916/22.3BESNT.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

A competência dos juízos de contratos públicos não abrange todos e quaisquer litígios relativos, mediata ou imediatamente, a contratos.

Decisão

[art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)]

I. Relatório

A Senhora Juíza do Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (doravante TAC de Lisboa) veio requerer oficiosamente, junto deste TCAS, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do art.º 36.º do ETAF, a resolução do Conflito Negativo de Competência, em Razão da Matéria, suscitado entre si e Senhor Juiz do Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Sintra [a funcionar agregado com o Tribunal Tributário de Sintra, sob a designação unitária Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra, designação que adotaremos de ora em diante], uma vez que ambos se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação administrativa que a N…………………….- Restauração ………………………….., Lda. (doravante A.) apresentou contra a P………… T……………., Lda. (doravante R.).

Chegados os autos a este TCAS, foi dado cumprimento ao disposto no art.º 112.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC). As partes nada disseram.

Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público (IMMP), nos termos do art.º 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao Juízo Administrativo Comum do TAF de Sintra.

É a seguinte a questão a decidir:

a) A competência para decidir a presente ação cabe ao Juízo Administrativo Comum ou ao Juízo de Contratos Públicos?

II. Fundamentação

II. A. Para a apreciação do presente conflito, são de considerar as seguintes ocorrências processuais, documentadas nos autos:

1) Em 22.10.2020, a A. intentou, no Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste - Juízo Local Cível de Oeiras - Juiz 3, a presente ação contra a R., na qual formulou o seguinte pedido:

“Nestes termos e nos mais de Direito, deverá a Ré ser condenada:

a) A reconhecer judicialmente os incumprimentos e infrações contratuais por si operados em ambos os contratos outorgados com a Autora;

b) Consequentemente, a proceder ao pagamento da quantia global de 18.942,00€ (pelo cometimento de duas infrações em cada um contratos celebrados);

c) A proceder ao pagamento da quantia de 3.000,00€, a título de danos não patrimoniais, decorrente do incumprimento contratual que resultou no cometimento de duas infrações;

d) A proceder ao pagamento de juros de mora, sobre o valor identificado em b) do presente pedido, desde a data da verificação do incumprimento contratual, acrescido dos juros vicendos, tudo até efetivo e integral pagamento.

Deverá ainda a Ré ser condenada no pagamento das quantias subjacentes ao procedimento judicial, nomeadamente, custas, procuradoria, taxas de justiça e demais encargos com o processo” (cfr. ……………………..de 02/11/2022 00:00:00).

2) Foi proferido despacho, no Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste - Juízo Local Cível de Oeiras - Juiz 3, no qual este se julgou materialmente incompetente para a apreciação dos autos, ordenando a remessa dos mesmos ao TAF de Sintra (cfr. ……….……………..de 02/11/2022 00:00:00).

3) Foi proferida decisão, no TAF de Sintra – Juízo Administrativo Comum, a 26.05.2025, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“Atendendo à natureza contratual da relação jurídica controvertida, onde temos uma concessionária de serviço público num ambiente concorrencial, estamos perante uma situação de incompetência material deste Tribunal.

(…)

Neste caso, e de acordo com o artigo 2º, nº 2 do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de dezembro, para este conflito em concreto foi criado o Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, com competência alargada à área territorial do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra.

(…)

Decisão

Em face do exposto, considero este Tribunal incompetente em razão da matéria e remeto os autos para o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa- Juízo dos Contratos Públicos, nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 13º, 14º nº 1 e artigo 89º nº 2 do mesmo CPTA)” (cfr. ………………..) de 26/05/2025 00:00:00).

4) A decisão referida em 3) foi notificada às partes e ao IMMP e os autos foram remetidos ao TAC de Lisboa e distribuídos no Juízo de Contratos Públicos (cfr. MP - Registo da sentença ………………. de 27/05/2025 00:00:00, Notificação - Sentença .………….de 27/05/2025 00:00:00, Notificação - Sentença ………… 27/05/2025 00:00:00 e …………………… de 08/07/2025 00:00:00).

5) Foi proferida decisão no TAC de Lisboa – Juízo de Contratos Públicos, a 29.09.2025, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“A aqui A. N………E D'…………. – R………… E G ……………., LDA., m.i. nos autos, intentou a presente ação administrativa contra P………… T…………, LDA.

(…)

Aduz, em síntese, que A. e R. celebraram dois contratos de cedência do direito de utilização de duas lojas (com o n.° 3 e n.º 9) sitas no Mercado Municipal de Algés, respetivamente a 01/06/2015 e a 12/06/2015.

A R. obrigou-se a proceder ao pagamento da remuneração mensal e da comparticipação nas despesas comuns (condomínio) e/ou com a promoção do Mercado Municipal de Algés, até ao quinto dia anterior ao mês a que diga respeito, sob pena de lhe serem aplicadas as sanções contratualmente estabelecidas, por infração de tais obrigações.

A R. não procedeu, dentro do prazo convencionado, ao pagamento dos valores vencidos a título de remuneração mensal e de comparticipação nas despesas comuns (condomínio) referentes ao mês de fevereiro do ano de 2019, nos dois contratos celebrados (referentes respetivamente às lojas n.° 3 e n.° 9 do "Mercado de Algés").

Sobre a R. recai a obrigação de pagamento da quantia global de 18.942,00€, a título de sanção pecuniária, por cada uma das infrações contratuais cometidas, relativamente aos dois contratos assinados, nos seguintes termos: - Loja n.º 3: a quantia de 8.610,00€ (com IVA incluído à taxa legal em vigor); - Loja n.º 4: a quantia de 10.332,00€ (com IVA incluído à taxa legal em vigor).

A tal valor acresce ainda a atribuição de quantia nunca inferior a 3.000,00€, a título de danos não patrimoniais.

(…)

Conforme se refere no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de Dezembro, que procede à criação de juízos de competência especializada, na sequência da revisão do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais pela Lei n.º 114/2019, de 12 de Setembro, “Neste âmbito, é de realçar a criação dos juízos de competência especializada administrativa de contratos públicos nos tribunais administrativos de círculo de Lisboa e do Porto, com jurisdição alargada sobre as áreas de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais limítrofes, que visa adicionalmente assegurar a confiança necessária no domínio da economia e das finanças públicas, providenciando uma tramitação mais célere e especializada dos litígios associados à contratação pública, nas zonas geográficas e económicas onde esta assume maior expressividade.” [destaque nosso]

(…)

Conforme se constata, a causa de pedir radica nos contratos de cedência do direito de utilização de duas lojas (com o n.° 3 e n.º 9) sitas no Mercado Municipal de Algés, celebrados entre a A. e R., e na violação das respetivas obrigações contratuais, nomeadamente a falta de pagamento da remuneração mensal e de comparticipação nas despesas comuns (condomínio).

O contrato de concessão de exploração de parte delimitada do mercado municipal de Algés sito na Rua ………………….., em Algés, celebrado entre a A. e o Município de Oeiras não consubstancia o objeto da presente ação.

Efetivamente, a relação jurídica controvertida emerge dos referidos contratos de cedência do direito de utilização, não tendo a ação por objeto a efetivação de responsabilidade civil contratual resultante de atos ou omissões ocorridos no âmbito da execução do referido contrato de concessão de exploração.

Como decidiu o Juiz Presidente do Tribunal Central Administrativo Sul, “na delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador atendeu ao objecto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, as áreas de competência do juízo de contratos públicos, a execução de um contrato de procura pública com interesse concorrencial. Por isso o legislador utilizou a expressão “contratação pública”, para o que nos remete para o Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, que aprovou o Código dos Contratos Públicos (CCP).” – cfr. decisão sumária no proc. 2806/17.2BELSB, de 14/06/2022, acessível em www.dgsi.pt.

Também como decidiu a Juiz Presidente do Tribunal Central Administrativo Norte (cfr. decisão Sumária, de 18/01/2021, proc. n.° 2063/06.6BEPRT1), "O Juízo de Contratos Públicos é, a final, o juízo da contratação pública e não o juízo residual de todo e qualquer contrato (administrativo ou de direito privado) celebrado por entidades ou sujeitos na órbita da Administração Pública. Por outras palavras, a intenção do legislador, no artigo 44°-A, n° 1, alínea c), do ETAF, foi a de acometer à competência do juízo de contratos públicos todos e apenas os litígios emergentes da formação e execução de contratos (administrativos ou não) sujeitos, na sua formação, ao regime da contratação pública (...)".

Ora, no caso, atenta a causa de pedir e os pedidos formulados pela A., que ela própria delimitou, nos termos acima descritos, verifica-se que o litígio em presença não se enquadra no âmbito de um contrato de procura pública com interesse concorrencial, mas antes numa relação de cedência do direito de utilização de espaço.

Nestes termos, o litígio dos autos não se subsume à previsão ínsita no transcrito artº 44.ºA, n.º 1, al. c), do ETAF.

Assim, tem de concluir-se que a competência material para apreciar a relação em conflito não cabe ao Juízo de Contratos Públicos deste Tribunal, mas no âmbito de conhecimento do Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, nos termos do disposto nos artº 9º, nº 5 e 44º-A, nº 1, al. a), do ETAF, artº 9º, al. a), do Decreto-Lei nº 174/2019, de 13/12 e artº 1º, al. h), da Portaria nº 121/2020, de 22/05, conjugado com o artº 19º, nº 2, do CPTA, uma vez que o litígio sub judice não respeita a ato praticado no âmbito de um procedimento pré-contratual de formação/execução de um contrato de procura pública com interesse concorrencial.

- Decisão:

Ante o supra exposto, julgo este Juízo de Contratos Públicos incompetente em razão da matéria para conhecer da presente ação” (cfr. Sentença…………….. 29/09/2025 00:00:00).

6) Quando os presentes autos chegaram a este Tribunal, ambas as decisões judiciais tinham transitado em julgado (cfr. plataforma Magistratus).

II. B. Apreciando.

Considerando o quadro processual descrito, cumpre decidir qual o juízo de competência especializada administrativa materialmente competente para o conhecimento dos autos.

Vejamos, então.

Nos termos do art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respetivo tribunal central administrativo”, sendo que, no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos art.ºs 135.º a 139.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Estabelece-se no n.º 1 do art.º 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. art.ºs 109.º e ss. do CPC).

Por sua vez, o art.º 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”.

Entende-se (como tem sido pacífico na jurisprudência deste TCAS) que, apesar de o art.º 136.º do CPTA manter a redação originária, a mesma não afasta a aplicação da norma constante do n.º 1 do art.º 111.º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, ex vi art.º 135.º, n.º 1, do CPTA.

Ademais, o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (art.º 13.º do CPTA).

Atenta a data de entrada em juízo da presente ação, é ainda de considerar o disposto no art.º 44.º-A do ETAF, na redação originária, nos termos do qual:

“1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;

(…)

c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os processos relativos à validade de atos pré-contratuais e interpretação, à validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes, e à sua formação, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual e contratual, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei”.

Como é pacífico, a competência do Juízo Administrativo Comum é de caráter residual, face às competências dos demais juízos administrativos especializados.

Cumpre, então, antes de mais, atentar no âmbito de competência do Juízo de Contratos Públicos.

Tal como decorre do teor da mencionada alínea c), é da competência dos juízos de contratos públicos não todos e quaisquer litígios relativos, mediata ou imediatamente, a contratos.

Como referido por este TCAS, “[n]a delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador de 2019 atendeu ao objeto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, a área de competência do Juízo de Contratos Públicos, à execução de um contrato de procura pública com interesse concorrencial. Por isso o legislador utilizou a expressão “contratação pública”, para o que nos remete para o Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, que aprovou o Código dos Contratos Públicos” [cfr. decisão deste TCAS de 22.07.2024 (Processo: 967/19.5BELSB), inédita].

Posto este enquadramento, cumpre ainda referir que a competência em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a ação é proposta, isto é, a mesma tem subjacente a pretensão da, in casu, A. e os fundamentos em que esta a alicerça [cfr. Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 21.03.2012 – (Processo: 0189/11): “A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pelo quid decidendum, ou seja, pelos objectivos prosseguidos pelo autor”].

Atenta a relação controvertida, tal como configurada pela A., e muito sucintamente, decorre da petição inicial que:

a) A A. é concessionária da exploração da parte delimitada do Mercado de Municipal de Algés, em Oeiras, com vista à exploração de serviços de restauração e bebidas;

b) A A. e a R. celebraram dois contratos de cedência de espaço (do direito de utilização de duas lojas);

c) Com a celebração dos mencionados contratos, a A. e a R. assumiram um conjunto diverso de obrigações e deveres uma para com a outra, tendo-se materializado na cedência à R. dos dois espaços referidos;

d) “[A] Ré obrigou-se a proceder ao pagamento da remuneração mensal e da comparticipação nas despesas comuns (condomínio) e/ou com a promoção do Mercado Municipal de Algés, até ao quinto dia anterior ao mês a que diga respeito, sob pena de lhe serem aplicadas as sanções contratualmente estabelecidas, por infração de tais obrigações (Cfr. Cláusula 4.3, n.° 1 e n.° 2 do "Doc. 3" e "Doc. 4")”;

e) “[A] a Ré não procedeu, dentro do prazo convencionado, ao pagamento dos valores vencidos a título remuneração mensal e da comparticipação nas despesas comuns (condomínio) referentes ao mês de fevereiro do ano de 2019, nos dois contratos celebrados”.

O que é aqui discutido não é o contrato de concessão, mas uma relação de cedência de utilização de duas lojas existente entre A. e R. Ou seja, atenta a relação controvertida tal como configurada pela A., não estamos aqui perante contratos de procura pública com interesse concorrencial, ou seja, contratos “cuja execução corresponde à satisfação de um interesse próprio e de uma necessidade da entidade adjudicante; contratos em cuja execução são efetuadas prestações no interesse económico direto da entidade adjudicante” e que suscitam “a competição entre os vários interessados na obtenção das vantagens que dele decorrem” (cfr. Pedro Costa Gonçalves, Direito dos Contratos Públicos, 5.ª edição, Almedina, Coimbra, 2021, pp. 223 e 229).

Como referido na decisão deste TCAS de 14.12.2021 (Processo: 1077/14.7BELSB):

“O contrato em questão seguiu as regras da contratação pública? Não. Foi celebrado ao abrigo de acordos-quadro? Não. Os aspetos da execução do contrato estão sujeitos à disciplina do CCP? Não. A sanção por incumprimento encontra-se prevista nos artigos 325.º e s. do CCP? Não. Donde, não estarmos perante uma situação-tipo susceptível de ser inscrita no catálogo dos litígios emergentes da formação e execução de contratos (administrativos) sujeitos ao regime da contratação pública”.

Como se referiu na decisão de 18.01.2021 do Tribunal Central Administrativo Norte (Processo: 2063/06.6BEPRT – inédita), relativamente à redação anterior do art.º 44.º-A do ETAF, aqui aplicável:

“[D] ecorre da letra e do espírito da lei (mens legis) do artigo 44.º-A, n.º 1, alínea c), do ETAF (os elementos teleológico e histórico de interpretação apontam no mesmo sentido) que compete ao Juízo de contratos públicos conhecer de todos os processos relativos à validade de actos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos (administrativos ou quaisquer outros) de procura pública com interesse concorrencial.

(…) Conclusões:

1. O Juízo de contratos públicos é o juízo da contratação pública e não o juízo comum dos contratos que cabem no âmbito da jurisdição administrativa”.

Como tal, conclui-se que a competência material, in casu, é do Juízo de Administrativo Comum do TAF de Sintra [art.º 5.º e art.º 44.º-A, n.º 1, alínea a), ambos do ETAF; art.º 9.º, alínea a), do DL n.º 174/2019, de 13 dezembro, conjugado com a alínea h) do art.º 1.º da Portaria n.º 121/2020, de 22 de maio].

III. Decisão

Face ao exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra.

Sem custas.

Registe e notifique.

Baixem os autos.

Lisboa, d.s.

A Juíza Desembargadora Presidente,

(Tânia Meireles da Cunha)