2DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos recorrentes porquanto o objecto dos recursos se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660º, n.º 2, 664º, 684º, n.ºs 3 e 4 e 690º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA sem prejuízo do disposto no art. 149º do CPTA.
As questões suscitadas pelos requerentes da providência e aqui recorrentes resumem-se, em suma, a determinar se na situação vertente a decisão recorrida ao rejeitar a providência cautelar violou ou não os arts. 659º, n.º 2, 668º, n.º 1, als. b) e d) ambos CPC “ex vi” art. 01º CPTA, 120º, n.º 1, al. a) do CPTA e 31º, n.º 1 do CPA [cfr. conclusões 1ª a 3ª supra reproduzidas].
Por outro lado o contra-interessado funda o seu recurso jurisdicional na violação por parte do despacho recorrido dos arts 666º, n.º 1, 176º, n.º 6 2ª parte, 161º, n.ºs 1, 2 e 6, 228º, n.ºs 2 e 3, 229º, n.º 1 1ª parte, 253º, n.º1, 254º, n.ºs 1 1ª parte e 3, 259º todos do CPC “ex vi” art. 01º CPTA, do princípio da igualdade das partes e de diminuição das garantias de defesa [cfr. conclusões igualmente supra reproduzidas].
Dos autos resulta que:
I) Nos autos foi proferida decisão a fls. 163 e 164 com o seguinte teor que aqui se reproduz na sua integralidade:
“Processo Cautelar 405/04
Neste processo cautelar para suspensão de eficácia do Despacho de 16.01.04. do Exmo Secretário de Estado da Administração Local, de declaração de utilidade pública da expropriação do direito ao arrendamento da parcela de terreno com a área de 14 400 m2, a desanexar do prédio rústico sito no Lugar de Costeado e inscrito na matriz respectiva da freguesia de Creixomil, Guimarães sob o art. 10 (Despacho), em que são requerentes D… e esposa, P…, com os demais sinais nos autos, requerido o Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente e contra-interessado o Município de Guimarães, verifica-se que:
- ·A procedência do pedido aqui feito passaria pela prova de que o Despacho não foi precedido da desafectação, da área a expropriar (consensualmente, dela integrante), da Reserva Agrícola Nacional, manifestando os requerentes dúvidas acerca de tal desafectação e não apresentando prova testemunhal que possa esclarecer/confirmar essas dúvidas e/ou a sua posição de que não houve tal desafectação;
- ·O requerido e o contra-interessado afirmam que houve essa desafectação;
- ·Em carta, de 18.07.03, dirigida ao Presidente da Câmara Municipal de Guimarães, acerca da matéria em questão, o requerente mostra-se disponível para um entendimento amigável com a Câmara, (…) que poderá passar por um valor monetário que seja razoável.
Assim, sendo o tribunal competente e as partes legítimas, considerando:
- ·O verificado;
- ·Que não é evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal – art. 120º.1.a) do CPTA;
- ·Que não pode, em rigor, falar-se em providência conservatória (como terreno de cultivo – onde, aliás, os requerentes não alegam o que cultivam – da área a expropriar), para efeitos do disposto no art. 120.1.b) do CPTA, visto que o requerente admitiu ser compensado financeiramente da perda do arrendamento do terreno, e não foi apresentada prova da absoluta carência, por banda dos requerentes, do arrendamento da área a expropriar;
conclui-se que o pedido não tem condições de sucesso, devendo improceder.
Termos em que se indefere o requerido.
Custas pelos requerentes, com taxa de justiça reduzida a metade – art. 73º-E.1.f) do CCJ.
D.n..
Braga, 10 de Maio de 2004 (…)”
- II)Em 17/06/2004 foi proferido despacho a admitir a interposição de recurso jurisdicional da decisão referida em I) no qual consta que “(…) Notifique o requerido e o contra-interessado para alegarem, querendo, em 30 dias. (…)”, despacho este que foi notificado às partes através de carta em 21/06/2004;
- III)Em 07/07/2004 veio a ser proferido novo despacho com o seguinte teor:
“Processo Cautelar 405/04
Por lapso, no despacho que admitiu o recurso, não se atentou no disposto no art. 147º.2 do CPTA, podendo ter-se induzido em erro o requerido e o contra-interessado, ao falar-se em 30 dias para alegarem, quando tal prazo é de apenas 15 dias, terminando, pois, no próximo dia 12.
Ao abrigo do disposto no art. 667º.1 do CPC, fica rectificado o lapso.
Dê conhecimento por telefone ou telecópia. (…).”
«»
3.2. DE DIREITO
Considerado o enquadramento factual tido por relevante para a análise dos recursos jurisdicionais “sub judice” importa, agora, entrar na análise dos respectivos fundamentos, começando, primeiramente, pelo recurso jurisdicional interposto relativamente à decisão final da providência cautelar que se mostra inserta a fls. 163/164 dos autos.
Para o efeito impõe-se tecer alguns considerandos em sede dos normativos legais a atender, respectiva interpretação e enquadramento.
Desde logo, temos que decorre do art. 149º, n.º 1 do CPTA que “Ainda que declare nula a sentença, o tribunal de recurso não deixa de decidir o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, sendo que por força da remissão do art. 140º do mesmo Código “os recursos ordinários das decisões jurisdicionais proferidas pelos tribunais administrativos regem-se pelo disposto na lei processual civil, com as necessárias adaptações (…)”.
Para além destes normativos e por força da remissão aludida quer no citado art. 140º quer no art. 01º do mesmo Código importa ainda trazer à colação o que se mostra previsto nos arts. 659º e 668º ambos do CPC, já que analisado o CPTA em sede de procedimentos cautelares não se descortina qualquer dispositivo legal que discipline e regule quer as regras da elaboração da sentença quer os desvalores de que a mesma pode sofrer, tudo sem prejuízo de se atender ao que decorre do art. 94º do CPTA.
Decorre do art. 659º do CPC, sob a epígrafe de “Sentença”, que:
“1 - A sentença começa por identificar as partes e o objecto do litígio, fixando as questões que ao tribunal cumpre solucionar.
2 - Seguem-se os fundamentos, devendo o juiz discriminar os factos que considera provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes, concluindo pela decisão final.
3 - Na fundamentação da sentença, o juiz tomará em consideração os factos admitidos por acordo, provados por documento ou por confissão reduzida a escrito e os que o tribunal colectivo deu como provados, fazendo o exame crítico das provas de que lhe cumpre conhecer.
4 - (…).”
Estipula-se no art. 668º do mesmo Código, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, que:
“1 - É nula a sentença:
- a)Quando não contenha a assinatura do juiz;
- b)Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
- c)Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão;
- d)Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) Quando condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido. (...).”
As situações de nulidade da decisão encontram-se legalmente tipificadas no art. 668º, n.º 1 do CPC, cuja enumeração é taxativa comportando causas de nulidade de dois tipos: uma causa de carácter formal [art. 668º, n.º 1, al. a) CPC] e várias causas respeitantes ao conteúdo da decisão [art. 668º, n.º 1, als. b) a e) CPC].
A sentença é uma decisão jurisdicional proferida pelos tribunais no exercício da sua função jurisdicional que, no caso posto à sua apreciação, dirimem um conflito de interesses (públicos e/ou privados) no âmbito das relações jurídicas administrativas (cfr. arts. 01º e 04º ambos do ETAF).
Como afirmava o Prof. A. Anselmo de Castro (in: Direito Processual Civil Declaratório”, vol. III, págs. 92/93) “(…) A sentença é a forma típica da providência através da qual o juiz decide, no todo ou em parte, o litígio que lhe foi proposto. Conceitual e historicamente, a sentença representa o acto jurisdicional por excelência, aquele em que se traduz na sua forma mais característica a essência da jurisdictio: o acto de julgar. Constitui, assim, um acto de autoridade, dotado de força vinculativa, enquanto formulação da vontade normativa do Estado para o pleito deduzido em juízo.”
Segundo a lição do Prof. J. Castro Mendes (in: Direito Processual Civil”, II vol., revisto e actualizado, págs. 793 a 811) os vícios de que podem enfermar as decisões judiciais reconduzem-se a cinco tipos:
- a)Vícios de essência;
- b)Vícios de formação;
- c)Vícios de conteúdo;
- d)Vícios de forma;
- e)Vícios de limites.
Os primeiros são “(…) aqueles que, atingindo a sentença nas suas qualidades essenciais, a privam até da aparência de acto judicial, e dão lugar à sua inexistência jurídica. (…)”.
Esta, nas palavras ainda daquele Professor, “(…) se pode verificar pelas seguintes razões:
- -Falta de poder jurisdicional do judicante;
- -Falta de forma em termos de não haver sequer aparência social de sentença: sentença proferida pelo juiz num café, ou verbalmente fora do processo;
- -Oposição entre o conteúdo da decisão (independentemente dos seus fundamentos) e a lei (sentença contra direito, (…) de objecto impossível: ex. sentença que condene a praticar um crime;
- -Absoluta ininteligibilidade da sentença. (…).”
Quanto aos vícios de formação e seguindo aqui uma vez mais a lição do Prof. J. Castro Mendes os mesmos prendem-se com os vícios como o do erro e o da coacção.
Já os vícios de conteúdo são “(…) vícios na própria decisão em si, nos fundamentos, na decisão, ou nos raciocínios lógicos que os ligam. São os “erres in judicando” dos antigos.
Os vícios de conteúdo são de três espécies:
- a)Falta de clareza (“obscuridade ou ambiguidade” – art. 669º (…));
- b)Erro material;
- c)Erro judicial. (…).”
Os vícios de mera forma (v.g., emissão de decisão após instrução mas antes da audiência final) ficam sujeitos ao regime das nulidades de processo nos termos dos arts. 201º e seguintes do CPC.
Por fim os vícios de limites existem “(…) quando a decisão, porventura formalmente regular e contendo só afirmações exactas e verdadeiras, não contém o que deveria conter ou contém mais do que devia.”
Estes últimos vícios estão vertidos no art. 668º do CPC, constituindo um dos valores jurídicos negativos da sentença, a par da inexistência jurídica e da revogabilidade em sede de recurso jurisdicional.
Com efeito, a sentença conhece do pedido e da causa de pedir, ditando o direito para aquele caso concreto, pelo que a sentença pode estar viciada de duas causas que poderão obstar à eficácia ou validade da dicção do direito:
- -Por um lado, pode ter errado no julgamento dos factos e do direito e então a consequência é a sua revogação;
- -Por outro, como acto jurisdicional, pode ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra da qual é decretada e então torna-se passível de nulidade, nos termos do art. 668º do CPC.
Trazendo aqui à colação os ensinamentos do Prof. José Alberto dos Reis o mesmo refere que “(…) Se olharmos com atenção para o art. 659º, verificamos que as operações intelectuais aí descritas não se acham dispostas pela ordem que acabamos de estabelecer. Pede-se ao juiz:
- a)Que fixe, em primeiro lugar, os factos da causa (premissa menor);
- b)Que interprete e aplique depois a lei aos factos (premissa maior);
- c)Que enuncie, por fim, a decisão (conclusão).
Quer dizer, em vez de se pretender que o juiz comece, como pareceria lógico, pela formulação da premissa maior, quer-se que inicie o seu trabalho de construção da sentença pela emissão da premissa menor (os factos da causa). Porquê?
Pela razão simples de que, enquanto não estiverem definidos e apurados os factos da lide, não pode saber-se qual é o enquadramento legal que convém a esses factos e, consequentemente, qual a regra ou regras de direito que o juiz há-de interpretar e aplicar. A pesquisa e enunciação da premissa maior pressupõem que já estão devidamente estabelecidos os contornos do caso concreto, da espécie particular que se pretende decidir.
(…) Sendo assim, está bem de ver que o primeiro trabalho do juiz tem de ser, logicamente, a fixação da espécie concreta; da massa, por vezes, enorme de materiais acumulados pelas partes o juiz há-de extrair os factos característicos do caso concreto e há-de, em seguida, verificar quais desses factos devem considerar-se provados. Mediante estas primeiras operações chega ao seguinte resultado: definição ou reconstituição da situação de facto (…).
Só depois de fixar a espécie concreta, só depois de apurar os factos da causa, isto é, depois de observar e recolher os sintomas, é que pode pensar em submeter esses factos ao tratamento jurídico adequado, em fazer o diagnóstico jurídico que se ajusta aos sintomas observados e recolhidos. (…)”(in: “Código de Processo Civil Anotado” vol. V, reimpressão, págs. 25 e segs.).
Sustenta o Prof. Lebre de Freitas que “(…) A sentença compõe-se de três partes: relatório, fundamentação e decisão.
No relatório, o juiz identifica as partes e enuncia os pedidos deduzidos e as respectivas causas de pedir, bem como as excepções suscitadas e aquelas de que ao tribunal cumpre oficiosamente conhecer.
Na fundamentação, o juiz discrimina os factos que considera provados, determina as normas jurídicas aplicáveis, interpreta-as e aplica-as, em obediência ao imperativo constitucional do art. 205º-1 CR (…).
Na decisão, o juiz, consoante os casos, absolve o réu da instância ou responde ao pedido deduzido pelo autor, nele condenando o réu ou dele o absolvendo.
(…) A aplicação do direito pressupõe o apuramento de todos os factos da causa que, tidos em conta os pedidos e as excepções deduzidas, sejam relevantes para o preenchimento das previsões normativas, sejam elas de normas processuais, sejam de normas de direito material. (…)” (in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. 2º, pág. 643).
Da conjugação dos normativos aludidos e à luz dos considerandos tecidos importa concluir que a lei exige, sob pena de nulidade [al. b) do n.º 1 do art. 668º], que a sentença (ou acórdão) contenha a discriminação dos factos que se consideram provados (cfr. n.º 2 do art. 659º e n.º 1 do art. 716º), sendo que tal discriminação significa separá-los, diferenciá-los, discerni-los, especificar e individualizar os factos a fim de se poderem distinguir e sobre eles poder assentar o regime jurídico adequado.
Analisada a sentença impugnada e supra reproduzida em sede de fundamentação de facto do presente acórdão sob o ponto I) temos que a mesma não se discriminou qualquer facto, provado ou não provado, não se formulou ou se declarou a sua motivação quanto à factualidade em discussão nos autos, fazendo-se uma passagem quase imediata do relatório inicial para uma embrionária fundamentação de direito a que se seguiu a decisão.
Ora, considerando o regime legal decorrente dos arts. 659º, 668º, n.º 1, al. b) todos do CPC “ex vi” arts. 01º, 112º do CPTA, bem como art. 94º do CPTA, temos que, no caso vertente, nos encontramos perante um caso de omissão total da matéria de facto, a omissão total essa que é o grau máximo da deficiência.
Com efeito, ao tribunal compete justificar os motivos da decisão sobre a matéria de facto, revelando as razões que o levaram a certa conclusão perante os meios de prova produzidos e posições que as partes tomaram nos articulados sobre a factualidade em discussão.
Ainda que os recorrentes pretendam a reapreciação da matéria de facto e seu enquadramento de direito temos que o certo é que, conforme se entende, inexiste decisão sobre a matéria de facto, ou melhor, a decisão sobre tal matéria é deficiente e obscura.
Daí que no uso do n.º 4 do art. 712º do CPC, na medida em que estamos face a uma situação em que falta ou é deficiente a resposta à matéria de facto e inexiste fundamentação de tal matéria, deve considerar-se que não constam dos autos todos os elementos probatórios que permitam a reapreciação da matéria de facto, pelo que este Tribunal pode anular, mesmo oficiosamente, o que faz, a decisão proferida em 1ª instância.
É que se verifica aqui a omissão de uma formalidade que a lei prescreve [cfr. arts. 659º, 668º, n.º 1, al. b) todos do CPC e 94º do CPTA], falta que pode influir no exame e decisão da causa.
Tal nulidade origina a anulação de todos os actos subsequentes, dada que abrange a parte viciada, como tal devendo considera-se toda a decisão, impondo-se que seja proferida nova decisão, agora com cumprimento integral dos normativos supra citados e considerandos supra tecidos.
A esta conclusão ou decisão não parece obstar o regime legal vigente em matéria de contencioso administrativo, pois, que a mesma não vai contra o que se dispõe no art. 149º do CPTA.
É que salvo melhor entendimento do referido dispositivo legal não pode retirar-se a conclusão de que declarada nula uma sentença o tribunal de recurso possa e deva conhecer em todas as situações de facto e de direito.
Na verdade, parece-nos que em situações como a vertente em que o tribunal “a quo” omitiu por completo o julgamento de facto relativamente à factualidade em discussão não poderá falar-se na possibilidade de reexame do julgamento quanto a tal matéria em sede de recurso jurisdicional quando a factualidade sobre que teria se incidir esse reexame inexiste.
O tribunal “ad quem” só poderá efectuar um novo julgamento de facto e de direito se na decisão proferida pelo tribunal “a quo” a mesma contiver o enquadramento de facto e de direito e competente decisão.
Daí que se imporá numa situação de total omissão de julgamento de facto e de direito por parte do tribunal “a quo” à luz dos considerandos supra tecidos que seja declarada nula a sentença e bem assim os ulteriores termos à mesma posteriores com remessa dos autos à 1ª instância para suprir tal nulidade e prolação de nova decisão que cumpra as regras legais em referência.
Aliás, se um recorrente que pretende impugnar a decisão da matéria de facto tem obrigatoriamente de indicar por força do disposto no art. 690º-A do CPC os segmentos da matéria de facto por ele considerados afectados de erro de julgamento, bem como os motivos da sua discordância, por via da concretização dos meios de prova constantes de auto, de documento ou de gravação implicantes de decisão diversa da recorrida e, no caso de esses meios probatórios só constarem de registo áudio ou vídeo, os depoimentos em que se funda, por referência ao assinalado na acta, e o início e o termo da gravação de cada um, então para se lograr possível tal impugnação ou fundamento de recurso terá a decisão recorrida que conter esse discriminação dos factos provados e respectiva motivação.
É que a garantia do duplo grau de jurisdição em matéria de facto converge com um ónus específico de alegação do recorrente no que se refere à delimitação do objecto do recurso e à respectiva motivação.
O incumprimento do referido ónus de especificação tem como consequência a rejeição do recurso (cfr. art. 690º-A, n.ºs 1 e 2 do CPC).
Note-se ainda que também numa situação em que ocorrer procedência de recurso jurisdicional mercê de decisão judicial ilegal quanto a procedência de excepção e em que para que seja possível o conhecimento de facto e de direito da pretensão cautelar importe proceder a prévia produção de prova (v.g., testemunhal, pericial, confissão), se impõe a revogação da decisão e a baixa dos autos à 1ª instância para prosseguimento do processo com efectivação da produção de prova reputada necessária e essencial e emissão de decisão que cumpra também essa os citados normativos legais.
A doutrina que se produziu sobre esta matéria não nos parece que seja decisiva em termos de afastar este entendimento.
Com efeito, o Prof. Mário Aroso de Almeida sustenta que “(…) Um dos traços mais marcantes, do ponto de vista da transformação do modelo tradicional do nosso contencioso administrativo, do regime aplicável aos recursos jurisdicionais prende-se com a opção de se determinar que, tendencialmente, todas as decisões que dão provimento a recursos jurisdicionais, e já não apenas no âmbito dos processos urgentes, não se limitam a eliminar a decisão recorrida, mas julgam do mérito da causa no mesmo acórdão em que a revogam, devendo proceder, para o efeito, às indagações necessárias, no respeito pelo princípio do contraditório.
(…) Intervém aqui, naturalmente, um critério de economia processual, na medida em que “violenta todas as regras racionais do processo e despreza os valores da economia e celeridade processuais reenviar o processo à 1ª instância para aí serem apreciados os vícios não conhecidos e para, face à decisão que vier a ser proferida, ser interposto novo recurso […] com repetição da inerente tramitação e dispêndio de vários meses ou anos para, no final, ser obtida decisão idêntica à que pode ser desde já tomada.” (…)” (in: “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 3ª edição, revista e actualizada, págs. 332 e 333).
Nesta linha o Prof. J. C. Vieira de Andrade, embora com algumas “reservas” quanto referido regime legal, afirma que “(…) Nas decisões de recursos jurisdicionais, o tribunal superior, além de declarar a nulidade da sentença recorrida, se esta tiver vícios (…), pode confirmá-la, ou então revogá-la, com fundamento em “erro de julgamento”.
Uma ideia central e nova é a de que, seja qual for o processo, o tribunal de recurso não se limita a cassar a sentença recorrida: ainda que declare nula a sentença, decide sempre sobre o objecto da causa.
Por outras palavras, os recursos jurisdicionais passaram a ser, em princípio, no processo administrativo – mesmo nos processos impugnatórios nas acções administrativas especiais – recursos de «reexame» e não recursos de «revisão».
Isto vale, em primeiro lugar, para os recursos ordinários comuns, em que o tribunal reexamina as questões de facto e de direito suscitadas no processo (…).
Mesmo que o tribunal recorrido, tendo julgado do mérito da causa, não tenha conhecido algumas das questões suscitadas pelas partes, o tribunal superior, se for caso disso, poderá conhecer delas no mesmo acórdão que revoga a decisão recorrida (artigo 149º, n.º 3). E esse poder de conhecimento e de decisão do tribunal de recurso existe ainda que a decisão não tenha sequer conhecido do pedido, por exemplo, por falta de pressupostos processuais ou de elementos essenciais da causa: o tribunal «ad quem» também pode julgar a questão (artigo 149º, n.º 4) (…).” (in: “A Justiça Administrativa - Lições”, 4ª edição, págs. 391 e 392).
Na verdade, em situações como a vertente e como aquela a que supra se aludiu, ao tribunal “ad quem”, enquanto tribunal de recurso (mormente quando está em questão a impugnação da decisão de facto), não cabe proceder ao julgamento de facto sem que em sede de 1ª instância se tenha realizado tal julgamento, pois tal implicaria o inviabilizar da garantia do duplo grau de jurisdição em sede de matéria de facto não se percebendo como poderia o tribunal sindicar uma decisão de facto sem que esta exista por completa omissão da decisão recorrida ou por impossibilidade de fixação dos factos dado o seu carácter controvertido e se impor a produção de prova requerida pelas partes quanto a tal matéria.
Em situações como as aludidas não pode o tribunal “ad quem” por impossibilidade efectiva proceder ao julgamento de facto e de direito da causa sem que previamente o tribunal “a quo” o tenha feito ainda que para tal os autos tenham de baixar a este tribunal para esse efeito.
Parece-nos que o regime vertido no art. 149º do CPTA veio pretender acabar com o regime que vigorava no anterior contencioso administrativo em matéria de recursos que implicava o reenvio do processo à 1ª instância para aí serem apreciados os vícios não conhecidos na decisão recorrida de modo que, face à decisão que viesse a ser proferida, poderia ser interposto novo recurso com repetição da inerente tramitação e dispêndio de vários meses ou anos.
Tal propósito, todavia, não contende com questões e situações como a vertente.
Deste modo, sendo nula a decisão recorrida pelos motivos atrás explanados impõe-se, no caso, a remessa dos autos ao TAF de Braga para efectivação de julgamento de facto e de direito de harmonia com os normativos supra elencados, ficando prejudicado quer o conhecimento dos demais fundamentos do presente recurso quer ainda do recurso interposto pelo contra-interessado Município de Guimarães.
