0961/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Tendo o ICERR sucedido à JAE, nos termos do artigo 5.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 237/99, de 25 de Junho, o Presidente daquele instituto tem competência para revogar actos praticados pela JAE.

II- E, por assim, não existe qualquer ilegalidade na decisão de do Presidente da ICERR, que revoga um acto anterior do Presidente da JAE.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do STA:

A… não se conformando com a sentença do TAF de Coimbra que negou provimento ao recurso contencioso de anulação da deliberação do Conselho de Administração do ICERR, de 23/01/2002 - que revogou o despacho, de 25/03/98, do Presidente da Junta Autónoma das Estradas (doravante JAE) que declarou nulo o licenciamento da obra particular n.º 21/96 da Câmara Municipal de Ferreira do Zêzere e ordenou a demolição da construção - dela veio interpor recurso que finalizou do seguinte modo:

1. As nulidades do licenciamento camarário de 13.8.1996 declarado pelo STA e da revogação de 23.1.2002 pela autoridade recorrida são insanáveis e do conhecimento oficioso nos termos dos art.°s 134.°, n.° 2, e 137.° do CPA;

2. À data do licenciamento camarário em 1996, e atendendo ao principio tempus regit actus, era-lhe aplicável o DL 13/94, de 15.01, que fixou sem excepções uma zona non aedificandi de 20 metros para cada lado do eixo das estradas nacionais, violada pela construção do recorrido particular que se encontrava a 5.5 metros, pelo que incorreu na nulidade ali prevista no art.° 11.°, como já ocorria com a nulidade prevista no art.° 1, n.° 7, do DL 219/72, de 27.6, o que implicava a aplicação do DL 92/95 de 9.5.;

3. A revogação em causa da autoridade recorrida visou repristinar a legalidade do nulo licenciamento camarário de 13.8.1996, o que é impossível por o mesmo incorrer também na nulidade prevista no art.° 103.° do DL 380/99, de 22.9, por ter violado o art.° 31.°, n.° 5, do PDM local e os art.° 8.°, n.° 1, al. d) e 9.°, n.° 1, al.ª b) do DL13/71, de 23.1, bem como o art.° 5.°, al.ª c), do DL 13/94, de 15.1, e por ter sido declarado nulo por decisão judicial do STA de 18.6.2003 transitada em julgado;

4. A nulidade da deliberação camarária de 1996 declarada pelo Sr. Presidente da JAE em 1998 e confirmada por acórdão transitado do STA em 18.6.2003 é acto válido, constitutivo de direitos e de interesses legalmente protegidos do recorrente, sendo legítima a ordem de demolição da construção emitida em 14.5.1999 pela JAE que resulta de obrigação legal e de direitos irrenunciáveis da Administração;

5. A revogação de 23.1.2002 violou não só o art.° 84.°, n.° 1, al.ª d), e n.° 2 da CRP como o art.° 133.°, n.° 2, al.ª c) e o art.° 140°, n.° 1, al.ªs b) e c) do CPA;

6. A sua manutenção passou a violar também o art.° 133.°, n.° 2, al.ª h), do CPA e o art.º 205°, n.° 2, da CRP ao não respeitar a declaração de nulidade do licenciamento camarário decretada pelo acórdão transitado do STA de 18.6.2003;

7. A revogação de 2002 da autoridade recorrida é também nula por incorrer no disposto do art.° 29.°, n.° 2, e 134.°, n.° 2, do CPA ao constituir renuncia ao exercício da competência conferida àquela entidade para declarar e manter a nulidade e ordenar a demolição (DL 237/99, de 25.6 – art.° 5°, n.º 3, al. b);

8. É válido e constitutivo de direitos o despacho do Sr. Presidente da JAE de 25.3.1998 que declarou nulo o licenciamento camarário de 13.8.1996 da obra de B…, confirmado por acórdão do STA de 18.6.2009;

9. Pelo que se mantém válida ordem de demolição do Sr. Presidente da JAE, que deve ser imediatamente cumprida pelo proprietário de construção ou pela autoridade recorrida;

10. Consequentemente, deve ser revogada a sentença do Tribunal “a quo”, declarando-se a nulidade da revogação de 23.1.2002.

11. Com custas e procuradoria pela mesma.

Não foram apresentadas contra alegações.

O Ex.mo Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

1. Com data de 25 de Março de 1998, o Presidente da Junta Autónoma de Estradas exarou o despacho de “À DE Santarém. Concordo” no “Parecer n.° 033/CAJ” no Proc.° 98/11/JAE, com data de 20/03/98, do Gabinete de Contencioso e Apoio Jurídico, sobre o Assunto “Edificações em Z.N.A., com referência a “Pedido de Reconstrução e ampliação de edifício situado em “ZNA”; Direcção de Exploração do Centro; Reqte:

B… (P.A.)

“(…)

Ora, a licença emitida permitiria construir um edifício onde antes existiu outro totalmente destruído pelo incêndio, sendo que a lei que proíbe o menos proíbe o mais, se reconstrução geral é proibida a construção de raiz é-o também;

Acresce existir também violação da distância mínima de 12 m.

Assim a licença é nula e de nenhum efeito nos termos do art.° 1°, n.° 7, do DL 219/72 de 27 de Junho.

Do facto deverá ser dado conhecimento ao titular de licença sendo o mesmo instado para a demolição da construção nos termos do DL. 92/95 - conforme circular da Presidência recentemente distribuída, e informado o reclamante da decisão da JAE.

2. Consta da Mensagem FAX n.° 371/9, datada de 9/06/1999, com origem na Direcção de Estradas do Distrito de Santarém, enviada ao Director de Exploração do Centro, com as mesmas referências do ponto anterior (P.A.):

“Conforme tive ocasião de dar conhecimento a V. Ex..ª através do fax n.° 294/99, de 99- 05-14, foi enviado ao Sr.B…, o ofício n.° 1104, de 99-05-14, notificando-o para proceder à demolição da obra indicada em epígrafe”

(...);

3. Com data de 23 de Agosto de 1999 o Recorrido particular endereçou ao Sr. Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território recurso hierárquico contra “o despacho do Sr. Presidente da Junta Autónoma das Estradas proferido no Proc.° Q-11-1/89 e que lhe foi comunicado por ofício de 10.08.1999 da D.E.D:S.” (P.A.);

4. Com data de 28/12/2001, o Secretario de Estado das Obras Públicas exarou na Informação n.° 158/01, datada de 13 de Dezembro de 2001, um despacho com o seguinte teor (P.A):

“Rejeito o recurso nos termos propostos”

5. Consta da “Proposta ao C.A.” do Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária, com origem no Gabinete Jurídico, datada de 16/01/2002 (P.A.):

“Apresentação e justificação:

Por despacho do Presidente da J.A.E., de 25.03.98, foi determinada a demolição de uma construção sita no troço compreendido entre o km 8.550 e o km 22.765 da E. N. 238, na povoação de Águas Belas, concelho de Ferreira do Zêzere. A construção foi licenciada pela Câmara Municipal, precedendo parecer favorável da DE de Santarém. A demolição, porque estamos perante o titular de uma licença de boa-fé, implica responsabilidade civil extracontratual do ICERR, com a obrigação de indemnizar. Com a proposta de revogação, foi o processo remetido a Sua Excelência o SEQP, que rejeitou o recurso, por o acto impugnado não ser susceptível de recurso tutelar. Assim sendo, a competência para a revogação é do Conselho de Administração.

(…)

Proposta de deliberação:

Propõe-se, ao abrigo do disposto no n.° 1, do art.° 142.º do Código do Procedimento Administrativo, a revogação do despacho de 25.03.98 do Presidente da JA.E., que ordenou a demolição do prédio, com o fundamento do enquadramento jurídico descrito no supra-identificado parecer jurídico e pelas razões que, em síntese, são aludidas no despacho de 26.01.01, exarado sobre aquele parecer pelo Responsável pelo Gabinete Jurídico”.

6. Com data de 23 de Janeiro de 2002, foi exarado na proposta referida no ponto anterior, pelo Presidente do Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária, despacho do seguinte teor (P.A.):

“Revogo o despacho de 25.03.98 do Presidente da JAE com os fundamento evocados.”

7. Por acórdão de 18 de Junho de 2003, o STA declarou nula a deliberação da Câmara Municipal de Ferreira do Zêzere, de 13/08/1996 que aprovou o pedido de licenciamento apresentado pelo Recorrido particular (fls. 564 e ss.).

II. O DIREITO.

Resulta do antecedente relato que, com fundamento na violação do disposto no n.º 7 do art.º 1.º do DL 219/72, de 27/06, o Presidente da JAE, por despacho de 25/03/1998, declarou nulo o licenciamento da obra n.º 21/96 da Câmara Municipal de Ferreira do Zêzere e ordenou a demolição da respectiva construção, despacho esse que, na sequência de recurso hierárquico, veio a ser revogado pelo acto, de 23/01/2002, do Presidente do Conselho de Administração do ICERR.

Foi contra este acto do Presidente do Conselho de Administração do ICERR que A… interpôs, no TAC de Coimbra, recurso contencioso de anulação para o que, no essencial, alegou que o despacho que declarou nulo aquele licenciamento e que ordenou a demolição da sequente construção não sofria de qualquer irregularidade e que, por isso, a sua revogação era ilegal.

Tendo sido suscitada a questão da extemporaneidade desse recurso contencioso, foi proferido saneador onde se afirmou que o mesmo era intempestivo no tocante aos vícios que conduziam à anulabilidade do acto revogatório e que, por isso, o mesmo iria prosseguir apenas para conhecimento dos vícios determinantes da sua nulidade.

Despacho esse que, não tendo sido objecto de impugnação, transitou.

Instruídos os autos foi proferida sentença que considerou que os vícios que poderiam conduzir à declaração de nulidade do acto recorrido eram os que integravam a previsão contidas nas al.ªs b), c) e h) do n.º 2 do art.º 133.º do CPA, pelo que conheceu, de per se, de cada um deles.

No tocante à nulidade decorrente da violação da citada al.ª b) afirmou que o ICERR havia sucedido à JAE e que, sendo assim, aquela era a entidade competente para revogar o acto do Presidente da JAE que declarou a nulidade do licenciamento e ordenou a demolição da construção licenciada. O acto revogatório não era, pois, estranho às atribuições da entidade que o tinha praticado e, se assim era, inexistia vício de usurpação de poder pelo que improcedia a alegação de que o acto revogatório era nulo por violação do disposto no art.º 133.º/2/b) do CPA.

Por outro lado, o acto recorrido também não violava o disposto no art.º 133.º/2/c) do CPA não só porque era perfeitamente inteligível e não constituía a prática de qualquer um crime como não tinha um objecto impossível.

Por último, o acto recorrido não ofendia qualquer caso julgado anterior pelo que também falecia a alegação de que o mesmo era nulo por violação do disposto no art.º 133.º/2/h) do CPA

O Recorrente não se conforma com esta decisão pelas razões sumariadas nas conclusões do seu recurso.

Vejamos, pois, se esta decisão merece a censura que lhe é dirigida.

1. Para melhor compreensão da questão cuja resolução se nos pede importa recordar a matéria de facto emergente do probatório.

A Câmara Municipal de Ferreira do Zêzere através do acto de licenciamento n.º 21/96 autorizou a construção de obra particular, acto que

a) por um lado, foi declarado “nulo e de nenhum efeito nos termos do art.° 1°, n.° 7, do DL 219/72, de 27 de Junho” ( O qual tinha a seguinte redacção “Consideram-se nulos e de nenhum efeito os licenciamentos efectuados por quaisquer entidades contra o disposto nos art.ºs 6.º, 7.º, 8.º, 9.º e 10.º do DL n.º 13/71.”) e a respectiva construção foi mandada demolir por despacho, de 25/03/98, do Sr. Presidente da JAE por este ter considerado que aquele licenciamento “permitiria construir um edifício onde antes existiu outro totalmente destruído pelo incêndio” o que era ilegal uma vez que “se a reconstrução geral é proibida a construção de raiz é-o também”.

b) e, por outro, foi impugnado no TAC de Coimbra e, em consequência dessa impugnação, também veio a ser declarado nulo por Acórdão deste Supremo Tribunal de 18/06/2003.

O que quer dizer que, paralelamente, foram desencadeados dois mecanismos processuais, autónomos e independentes, destinados a remover o referido licenciamento da ordem jurídica, um de natureza judicial e outro de natureza administrativa.

Todavia, antes do referido Acórdão ter proclamado a nulidade do licenciamento, o Presidente do ICERR, em 23/01/2002, revogou o despacho do Sr. Presidente da JAE que o declarou nulo e mandou demolir a construção.

E o Recorrente, temendo que este acto revogatório pudesse significar a repristinação do licenciamento e a conclusão da construção por ele autorizada, interpôs, em 25/11/2002, recurso contencioso desse acto – isto é, antes do citado Acórdão ter sido tirado – pedindo que o mesmo fosse declarado nulo e que fosse mantido na ordem jurídica a decisão do Presidente da JAE que havia sido revogada.

Recurso esse que, pelas razões acima descritas, foi julgado improcedente.

2. Decorre do que ficou dito que a finalidade que motivou o Recorrente a interpor, primeiramente, recurso contencioso de anulação do acto revogatório do Presidente do ICERR e, agora, este recurso jurisdicional foi a manutenção na ordem jurídica da decisão do Presidente da JAE que declarou nulo o licenciamento e ordenou a demolição da construção.

Esta finalidade, em parte, foi já alcançada através da prolação do Acórdão deste Tribunal de 18/06/2003 uma vez que este declarou nulo esse licenciamento, decisão que não poderá mais ser posta em causa e que sobreporá a todas as demais uma vez que “as decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras entidades” (art.º 205.º/2 da CRP).

Todavia, essa decisão não dá inteira satisfação à pretensão do Recorrente uma vez que o acto revogado é composto por dois segmentos distintos, ainda que indissociáveis, - o que declarou nulo o licenciamento e o que, em consequência, ordenou a demolição da construção - e só o primeiro deles, em função daquela pronúncia judicial, já não faz parte da ordem jurídica. O que quer dizer que, muito embora a construção que o Recorrente quer impedir não mais poderá ser erigida (ou concluída, caso já se tenha iniciado), certo é que a legalidade do outro segmento do acto revogado – o que ordenou a demolição – não foi conhecida pelo citado Acórdão e, nessa medida, a revogação dessa ordem de demolição ainda continua a produzir os seus efeitos. Ou seja, e dito de forma diferente, o acto revogatório aqui em causa paralisou – e continua a paralisar – a demolição da construção.

Sendo assim, permanece o interesse em conhecer-se da legalidade do acto revogatório neste segmento pois que se for declarada a sua nulidade as autoridades administrativas poderão proceder imediatamente à demolição, o que pouparia ao Recorrente procedimentos e despesas.

Daí que cumpra conhecer do mérito do recurso no tocante à legalidade do acto revogatório da ordem de demolição da construção.

3. Como se afirmou, e bem, na sentença recorrida, por força do decidido no despacho saneador, os únicos vícios assacados ao acto revogatório a poderem ser conhecidos são os susceptíveis de determinar a sua nulidade. E esses, tal como nela se identificou, são os susceptíveis de integração na previsão das al.ªs b), c) e h) do n.º 2 do art.º 133.º do CPA.

O Recorrente carece, assim, de razão quando pretende que os vícios determinantes da anulabilidade daquele acto – designadamente os relacionados com a ilegal revogação de actos constitutivos de direitos [art.º 140.º/1/b)] - sejam conhecidos.

Vejamos, pois, se o segmento do acto revogatório que removeu da ordem jurídica a ordem de demolição é nulo em função dos apontados vícios.

3. 1 De acordo com o que se disciplina no art. 133.º/1 do CPA, “são nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade” sendo, designadamente, nulos “os actos estranhos às atribuições ... das pessoas colectivas .. em que o seu autor se integre” (art.º 133/2/b), “os actos cujo objecto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime” (art.º 133/2/c) e “os actos que ofendam os casos julgados” (art.º 133/2/h).

O Recorrente continua a insistir que o acto impugnado foi praticado por quem não tinha competência para o fazer, que tinha um objecto impossível e que foi praticado com ofensa de caso julgado

Mas, diga-se desde já, que não tem razão.

Com efeito, sendo o acto revogatório da autoria do Presidente do ICERR e tendo este Instituto - nos termos do art.º 5.º/2 do DL 237/99, de 25/06 - sucedido à JAE, extinta pelo art.º 14º do mesmo diploma, caber-lhe-ia praticar o acto revogatório, salvo se aquele Instituto estivesse submetido a tutela ministerial nesta matéria. Ora – tal como, sem contestação, foi afirmado na sentença recorrida – não abrangendo a tutela do Ministério do Equipamento Social sobre aquele Instituto os poderes de revogação dos actos praticados nesta matéria era ao Presidente dessa entidade que cabia revogar o acto do Presidente da JAE que declarou nulo o licenciamento e ordenou a demolição do edifício. Tal como, de resto, aconteceu.

Deste modo, e neste ponto, a alegação do Recorrente é improcedente.

Por outro lado, o acto revogatório só seria nulo se o seu objecto fosse impossível, isto é, se o acto revogado também fosse nulo e essa nulidade estivesse declarada no momento em que aquele acto foi praticado.

Ora, tendo a nulidade do licenciamento sido declarada por Acórdão prolatado posteriormente à prática do acto impugnado carece de sentido esta alegada nulidade.

Finalmente, de acordo com o que se estabelece nos art.ºs 497.º e 498.º do CPC, o caso julgado pressupõe a repetição de uma causa e só se pode considerar que uma causa se repete quando se propõe uma causa idêntica a outra quanto aos sujeitos, ao pedido e à causa de pedir.

Ora, é por demais evidente, tais pressupostos não ocorrem no presente caso.

Nesta conformidade, falece a pretensão do Recorrente de declaração de nulidade do acto impugnado.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso confirmando-se, assim, a decisão recorrida.

Custas pelo Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 10 de Março de 2011. – Alberto Costa Reis (relator) – Adérito Santos – Santos Botelho.