Quem foi o relator do acórdão 116/12.0BEBJA?

O relator foi Ana Carla Teles Duarte Palma, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 116/12.0BEBJA?

O acórdão foi proferido em 12 de dezembro de 2024.

Acórdão TCAS — Empreitada, Caducidade direito de ação

Sumário

I - O conteúdo dos autos de medição não configura qualquer tomada de posição sobre a interpretação do contrato, designadamente quanto à assunção da obrigação de pagamento dos trabalhos medidos; II – Não obsta ao decurso do prazo para a propositura da ação a circunstância de o dono da obra ter procedido à medição de trabalhos que considerara, anteriormente, não deverem ser objeto de remuneração autónoma, nos termos do contrato celebrado.

Texto

Acordam, em conferência, na secção de Contencioso Administrativo, subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Sul. * Relatório M… - Engenharia e Construção, SA (agora denominada E… Engenharia, S.A.), intentou contra a Edia – Empresa de Desenvolvimento e Infra-Estruturas do Alqueva, SA (Edia), ação administrativa comum na qual formulou os seguintes pedidos: a) Ser a Ré condenada a reconhecer que a menção feita nos artºs 2.3.5.5 e 2.3.5.6, não inclui os trabalhos de fornecimento e aplicação de tubo de betão armado com alma de aço; b) Ser a Ré condenada a reconhecer como boa a facturação da totalidade do fornecimento e aplicação de tubo com alma de aço no regime de série de preços, ao abrigo do artº 2.3.3.1.1. e 2.3.3.1.3, em toda a extensão da obra, incluindo a parte de atravessamento em túnel; c) Ser a Ré condena a pagar à Autora os valores destes artigos que indevidamente deduziu no auto nº 19, no montante de € 370.309,48, acrescidos dos juros de mora legais que sejam devidos; Subsidiariamente; d) Ser a Ré condena a pagar à Autora os valores destes artigos que indevidamente deduziu no auto nº 19, no montante de € 370.309,48, acrescidos dos juros de mora legais que sejam devidos, a título de enriquecimento sem causa. Suscitada, pela ré, na contestação, a exceção da caducidade do direito de ação, pelo decurso de mais de 132 dias entre a data da decisão sobre a reclamação apresentada pela autora quanto ao auto de medição n.º 8 e a data em que a ação foi instaurada, veio a mesma a ser julgada procedente pelo TAF, que absolveu a ré dos pedidos formulados. Inconformada, veio a autora interpor recurso daquela decisão para este Tribunal Central Administrativo Sul, concluindo a alegação nos termos que seguem: «a) O presente recurso visa a revogação da decisão de absolvição da Ré recorrida no que concerne ao segmento constante da alínea b) da sentença, que julga procedente a exceção da caducidade da ação por ela invocada; b) Salvo o devido respeito por melhor opinião, entende a ora recorrente que a sentença aqui em crise incorre em nulidade, que se requer que seja declarada ao abrigo do disposto no artigo 615º, nº 1, al. c) do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPC, por ser em parte ininteligível, padece de vários erros de apreciação, fazendo tábua rasa de tudo o que resulta documentalmente provado nos autos e dado nela como provado para além da decisão de 27/10/2009, que deveria, no mínimo, ter relegado a apreciação da caducidade para a decisão final; c) Salvo o devido respeito por melhor opinião, a sentença em crise padece de vários erros e vícios que não poderão deixar de se evidenciar, por tão flagrantes; d) Transcorrendo de toda a sentença relativamente a esta questão, um certo alheamento dos factos que verdadeiramente estavam em causa; e) Bem como a completa omissão no que concerne ao comportamento do Dono de Obra ao longo de cerca de 8 meses (de outubro de 2009 a junho de 2010), em que agiu em sentido contrário ao que havia anunciado na decisão que foi considerada para efeitos de considerar verificada a exceção de caducidade da ação; f) O que fica evidenciado e demonstrado através dos factos dados como provados nas alíneas a) a bb) dos factos dados como provados; g) A posição assumida em 27/10/2009 é comunicada à Autora por documento assinado pelo Senhor Engº L…, conforme resulta da alínea m) dos factos dados como provados; h) Foi esta mesma pessoa que posteriormente àquela comunicação e sem que possa invocar que a desconhecia, que em representação da mesma Edia, manifestou entendimento diverso e ao longo de meses sobre a mesma questão; i) Perante tal cenário, e com os mesmos protagonistas, qualquer cidadão medianamente dotado de discernimento e inteligência, segundo o critério do “bónus pater famílias”, para mais no quadro de uma relação administrativa, balizada por princípios de atuação e conduta rígidos, não poderia deixar de considerar que houve uma alteração de entendimento relativamente ao que lhe havia sido transmitido anteriormente; j) Convicção reforçada pelo facto de ao longo de meses se ter mantido essa situação e o interveniente ser o mesmo; k) Perante essa situação, assumida logo nos autos nºs 10, de novembro de 2009, 11, de dezembro de 2009 e 12, de janeiro de 2010, mostrando-se o objetivo pretendido alcançado (leia-se, entendimento da Autora sobre os artigos em causa), com a consequente realização dos autos, faturação e pagamentos em conformidade, não haveria qualquer motivo para instaurar uma ação naquele momento, por ter a dita decisão de 27/10/2009, fiado esvaziada de conteúdo; l) Ter entendimento diverso, representará um verdadeiro abuso de direito por parte da Edia, configurado na modalidade de “venire contra factum prorium”; m) Ora, a EDIA é uma empresa integrada no setor empresarial do Estado, estando, por conseguinte, vinculada às regras e procedimento administrativos, desde logo aos princípios conformadores da atividade administrativa, destacando-se, pela sua aplicação direta à situação em apreço, o princípio da boa-fé, consagrado no artº 10º do Código do Procedimento Administrativo (CPA); n) Decorre desta norma que se impunha à EDIA que agisse com a Autora de acordo com as regras da boa-fé, isto é, atuando de acordo com a confiança suscitada na contraparte com a atuação em causa, como impõem os nºs 1 e 2 da citada disposição; o) Constata-se, porém, que, sendo inequívoco e resultando provado, que ao longo de meses a EDIA atuou de modo diverso ao que havia transmitido em 27/10/2009 à Autora, efetuando as medições e pagamentos de acordo com o entendimento da Autora; p) O que ocorreu com os autos nºs 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 18 (alíneas r), s), t), u), v), w) e z) dos factos dados como provados), entre outubro de 2009 e junho de 2010; q) Resulta do exposto e do referido princípio da boa-fé, que a confiança suscitada na contraparte (aqui Autora recorrente), ao longo de meses, foi posta em causa com o auto nº 19; r) O auto nº 19, traduzindo uma mudança de interpretação do que, em sentido contrário à comunicação de 27/10/2009, vinha sendo praticado ao longo de meses através dos respetivos autos, não poderia deixar de ser encarado pela Autora recorrente como aquele que era determinante para a interposição de uma ação; s) Pois continha caráter inovatório que alterava o entendimento manifestado pela Ré recorrida Edia, perante a Autora recorrente, ao longo de meses, por aplicação do referido princípio da boa-fe, constante do artº 10º do CPA; t) Não se verificando assim, por aplicação do referido princípio da boa-fé, designadamente pela confiança suscitada na contraparte, qualquer caducidade da ação, uma vez que o entendimento suscetível de ser posto em causa é do decorrente da interpretação da Edia vertido no auto nº 19, por tudo o exposto; u) Ao ter ignorado todos estes factos bem como o princípio da boa-fé, traduzido na confiança que suscitou na contraparte a realização de todos os autos e respetivos pagamentos entre outubro de 2009 e junho de 2010; v) Bem como sem cuidar de atender a outra prova, designadamente a testemunhal a produzir em sede de julgamento, incorreu a decisão proferida pelo tribunal a Quo nesta parte, em erro de julgamento; w) Bem como na violação do disposto no artº 10º do CPA, na atual redação, traduzida na violação do princípio da boa fé que impõe às entidades públicas e da natureza da Edia, o dever de atuar de acordo com a confiança suscitada na contraparte; x) Deve, por conseguinte, ser revogada a decisão proferida quanto à caducidade, ordenando a baixa do processo para que proferido novo despacho saneador com a fixação dos temas de prova com vista à realização do julgamento. Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., Venerandos Desembargadores, deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a decisão de julgar procedente a exceção de caducidade e consequente absolvição da Ré, substituindo-a por outra que determine a baixa do processo ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, com vista à prolação de novo despacho saneador que fixe os temas de prova, com vista à realização do julgamento, Com o que estarão V. Exas., Venerandos Desembargadores, a realizar a acostumada e sempre esperada Justiça!» A recorrida contra-alegou e requereu, a título subsidiário, a ampliação do objeto do recurso, tendo formulado as seguintes conclusões: «a) A Autora interpôs recurso do segmento decisório que considerou que o direito que a Autora pretendia fazer valer, na ação a que se reporta este recurso, já havia caducado pelo decurso do tempo; b) A Ré requereu a ampliação do recurso, para em caso de procedência do recurso da Autora, ver apreciadas as exceções ilegitimidade ativa por aceitação do ato por omissão de apresentação de reclamação administrativa necessária e a inimpugnabilidade do ato por não ter sido praticado por órgão competente para praticar atos verticalmente definitivos; c) O Tribunal a quo, relativamente ao segmento da decisão que conclui pela caducidade do direito de ação, identificou e valorou devidamente os factos, (patente nas alíneas a) a cc), que aqui se dão por integralmente reproduzidos) e aplicou rigorosamente o direito, não merecendo a mesma qualquer reparo; d) Apurou a natureza do litígio que opõe as partes e conclui que estamos perante uma questão relativa a contrato de empreitada e perante uma ação administrativa comum; e) Dilucidou o regime do CPTA do regime do DL 59/99 de 02/03 e apurou que, no caso em apreço, não regem as regras do CPTA, em matéria de prazo de interposição, mas sim as regras do DL 59/99 de 02/03, nomeadamente o artigo 255º que fixa o prazo em 132 dias e que se contam nos termos do nº do artigo 274º do mesmo diploma; f) O Tribunal apurou a data em que a posição da Ré, aqui em causa, foi notificada à Autora (28.10.2009), contou o prazo legal de 132 dias e conclui que esse prazo terminou em maio de 2011; g) Tendo a ação sido interposta em 28.03.2012, já o prazo de interposição se havia esgotado e o direito da A. caducado; h) Contrariamente à tese da Recorrente, estamos perante uma decisão escorreita: - um apuramento rigoroso da factualidade em apreço e um iter cognoscitivo irrepreensível que conduziu a uma decisão em conformidade com os factos e as normas aplicáveis, decisão que deve, por isso, ser mantida na ordem jurídica; i) A Recorrente, sem fundamente, nas suas alegações começa por requerer a declaração de nulidade da sentença com fundamento naquilo que ela próprio identifica como evidentes lapsos de escrita, a saber: página 25 a data de “28.10.2019” e a data “28.19.2010”; j) Pese embora de forma condicionada à correção dos erros materiais, a Recorrente não se abstém de requerer a nulidade da sentença “e, consequentemente, nula, conforme dispõe o artigo 615º, nº 1, al. c) do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, cuja declaração desde já se requer”; k) Nem na forma condicionada o pedido de nulidade pode proceder, na verdade, dispõe o art. 249.º do CCivil que “o simples erro de cálculo ou de escrita, revelado no próprio contexto da declaração ou através das circunstâncias em que a declaração é feita, apenas dá direito à rectificação desta”, aplicável aos atos jurídicos que não sejam negócios jurídicos, por força do art. 295.º do mesmo diploma legal; l) A qualificação que a Recorrente faz da natureza dos lapsos e da sua evidência é ela própria suficiente para afastar a nulidade da sentença por ininteligibilidade da mesma, como a Recorrente pretendeu fazer crer; m) A Recorrente insurge-se depois contra a sentença alegando que: “Transcorre de toda a sentença relativamente a esta questão, um certo alheamento dos factos que verdadeiramente estavam em causa na presente ação, bem como do comportamento do Dono de Obra ao longo de cerca de 8 meses (de outubro de 2009 a junho de 2010), em que agiu em sentido contrário ao que havia anunciado na decisão que foi considerada para efeitos de considerar verificada a exceção de caducidade.” n) Esta alegação, salvo o devido respeito, não corresponde à verdade: o Tribunal atendeu a todos os factos relevantes para apurar se o direito invocado pela Autora, à data da interposição da ação, tinha ou não caducado; aliás, o) A Recorrente não concretiza a que comportamentos do dono da obra se refere, nem específica, em concreto, em que se traduziram; e, p) Não se vislumbra que comportamentos poderiam ser esses, uma vez que a decisão “comunicada à Autora por documento assinado pelo Senhor Engº L…” se traduziu numa comunicação formal escrita que só poderia ser contrariado por uma outra de igual ou superior dignidade formal; mais, q) Se o alegado comportamento do Engº L…, (que a Recorrente parece confundir com o dono da obra) fosse em sentido diferente do plasmado no documento por ele assinado, não se teria chegado a esta situação; r) Pelo contrário, foi a coerência com a referida comunicação que veio a inviabilizar a pretensão da ora Recorrente quando esta se afastou do sentido e conteúdo daquela; s) O “critério do “bónus pater famílias”, invocado pela Recorrente, no caso em apreço, obrigava-a a dar à informação notificada o sentido e o alcance que a lei lhe conferia e agir em conformidade, no “quadro de uma relação administrativa, balizada por princípios de atuação e conduta rígidos”, como muito bem reconhece; t) Por via de regra, as decisões e as deliberações administrativas não se esvaziam de conteúdo e a comunicação/decisão sub judice não foi objeto de qualquer outra comunicação/decisão ou deliberação, pelo que mal se compreende a alegação da Recorrente ao afirmar: “por ter a dita decisão de 27/10/2009, fiado (ficado) esvaziada de conteúdo”, mas sem alegar ato jurídico que tenha produzido esse esvaziamento; u) Improcede igualmente a alegação de “verdadeiro abuso de direito por parte da Edia, configurado na modalidade de “venire contra factum proprium”. v) Em momento algum a Ré se desviou do entendimento que deixou plasmado na sua pronúncia de 27-10-2009 (Doc. 8 da PI), na qual se diz designadamente: “é inquestionável e inequívoco que no processo patenteado a concurso o preço dos tubos de betão armado com alma de aço da conduta DN 2000 está incluído no preço das travessias”, tanto assim é que o que aqui está em discussão é o que esteve no auto nº 19; w) A, Ré na sua boa fé, sempre entendeu que a Autora se tinha conformado com o entendimento plasmado na sua interpretação: - tendo exercido reserva de direitos e não os tendo acionado no prazo legal, não podia suspeitar outro entendimento. x) Contrariamente ao que alega a Recorrente, as relações entre empreiteiro e dono de obra, em empreitadas desta natureza, são seguidas de perto pelos gabinetes jurídicos das empresas e não se regem pacificamente pelos princípios da boa fé, da confiança e das boas relações entre empreiteiro e dono de obra; y) Tanto assim é que a reserva de direitos foi efetuada no momento próprio e a ação não foi interposta, tudo indica porque se vislumbrava a obtenção do mesmo resultado por outra via: inflação das quantidades de conduta que ia sendo situadas mensalmente; z) A Ré nunca se afastou do entendimento plasmado anteriormente, a alegada “tolerância” só existiu exatamente porque haveria de chegar um auto que acertaria tudo o que houvesse a acertar, como acontece em todas as empreitadas, pelo que fica sem sentido a alegada violação do princípio da boa fé, traduzida na confiança gerada na contraparte; aa) O mesmo se diga quanto ao enriquecimento sem causa, cuja fundamentos nem sequer se alcançam; bb) Termos em que, contrariamente ao alegado, a sentença não se alheou dos factos que verdadeiramente estavam em causa na presente ação, pelo contrário, considerou-os, ponderou e decidiu em conformidade com eles e com a lei, devendo, por isso ser confirmada cc) A sentença relativamente às exceções de ilegitimidade ativa por aceitação do ato, por omissão de apresentação de reclamação administrativa necessária e por inimpugnabilidade do ato por não ter sido praticado por órgão competente para praticar atos verticalmente definitivos e por não revestir lesividade própria, não fez o devido enquadramento e não fez a boa aplicação do direito; dd) Tendo por fundamento o facto de estarmos perante uma ação administrativa comum, o Tribunal desconsiderou o facto de a Autora, aqui Recorrente, não ter interposto reclamação administrativa necessária, o que corresponde a aceitação do ato, e de o auto nº 19 ser um ato consequente sem lesividade própria e não ter sido praticado por órgão de topo da hierarquia; ee) O Tribunal centrou-se no facto de estarmos perante uma ação administrativa comum e descorou a aferição dos atos que lhe estão subjacentes, nomeadamente: (i) a sua aceitação por parte da Autora, decorrente da omissão de impugnação hierárquica e (ii) a falta definitividade vertical e (iii) a ausência de lesividade própria; ora, ff) Tem sido entendimento da jurisprudência, de que é exemplo o acórdão do STA nº 0377/08 de 4-06-2009, tirada no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal, e o acórdão do STA 0701/09 de 11-03-2010, que o CPTA não afastou, de vez, o critério da tripla definitividade; gg) O caso dos autos é exemplo de uma exceção: temos um ato praticado por um subalterno da Ré que não invocou poderes delegados; hh) Nos termos do artigo 255º Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de março só se admite que as ações sejam interpostas de atos praticados por órgão com competência para a prática de atos definitivos, o implicava para a Autora a obrigatoriedade de interposição de Recurso Hierárquico Necessário, recurso que não foi interposto e equivale à aceitação do ato; ii) Neste segmento, o Tribunal não fez a boa aplicação do disposto no artigo 56º do CPTA que não se pode considerar afastado pelo RJEOP que acaba por dispor de igual modo no seu artigo 206.º e 255º; jj) O entendimento do Tribunal ao desconsiderar o facto de o auto nº 19 ser um ato consequente da decisão de 27-10-2009, acabaria por admitir a sindicabilidade de um ato sem lesividade própria; kk) Os atos consequentes como o nome indica, são atos que decorrem de outros atos que potenciaram a sua prática e esses sim, são lesivos; ll) Nestes termos, salvo melhor entendimento, devia ter sido dado provimento à exceção invocado pela Ré no que concerne à inimpugnabilidade do ato subjacente à ação. mm) O Tribunal ao decidir como decidiu acabava por admitir que a Autora viesse a Tribunal discutir um ato que aceitou anteriormente, por omissão de impugnação graciosa necessária, ato não definitivo verticalmente e não lesivo, o que não se conforma com a lei aplicável, com a ratio do direito e muito menos com a ratio do direito administrativo, mesmo tratando-se de contrato de empreitada e de litígio emergente da interpretação de cláusulas contratuais. Nestes termos e nos melhores de direito, sempre com o douto suprimento de V. Excias: - deve ser julgado improcedente o recurso da Autora, mantendo-se in integra a decisão recorrida; em caso de procedência, - devem ser apreciados os segmentos da decisão que julgaram improcedentes as exceções de ilegitimidade ativa por aceitação do ato por omissão de apresentação de reclamação administrativa necessária e a inimpugnabilidade do ato por não ter sido praticado por órgão competente para praticar atos verticalmente definitivos, ser ato consequente de ato anterior e ter sido aceite pela Recorrente, tudo com as consequências legais aplicáveis.». Em resposta à ampliação do objeto do recurso, veio a recorrente alegar e formular as conclusões seguintes: «a) Salvo o devido respeito por melhor opinião, entende a Recorrente, ora Respondente, que a sentença aqui em crise e no que concerne às exceções de referidas na sua alínea a), (i) Ilegitimidade ativa por alegada aceitação do ato por omissão de apresentação de reclamação administrativa necessária e (ii) Inimpugnabilidade do ato por não ter sido praticado por órgão competente para praticar atos definitivo, nenhuma censura deve merecer; b) Resultando clara, linear e devidamente fundamentada, quer do ponto de vista factual, quer do ponto de vista legal, a decisão proferida; c) No que à questão (i) diz respeito, é inegável que o que estava em causa e está, no que respeita ao objeto da ação, é a interpretação de determinadas cláusulas do contrato e, concretamente, a determinação das consequências relativamente ao pagamento de determinado tipo de trabalhos que dessa interpretação se retira; d) Não estava em causa, em nunca esteve, a medição de trabalhos constantes dos autos, mas antes e tão só o preço a aplicar àqueles trabalhos, razão pela qual não tem qualquer cabimento a aplicação do previsto no artº 206º, do DL 59/99 de 2 de março; e) Sendo esta questão, como evidenciado na prova junta aos autos e na p.i, uma questão relativa à interpretação, validade e execução dos contratos de empreitada; f) Sendo assim o meio próprio a ação administrativa comum, quer para a apreciação do pedido principal, quer para o pedido subsidiário, por força do disposto no artº 254º do DL 59/99 de 2 de março, e artº 37º nº 2, alíneas h) e I do CPTA; g) Razão pela qual deverá a decisão relativa a esta exceção ser mantida, por nada haver nela a censurar; h) Também quanto a esta questão - (ii) Inimpugnabilidade do ato por não ter sido praticado por órgão competente para praticar atos definitivos -, pela mesma ordem de razões já aqui referida, que que é abordada de forma exemplar na sentença, deverá ser mantida a decisão proferida pelo Tribunal a Quo; i) Como bem fundamentado na sentença, não estava aqui em causa qualquer ato administrativo, ou a prática de qualquer ato que pudesse ser classificado como tal, mas tão só e apenas uma questão relacionada com a interpretação do contrato, em que as partes divergem; j) Sendo que o meio de reação é a ação administrativa comum, como se prevê no artº 254º do DL 59/99 de 2 de março; k) Uma vez mais, tendo em conta a natureza da questão, não é aplicável o regime previsto no artº 206º do referido diploma; l) Até porque, neste âmbito, e tal como defende Jorge Andrade e Silva in “Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas”, Almedina, págs. 579, em anotação ao citado artº 254º, “ Nos termos deste artigo, as questões sobre a interpretação, validade ou execução dos contratos de empreitada de obras públicas, não podem ser resolvidas através de actos definitivos e executórios da Administração contenciosamente recorríveis, mas antes judicialmente apreciados em ação própria intentada para o efeito. O meio processual próprio para se obter a sua apreciação judicia não é, pois, o recurso, mas a ação. Consagrou-se assim a posição doutrinal já há muito defendida pelo Prof. MARCELO CAETANO.”; E mais adiante, a págs. 580º, refere ainda o mesmo autor o seguinte: “Refira-se ainda, a propósito, que ESTEVES DE OLIVEIRA (502) entende que os atos de direção e fiscalização não deixam de ser atos administrativos, apesar de não impugnáveis através de recurso contencioso de anulação. Segundo aquele Autor, tal sucede para que o empreiteiro fique a dispor de uma sentença de plena jurisdição e não apenas de uma sentença de mera anulação.”; m) Neste sentido milita também abundante jurisprudência de que é exemplo o Acórdão referido na mesma obra a págs. 581, designadamente na anotação nº 7 (Ac. STA, de 1973-07-26, Acórdãos Doutrinais, XII, pág 1657), que consigna no seu sumário o seguinte: “I. As questões que se suscitam no domínio da interpretação, validade e execução dos contratos de empreitadas de obras públicas, deverão ser dirimidas, quando for caso disso, em acção a intentar na auditoria administrativa competente. II. As decisões administrativas em tal domínio não constituem actos definitivos e executórios, mas meramente opinativos, pelo que não são susceptíveis de recurso directo de anulação.” n) Decisão esta que assenta, com as devidas adaptações em função das alterações introduzidas ao CPTA, à situação em apreço. o) A questão em apreço não constitui qualquer ato administrativo definitivo ou executório, mas antes uma declaração negocial que há se ser resolvida por recurso à ação administrativa comum; p) Posição que é agora expressamente acolhida, traduzindo o entendimento há muito perfilhado, no Código dos Contratos Públicos atualmente em vigor, ao determinar no nº 1 do seu artº 307º, que “(….) as declarações do contraente público sobre interpretação e validade do contrato ou sobre a sua execução são meras declarações negociais , pelo que, na falta de acordo do cocontratante, o contraente público apenas pode obter os efeitos pretendidos através do recurso à ação administrativa.”; q) Nada havendo também a censurar na decisão do Tribunal a Quo quanto a esta questão, devendo a decisão manter-se nos seus precisos termos. Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., Venerandos Desembargadores, deve ser julgado improcedente o Recurso da Ré quanto às questões de exceção referidas e levantadas em sede de ampliação do objeto do recurso, devendo a decisão manter-se nos seus precisos termos, Com o que estarão V. Exas., Venerandos Desembargadores, a realizar a acostumada e sempre esperada Justiça!». * O Ministério Público foi notificado para os efeitos previstos no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA. Sem vistos, nos termos do disposto no artigo 657.º, n.º 4, do CPC, foi o processo submetido à conferência para julgamento. * Questões a decidir O objeto do recurso, delimitado pelas conclusões das alegações do recurso interposto, é, a título principal a decisão proferida pelo TAF, no segmento em que julgou procedente a exceção da caducidade do direito de ação e absolveu a ré dos pedidos e, a título subsidiário, a mesma decisão, no segmento em que julgou improcedentes as exceções dilatórias da ilegitimidade ativa, de inimpugnabilidade do ato e de aceitação do ato. A questão a decidir, a título principal, é a de saber se a decisão é nula, por ininteligibilidade, nos termos do disposto no artigo 615.º, n.º 1, alínea c), do CPC, por ter desconsiderado toda a factualidade provada para além da decisão de 27.10.2009, e se incorreu em erro de julgamento ao ter julgado verificada a exceção da caducidade do direito de ação, apesar de a ré, nos autos de medição que se seguiram à tomada de posição quanto à interpretação do contrato, ter procedido à medição e faturação dos trabalhos objeto daquela controvérsia. Importa ainda analisar a aludida violação do princípio da boa-fé e da tutela da confiança e o seu impacto no prazo de caducidade que o tribunal a quo julgou ter sido ultrapassado. A título subsidiário, cumprirá apreciar a decisão que julgou improcedentes as exceções dilatórias suscitadas pela ré na contestação. * Fundamentação O tribunal de primeira instância considerou provada a seguinte factualidade: «a) A Ré lançou concurso público com o n.º 24, destinado à execução da empreitada de construção designada por empreitada de construção do 3.º troço do adutor Pisão Roxo (Penedrão-Roxo) e da barragem do Penedrão do Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva; admitido, doc 1 junto com a petição inicial b) A execução dessa empreitada foi adjudicada à Autora; admitido, doc 1 junto com a petição inicial c) O teor do programa do concurso e dos respectivos anexos é o que consta do documento 2 junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido; d) Do anexo III a esse programa do concurso, consta, além do mais, o seguinte: (…) [[IMG:0]] e) O teor da memória descritiva do projecto submetido a concurso é o que consta do doc 3 junto com a petição inicial, dele constando, além do mais, o seguinte: (...) 2.3 CONDUTA GRAVÍTICA A conduta gravitica do troço de ligação Penedrão-Roxo terá um comprimento até â central de cerca de 4,8 km e será constituída por uma linha de tubos pré-fabricados em betão com alma de aço, DN 2000, instalados em vala. O presente projecto contempla a conduta até ao km4+400, sendo o troço final incluído no âmbito do Projecto de Execução da central hidroeíéctríca do Roxo. Dada a incerteza associada à localização do limite entre as formações paleogénicas e os xistos (ver alínea 3.2) e o facto das escavações a céu aberto conduzirem á abertura de uma vala com largura no topo variando entre cerca de 40 e 100 m, preconiza-se a execução do troço os PK's 0+60 e 0+525 sem recurso a vala aberta, pelo método de micro-tuneladora, cravação ou perfuração dirigida da tubagem. Do mesmo modo, e de acordo com as indicações do EP, o atravessamento da EN18 (entre os PK's 3+370 e 3+410) será efectuado por cravação numa extensão de cerca de 40 m. (...) f) Das peças desenhadas do projecto de execução da obra consta uma nota com o seguinte teor: "A conduta será constituída por tubagem pré-fabricada de betão armado com alma de aço, que deverá ser adequada e dimensionada para os recobrimentos indicados nos desenhos de projecto." Cfr doc. 4junto com a petição inicial g) O teor da proposta apresentada pela Autora ao procedimento concursal que precedeu esse contrato é o que consta do documento 11 junto com a petição inicial, o qual, para todos os efeitos aqui se dá por integralmente reproduzido, dele constando além do mais, o seguinte: (...) [[IMG:1]] h) Da proposta da Autora constava ainda, além de tudo o mais, o seguinte: 2,6 ATRAVESSAMENTOS POR PERFURAÇÃO 2.6.1, CONSIDERAÇÕES GERAIS Dada a incerteza intrínseca à caracterização dos solos era algumas áreas de intervenção e o lacto das escavações a céu aberto conduzirem, nesses locais, â abertura de uma vala com largura no topo considerável, variando entre cerca de 40 e 100 m, preconizar-se-á a execução do troço os PICs 0+90 e 0+525 sem recurso a vala aberta. Analogamente, e de acordo com as indicações do EP, o atravessamento da EN18 (entre os PICs 3+370 e 3+410) implicará também o recurso a um método alternativo à vala aberta, 2.6,2, METODOLOGIA No âmbito do atravessamento sem recurso a vala aberta, propomos o processo de execução de galeria escudo aberto com aduelas cuja descrição se apresenta da seguida. Os trabalhos iniciam-se com a execução de uma rampa de acesso a uma das bocas, betonada até ã cota da soleira, com sobre-largura de 1,5m e com uma pendente suave, nt> máximo cerca de 10%, por onde Irá circular o equipamento. (…) [[IMG:2]] i) Com data de 06.01.2009, entre a Autora e a Ré, foi outorgado documento escrito designado “contrato de empreitada de obra pública”, com o teor que consta do documento 1 junto com a petição inicial, e que aqui se dá por integralmente reproduzido, dele constando, além do mais, o seguinte: (...) Cláusula segunda Documentos e interpretação 1. Fazem parte integrante do presente Contrato, para todos os efeitos legais e contratuais, os 7 (sete) documentos anexos, organizados da forma seguinte:— Anexo I) Programa de Concurso;---------------------------------- Anexo II) Caderno de Encargos;------------------------------------ Anexo III) Sistema de Gestão Ambiental;----------------------- Anexo IV) Plano de Segurança e Saúde;---------------------- Anexo V) Proposta e Documentos que a instruem;---------- Anexo VI) Documento de caução do contrato;---------------- Anexo VII) Carta de Adjudicação.----------------------------------- 2. As divergências que porventura existam entre os documentos anexos ao presente Contrato, se não puderem solucionar-se pelos critérios legais de interpretação, resolver-se-ão de acordo com o estipulado na cláusula n,° 1.3 das Condições Gerais do Caderno de Encargos.--—----------------- Cláusula terceira Preço contratual e condições de revisão de preços 1. O regime da empreitada para a execução dos trabalhos objecto do presente contrato é por série de preços unitários, Incluindo também alguns trabalhos por preço global, revisíveis nas condições previstas no Caderno de Encargos, no montante estimado de Euros 13.484.513,69 (treze milhões quatrocentos e oitenta e quatro mil quinhentos e treze euros e sessenta e nove cêntimos), ao qual acresce o valor do Imposto sobre o Valor Acrescentado à taxa legal.------------------------------------------------------------------- 2. O referido montante estimado, Indicado no número anterior, obtém-se da adição dos preços globais ao resultado da aplicação dos preços unitários às quantidades de trabalho previstas, conforme o Anexo III do Programa do Concurso.------------------------------------------------------------------------------------------- j) Com data de 30.09.2009, foi elaborado o auto de medição n.° 8, referente a Setembro de 2009, com o teor que consta do documento 6 junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte: [[IMG:3]] k) Nesse auto, foi aposta reserva por parte da Autora, com o seguinte teor: (imagem); l) Em 22.10.2009, foi realizada uma reunião entre representantes da Ré, na qualidade de dono da obra, e representantes da Autora, na qualidade de adjudicatário da obra, da qual foi lavrada acta com o teor que consta do documento 7 junto com a petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais, o seguinte: (...) "O Adjudicatário referiu que no auto de medição do mês passado, a EDIA/Fiscalização não considerou a totalidade da verba existente para furação do troço inicial (do pk 0+090 ao pk 0+525), esclarecendo que na sua proposta apresentada a concurso considerou a furação por escudo aberto e os tubos facturados separadamente, em item próprio. A EDIA/Fiscalização referiu que irá analisar este assunto e responderá de forma fundamentada." Cfr doc 7 junto com a petição inicial” m) Com data de 27.10.2009, a Ré remeteu à Autora carta com a referência 10.409/DIPE/PD/09, e com o seguinte teor: Empreitada de Construção do 3.* Troço do Adutor Pisão-Roxo. Conduta DN 2000. Execução do troços de atravessamento Da lista de preços unitários e do mapa de estimativa do valor da empreitada patenteados a concurso, constam os Itens 23,5.6 e 23.5.5, referentes à execução dos troços da conduta, DN 2000, de atravessamento da EN 18 e de uma elevação do terreno situada a cerca de 100m da sua tomada de água, respetivamente. Na designação dos trabalhos referentes a esses Itens especifica-se, em ambos os casos, a 'Execução de troço (DN 2000) de atravessamento por cravação ou perfuração.. .Incluindo o fornecimento dos tubos e todos os trabalhos e materiais necessários à perfeita execução " Distinguem-se pelo seu local de execução e pelo sua extensão e também, pela possibilidade de o atravessamento da elevação do terreno situada entre os pk 0+090 e 0+525 ser construído por microtunelação, em alternativa aos métodos construtivos previstos para a execução do atravessamento da EN18 (cravação ou perfuração). Por outro lado, nas especificações do modo de execução dos trabalhos (Ex. 6.11) refere-se, nomeadamente: que o Empreiteiro deverá propor à Fiscalização o método para cravação ou perfuração da conduta entre os Kms 0+90 e 0+525 e kms 3+370 e 3+410; que, no caso dd EN 18, o atravessamento deve ser realizado, sempre que tal não se revele tecnicamente inviável, por perfuração mecânica horizontal; e que os trabalhos de cravação ou perfuração de tubos de betão armado com alma de aço seguirão de modo geral no que for aplicável as especificações indicadas neste Caderno de Encargos para a instalação deste tipo de tubos. Quanto ao âmbito dos trabalhos, refere a execução dos trabalhos de cravação de tubos especificando; a escavação para Instalação dos poços de ataque e de chegada; a execução dos mures de reação e maciços de apoio; a montagem do sistema de empurre, com recurso a grupos de macacos hidráulicos; a cravação horizontal da tubagem no terreno de acordo com processo construtivo Indicado por empresa especializada; e a realização de outros trabalhos necessários à utilização do método proposto pelo Empreiteiro, Isto é, constata-se que na especificação do modo de execução dos trabalhos dos atravessamentos não se faz a mínima alusão a quaisquer outros tubos, que não sejam os da conduta em betão armado com alma de aço DN 2000. Assim quando na descrição do preço de execução do troço da conduta DN 2000 de atravessamento EN 18, através de um processo construtivo por cravação ou por perfuração, se especifica que nele está incluído o fornecimento dos tubos. não existe a menor dúvida a que tubos se quer referir. Não podem ser outros que não os tubos da conduta DN 2000 em betão armado com afira de aço. Da mesma forma quando na descrição do preço do atravessamento da elevação do terreno se especifica que ele poderá ser executado por cravação, perfuração ou microtunelação e que nele está incluído o preço dos tubos, estes tubos também não podem ser outros que não os tubos da conduta DN 2000 em betão armado com alma de aço. Se porventura, e por razões que não se alcançam, um qualquer concorrente entendesse dever considerar à parte os custos do fornecimento dos tubos, separando-os dos demais custos dos trabalhos do atravessamento, teria necessariamente, que o declarar e teria que apresentar esse novo preço, já que o preço 2.3.3.1 refere-se ao fornecimento e assentamento de tubagem em vala aberta. Em nossa opinião, é Inquestionável e inequívoco que no processo patenteado a concurso o preço dos tubos de betão armado com alma de aço da conduta DN 2000 está incluído no preço das travessias. Na proposta apresentada pela M… refere-se, no essencial que na execução dos atravessamentos será adoptado o processo de escudo aberto com aduelas e que uma vez concluída a escavação do túnel haverá lugar ao refechamento de juntos e à colocação da tubagem no Interior túnel. Nada é referido quanto â exclusão, no preço dos atravessamentos, do fornecimento dos tubos de betão armado com alma de aço DN 2000. Assim e face ao exposto, julgamos não terem cabimento as reservas que foram anunciadas na última reunião de obra, ao auto dos trabalhados realizados no passado mês de Setembro por não terem sido integralmente pagas as verbas correspondentes aos Itens Z3.5.5 e 2.3.5.Ó. já que se encontram ainda por colocar os tubos de betão armado com alma de aço e por executar o seu envolvimento com betão projectado. Com os melhores cumprimentos L… Cfr doc 8 junto com a petição inicial n) A Autora recebeu essa carta em 28.10.2010; Cfr doc 9 junto com a petição inicial o) Com data de 03.11.2009, a Autora remeteu à Ré carta com o seguinte teor: [[IMG:4]] [[IMG:5]] Cfr doc 9 junto com a petição inicial p) Com data de 27.10.2009, foi elaborado o auto de medição n.° 9, referente a Outubro de 2009, com o teor que consta do documento 10 A junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte: [[IMG:6]] q) Nesse auto, foi aposta reserva por parte da Autora, com o seguinte teor: (imagem) r) Com data de 24.11.2009, foi elaborado o auto de medição n.° 10, com o teor que consta do documento 10 B junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte: Auto de Medição N.° 10 Empreitada de Construção do 3° Troço do Adutor de Pisão-Roxo [Penedrão- Roxo] e da Barragem do Penedrão do Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva Adjudicatário: M…, Engenharia e Construção, SA Dono de Obra: EDIA - Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva S.A. «Imagem em texto no original» s) Com data de 23.12.2009, foi elaborado o auto de medição n.° 11, referente a Dezembro de 2009, com o teor que consta do documento 10 C junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte: [[IMG:7]] t) Com data de 03.01.2010, foi elaborado o auto de medição n.° 12, referente a Janeiro de 2010, com o teor que consta do documento 10 D junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte: [[IMG:8]] [[IMG:9]] u) Com data de 01.03.2010, foi elaborado o auto de medição n.° 13, referente a Fevereiro de 2010, com o teor que consta do documento 10 E junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte: [[IMG:10]] v) Com data de 30.03.2010, foi elaborado o auto de medição n.° 14, referente a Março de 2010, com o teor que consta do documento 10 J junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte: [[IMG:11]] w) Com data de 30.04.2010, foi elaborado o auto de medição n.° 15, referente a Abril de 2010, com o teor que consta do documento 10 G junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte: [[IMG:12]] x) Com data de 04.06.2010, foi elaborado o auto de medição n.° 16, referente a Maio de 2010, com o teor que consta do documento 10 H junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte: «Imagem em texto no original» «Imagem em texto no original» y) Com data de 08.17.2010, foi elaborado o auto de medição n.° 17, referente a Junho de 2010, com o teor que consta do documento 10 I junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte: «Imagem em texto no original» z) Com data de 20.08.2010, foi elaborado o auto de medição n.° 18, referente a Julho de 2010, com o teor que consta do documento 10 J junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte: «Imagem em texto no original» aa) Com data de 08.10.2010, foi elaborado o auto de medição n.° 19, referente a Julho de 2010, com o teor que consta do documento 12 junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte: Auto de Medição n.° 19 Empreitada de Construção do 3o Troço do Adutor Pisão - Roxo (Penedrão - Roxo) e da Barragem do Penedrão do Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva Adjudicatário: M… Engenharia e Construção, SA Dono de Obra: EDI A - Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva S.A, Aos 8 dias do mês de Outubro de dois mil e dez, no local onde estão a ser executados os trabalhos da empreitada supramencionada, compareceram o Sr, Engº L…, em representação da Fiscalização e o Sr. Eng *_________________________________em representação do Adjudicatário, a fim de procederem às medições e avaliação da situação dos trabalhos contratuais, constantes das listas anexas e cujo valor é de: Barragem....................................................44.075,87 € Conduta Adutora.....................................249.291,97 € Total..........................................................- 293.367,84 € E por serem verdadeiros estes resultados, vai este auto por ambos ser assinado «Imagem em texto no original» «Imagem em texto no original» bb) Com data de 30.09.2011, a Autora endereçou à Ré carta com o seguinte teor: Assunto: Empreitada de Construção do 3o Troço do Adutor Pisão -Roxo (Penedrao- Roxo) do Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva- Autos de Medição -V/ Ref.; Exmo. Senhor, Tendo presente a V. carta sob ref 5561/DIPE/DCIP/PD/2011, datada de 20/09/211 e recebida a 22/09/2011, sobre o assunto em epígrafe, por não nos conformarmos com teor da mesma, o qual oportunamente contestaremos, entendemos dever desde já formular cautelarmente reserva dos nossos direitos, nos termos e de acordo com o preceituado nos artigos 256º e seguintes do D.L 59/99, de 2 de Março, Diploma Legal aplicável à Empreitada em assunto, o que fazemos através da presente missiva. Cfr doc 13 junto com a petição inicial cc) A presente acção foi interposta em 28.03.2012; Cfr doc comprovativo da entrega da petição inicial, constante dos presentes autos.». * Da nulidade da sentença A recorrente aponta à decisão recorrida a nulidade prevista no artigo 615.º, n.º1, alínea c), do CPC, por ser em parte ininteligível, padece de vários erros de apreciação, fazendo tábua rasa de tudo o que resulta documentalmente provado nos autos e dado nela como provado para além da decisão de 27/10/2009, que deveria, no mínimo, ter relegado a apreciação da caducidade para a decisão final. Nos termos do disposto no artigo 615.º, n.º 1, alínea c), do CPC, é nula a sentença quando: c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível; Referiu-se, a propósito, no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, proferido a 7 de maio de 2024 (processo n.º 311/18.9T8PVZ.P1.S1), designadamente o seguinte: «I - A nulidade da sentença prevista no art. 615.º, n.º 1, al. c), do CPC, ocorre quando os fundamentos invocados pelo juiz deveriam logicamente conduzir ao resultado oposto ao que vier a ser expresso. II - Para efeitos da nulidade por ininteligibilidade da decisão, prevista no art. 615.º, n.º 1, al. e), 2.ª parte do CPC, ambígua será decisão à qual seja razoavelmente possível atribuírem-se, pelo menos, dois sentidos díspares sem que seja possível identificar o prevalente e, obscura será a decisão cujo sentido seja impossível de ser apreendido por um destinatário medianamente esclarecido; (…)». O mesmo Supremo Tribunal, no Acórdão proferido a 16 de março de 2023, no processo 17505/20.0T8LSB-A.L1.S1, aludindo à mesma questão, referiu que: «Nos termos do disposto no art. 615.º, n.º 1, alínea c), do Código de Processo Civil, “é nula a sentença quando: (…) “ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível.”. De acordo com a jurisprudência reiterada deste Supremo Tribunal, e nas palavras do acórdão de 31/03/2022 (proc. n.º 812/06.1TBAMT.P1.S1), consultável em www.dgsi.pt, “não é qualquer ambiguidade ou obscuridade que provoca a nulidade da sentença, mas apenas aquela que torna a decisão ininteligível.”, sendo que “a ininteligibilidade relevante para efeito do art. 615.º do CPC é a da decisão da causa e não a mera ininteligibilidade de um argumento utilizado no percurso decisório.”. Por outro lado, “a ambiguidade ou a obscuridade prevista na al. c) do n.º 1 do art. 615.º só releva quando torne a parte decisória ininteligível e só torna a parte decisória ininteligível quando um declaratário normal, nos termos dos arts. 236.º, n.º 1, e 238.º, n.º 1, do CC, não possa retirar da decisão um sentido unívoco, mesmo depois de recorrer à fundamentação para a interpretar” (acórdão do STJ de 20/05/2021, proc. n.º 69/11.2TBPPS.C1.S1, consultável em www.dgsi.pt). Neste sentido, cfr. também os acórdãos do STJ de 09/12/2021 (proc. n.º 7129/18.7T8BRG.G1.S1), de 19/10/2021 (proc. n.º 63/13.9TBMDR.G2.S1), de 02/03/2021 (proc. n.º 330/12.9TBCMN-L.G1.S1) e de 26/01/2021 (proc. n.º 2350/17.8T8PRT.P1.S2), todos publicados em www.dgsi.pt.». Confrontado que acima se referiu com a alegação da recorrente, é forçoso concluir que a mesma não se enquadra na nulidade invocada; a alegação da recorrente, a este respeito, ao invocar a desconsideração de factos provados corresponde, antes, à substanciação de uma alegação de erro de julgamento. Mais. A alegação em causa corresponde à que a recorrente desenvolve no âmbito do recurso da decisão para sustentar o erro de julgamento quanto à caducidade do direito de ação, por não terem sido considerados os factos, provados, que seguiram a notificação da decisão sobre a reclamação que deduzira quanto ao auto de medição n.º 8. Conclui-se, assim, que não foi alegada qualquer obscuridade, ambiguidade ou contradição entre os fundamentos e a decisão, passível de tornar o conteúdo da sentença ininteligível, nos termos previstos no artigo 615.º, n.º 1, alínea c), do CPC. Improcede, assim a arguição de nulidade dirigida, pela recorrente, à sentença, no segmento sob recurso. Do erro de julgamento A sentença recorrida, no segmento objeto do presente recurso, absolveu a ré do pedido por ter julgado procedente a exceção da caducidade do direito de ação. Considerou que decorreu o prazo previsto no artigo 255.º do DL n.º 59/99, de 2 de março (RJEOP), contado desde a data em que a autora tomou conhecimento da posição da ré sobre a questão objeto do litígio, qual seja a de saber se, nos termos do contrato de empreitada celebrado, o fornecimento e aplicação dos tubos de betão armado com alma de aço está incluído nas rúbricas 2.3.5.5 e 2.3.5.6 ou deve ser integrado nas rúbricas 2.3.3.1.1 e 2.3.3.1.3 e ser remunerado autonomamente, posição que foi expressa na comunicação que a ré dirigiu à autora no seguimento das reservas apresentadas no auto de medição n.º 8. Pode ler-se, no discurso fundamentador da decisão recorrida que: «Como resulta da matéria de facto provada, essa mesma questão foi suscitada pela Autora no decurso da execução dos trabalhos, perante a Ré. A primeira vez, através da reserva que apôs no auto de medição n.º 8 de 30.09.2009, e a segunda vez, em reunião com a Ré realizada em 22.10.2009. (cfr alíneas j), k), e l) da matéria de facto provada) Resulta igualmente da matéria de facto provada, que a Ré veio a tomar posição sobre essa questão, no sentido contrário ao de pretensão da Autora, pois concluiu, além do mais, que “… é inquestionável e inequívoco que no processo patenteado a concurso o preço dos tubos de betão armado com alma de aço da conduta DN 2000 está incluído no preço das travessias” e “ … não terem cabimento as reservas que foram anunciadas na última reunião de obra, ao auto de trabalhos realizados no passado mês de Setembro por não terem sido integralmente pagas as verbas correspondentes aos intens 2.3.5.5 e 2.3.5.6, já que se encontram ainda por colocar os tubos de betão armado com alma de aço e por executar o seu envolvimento com betão projectado.” (Cfr alínea m) da matéria de facto provada) Ora, ficou também provado que a Autora foi notificada dessa posição da Ré em 28.10.2009 (Cfr alínea n) da matéria de facto provada), o que significa que o prazo de 132 para a propositura da acção se iniciou em 29.10.2010 e terminou, de acordo com as regras de contagem acima enunciadas, em Maio de 2011. Deste modo, em 28.03.2012, quando a presente acção foi intentada (cfr alínea cc) da matéria de facto provada), já o prazo que a Autora tinha para exercer esse direito havia caducado. (…)». A recorrente insurge-se contra o decidido com a circunstância de, posteriormente a esta tomada de posição, terem sido medidos e pagos trabalhos subsequentes, através dos autos de medição mencionados nas alíneas r), s), t), u), v), w) e z) – autos n.º 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 18 – de acordo com a posição por si sustentada nas reservas apostas no auto n.º 8 e contrária à posição assumida pela ré, recorrida, na decisão proferida sobre essa reclamação. O tribunal a quo considerou, a este propósito, que «…a tal não obsta a circunstância de a Ré ter feito constar em autos de medição posteriores a 28.10.2010, medições respeitantes às rúbricas 2.3.3.5 e 2.3.3.6 (cfr. alíneas p), s), t), u), v), w), x), y), z) da matéria de facto provada), nem tal circunstância pode configurar uma alteração da posição daquela para efeitos de caducidade do direito de acção, como defende a Autora. Como qualquer auto, também o auto de medição se destina à descrição, após medição, de quantidades de materiais e de serviços colocados e realizados num determinado momento da execução da empreitada, e não a consagrar interpretações ou opiniões de qualquer das partes sobre o sentido a extrair dos elementos e das cláusulas do contrato. O litígio em questão não respeita às quantidades de materiais, nomeadamente de colocação do tubo de betão armado num determinado troço, mas antes se o fornecimento desse tubo deve ser objecto de remuneração em conjunto com toda a execução do serviço no âmbito de uma determinada rúbrica, ou se o seu fornecimento deve ser objecto de remuneração autónoma, através da sua integração numa rúbrica distinta. (…)». (o destacado é nosso). Antecipa-se que não merece censura o decidido. Na verdade, está em causa uma ação sobre a interpretação e execução do contrato de empreitada celebrado entre a recorrente e a recorrida, para construção do 3.º troço do adutor Pisão Roxo (Penedrão-Roxo) e da barragem do Penedrão do Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva, podendo extrair-se dos pedidos formulados pela recorrente, autora, que esta pretende, através da ação, ver reconhecido que o contrato deve ser interpretado no sentido de que os trabalhos de fornecimento e aplicação de tubo de betão armado com alma de aço não estão incluídos nos artigos 2.3.5.5 e 2.3.5.6 e devem ser faturados autonomamente ao abrigo dos artigos nº 2.3.3.1.1 e 2.3.3.1.3, em toda a extensão da obra, incluindo a parte de atravessamento em túnel, com a consequente condenação da ré a pagar o valor dos mesmos, no montante de € 370 309,48. A questão em causa foi colocada pela autora, recorrente, à ré, recorrida, no decurso da obra, que sobre a mesma tomou posição, expressa na comunicação reproduzida na alínea m) do probatório, na qual foi referido, além do mais, que «é inquestionável e inequívoco que no processo patenteado a concurso o preço dos tubos de betão armado com alma de aço da conduta DN 2000 está incluído no preço das travessias». Nos termos do disposto no artigo 255.º do DL n.º 59/99, de 2 de março (RJEOP), As ações deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar atos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado. A recorrente não questiona, no presente recurso, a natureza definitiva da posição que lhe foi transmitida ou a competência do seu autor; questiona apenas a aptidão da mesma para desencadear o decurso do prazo previsto no artigo 255.º, em razão da circunstância de os autos de medição que se lhe seguiram não terem sido coerentes com essa posição, procedendo à medição daqueles trabalhos como integrantes de artigos autónomos. Mas sem razão. A circunstância de os trabalhos terem sido objeto de medição autónoma nos autos de medição seguintes não configura qualquer tomada de posição sobre a interpretação do contrato; a medição dos trabalhos visa a verificação dos tipos e quantidades de trabalhos executados, nos termos do disposto no artigo 202.º, do RJEOP. Todavia, essa medição não é expressão de qualquer posição do dono da obra quanto à obrigação de pagamento respetiva. É o que decorre do disposto no artigo 203.º, ao determinar a obrigatoriedade de medição de todos os trabalhos executados, ainda quando não se considerem previstos no projeto nem devidamente ordenados e independentemente da questão de saber se devem ou não ser pagos ao empreiteiro. (o sublinhado é nosso). Assim, a conduta levada a cabo pela ré recorrida a propósito da medição dos trabalhos executados não põe em crise a posição tomada e comunicada à autora a respeito da interpretação do contrato em discussão no presente litígio. Essa posição, comunicada à autora, aqui recorrente, a 28.10.2009 (alínea n) do probatório), marca o dies a quo do prazo de 132 dias, previsto no artigo 255.º do RJEOP, de que a autora dispunha para propor a presente ação e que, como bem decidiu a primeira instância, se mostrava ultrapassado na data da sua propositura. Do mesmo modo, o auto de medição n.º 19, de agosto de 2010, correspondente ao fecho das contas da empreitada, ao corrigir o valor dos trabalhos executados, deduzindo a remuneração dos trabalhos de fornecimento e assentamento de tubos pré-fabricados de betão armado com alma de aço, não abriu novo prazo para a propositura da ação correspondente, na medida em que se limitou a reiterar a posição expressamente assumida na comunicação de 28.10.2009. No que respeita à aludida violação do princípio da boa-fé, princípio geral a que se encontra sujeita a atividade administrativa, previsto no artigo 10.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), o qual se desdobra nos princípios da tutela da confiança e da materialidade subjacente, sempre se mostraria irrelevante no contexto do decidido, pois que não teria aptidão para suspender ou interromper o prazo de caducidade em curso. É certo que a violação do princípio da boa-fé pode relevar em sede de responsabilidade civil, contratual ou extracontratual, mas essa questão extravasa o objeto do presente recurso. Assim, não merece censura a decisão proferida pelo tribunal a quo e deve ser negado provimento ao recurso. Vencida, a recorrente suportará as custas, nos termos do disposto no artigo 527.º do CPC, sendo dispensado o remanescente da taxa de justiça, nos termos do disposto no artigo 6.º, n.º 7 do RCP, por o recurso não apresentar especial complexidade. Decisão Por tudo o que vem de ser expendido, acordam em conferência os juízes que compõem a presente formação da subsecção de Contratos Públicos da secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida. Custas pela recorrente, com dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, nos termos do disposto no artigo 6.º, n.º 7 do RCP, por o recurso não apresentar especial complexidade. Registe e notifique. Lisboa, 12 de dezembro de 2024 Ana Carla Teles Duarte Palma (relatora) Paula de Ferreirinha Loureiro Helena Telo Afonso

Sumário

II- Não obsta ao decurso do prazo para a propositura da ação a circunstância de o dono da obra ter procedido à medição de trabalhos que considerara, anteriormente, não deverem ser objeto de remuneração autónoma, nos termos do contrato celebrado.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na secção de Contencioso Administrativo, subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Sul.

Relatório

M… - Engenharia e Construção, SA (agora denominada E… Engenharia, S.A.), intentou contra a Edia – Empresa de Desenvolvimento e Infra-Estruturas do Alqueva, SA (Edia), ação administrativa comum na qual formulou os seguintes pedidos:

a) Ser a Ré condenada a reconhecer que a menção feita nos artºs 2.3.5.5 e 2.3.5.6, não inclui os trabalhos de fornecimento e aplicação de tubo de betão armado com alma de aço;

b) Ser a Ré condenada a reconhecer como boa a facturação da totalidade do fornecimento e aplicação de tubo com alma de aço no regime de série de preços, ao abrigo do artº 2.3.3.1.1. e 2.3.3.1.3, em toda a extensão da obra, incluindo a parte de atravessamento em túnel;

c) Ser a Ré condena a pagar à Autora os valores destes artigos que indevidamente deduziu no auto nº 19, no montante de € 370.309,48, acrescidos dos juros de mora legais que sejam devidos;

Subsidiariamente;

d) Ser a Ré condena a pagar à Autora os valores destes artigos que indevidamente deduziu no auto nº 19, no montante de € 370.309,48, acrescidos dos juros de mora legais que sejam devidos, a título de enriquecimento sem causa.

Suscitada, pela ré, na contestação, a exceção da caducidade do direito de ação, pelo decurso de mais de 132 dias entre a data da decisão sobre a reclamação apresentada pela autora quanto ao auto de medição n.º 8 e a data em que a ação foi instaurada, veio a mesma a ser julgada procedente pelo TAF, que absolveu a ré dos pedidos formulados.

Inconformada, veio a autora interpor recurso daquela decisão para este Tribunal Central Administrativo Sul, concluindo a alegação nos termos que seguem:

«a) O presente recurso visa a revogação da decisão de absolvição da Ré recorrida no que concerne ao segmento constante da alínea b) da sentença, que julga procedente a exceção da caducidade da ação por ela invocada;

b) Salvo o devido respeito por melhor opinião, entende a ora recorrente que a sentença aqui em crise incorre em nulidade, que se requer que seja declarada ao abrigo do disposto no artigo 615º, nº 1, al. c) do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPC, por ser em parte ininteligível, padece de vários erros de apreciação, fazendo tábua rasa de tudo o que resulta documentalmente provado nos autos e dado nela como provado para além da decisão de 27/10/2009, que deveria, no mínimo, ter relegado a apreciação da caducidade para a decisão final;

c) Salvo o devido respeito por melhor opinião, a sentença em crise padece de vários erros e vícios que não poderão deixar de se evidenciar, por tão flagrantes;

d) Transcorrendo de toda a sentença relativamente a esta questão, um certo alheamento dos factos que verdadeiramente estavam em causa;

e) Bem como a completa omissão no que concerne ao comportamento do Dono de Obra ao longo de cerca de 8 meses (de outubro de 2009 a junho de 2010), em que agiu em sentido contrário ao que havia anunciado na decisão que foi considerada para efeitos de considerar verificada a exceção de caducidade da ação;

f) O que fica evidenciado e demonstrado através dos factos dados como provados nas alíneas a) a bb) dos factos dados como provados;

g) A posição assumida em 27/10/2009 é comunicada à Autora por documento assinado pelo Senhor Engº L…, conforme resulta da alínea m) dos factos dados como provados;

h) Foi esta mesma pessoa que posteriormente àquela comunicação e sem que possa invocar que a desconhecia, que em representação da mesma Edia, manifestou entendimento diverso e ao longo de meses sobre a mesma questão;

i) Perante tal cenário, e com os mesmos protagonistas, qualquer cidadão medianamente dotado de discernimento e inteligência, segundo o critério do “bónus pater famílias”, para mais no quadro de uma relação administrativa, balizada por princípios de atuação e conduta rígidos, não poderia deixar de considerar que houve uma alteração de entendimento relativamente ao que lhe havia sido transmitido anteriormente;

j) Convicção reforçada pelo facto de ao longo de meses se ter mantido essa situação e o interveniente ser o mesmo;

k) Perante essa situação, assumida logo nos autos nºs 10, de novembro de 2009, 11, de dezembro de 2009 e 12, de janeiro de 2010, mostrando-se o objetivo pretendido alcançado (leia-se, entendimento da Autora sobre os artigos em causa), com a consequente realização dos autos, faturação e pagamentos em conformidade, não haveria qualquer motivo para instaurar uma ação naquele momento, por ter a dita decisão de 27/10/2009, fiado esvaziada de conteúdo;

l) Ter entendimento diverso, representará um verdadeiro abuso de direito por parte da Edia, configurado na modalidade de “venire contra factum prorium”;

m) Ora, a EDIA é uma empresa integrada no setor empresarial do Estado, estando, por conseguinte, vinculada às regras e procedimento administrativos, desde logo aos princípios conformadores da atividade administrativa, destacando-se, pela sua aplicação direta à situação em apreço, o princípio da boa-fé, consagrado no artº 10º do Código do Procedimento Administrativo (CPA);

n) Decorre desta norma que se impunha à EDIA que agisse com a Autora de acordo com as regras da boa-fé, isto é, atuando de acordo com a confiança suscitada na contraparte com a atuação em causa, como impõem os nºs 1 e 2 da citada disposição;

o) Constata-se, porém, que, sendo inequívoco e resultando provado, que ao longo de meses a EDIA atuou de modo diverso ao que havia transmitido em 27/10/2009 à Autora, efetuando as medições e pagamentos de acordo com o entendimento da Autora;

p) O que ocorreu com os autos nºs 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 18 (alíneas r), s), t), u), v), w) e z) dos factos dados como provados), entre outubro de 2009 e junho de 2010;

q) Resulta do exposto e do referido princípio da boa-fé, que a confiança suscitada na contraparte (aqui Autora recorrente), ao longo de meses, foi posta em causa com o auto nº 19;

r) O auto nº 19, traduzindo uma mudança de interpretação do que, em sentido contrário à comunicação de 27/10/2009, vinha sendo praticado ao longo de meses através dos respetivos autos, não poderia deixar de ser encarado pela Autora recorrente como aquele que era determinante para a interposição de uma ação;

s) Pois continha caráter inovatório que alterava o entendimento manifestado pela Ré recorrida Edia, perante a Autora recorrente, ao longo de meses, por aplicação do referido princípio da boa-fe, constante do artº 10º do CPA;

t) Não se verificando assim, por aplicação do referido princípio da boa-fé, designadamente pela confiança suscitada na contraparte, qualquer caducidade da ação, uma vez que o entendimento suscetível de ser posto em causa é do decorrente da interpretação da Edia vertido no auto nº 19, por tudo o exposto;

u) Ao ter ignorado todos estes factos bem como o princípio da boa-fé, traduzido na confiança que suscitou na contraparte a realização de todos os autos e respetivos pagamentos entre outubro de 2009 e junho de 2010;

v) Bem como sem cuidar de atender a outra prova, designadamente a testemunhal a produzir em sede de julgamento, incorreu a decisão proferida pelo tribunal a Quo nesta parte, em erro de julgamento;

w) Bem como na violação do disposto no artº 10º do CPA, na atual redação, traduzida na violação do princípio da boa fé que impõe às entidades públicas e da natureza da Edia, o dever de atuar de acordo com a confiança suscitada na contraparte;

x) Deve, por conseguinte, ser revogada a decisão proferida quanto à caducidade, ordenando a baixa do processo para que proferido novo despacho saneador com a fixação dos temas de prova com vista à realização do julgamento.

Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., Venerandos Desembargadores, deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a decisão de julgar procedente a exceção de caducidade e consequente absolvição da Ré, substituindo-a por outra que determine a baixa do processo ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, com vista à prolação de novo despacho saneador que fixe os temas de prova, com vista à realização do julgamento,

Com o que estarão V. Exas., Venerandos Desembargadores, a realizar a acostumada e sempre esperada Justiça!»

A recorrida contra-alegou e requereu, a título subsidiário, a ampliação do objeto do recurso, tendo formulado as seguintes conclusões:

«a) A Autora interpôs recurso do segmento decisório que considerou que o direito que a Autora pretendia fazer valer, na ação a que se reporta este recurso, já havia caducado pelo decurso do tempo;

b) A Ré requereu a ampliação do recurso, para em caso de procedência do recurso da Autora, ver apreciadas as exceções ilegitimidade ativa por aceitação do ato por omissão de apresentação de reclamação administrativa necessária e a inimpugnabilidade do ato por não ter sido praticado por órgão competente para praticar atos verticalmente definitivos;

c) O Tribunal a quo, relativamente ao segmento da decisão que conclui pela caducidade do direito de ação, identificou e valorou devidamente os factos, (patente nas alíneas a) a cc), que aqui se dão por integralmente reproduzidos) e aplicou rigorosamente o direito, não merecendo a mesma qualquer reparo;

d) Apurou a natureza do litígio que opõe as partes e conclui que estamos perante uma questão relativa a contrato de empreitada e perante uma ação administrativa comum;

e) Dilucidou o regime do CPTA do regime do DL 59/99 de 02/03 e apurou que, no caso em apreço, não regem as regras do CPTA, em matéria de prazo de interposição, mas sim as regras do DL 59/99 de 02/03, nomeadamente o artigo 255º que fixa o prazo em 132 dias e que se contam nos termos do nº do artigo 274º do mesmo diploma;

f) O Tribunal apurou a data em que a posição da Ré, aqui em causa, foi notificada à Autora (28.10.2009), contou o prazo legal de 132 dias e conclui que esse prazo terminou em maio de 2011;

g) Tendo a ação sido interposta em 28.03.2012, já o prazo de interposição se havia esgotado e o direito da A. caducado;

h) Contrariamente à tese da Recorrente, estamos perante uma decisão escorreita: - um apuramento rigoroso da factualidade em apreço e um iter cognoscitivo irrepreensível que conduziu a uma decisão em conformidade com os factos e as normas aplicáveis, decisão que deve, por isso, ser mantida na ordem jurídica;

i) A Recorrente, sem fundamente, nas suas alegações começa por requerer a declaração de nulidade da sentença com fundamento naquilo que ela próprio identifica como evidentes lapsos de escrita, a saber: página 25 a data de “28.10.2019” e a data “28.19.2010”;

j) Pese embora de forma condicionada à correção dos erros materiais, a Recorrente não se abstém de requerer a nulidade da sentença “e, consequentemente, nula, conforme dispõe o artigo 615º, nº 1, al. c) do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, cuja declaração desde já se requer”;

k) Nem na forma condicionada o pedido de nulidade pode proceder, na verdade, dispõe o art. 249.º do CCivil que “o simples erro de cálculo ou de escrita, revelado no próprio contexto da declaração ou através das circunstâncias em que a declaração é feita, apenas dá direito à rectificação desta”, aplicável aos atos jurídicos que não sejam negócios jurídicos, por força do art. 295.º do mesmo diploma legal;

l) A qualificação que a Recorrente faz da natureza dos lapsos e da sua evidência é ela própria suficiente para afastar a nulidade da sentença por ininteligibilidade da mesma, como a Recorrente pretendeu fazer crer;

m) A Recorrente insurge-se depois contra a sentença alegando que: “Transcorre de toda a sentença relativamente a esta questão, um certo alheamento dos factos que verdadeiramente estavam em causa na presente ação, bem como do comportamento do Dono de Obra ao longo de cerca de 8 meses (de outubro de 2009 a junho de 2010), em que agiu em sentido contrário ao que havia anunciado na decisão que foi considerada para efeitos de considerar verificada a exceção de caducidade.”

n) Esta alegação, salvo o devido respeito, não corresponde à verdade: o Tribunal atendeu a todos os factos relevantes para apurar se o direito invocado pela Autora, à data da interposição da ação, tinha ou não caducado; aliás,

o) A Recorrente não concretiza a que comportamentos do dono da obra se refere, nem específica, em concreto, em que se traduziram; e,

p) Não se vislumbra que comportamentos poderiam ser esses, uma vez que a decisão “comunicada à Autora por documento assinado pelo Senhor Engº L…” se traduziu numa comunicação formal escrita que só poderia ser contrariado por uma outra de igual ou superior dignidade formal; mais,

q) Se o alegado comportamento do Engº L…, (que a Recorrente parece confundir com o dono da obra) fosse em sentido diferente do plasmado no documento por ele assinado, não se teria chegado a esta situação;

r) Pelo contrário, foi a coerência com a referida comunicação que veio a inviabilizar a pretensão da ora Recorrente quando esta se afastou do sentido e conteúdo daquela;

s) O “critério do “bónus pater famílias”, invocado pela Recorrente, no caso em apreço, obrigava-a a dar à informação notificada o sentido e o alcance que a lei lhe conferia e agir em conformidade, no “quadro de uma relação administrativa, balizada por princípios de atuação e conduta rígidos”, como muito bem reconhece;

t) Por via de regra, as decisões e as deliberações administrativas não se esvaziam de conteúdo e a comunicação/decisão sub judice não foi objeto de qualquer outra comunicação/decisão ou deliberação, pelo que mal se compreende a alegação da Recorrente ao afirmar: “por ter a dita decisão de 27/10/2009, fiado (ficado) esvaziada de conteúdo”, mas sem alegar ato jurídico que tenha produzido esse esvaziamento;

u) Improcede igualmente a alegação de “verdadeiro abuso de direito por parte da Edia, configurado na modalidade de “venire contra factum proprium”.

v) Em momento algum a Ré se desviou do entendimento que deixou plasmado na sua pronúncia de 27-10-2009 (Doc. 8 da PI), na qual se diz designadamente: “é inquestionável e inequívoco que no processo patenteado a concurso o preço dos tubos de betão armado com alma de aço da conduta DN 2000 está incluído no preço das travessias”, tanto assim é que o que aqui está em discussão é o que esteve no auto nº 19;

w) A, Ré na sua boa fé, sempre entendeu que a Autora se tinha conformado com o entendimento plasmado na sua interpretação: - tendo exercido reserva de direitos e não os tendo acionado no prazo legal, não podia suspeitar outro entendimento.

x) Contrariamente ao que alega a Recorrente, as relações entre empreiteiro e dono de obra, em empreitadas desta natureza, são seguidas de perto pelos gabinetes jurídicos das empresas e não se regem pacificamente pelos princípios da boa fé, da confiança e das boas relações entre empreiteiro e dono de obra;

y) Tanto assim é que a reserva de direitos foi efetuada no momento próprio e a ação não foi interposta, tudo indica porque se vislumbrava a obtenção do mesmo resultado por outra via: inflação das quantidades de conduta que ia sendo situadas mensalmente;

z) A Ré nunca se afastou do entendimento plasmado anteriormente, a alegada “tolerância” só existiu exatamente porque haveria de chegar um auto que acertaria tudo o que houvesse a acertar, como acontece em todas as empreitadas, pelo que fica sem sentido a alegada violação do princípio da boa fé, traduzida na confiança gerada na contraparte;

aa) O mesmo se diga quanto ao enriquecimento sem causa, cuja fundamentos nem sequer se alcançam;

bb) Termos em que, contrariamente ao alegado, a sentença não se alheou dos factos que verdadeiramente estavam em causa na presente ação, pelo contrário, considerou-os, ponderou e decidiu em conformidade com eles e com a lei, devendo, por isso ser confirmada

cc) A sentença relativamente às exceções de ilegitimidade ativa por aceitação do ato, por omissão de apresentação de reclamação administrativa necessária e por inimpugnabilidade do ato por não ter sido praticado por órgão competente para praticar atos verticalmente definitivos e por não revestir lesividade própria, não fez o devido enquadramento e não fez a boa aplicação do direito;

dd) Tendo por fundamento o facto de estarmos perante uma ação administrativa comum, o Tribunal desconsiderou o facto de a Autora, aqui Recorrente, não ter interposto reclamação administrativa necessária, o que corresponde a aceitação do ato, e de o auto nº 19 ser um ato consequente sem lesividade própria e não ter sido praticado por órgão de topo da hierarquia;

ee) O Tribunal centrou-se no facto de estarmos perante uma ação administrativa comum e descorou a aferição dos atos que lhe estão subjacentes, nomeadamente: (i) a sua aceitação por parte da Autora, decorrente da omissão de impugnação hierárquica e (ii) a falta definitividade vertical e (iii) a ausência de lesividade própria; ora,

ff) Tem sido entendimento da jurisprudência, de que é exemplo o acórdão do STA nº 0377/08 de 4-06-2009, tirada no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal, e o acórdão do STA 0701/09 de 11-03-2010, que o CPTA não afastou, de vez, o critério da tripla definitividade;

gg) O caso dos autos é exemplo de uma exceção: temos um ato praticado por um subalterno da Ré que não invocou poderes delegados;

hh) Nos termos do artigo 255º Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de março só se admite que as ações sejam interpostas de atos praticados por órgão com competência para a prática de atos definitivos, o implicava para a Autora a obrigatoriedade de interposição de Recurso Hierárquico Necessário, recurso que não foi interposto e equivale à aceitação do ato;

ii) Neste segmento, o Tribunal não fez a boa aplicação do disposto no artigo 56º do CPTA que não se pode considerar afastado pelo RJEOP que acaba por dispor de igual modo no seu artigo 206.º e 255º;

jj) O entendimento do Tribunal ao desconsiderar o facto de o auto nº 19 ser um ato consequente da decisão de 27-10-2009, acabaria por admitir a sindicabilidade de um ato sem lesividade própria;

kk) Os atos consequentes como o nome indica, são atos que decorrem de outros atos que potenciaram a sua prática e esses sim, são lesivos;

ll) Nestes termos, salvo melhor entendimento, devia ter sido dado provimento à exceção invocado pela Ré no que concerne à inimpugnabilidade do ato subjacente à ação.

mm) O Tribunal ao decidir como decidiu acabava por admitir que a Autora viesse a Tribunal discutir um ato que aceitou anteriormente, por omissão de impugnação graciosa necessária, ato não definitivo verticalmente e não lesivo, o que não se conforma com a lei aplicável, com a ratio do direito e muito menos com a ratio do direito administrativo, mesmo tratando-se de contrato de empreitada e de litígio emergente da interpretação de cláusulas contratuais.

Nestes termos e nos melhores de direito, sempre com o douto suprimento de V. Excias:

- deve ser julgado improcedente o recurso da Autora, mantendo-se in integra a decisão recorrida;

em caso de procedência,

- devem ser apreciados os segmentos da decisão que julgaram improcedentes as exceções de ilegitimidade ativa por aceitação do ato por omissão de apresentação de reclamação administrativa necessária e a inimpugnabilidade do ato por não ter sido praticado por órgão competente para praticar atos verticalmente definitivos, ser ato consequente de ato anterior e ter sido aceite pela Recorrente, tudo com as consequências legais aplicáveis.».

Em resposta à ampliação do objeto do recurso, veio a recorrente alegar e formular as conclusões seguintes:

«a) Salvo o devido respeito por melhor opinião, entende a Recorrente, ora Respondente, que a sentença aqui em crise e no que concerne às exceções de referidas na sua alínea a), (i) Ilegitimidade ativa por alegada aceitação do ato por omissão de apresentação de reclamação administrativa necessária e (ii) Inimpugnabilidade do ato por não ter sido praticado por órgão competente para praticar atos definitivo, nenhuma censura deve merecer;

b) Resultando clara, linear e devidamente fundamentada, quer do ponto de vista factual, quer do ponto de vista legal, a decisão proferida;

c) No que à questão (i) diz respeito, é inegável que o que estava em causa e está, no que respeita ao objeto da ação, é a interpretação de determinadas cláusulas do contrato e, concretamente, a determinação das consequências relativamente ao pagamento de determinado tipo de trabalhos que dessa interpretação se retira;

d) Não estava em causa, em nunca esteve, a medição de trabalhos constantes dos autos, mas antes e tão só o preço a aplicar àqueles trabalhos, razão pela qual não tem qualquer cabimento a aplicação do previsto no artº 206º, do DL 59/99 de 2 de março;

e) Sendo esta questão, como evidenciado na prova junta aos autos e na p.i, uma questão relativa à interpretação, validade e execução dos contratos de empreitada;

f) Sendo assim o meio próprio a ação administrativa comum, quer para a apreciação do pedido principal, quer para o pedido subsidiário, por força do disposto no artº 254º do DL 59/99 de 2 de março, e artº 37º nº 2, alíneas h) e I do CPTA;

g) Razão pela qual deverá a decisão relativa a esta exceção ser mantida, por nada haver nela a censurar;

h) Também quanto a esta questão - (ii) Inimpugnabilidade do ato por não ter sido praticado por órgão competente para praticar atos definitivos -, pela mesma ordem de razões já aqui referida, que que é abordada de forma exemplar na sentença, deverá ser mantida a decisão proferida pelo Tribunal a Quo;

i) Como bem fundamentado na sentença, não estava aqui em causa qualquer ato administrativo, ou a prática de qualquer ato que pudesse ser classificado como tal, mas tão só e apenas uma questão relacionada com a interpretação do contrato, em que as partes divergem;

j) Sendo que o meio de reação é a ação administrativa comum, como se prevê no artº 254º do DL 59/99 de 2 de março;

k) Uma vez mais, tendo em conta a natureza da questão, não é aplicável o regime previsto no artº 206º do referido diploma;

l) Até porque, neste âmbito, e tal como defende Jorge Andrade e Silva in “Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas”, Almedina, págs. 579, em anotação ao citado artº 254º, “ Nos termos deste artigo, as questões sobre a interpretação, validade ou execução dos contratos de empreitada de obras públicas, não podem ser resolvidas através de actos definitivos e executórios da Administração contenciosamente recorríveis, mas antes judicialmente apreciados em ação própria intentada para o efeito. O meio processual próprio para se obter a sua apreciação judicia não é, pois, o recurso, mas a ação. Consagrou-se assim a posição doutrinal já há muito defendida pelo Prof. MARCELO CAETANO.”; E mais adiante, a págs. 580º, refere ainda o mesmo autor o seguinte: “Refira-se ainda, a propósito, que ESTEVES DE OLIVEIRA (502) entende que os atos de direção e fiscalização não deixam de ser atos administrativos, apesar de não impugnáveis através de recurso contencioso de anulação. Segundo aquele Autor, tal sucede para que o empreiteiro fique a dispor de uma sentença de plena jurisdição e não apenas de uma sentença de mera anulação.”;

m) Neste sentido milita também abundante jurisprudência de que é exemplo o Acórdão referido na mesma obra a págs. 581, designadamente na anotação nº 7 (Ac. STA, de 1973-07-26, Acórdãos Doutrinais, XII, pág 1657), que consigna no seu sumário o seguinte:

“I. As questões que se suscitam no domínio da interpretação, validade e execução dos contratos de empreitadas de obras públicas, deverão ser dirimidas, quando for caso disso, em acção a intentar na auditoria administrativa competente.

II. As decisões administrativas em tal domínio não constituem actos definitivos e executórios, mas meramente opinativos, pelo que não são susceptíveis de recurso directo de anulação.”

n) Decisão esta que assenta, com as devidas adaptações em função das alterações introduzidas ao CPTA, à situação em apreço.

o) A questão em apreço não constitui qualquer ato administrativo definitivo ou executório, mas antes uma declaração negocial que há se ser resolvida por recurso à ação administrativa comum;

p) Posição que é agora expressamente acolhida, traduzindo o entendimento há muito perfilhado, no Código dos Contratos Públicos atualmente em vigor, ao determinar no nº 1 do seu artº 307º, que “(….) as declarações do contraente público sobre interpretação e validade do contrato ou sobre a sua execução são meras declarações negociais , pelo que, na falta de acordo do cocontratante, o contraente público apenas pode obter os efeitos pretendidos através do recurso à ação administrativa.”;

q) Nada havendo também a censurar na decisão do Tribunal a Quo quanto a esta questão, devendo a decisão manter-se nos seus precisos termos.

Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., Venerandos Desembargadores, deve ser julgado improcedente o Recurso da Ré quanto às questões de exceção referidas e levantadas em sede de ampliação do objeto do recurso, devendo a decisão manter-se nos seus precisos termos,

Com o que estarão V. Exas., Venerandos Desembargadores, a realizar a acostumada e sempre esperada Justiça!».

O Ministério Público foi notificado para os efeitos previstos no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA.

Sem vistos, nos termos do disposto no artigo 657.º, n.º 4, do CPC, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

Questões a decidir

O objeto do recurso, delimitado pelas conclusões das alegações do recurso interposto, é, a título principal a decisão proferida pelo TAF, no segmento em que julgou procedente a exceção da caducidade do direito de ação e absolveu a ré dos pedidos e, a título subsidiário, a mesma decisão, no segmento em que julgou improcedentes as exceções dilatórias da ilegitimidade ativa, de inimpugnabilidade do ato e de aceitação do ato.

A questão a decidir, a título principal, é a de saber se a decisão é nula, por ininteligibilidade, nos termos do disposto no artigo 615.º, n.º 1, alínea c), do CPC, por ter desconsiderado toda a factualidade provada para além da decisão de 27.10.2009, e se incorreu em erro de julgamento ao ter julgado verificada a exceção da caducidade do direito de ação, apesar de a ré, nos autos de medição que se seguiram à tomada de posição quanto à interpretação do contrato, ter procedido à medição e faturação dos trabalhos objeto daquela controvérsia. Importa ainda analisar a aludida violação do princípio da boa-fé e da tutela da confiança e o seu impacto no prazo de caducidade que o tribunal a quo julgou ter sido ultrapassado.

A título subsidiário, cumprirá apreciar a decisão que julgou improcedentes as exceções dilatórias suscitadas pela ré na contestação.

Fundamentação

O tribunal de primeira instância considerou provada a seguinte factualidade:

«a) A Ré lançou concurso público com o n.º 24, destinado à execução da empreitada de construção designada por empreitada de construção do 3.º troço do adutor Pisão Roxo (Penedrão-Roxo) e da barragem do Penedrão do Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva; admitido, doc 1 junto com a petição inicial

b) A execução dessa empreitada foi adjudicada à Autora; admitido, doc 1 junto com a petição inicial

c) O teor do programa do concurso e dos respectivos anexos é o que consta do documento 2 junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido;

d) Do anexo III a esse programa do concurso, consta, além do mais, o seguinte:

(…)

e) O teor da memória descritiva do projecto submetido a concurso é o que consta do doc 3 junto com a petição inicial, dele constando, além do mais, o seguinte:

(...)

2. 3 CONDUTA GRAVÍTICA

A conduta gravitica do troço de ligação Penedrão-Roxo terá um comprimento até â central de cerca de 4,8 km e será constituída por uma linha de tubos pré-fabricados em betão com alma de aço, DN 2000, instalados em vala. O presente projecto contempla a conduta até ao km4+400, sendo o troço final incluído no âmbito do Projecto de Execução da central hidroeíéctríca do Roxo.

Dada a incerteza associada à localização do limite entre as formações paleogénicas e os xistos (ver alínea 3.2) e o facto das escavações a céu aberto conduzirem á abertura de uma vala com largura no topo variando entre cerca de 40 e 100 m, preconiza-se a execução do troço os PK's 0+60 e 0+525 sem recurso a vala aberta, pelo método de micro-tuneladora, cravação ou perfuração dirigida da tubagem.

Do mesmo modo, e de acordo com as indicações do EP, o atravessamento da EN18 (entre os PK's 3+370 e 3+410) será efectuado por cravação numa extensão de cerca de 40 m.

(...)

f) Das peças desenhadas do projecto de execução da obra consta uma nota com o seguinte teor:

"A conduta será constituída por tubagem pré-fabricada de betão armado com alma de aço, que deverá ser adequada e dimensionada para os recobrimentos indicados nos desenhos de projecto." Cfr doc. 4junto com a petição inicial

g) O teor da proposta apresentada pela Autora ao procedimento concursal que precedeu esse contrato é o que consta do documento 11 junto com a petição inicial, o qual, para todos os efeitos aqui se dá por integralmente reproduzido, dele constando além do mais, o seguinte:

(...)

h) Da proposta da Autora constava ainda, além de tudo o mais, o seguinte:

2,6 ATRAVESSAMENTOS POR PERFURAÇÃO

2.6. 1, CONSIDERAÇÕES GERAIS

Dada a incerteza intrínseca à caracterização dos solos era algumas áreas de intervenção e o lacto das escavações a céu aberto conduzirem, nesses locais, â abertura de uma vala com largura no topo considerável, variando entre cerca de 40 e 100 m, preconizar-se-á a execução do troço os PICs 0+90 e 0+525 sem recurso a vala aberta.

Analogamente, e de acordo com as indicações do EP, o atravessamento da EN18 (entre os PICs 3+370 e 3+410) implicará também o recurso a um método alternativo à vala aberta,

2. 6,2, METODOLOGIA

No âmbito do atravessamento sem recurso a vala aberta, propomos o processo de execução de galeria escudo aberto com aduelas cuja descrição se apresenta da seguida.

Os trabalhos iniciam-se com a execução de uma rampa de acesso a uma das bocas, betonada até ã cota da soleira, com sobre-largura de 1,5m e com uma pendente suave, nt> máximo cerca de 10%, por onde Irá circular o equipamento.

(…)

i) Com data de 06.01.2009, entre a Autora e a Ré, foi outorgado documento escrito designado “contrato de empreitada de obra pública”, com o teor que consta do documento 1 junto com a petição inicial, e que aqui se dá por integralmente reproduzido, dele constando, além do mais, o seguinte:

(...)

Cláusula segunda

Documentos e interpretação

1. Fazem parte integrante do presente Contrato, para todos os efeitos legais e contratuais, os 7 (sete) documentos anexos, organizados da forma seguinte:—

Anexo I) Programa de Concurso;

Anexo II) Caderno de Encargos;

Anexo III) Sistema de Gestão Ambiental;

Anexo IV) Plano de Segurança e Saúde;

Anexo V) Proposta e Documentos que a instruem;

Anexo VI) Documento de caução do contrato;

Anexo VII) Carta de Adjudicação.

2. As divergências que porventura existam entre os documentos anexos ao presente Contrato, se não puderem solucionar-se pelos critérios legais de interpretação, resolver-se-ão de acordo com o estipulado na cláusula n,° 1.3 das Condições Gerais do Caderno de Encargos.--—

Cláusula terceira

Preço contratual e condições de revisão de preços

1. O regime da empreitada para a execução dos trabalhos objecto do presente contrato é por série de preços unitários, Incluindo também alguns trabalhos por preço global, revisíveis nas condições previstas no Caderno de Encargos, no montante estimado de Euros 13.484.513,69 (treze milhões quatrocentos e oitenta e quatro mil quinhentos e treze euros e sessenta e nove cêntimos), ao qual acresce o valor do Imposto sobre o Valor Acrescentado à taxa legal.

2. O referido montante estimado, Indicado no número anterior, obtém-se da adição dos preços globais ao resultado da aplicação dos preços unitários às quantidades de trabalho previstas, conforme o Anexo III do Programa do Concurso.

j) Com data de 30.09.2009, foi elaborado o auto de medição n.° 8, referente a Setembro de 2009, com o teor que consta do documento 6 junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte:

k) Nesse auto, foi aposta reserva por parte da Autora, com o seguinte teor:

(imagem);

l) Em 22.10.2009, foi realizada uma reunião entre representantes da Ré, na qualidade de dono da obra, e representantes da Autora, na qualidade de adjudicatário da obra, da qual foi lavrada acta com o teor que consta do documento 7 junto com a petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais, o seguinte:

(...)

"O Adjudicatário referiu que no auto de medição do mês passado, a EDIA/Fiscalização não considerou a totalidade da verba existente para furação do troço inicial (do pk 0+090 ao pk 0+525), esclarecendo que na sua proposta apresentada a concurso considerou a furação por escudo aberto e os tubos facturados separadamente, em item próprio.

A EDIA/Fiscalização referiu que irá analisar este assunto e responderá de forma fundamentada." Cfr doc 7 junto com a petição inicial”

m) Com data de 27.10.2009, a Ré remeteu à Autora carta com a referência 10.409/DIPE/PD/09, e com o seguinte teor:

Empreitada de Construção do 3.* Troço do Adutor Pisão-Roxo. Conduta DN 2000. Execução do troços de atravessamento

Da lista de preços unitários e do mapa de estimativa do valor da empreitada patenteados a concurso, constam os Itens 23,5.6 e 23.5.5, referentes à execução dos troços da conduta, DN 2000, de atravessamento da EN 18 e de uma elevação do terreno situada a cerca de 100m da sua tomada de água, respetivamente.

Na designação dos trabalhos referentes a esses Itens especifica-se, em ambos os casos, a 'Execução de troço (DN 2000) de atravessamento por cravação ou perfuração.. .Incluindo o fornecimento dos tubos e todos os trabalhos e materiais necessários à perfeita execução "

Distinguem-se pelo seu local de execução e pelo sua extensão e também, pela possibilidade de o atravessamento da elevação do terreno situada entre os pk 0+090 e 0+525 ser construído por microtunelação, em alternativa aos métodos construtivos previstos para a execução do atravessamento da EN18 (cravação ou perfuração).

Por outro lado, nas especificações do modo de execução dos trabalhos (Ex. 6.11) refere-se, nomeadamente: que o Empreiteiro deverá propor à Fiscalização o método para cravação ou perfuração da conduta entre os Kms 0+90 e 0+525 e kms 3+370 e 3+410; que, no caso dd EN 18, o atravessamento deve ser realizado, sempre que tal não se revele tecnicamente inviável, por perfuração mecânica horizontal; e que os trabalhos de cravação ou perfuração de tubos de betão armado com alma de aço seguirão de modo geral no que for aplicável as especificações indicadas neste Caderno de Encargos para a instalação deste tipo de tubos.

Quanto ao âmbito dos trabalhos, refere a execução dos trabalhos de cravação de tubos especificando; a escavação para Instalação dos poços de ataque e de chegada; a execução dos mures de reação e maciços de apoio; a montagem do sistema de empurre, com recurso a grupos de macacos hidráulicos; a cravação horizontal da tubagem no terreno de acordo com processo construtivo Indicado por empresa especializada; e a realização de outros trabalhos necessários à utilização do método proposto pelo Empreiteiro,

Isto é, constata-se que na especificação do modo de execução dos trabalhos dos atravessamentos não se faz a mínima alusão a quaisquer outros tubos, que não sejam os da conduta em betão armado com alma de aço DN 2000.

Assim quando na descrição do preço de execução do troço da conduta DN 2000 de atravessamento EN 18, através de um processo construtivo por cravação ou por perfuração, se especifica que nele está incluído o fornecimento dos tubos. não existe a menor dúvida a que tubos se quer referir. Não podem ser outros que não os tubos da conduta DN 2000 em betão armado com afira de aço.

Da mesma forma quando na descrição do preço do atravessamento da elevação do terreno se especifica que ele poderá ser executado por cravação, perfuração ou microtunelação e que nele está incluído o preço dos tubos, estes tubos também não podem ser outros que não os tubos da conduta DN 2000 em betão armado com alma de aço.

Se porventura, e por razões que não se alcançam, um qualquer concorrente entendesse dever considerar à parte os custos do fornecimento dos tubos, separando-os dos demais custos dos trabalhos do atravessamento, teria necessariamente, que o declarar e teria que apresentar esse novo preço, já que o preço 2.3.3.1 refere-se ao fornecimento e assentamento de tubagem em vala aberta.

Em nossa opinião, é Inquestionável e inequívoco que no processo patenteado a concurso o preço dos tubos de betão armado com alma de aço da conduta DN 2000 está incluído no preço das travessias.

Na proposta apresentada pela M… refere-se, no essencial que na execução dos atravessamentos será adoptado o processo de escudo aberto com aduelas e que uma vez concluída a escavação do túnel haverá lugar ao refechamento de juntos e à colocação da tubagem no Interior túnel.

Nada é referido quanto â exclusão, no preço dos atravessamentos, do fornecimento dos tubos de betão armado com alma de aço DN 2000.

Assim e face ao exposto, julgamos não terem cabimento as reservas que foram anunciadas na última reunião de obra, ao auto dos trabalhados realizados no passado mês de Setembro por não terem sido integralmente pagas as verbas correspondentes aos Itens Z3.5.5 e 2.3.5.Ó. já que se encontram ainda por colocar os tubos de betão armado com alma de aço e por executar o seu envolvimento com betão projectado.

Com os melhores cumprimentos

L…

Cfr doc 8 junto com a petição inicial

n) A Autora recebeu essa carta em 28.10.2010; Cfr doc 9 junto com a petição inicial

o) Com data de 03.11.2009, a Autora remeteu à Ré carta com o seguinte teor:

Cfr doc 9 junto com a petição inicial

p) Com data de 27.10.2009, foi elaborado o auto de medição n.° 9, referente a Outubro de 2009, com o teor que consta do documento 10 A junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte:

q) Nesse auto, foi aposta reserva por parte da Autora, com o seguinte teor:

(imagem)

r) Com data de 24.11.2009, foi elaborado o auto de medição n.° 10, com o teor que consta do documento 10 B junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte:

Auto de Medição N.° 10

Empreitada de Construção do 3° Troço do Adutor de Pisão-Roxo [Penedrão- Roxo] e da Barragem do Penedrão do Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva

Adjudicatário: M…, Engenharia e Construção, SA

Dono de Obra: EDIA - Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva S.A.

«Imagem em texto no original»

s) Com data de 23.12.2009, foi elaborado o auto de medição n.° 11, referente a Dezembro de 2009, com o teor que consta do documento 10 C junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte:

t) Com data de 03.01.2010, foi elaborado o auto de medição n.° 12, referente a Janeiro de 2010, com o teor que consta do documento 10 D junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte:

u) Com data de 01.03.2010, foi elaborado o auto de medição n.° 13, referente a Fevereiro de 2010, com o teor que consta do documento 10 E junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte:

v) Com data de 30.03.2010, foi elaborado o auto de medição n.° 14, referente a Março de 2010, com o teor que consta do documento 10 J junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte:

w) Com data de 30.04.2010, foi elaborado o auto de medição n.° 15, referente a Abril de 2010, com o teor que consta do documento 10 G junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte:

x) Com data de 04.06.2010, foi elaborado o auto de medição n.° 16, referente a Maio de 2010, com o teor que consta do documento 10 H junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte:

«Imagem em texto no original»

y) Com data de 08.17.2010, foi elaborado o auto de medição n.° 17, referente a Junho de 2010, com o teor que consta do documento 10 I junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte:

«Imagem em texto no original»

z) Com data de 20.08.2010, foi elaborado o auto de medição n.° 18, referente a Julho de 2010, com o teor que consta do documento 10 J junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte:

«Imagem em texto no original»

aa) Com data de 08.10.2010, foi elaborado o auto de medição n.° 19, referente a Julho de 2010, com o teor que consta do documento 12 junto com a petição inicial, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte:

Auto de Medição n.° 19

Empreitada de Construção do 3o Troço do Adutor Pisão - Roxo (Penedrão - Roxo) e da Barragem do Penedrão do Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva

Adjudicatário: M… Engenharia e Construção, SA

Dono de Obra: EDI A - Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva S.A,

Aos 8 dias do mês de Outubro de dois mil e dez, no local onde estão a ser executados os trabalhos da empreitada supramencionada, compareceram o Sr, Engº L…, em representação da Fiscalização e o Sr. Eng *

em representação do Adjudicatário, a fim de procederem às medições e avaliação da situação dos trabalhos contratuais, constantes das listas anexas e cujo valor é de:

Barragem....................................................44.075,87 €

Conduta Adutora.....................................249.291,97 €

Total..........................................................- 293.367,84 €

E por serem verdadeiros estes resultados, vai este auto por ambos ser assinado

«Imagem em texto no original»

bb) Com data de 30.09.2011, a Autora endereçou à Ré carta com o seguinte teor:

Assunto: Empreitada de Construção do 3o Troço do Adutor Pisão -Roxo (Penedrao- Roxo) do Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva- Autos de Medição -V/ Ref.;

Exmo. Senhor,

Tendo presente a V. carta sob ref 5561/DIPE/DCIP/PD/2011, datada de 20/09/211 e recebida a 22/09/2011, sobre o assunto em epígrafe, por não nos conformarmos com teor da mesma, o qual oportunamente contestaremos, entendemos dever desde já formular cautelarmente reserva dos nossos direitos, nos termos e de acordo com o preceituado nos artigos 256º e seguintes do D.L 59/99, de 2 de Março, Diploma Legal aplicável à Empreitada em assunto, o que fazemos através da presente missiva.

Cfr doc 13 junto com a petição inicial

cc) A presente acção foi interposta em 28.03.2012; Cfr doc comprovativo da entrega da petição inicial, constante dos presentes autos.».

Da nulidade da sentença

A recorrente aponta à decisão recorrida a nulidade prevista no artigo 615.º, n.º1, alínea c), do CPC, por ser em parte ininteligível, padece de vários erros de apreciação, fazendo tábua rasa de tudo o que resulta documentalmente provado nos autos e dado nela como provado para além da decisão de 27/10/2009, que deveria, no mínimo, ter relegado a apreciação da caducidade para a decisão final.

Nos termos do disposto no artigo 615.º, n.º 1, alínea c), do CPC, é nula a sentença quando: c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível;

Referiu-se, a propósito, no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, proferido a 7 de maio de 2024 (processo n.º 311/18.9T8PVZ.P1.S1), designadamente o seguinte:

«I- A nulidade da sentença prevista no art. 615.º, n.º 1, al. c), do CPC, ocorre quando os fundamentos invocados pelo juiz deveriam logicamente conduzir ao resultado oposto ao que vier a ser expresso.

II- Para efeitos da nulidade por ininteligibilidade da decisão, prevista no art. 615.º, n.º 1, al. e), 2.ª parte do CPC, ambígua será decisão à qual seja razoavelmente possível atribuírem-se, pelo menos, dois sentidos díspares sem que seja possível identificar o prevalente e, obscura será a decisão cujo sentido seja impossível de ser apreendido por um destinatário medianamente esclarecido; (…)».

O mesmo Supremo Tribunal, no Acórdão proferido a 16 de março de 2023, no processo 17505/20.0T8LSB-A.L1.S1, aludindo à mesma questão, referiu que:

«Nos termos do disposto no art. 615.º, n.º 1, alínea c), do Código de Processo Civil, “é nula a sentença quando: (…) “ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível.”.

De acordo com a jurisprudência reiterada deste Supremo Tribunal, e nas palavras do acórdão de 31/03/2022 (proc. n.º 812/06.1TBAMT.P1.S1), consultável em www.dgsi.pt, “não é qualquer ambiguidade ou obscuridade que provoca a nulidade da sentença, mas apenas aquela que torna a decisão ininteligível.”, sendo que “a ininteligibilidade relevante para efeito do art. 615.º do CPC é a da decisão da causa e não a mera ininteligibilidade de um argumento utilizado no percurso decisório.”.

Por outro lado, “a ambiguidade ou a obscuridade prevista na al. c) do n.º 1 do art. 615.º só releva quando torne a parte decisória ininteligível e só torna a parte decisória ininteligível quando um declaratário normal, nos termos dos arts. 236.º, n.º 1, e 238.º, n.º 1, do CC, não possa retirar da decisão um sentido unívoco, mesmo depois de recorrer à fundamentação para a interpretar” (acórdão do STJ de 20/05/2021, proc. n.º 69/11.2TBPPS.C1.S1, consultável em www.dgsi.pt). Neste sentido, cfr. também os acórdãos do STJ de 09/12/2021 (proc. n.º 7129/18.7T8BRG.G1.S1), de 19/10/2021 (proc. n.º 63/13.9TBMDR.G2.S1), de 02/03/2021 (proc. n.º 330/12.9TBCMN-L.G1.S1) e de 26/01/2021 (proc. n.º 2350/17.8T8PRT.P1.S2), todos publicados em www.dgsi.pt.».

Confrontado que acima se referiu com a alegação da recorrente, é forçoso concluir que a mesma não se enquadra na nulidade invocada; a alegação da recorrente, a este respeito, ao invocar a desconsideração de factos provados corresponde, antes, à substanciação de uma alegação de erro de julgamento. Mais. A alegação em causa corresponde à que a recorrente desenvolve no âmbito do recurso da decisão para sustentar o erro de julgamento quanto à caducidade do direito de ação, por não terem sido considerados os factos, provados, que seguiram a notificação da decisão sobre a reclamação que deduzira quanto ao auto de medição n.º 8.

Conclui-se, assim, que não foi alegada qualquer obscuridade, ambiguidade ou contradição entre os fundamentos e a decisão, passível de tornar o conteúdo da sentença ininteligível, nos termos previstos no artigo 615.º, n.º 1, alínea c), do CPC.

Improcede, assim a arguição de nulidade dirigida, pela recorrente, à sentença, no segmento sob recurso.

Do erro de julgamento

A sentença recorrida, no segmento objeto do presente recurso, absolveu a ré do pedido por ter julgado procedente a exceção da caducidade do direito de ação. Considerou que decorreu o prazo previsto no artigo 255.º do DL n.º 59/99, de 2 de março (RJEOP), contado desde a data em que a autora tomou conhecimento da posição da ré sobre a questão objeto do litígio, qual seja a de saber se, nos termos do contrato de empreitada celebrado, o fornecimento e aplicação dos tubos de betão armado com alma de aço está incluído nas rúbricas 2.3.5.5 e 2.3.5.6 ou deve ser integrado nas rúbricas 2.3.3.1.1 e 2.3.3.1.3 e ser remunerado autonomamente, posição que foi expressa na comunicação que a ré dirigiu à autora no seguimento das reservas apresentadas no auto de medição n.º 8.

Pode ler-se, no discurso fundamentador da decisão recorrida que:

«Como resulta da matéria de facto provada, essa mesma questão foi suscitada pela Autora no decurso da execução dos trabalhos, perante a Ré.

A primeira vez, através da reserva que apôs no auto de medição n.º 8 de 30.09.2009, e a segunda vez, em reunião com a Ré realizada em 22.10.2009. (cfr alíneas j), k), e l) da matéria de facto provada)

Resulta igualmente da matéria de facto provada, que a Ré veio a tomar posição sobre essa questão, no sentido contrário ao de pretensão da Autora, pois concluiu, além do mais, que “… é inquestionável e inequívoco que no processo patenteado a concurso o preço dos tubos de betão armado com alma de aço da conduta DN 2000 está incluído no preço das travessias” e “ … não terem cabimento as reservas que foram anunciadas na última reunião de obra, ao auto de trabalhos realizados no passado mês de Setembro por não terem sido integralmente pagas as verbas correspondentes aos intens 2.3.5.5 e 2.3.5.6, já que se encontram ainda por colocar os tubos de betão armado com alma de aço e por executar o seu envolvimento com betão projectado.” (Cfr alínea m) da matéria de facto provada)

Ora, ficou também provado que a Autora foi notificada dessa posição da Ré em 28.10.2009 (Cfr alínea n) da matéria de facto provada), o que significa que o prazo de 132 para a propositura da acção se iniciou em 29.10.2010 e terminou, de acordo com as regras de contagem acima enunciadas, em Maio de 2011.

Deste modo, em 28.03.2012, quando a presente acção foi intentada (cfr alínea cc) da matéria de facto provada), já o prazo que a Autora tinha para exercer esse direito havia caducado. (…)».

A recorrente insurge-se contra o decidido com a circunstância de, posteriormente a esta tomada de posição, terem sido medidos e pagos trabalhos subsequentes, através dos autos de medição mencionados nas alíneas r), s), t), u), v), w) e z) – autos n.º 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 18 – de acordo com a posição por si sustentada nas reservas apostas no auto n.º 8 e contrária à posição assumida pela ré, recorrida, na decisão proferida sobre essa reclamação.

O tribunal a quo considerou, a este propósito, que «…a tal não obsta a circunstância de a Ré ter feito constar em autos de medição posteriores a 28.10.2010, medições respeitantes às rúbricas 2.3.3.5 e 2.3.3.6 (cfr. alíneas p), s), t), u), v), w), x), y), z) da matéria de facto provada), nem tal circunstância pode configurar uma alteração da posição daquela para efeitos de caducidade do direito de acção, como defende a Autora.

Como qualquer auto, também o auto de medição se destina à descrição, após medição, de quantidades de materiais e de serviços colocados e realizados num determinado momento da execução da empreitada, e não a consagrar interpretações ou opiniões de qualquer das partes sobre o sentido a extrair dos elementos e das cláusulas do contrato.

O litígio em questão não respeita às quantidades de materiais, nomeadamente de colocação do tubo de betão armado num determinado troço, mas antes se o fornecimento desse tubo deve ser objecto de remuneração em conjunto com toda a execução do serviço no âmbito de uma determinada rúbrica, ou se o seu fornecimento deve ser objecto de remuneração autónoma, através da sua integração numa rúbrica distinta. (…)». (o destacado é nosso).

Antecipa-se que não merece censura o decidido.

Na verdade, está em causa uma ação sobre a interpretação e execução do contrato de empreitada celebrado entre a recorrente e a recorrida, para construção do 3.º troço do adutor Pisão Roxo (Penedrão-Roxo) e da barragem do Penedrão do Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva, podendo extrair-se dos pedidos formulados pela recorrente, autora, que esta pretende, através da ação, ver reconhecido que o contrato deve ser interpretado no sentido de que os trabalhos de fornecimento e aplicação de tubo de betão armado com alma de aço não estão incluídos nos artigos 2.3.5.5 e 2.3.5.6 e devem ser faturados autonomamente ao abrigo dos artigos nº 2.3.3.1.1 e 2.3.3.1.3, em toda a extensão da obra, incluindo a parte de atravessamento em túnel, com a consequente condenação da ré a pagar o valor dos mesmos, no montante de € 370 309,48.

A questão em causa foi colocada pela autora, recorrente, à ré, recorrida, no decurso da obra, que sobre a mesma tomou posição, expressa na comunicação reproduzida na alínea m) do probatório, na qual foi referido, além do mais, que «é inquestionável e inequívoco que no processo patenteado a concurso o preço dos tubos de betão armado com alma de aço da conduta DN 2000 está incluído no preço das travessias».

Nos termos do disposto no artigo 255.º do DL n.º 59/99, de 2 de março (RJEOP),

As ações deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar atos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado.

A recorrente não questiona, no presente recurso, a natureza definitiva da posição que lhe foi transmitida ou a competência do seu autor; questiona apenas a aptidão da mesma para desencadear o decurso do prazo previsto no artigo 255.º, em razão da circunstância de os autos de medição que se lhe seguiram não terem sido coerentes com essa posição, procedendo à medição daqueles trabalhos como integrantes de artigos autónomos.

Mas sem razão. A circunstância de os trabalhos terem sido objeto de medição autónoma nos autos de medição seguintes não configura qualquer tomada de posição sobre a interpretação do contrato; a medição dos trabalhos visa a verificação dos tipos e quantidades de trabalhos executados, nos termos do disposto no artigo 202.º, do RJEOP.

Todavia, essa medição não é expressão de qualquer posição do dono da obra quanto à obrigação de pagamento respetiva. É o que decorre do disposto no artigo 203.º, ao determinar a obrigatoriedade de medição de todos os trabalhos executados, ainda quando não se considerem previstos no projeto nem devidamente ordenados e independentemente da questão de saber se devem ou não ser pagos ao empreiteiro. (o sublinhado é nosso).

Assim, a conduta levada a cabo pela ré recorrida a propósito da medição dos trabalhos executados não põe em crise a posição tomada e comunicada à autora a respeito da interpretação do contrato em discussão no presente litígio.

Essa posição, comunicada à autora, aqui recorrente, a 28.10.2009 (alínea n) do probatório), marca o dies a quo do prazo de 132 dias, previsto no artigo 255.º do RJEOP, de que a autora dispunha para propor a presente ação e que, como bem decidiu a primeira instância, se mostrava ultrapassado na data da sua propositura.

Do mesmo modo, o auto de medição n.º 19, de agosto de 2010, correspondente ao fecho das contas da empreitada, ao corrigir o valor dos trabalhos executados, deduzindo a remuneração dos trabalhos de fornecimento e assentamento de tubos pré-fabricados de betão armado com alma de aço, não abriu novo prazo para a propositura da ação correspondente, na medida em que se limitou a reiterar a posição expressamente assumida na comunicação de 28.10.2009.

No que respeita à aludida violação do princípio da boa-fé, princípio geral a que se encontra sujeita a atividade administrativa, previsto no artigo 10.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), o qual se desdobra nos princípios da tutela da confiança e da materialidade subjacente, sempre se mostraria irrelevante no contexto do decidido, pois que não teria aptidão para suspender ou interromper o prazo de caducidade em curso.

É certo que a violação do princípio da boa-fé pode relevar em sede de responsabilidade civil, contratual ou extracontratual, mas essa questão extravasa o objeto do presente recurso.

Assim, não merece censura a decisão proferida pelo tribunal a quo e deve ser negado provimento ao recurso.

Vencida, a recorrente suportará as custas, nos termos do disposto no artigo 527.º do CPC, sendo dispensado o remanescente da taxa de justiça, nos termos do disposto no artigo 6.º, n.º 7 do RCP, por o recurso não apresentar especial complexidade.

Decisão

Por tudo o que vem de ser expendido, acordam em conferência os juízes que compõem a presente formação da subsecção de Contratos Públicos da secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente, com dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, nos termos do disposto no artigo 6.º, n.º 7 do RCP, por o recurso não apresentar especial complexidade.

Registe e notifique.

Lisboa, 12 de dezembro de 2024

Ana Carla Teles Duarte Palma (relatora)

Paula de Ferreirinha Loureiro

Helena Telo Afonso

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