02050/15.3BEPNF - Supremo Tribunal Administrativo

I- É de admitir revista se a questão que nela se pretende ver apreciada reveste inegável relevância social e jurídica, não sendo isenta de dúvidas, como logo se vê da posição divergente das instâncias, demandando a concatenação de vários diplomas legais e de princípios constitucionalmente consagrados, elucidativa da complexidade jurídica da questão.

II- Ao que acresce que questões semelhantes podem colocar-se em situações com contornos idênticos, em matérias de grande importância para as autarquias locais, como são indubitavelmente as referentes a transferências de recursos financeiros necessários à prossecução das atribuições e competências transferidas pelo Estado, em processo de descentralização administrativa.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam no Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

Município de Lousada, Autor nos autos de acção administrativa em que demandou o Estado Português (após convite para aperfeiçoamento da petição inicial), interpõe recurso nos termos do artigo 150º do CPTA, do acórdão do TCA Norte, proferido em 24.03.2023, que concedeu provimento ao recurso de apelação interposto pelo Ministério Público, em representação do Estado Português, da sentença proferida pelo TAF de Penafiel que julgou procedente a acção.

O Recorrente na revista invoca a especial relevância jurídica e social das questões que revestem importância fundamental e visa uma melhor aplicação do direito.

O Recorrido contra-alegou pugnando pela inadmissibilidade da revista ou pela sua improcedência.

2. Os Factos

Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete.

3. O Direito

O art. 150º, nº 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como resulta do próprio texto legal, e a jurisprudência deste STA tem repetidamente sublinhado, trata-se de um recurso excepcional, como, aliás, o legislador sublinhou na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, considerando o preceito como uma “válvula de segurança do sistema”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos.

Na presente acção a questão a decidir tem a ver com a responsabilidade pelo pagamento de encargos legais com a saúde de trabalhadores (pessoal não docente) e com as compensações atribuídas em sede de rescisão por mútuo acordo, no âmbito do contrato de execução nº 248/2009, celebrado entre o Ministério da Educação e o Município de Lousada.

Invocou o Autor, para tanto, o nº 7 da cláusula 2ª do contrato de execução nº 248/2009, celebrado entre o Ministério da Educação e aquele Município, no âmbito do art. 2º, nº 2 do DL nº 144/2008, de 28/7 (que efectivou a transferência para os municípios dos encargos com o pessoal não docente das escolas básicas e da educação pré-escolar).

O TAF de Penafiel por sentença proferida em 19.02.2019, no que agora releva, julgou procedente a acção condenando o Réu Estado a pagar ao Município o montante de €30.082,12, acrescido de juros de mora desde a citação.

Considerou a sentença que o responsável pelo pagamento das despesas com a aplicação do regime de acidentes de trabalho e com a atribuição de compensação decorrente das rescisões de contratos de trabalho por mútuo acordo, relativamente a pessoal não docente afecto a actividades objecto de transferência de competências para aquela autarquia, é o próprio Município. O que decorre da imposição do art. 12º da lei nº 159/99, de 14/9, e do contrato de execução nº 249/2009, que determinou que o pessoal não docente fosse transferido para a autarquia, deixando de integrar o pessoal do Ministério da Educação, passando a integrar os quadros do Município.

Entendeu ainda a sentença que o Município tinha direito ao pagamento pelo estado das quantias despendidas por aquele a esse título, nos termos previstos no nº 7 da cláusula 2, do referido contrato de execução nº 249/2009.

O Demandado recorreu para o TCA Norte que, pelo acórdão recorrido entendeu, em síntese, que: “Decorre da posição do Tribunal a quo que este considera que o n.º 7 da cláusula 2ª consubstancia uma cláusula aberta que encerra uma obrigação genérica do Estado de efetuar transferências financeiras futuras para cobertura de todo e qualquer encargo resultante da lei relativo ao pessoal não docente transferido. E que apesar de não ter havido transferência de verbas quanto aos encargos quer estão em causa nos presentes autos, elas são devidas pelo Estado ao abrigo daquela cláusula, por tal transferência estar aqui (neste n.º 7) expressamente prevista, a ser realizada quando necessária.”

No entanto, o acórdão não acompanhou a posição expressa pelo TAF, expendendo, nomeadamente, o seguinte: “Nem a letra do nº 7 da cláusula 2ª do contrato de execução remete necessariamente para a conclusão a que o Tribunal a quo chega, nem a interpretação por este feita (que se reconduz a que tudo o que seja encargo legal com pessoal é para ser suportado pelo Ministério da Educação desde que exigível pelo trabalhador e quantificado pelo Município) é compatível com a matriz legal gizada para a transferência de atribuições e competências do Estado para as autarquias locais, transferência que depende, como vimos, da celebração de contrato de execução por cada município (cfr. n.º 2 do artigo 2º e 12º do DL n.º 144/2008) onde estão discriminadas ao encargo a transferir.

Como já dissemos, o contrato de execução foi erigido como instrumento fulcral da transferência de atribuições e competências do estado para os Municípios, devendo discriminar quais as verbas que devem ou não ser transferidas do Ministério da Educação para o Município.

Trata-se, portanto, da transferência de encargos que resultam de contrato e não da lei.

Por isso, a interpretação do tribunal a quo sobre o n. 7 da cláusula 2ª também não se compadece com o disposto no n.º 3 do artigo 4º da Lei n.º 159/99, que estabelece que o orçamento de Estado fixa anualmente, no montante e nas condições que tiverem sido acordadas entre a administração central e as autarquias locais, os recursos a transferir para o exercício das novas atribuições (sublinhado nosso).

E nem com o disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 16º da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, então em vigor, (…).

Assim, quando a cláusula refere: “serão oportunamente definidos” (e transferidos) refere-se a um ulterior acordo entre o Ministério da Educação e o Município quanto às verbas a pagar em virtude de encargos decorrentes da lei com trabalhadores e não a uma definição unilateral feita pelo município a este respeito (mesmo que resultante de uma mera liquidação de encargos decorrentes da lei).

E apenas esse ulterior acordo legitimaria uma previsão de dotação orçamental e ulterior transferência de verba para o Município.

Acordo que, atenta a factualidade provada (e não impugnada) não terá sido celebrado entre o Ministério da Educação e o Município.

Pelo que, não tendo os encargos ou despesas em causa sido objeto de contrato para a fixação das respetivas condições de elegibilidade entre o Ministério da Educação e o Município, não se pode dizer que haja qualquer obrigação de transferência por parte do Estado, contrariamente ao que entendeu a sentença recorrida.”

Termos em que, o acórdão concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença recorrida, julgando a acção improcedente.

Na presente revista o Recorrentes alega (formulando extensas conclusões) que o acórdão recorrido desvaloriza por completo o Princípio da Interpretação Conforme à Constituição, descurando os princípios fundamentais constitucionalmente consagrados, relevantes no caso sub judice como sejam os Princípios da Descentralização Administrativa e da Autonomia das Autarquias Locais (art. 6º da CRP), maxime quando olvida a Descentralização e Autonomia Financeira das Autarquias Locais, constante do art. 238º da CRP, sobretudo o seu nº 2, violando assim, o disposto no DL nº 144/2008, de 28/7, e nos arts. 6º, 235º, 237º e 238º da CRP.

Cabe a esta Formação de Apreciação Preliminar apreciar, em termos preliminares e sumários, se se verificam os pressupostos de admissibilidade referidos no nº 1 do art. 150º do CPTA.

Tem sido constantemente afirmado por esta Formação que constitui questão jurídica de importância fundamental aquela que, podendo incidir tanto sobre direito substantivo como adjectivo, apresente especial complexidade, seja porque a sua solução envolva a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou da doutrina, ou de que a solução pode corresponder a um paradigma ou contribuir para a orientação de um padrão de apreciação de outros casos semelhantes a serem julgados.

E tem-se considerado de relevância social fundamental uma questão que apresente contornos abstractos e que que não se restrinja ao caso concreto e aos particulares interesses das partes, com repercussão na comunidade ou que possam pôr em causa a eficácia do direito ou a sua credibilidade.

A admissão da revista fundada na necessidade de uma melhor aplicação do direito tem a ver com situações em que aquela necessidade seja clara, por se verificarem na decisão recorrida a rever, erros lógicos em pontos cruciais do raciocínio, desvios manifestos dos padrões da hermenêutica jurídica ou indícios de violação de princípios fundamentais, em matérias relevantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, o que torna evidente a necessidade de intervenção deste Supremo Tribunal. Isto é, esta intervenção pressupõe que esteja em causa a boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, não bastando, nessa medida, a plausibilidade de erro de julgamento ou o carácter pouco convincente da fundamentação da decisão recorrida (cfr., v.g., o acórdão desta Formação de 19.01.2023, Proc. nº 01698/21.1BELSB).

No presente caso, desde logo as instâncias divergiram quanto à apreciação da questão em causa nos autos.

Ora, verificamos que esta reveste inegável relevância social e jurídica, não sendo isenta de dúvidas, como logo se vê da posição divergente das instâncias, demandando a concatenação de vários diplomas legais e de princípios constitucionalmente consagrados, elucidativa da complexidade jurídica da questão. Ao que acresce que questões semelhantes podem colocar-se em situações com contornos idênticos, em matérias de grande importância para as autarquias locais, como são indubitavelmente as referentes a transferências de recursos financeiros necessários à prossecução das atribuições e competências transferidas pelo Estado, em processo de descentralização administrativa.

O que tudo demanda a admissão da revista por este Supremo Tribunal, para serem dilucidadas as questões suscitadas no recurso.

4. Decisão

Pelo exposto, acordam em admitir a revista.

Sem custas.

Lisboa, 28 de Setembro de 2023. – Teresa de Sousa (relatora) – José Veloso – Fonseca da Paz.