0766/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O preenchimento da ficha individual de avaliação, de modelo aprovado pela Portaria no 326/84 de 31 de Maio, engloba já a fundamentação do acto.

II- Tal procedimento comporta o conteúdo declarativo de motivação do acto em grau de densidade que cumpre o mínimo exigível a uma fundamentação formal, não cerceando, ao notado, o cabal exercício das suas garantias administrativas e graciosas, uma vez que a mera atribuição de uma pontuação a cada um dos factores de avaliação, esclarece-o, pela positiva, dos motivos tipificados a que corresponde a menção quantitativa e elucida-o, pela negativa, das razões pelas quais não mereceu nenhuma das outras notações possíveis, referenciadas a outros tantos níveis normalizados de desempenho.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A. .., identificado nos autos, intentou, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação “do acto de indeferimento tácito, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, que se formou na sequência de recurso hierárquico que lhe dirigiu em 9.10.98, no sentido de ser revogada a classificação de serviço de 1997”.

Por sentença de 19 de Fevereiro de 2004 o Tribunal Central concedeu provimento ao recurso e anulou o acto recorrido.

Inconformado, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais recorre desta decisão para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1. A classificação de serviço em causa nos autos respeita ao ano de 1997, foi dada na ficha de avaliação aprovada pela Portaria nº 326/84, de 31 de Maio, através da apreciação quantificada do serviço prestado em relação a cada um dos factores ali definidos, conforme determinam os artigos 5º e 6º do Decreto-Regulamentar nº 44-B/83, de 1 de Junho.

2. A menção quantitativa aposta na ficha de avaliação tem acoplado um elenco de factos que justificam essa menção. É a sua fundamentação. É daí que se anuncia a motivação do notador, o porquê de a classificação dada ao funcionário em determinado factor ser aquela e não outra qualquer.

3. A lei obriga o notador a exprimir-se através de uma ficha em que vêm tipificados os factores a ponderar e, dentro de cada factor, as quatro opções avaliatórias em que estão pré-definidas a classificação a atribuir e o perfil de desempenho que corresponde a cada uma.

4. A margem de intervenção discricionária do notador está circunscrita à opção entre as hipóteses típicas facultadas pela ficha de notação. Não pode alterar a ponderação relativa dos diversos factores, não pode atribuir notas que não sejam as pré-definidas na ficha, nem pode fundamentar autonomamente cada uma das suas opções, exorbitando da fundamentação que tipicamente a lei consignou a cada opção classificativa.

5. Não sobra margem ao notador para substituir a fundamentação legalmente prescrita na ficha de avaliação ou para aditar a exposição dos seus próprios motivos ou critérios. A acontecer, isso produziria a invalidade do acto por violação de lei.

6. Desta forma, a classificação de serviço dada na ficha de avaliação não só incorpora a respectiva fundamentação, como não tolera qualquer outra fundamentação destacada daquela que legalmente corresponde a cada uma das hipóteses classificativas.

7. O acto pelo qual foi classificado o serviço prestado em 1997, nunca poderá ser considerado um acto modificativo ou revogatório da classificação de serviço atribuída no ano de 1996 ou em qualquer ano anterior.

8. A classificação de serviço ordinária é anual e avalia o serviço prestado no ano civil anterior, conforme se apreende do disposto no artigo 14º do Decreto-Regulamentar nº 44-B/83.

9. Cada acto administrativo que classifica, em primeiro grau, o serviço prestado no ano civil anterior, é autónomo dos actos da mesma natureza que classificaram o serviço prestado em anos anteriores. Não atinge, de forma alguma, as classificações de serviço dadas nos anos anteriores e, por isso, não obriga a fundamentação autónoma para justificar a atribuição de classificação diferente da que foi dada no ano anterior. Pelo contrário, só pode ser fundamentada na prestação do funcionário durante o ano que está em avaliação. No caso concreto, esse ano é de 1997 e não 1996.

10. Na reclamação e no recurso hierárquico da classificação de serviço, o funcionário nunca alegou qualquer erro sobre os pressupostos de facto ou sobre os critérios da classificação. Limitou-se a alegar insuficiência da fundamentação do acto, isto é, dos elementos que constam da ficha de avaliação, invocando, para tanto, que a classificação de serviço do ano de 1997 alterava a que lhe fora atribuída no ano de 1996.

11. Ora, o acto que classifica o serviço prestado pelo funcionário no ano de 1997, não altera a classificação de serviço dada no ano de 1996. Dá uma classificação diferente da que foi dada no ano de 1996, mas não a altera.

12. A classificação de serviço dada num ano não faz emergir na esfera jurídica do funcionário o direito a ser classificado com a mesma pontuação no ano seguinte.

13. Por isso, a classificação de serviço do ano de 1997 não cabe na categoria dos actos modificativos de actos anteriores, não lhe sendo, com esse fundamento, exigível fundamentação autónoma.

14. A situação de facto em causa nestes autos não é a de alteração de uma classificação de serviço, mas sim da primeira notação relativa ao ano de 1997. Não se encontrando analogia nos factos, não se vê como a conclusão tirada no Acórdão do STA, de 22.10.1992, Rec. nº 022446, com a qual se concorda por inteiro, possa ser convocada em sustento do que foi decidido no acórdão recorrido.”

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos:

“Afigura-se-nos, em consequência com o decidido, por este STA no Ac. de 20.11.1997, Proc. nº 41623, que o preenchimento da ficha de notação corresponde já à densidade mínima fundamentadora exigível, permitindo ao notado aperceber-se das razões determinantes da avaliação através da reconstituição do “iter” cognoscitivo e valorativo do acto.

Quanto ao mais acompanhamos a argumentação expendida pela Entidade ora Recorrente.

Pelo que, somos de parecer de que o recurso jurisdicional deverá merecer provimento”.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

1. O recorrente, técnico auxiliar especialista, do quadro e em funções no Sector Recepção e Expedição e Documentos de Cobrança da Direcção do Serviço Central de Cobrança – IVA- , discordando da classificação de serviço atribuída em 1997 – BOM – dirigiu ao Director do Serviço Central de Cobrança – IVA, a reclamação junta por fotocópia a fls. 6 a 8, aqui dada por reproduzida.

2. Por despacho do Director de Serviços de 6.07.98, foi negado provimento à reclamação supra referida, “mantendo para o ano de 1997, a pontuação de 14 pontos a que corresponde a menção qualitativa de Bom”.

3. Inconformado, o recorrente dirigiu, em 13.07.98, ao Director Geral dos Impostos o requerimento junto a fls. 10 do PA, aqui dada por reproduzida, solicitando “a reapreciação do seu processo de classificação de serviço relativa a 1997”.

4. Em 17.08.98, a Técnica Superior de 2ª classe (Jurista), prestou a informação de fls. 8 a 10 do PA, aqui dada por reproduzida, no sentido de que “a reclamação não merece provimento”.

5. Nessa informação, em 31.08.98, o parecer nº 100-AJ/98, “propondo o indeferimento da reclamação” – cf. fls. 14.

6. No canto superior dessa mesma informação, em 10.09.98, o Director Geral exarou o despacho “Indefiro”.

7. Em 9.10.98, o recorrente dirigiu à autoridade recorrida o recurso hierárquico do despacho referido em 6. – cf. fls. 15 a 18.

8. Este recurso não foi objecto de pronúncia.

9. No ano de 1996, o recorrente obteve a classificação de serviço de “Muito Bom”.

10. Na classificação de serviço foi utilizada a ficha de avaliação do modelo anexo à Portaria nº 326/84, de 31.10.

2.2. O DIREITO

2.2. 1 A apreciação do erro de julgamento que vem atribuído à sentença, reconduz-se ao problema de saber se o acto contenciosamente impugnado, cumpre, ou não, o dever legal de fundamentar.

Ora, nesta questão do cumprimento do imperativo da fundamentação obrigatória, este Supremo Tribunal desde há muito entende, em jurisprudência consolidada e da qual se não vê razão para divergir, que o ponto de vista relevante para avaliar se o conteúdo da fundamentação é adequado àquele imperativo, é o da compreensibilidade do destinatário normal, colocado na situação concreta, devendo dar-se por cumprido o dever legal se a motivação contextualmente externada lhe permitir perceber quais as razões de facto e de direito que determinaram o autor do acto a agir ou a escolher a medida adoptada (vide, entre os mais antigos, os acórdãos publicados em AD 256, p. 528 e ss; AD 286, p. 1039 e ss.; AD 319, p. 849 e ss. e, mais recentemente, por todos, os acórdãos de 2001.12.19- recº nº 47 849 e de 2003.05.27 – recº nº 1835/02).O mesmo é dizer, primeiro, que o dever de fundamentação se cumpre sempre que o discurso justificativo da decisão administrativa seja apto a realizar aquele esclarecimento e, segundo, que a fundamentação tem uma dimensão formal autónoma que se satisfaz com tal objectivo, ainda que, porventura, as razões aduzidas não sejam exactas, indiscutíveis ou convincentes. Esta é outra vertente, que tem já a ver com a legitimidade material do acto administrativo (vide, neste sentido, Vieira de Andrade, “O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, pp. 11 e 236 e acórdão STA de 2002.07.04 – recº nº 616/02).

2.2.2. Dito isto, fixemos os termos do dissídio no caso sub judice.

Está em causa o acto de classificação, ao abrigo do regime fixado pela Portaria nº 326/84, de 31.10, do serviço prestado pelo impugnante contencioso no ano de 1997.

A sentença recorrida concedeu provimento ao recurso contencioso, julgando procedente o vício de falta de fundamentação.

A decisão está justificada, no essencial, com o seguinte discurso:

(…) o acto administrativo encontra-se fundamentado quando o seu autor dá a entender aos seus destinatários as razões, motivos e critérios que levaram a optar por aquela solução.

No caso sub judice a classificação atribuída ao recorrente baseou-se na ficha de classificação de serviço preenchida pelo avaliador, apondo as respectivas pontuações nos itens do modelo anexo à Portaria nº 326/84, de 31.12.

Ora, a atribuição de determinada pontuação em determinados itens, só por si, não fundamenta a atribuição dessa pontuação. Porque se atribui, v.g. 2,5 nos conhecimentos pessoais e não 2 ou 3?. A mesma questão pode ser colocada em relação aos demais itens referidos na ficha de notação.

Impunha-se, tanto mais que o recorrente em 1996 tinha obtido a classificação de serviço de “MUITO BOM”, que na ficha de classificação se especificasse a razão, os motivos e as circunstâncias porque se atribuía aquela pontuação e não qualquer outra (…)”.

A autoridade, ora recorrente, discorda da decisão judicial alegando, em síntese, que:

(i) por força do disposto nos artigos 5º, nº 2 e 7º da Portaria nº 326/84, de 31 de Maio, a intervenção do notador é vinculada;

(ii) a classificação de serviço através da ficha de avaliação incorpora a respectiva fundamentação;

(iii) não é tolerada “qualquer outra fundamentação destacada daquela que legalmente corresponde a cada uma das hipóteses classificativas”;

(iv) a classificação de serviço do ano de 1997 não cabe na categoria dos actos modificativos de actos anteriores, não lhe sendo, com esse fundamento, exigível fundamentação autónoma e

(v) qualquer insuficiência, neste âmbito só pode ser assacada à lei e não ao acto administrativo que seguiu os procedimentos legalmente prescritos.

2.2.3. Apreciemos, então.

De acordo com o previsto no art. 27º do DL nº 363/78 de 28 de Novembro, os funcionários da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos serão objecto de classificação de serviço, nos termos a definir em portaria conjunta do Ministro das Finanças e do Plano e do membro do Governo que tiver a seu cargo a Administração Pública.

A Portaria nº 326/84, de 31 de Maio, do Ministro das Finanças e do Secretário de Estado da Administração Pública, aprovou o “Regulamento da Classificação de Serviço dos Funcionários e Agentes da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos”.

Nos termos do art. 2º desse Regulamento a classificação de serviço “visa estabelecer adequados diagnósticos de natureza qualitativa sobre os efectivos da Direcção Geral”. E, o art. 5º diz :

“1- A classificação de serviço de cada funcionário ou agente, atribuída nos termos do artigo 2º, exprime-se numa menção quantitativa e numa menção qualitativa.

2- Para efeitos do número anterior, será utilizada a ficha de avaliação do modelo anexo ao presente Regulamento.”

É certo, assim, como argumenta a autoridade ora recorrente, que o bloco de legalidade a que o notador deve obediência o vincula à utilização da ficha de avaliação aprovada pela Portaria nº 326/84 de 21 de Maio. Mas importa averiguar se a norma regulamentar não desrespeita, ela mesma, o direito ordinário da fundamentação – arts. 124º e 125º do CPA – de grau superior (juizo que estará implícito no acórdão recorrido), circunstância que, a ocorrer, levaria à rejeição da respectiva aplicação por violação do princípio da hierarquia dos actos normativos (art. 112º da C.R.P.).

Ora, a questão da suficiência da fundamentação do acto de classificação individual de serviço, levada a cabo por meio do preenchimento de uma ficha de avaliação de modelo estandardizado, não é nova neste Supremo Tribunal que, a propósito, se pronunciou já, em casos similares, pela legalidade deste tipo de motivação normalizada (vide, acórdãos de 1994.03.17- recº nº 31 006, de 1994.11.03 – recº nº 30 503, de 1996.03.26 – recº nº 34 024 e de 1997.11.20 – recº nº 41623).

Não se vê razão para, no caso em apreço, divergir desta jurisprudência que se filia no entendimento que a ficha de avaliação, pela sua concepção, engloba já o conteúdo declarativo da motivação do acto, em grau de densidade que cumpre o mínimo exigível a uma fundamentação formal (vide, supra, 2.2.1). Na verdade, a ficha – tipo aprovada pela Portaria nº 326/84, de 21 de Maio erige como factores de classificação (I) os conhecimentos profissionais, (II) as relações humanas no trabalho, (III) a qualidade técnica do trabalho, (IV) a valorização profissional, (V) o rendimento no trabalho, (VI) a assiduidade e (VII) a iniciativa, todos eles a avaliar numa escala com 4 graus, correspondendo, cada um destes, a nível diferenciado de desempenho tipificado. A título exemplificativo veja-se o factor a que alude o acórdão recorrido – “conhecimentos profissionais” - passível de 4 menções quantitativas, a saber:

- Nitidamente insuficientes – 1

- Normais – 2,5

- Conhece bastante bem os procedimentos técnicos, administrativos e jurídicos relacionados com as suas funções – 3

- Possui conhecimentos profissionais superiores aos que normalmente lhe são exigidos para o desempenho das actuais funções – 3,5.

O mesmo se passa, mutatis mutandis, com os demais factores.

Concede-se, em benefício da argumentação do acórdão recorrido, que a fundamentação assim externada não atinja o mais completo e desejável grau de concretização de motivos. Mas trata-se de uma área da actividade administrativa na qual a lógica dos grandes números justifica, em nome da praticabilidade e da eficiência, alguma concessão, ao nível da densidade mínima do conteúdo declarativo, de molde a assegurar a concordância prática dos diversos interesses envolvidos. Ponto é que a cedência não descaracterize a formalidade, levando-a a um patamar de degradação incompatível com a natureza de uma fundamentação formal e que consubstancie uma compressão intolerável da respectiva função garantística, condição de efectivação do direito ao recurso contencioso. Não é o caso, uma vez que o modelo típico de fundamentação consagrado na ficha de avaliação não deixa de habilitar o notado, na sua situação concreta, a aperceber-se das razões determinantes da classificação. Pode não ficar convencido e discordar, mas fica a saber quais foram os factores apreciados e, em relação a cada um deles, a mera atribuição de uma determinada pontuação dá-lhe a conhecer, de imediato, pela positiva, os motivos tipificados a que corresponde a menção quantitativa e, pela negativa, por contraste, elucida-o das razões pelas quais não mereceu nenhuma das outras notações possíveis que, por seu turno estão referenciadas a outros tantos níveis normalizados de desempenho. Isto é, este modelo especial tipificado, não cerceia ao notado o exercício das suas garantias administrativas e contenciosas e, nessa medida, não colide com o essencial do dever legal de fundamentar. É um modelo admissível (cf. Vieira de Andrade, in “O Dever de Fundamentação Expressa De Actos Administrativos”, pp. 221/226) que consagra um regime que não contraria o disposto no art. 125º do CPA, maxime, quanto ao requisito da suficiência da fundamentação. Não há, portanto, razão, para rejeitar a sua aplicação.

Posto isto, no caso em apreço, é forçoso concluir que o acto impugnado, no qual o notador agiu em respeito ao bloco de legalidade a cujo cumprimento estava vinculado, não padece de falta de fundamentação.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional e em negar provimento ao recurso contencioso.

Sem custas.

Lisboa, 11 de Janeiro de 2005. – Políbio Henriques – (relator) - Rosendo José – António Madureira.