01285/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I- conceito de recusa de aplicação de uma norma não se confunde com o de simples interpretação de norma em conformidade com a Constituição.

II- Para se poder considerar estar em causa uma questão constitucionalidade não é suficiente referir que a norma ou o diploma viola a Constituição ou um principio constitucional.

É necessário que seja discernível a autonomização da questão de constitucionalidade da norma relativamente ao tema da sua interpretação e aplicação aos factos da causa.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1- Vem a Fazenda Pública interpor recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro que julgou procedente a impugnação judicial deduzida pela sociedade A……. – ……….., CRL, melhor identificada nos autos, contra a segunda avaliação efectuada ao terreno de construção inscrito na matriz predial urbana sob o artigo 5690 da freguesia de Esmoriz, a qual foi atribuído o valor de € 270.950,00.

Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:

«A. Visa o presente recurso reagir contra a douta sentença que considerou procedente a impugnação judicial deduzida pela ora recorrida contra a 2ª avaliação efectuada a um terreno para construção inscrito na matriz predial urbana da freguesia de Esmoriz.

B. O objecto do presente recurso cingir-se-á à questão da desconformidade ou não do “Decreto-Lei que criou o CIMI” com a “Constituição da República Portuguesa” (fls. 18 da sentença).

C. O douto Tribunal a quo, sob a epígrafe “Da referência o valor de mercado — artigo 10.º n.º 11 da Lei 26/2003, de 30 de Julho” (fls. 12 da sentença), entendeu que:

i) “O Decreto-Lei n. ° 287/03, de 12 de Novembro aprovou o Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI,), Decreto-Lei esse que foi publicado ao abrigo da autorização legislativa concedida pela Assembleia da República através da Lei n.º 26/2003, de 30 de Julho”, tendo aquele Decreto-Lei de “obedecer aos princípios legais impostos pela Lei de Autorização legislativa que lhe está subjacente” (fls. 12 e 13 da sentença);

ii,) “O artigo 10.º da Lei 26/2003, de 30 de Julho dispõe que:

(...) 11 — A variação dos limites do coeficiente de localização a que se refere o n.º 10 será fixada em cada município tendo por referência os valores correntes de mercado” (fls. 13 e 15 da sentença);

iii) Por sua vez, o artigo 42° do CIMI não faz qualquer referência à «baliza» estabelecida pelo critério «valor de mercado»”, além de que “da leitura ao supra referido Decreto-Lei [287/2003, de 12 de Novembro], resulta que nenhuma referência era feita ao critério «valor de mercado»” (fls. 16 e 17 da sentença);

iv) No entanto, “apesar de não ter sido aparentemente excedida a Lei de Autorização Legislativa, a verdade é que o Decreto-Lei 287/2003, tal como foi aprovado, nenhuma referência faz ao critério «valor de mercado», fazendo, porém, referência a um outro critério, igualmente subjectivo e que consta da alínea d) do artigo 42.º do CIMI, qual seja “localização em zonas de elevado valor de mercado imobiliário” (fls. 17, in fine, da sentença);

v) “Ora, ao não estabelecer como critério o «valor de mercado», o Decreto-Lei que criou o CIMI não foi emanado conforme uma leitura correcta da Constituição da República Portuguesa (CRP)” (fls. 18 da sentença).

vi) “Assim sendo, é de proceder a presente impugnação e, sequentemente, mostra-se inútil apreciar as questões levantadas pela Impugnante” (fls. 18, in fine, da sentença).

D. É contra este entendimento que a ora recorrente RFP se insurge, invocando erro de julgamento de direito.

E. Trazendo à liça as normas em causa, temos que a Lei n.º 26/2003, de 30 de Julho, enquanto Lei de Autorização Legislativa ao abrigo da qual foi publicado o Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro contemplava, no seu artigo 10.º, diversas disposições sob a epígrafe “Valor patrimonial tributário dos prédios urbanos”, as quais encontram a necessária consagração no artigo 42.º do Código do IMI.

F. As leis de autorização legislativa devem definir o sentido, a extensão e a duração da autorização, ou seja, fixam limites materiais ao exercício da autorização, não impondo uma transcrição ipsis verbis dos seus termos para o diploma “autorizado” — impõe, isso sim, limites materiais ao poder legislativo do Governo que, a serem ultrapassados, conduziriam à invocada inconstitucionalidade orgânica, por invasão da reserva de competência parlamentar.

G. No entanto — e como até se deixou escrito na douta decisão ora posta em crise — “o Decreto-Lei ficou aquém da Lei de Autorização Legislativa, definindo esta os limites que o governo deve atender aquando da elaboração do Decreto-Lei emitido no seguimento da Lei que o autoriza para o efeito” (fls. 17 da sentença), pelo que inexiste qualquer inconstitucionalidade, orgânica ou material, imputável ao diploma autorizado por desrespeito à Lei de Autorização.

H. Porém, logo que ultrapassada esta quaestio por parte do douto Tribunal a quo, encontra o mesmo novo obstáculo, desta feita — no seu entendimento — conducente à procedência da impugnação, ao sustentar que “apesar de não ter sido aparentemente excedida a Lei de Autorização legislativa, a verdade é que o Decreto-Lei 287/2003, tal como foi aprovado, nenhuma referência faz ao critério «valor de mercado», fazendo porém referência a um outro critério, igualmente subjectivo de valorização e que consta da alínea cl) do artigo 42. ° CIMI, qual seja a «localização em zonas de elevado valor de mercado imobiliário “ — consequentemente, “ao não estabelecer como critério o «valor de mercado», o Decreto-Lei que criou o CIMI não foi emanado conforme uma leitura correcta da Constituição da República Portuguesa”.

I. No entanto, não se torna possível inteligir o motivo que conduziu à procedência da impugnação, nem as normas ou princípios constitucionais violados, tanto mais que, se atentarmos aos vícios passíveis de surgir ao nível dos diplomas emanados ao abrigo da respectiva Lei de Autorização (excesso de autorização, defeito de autorização por emissão após o termo do prazo fixado pela Lei de Autorização ou por ter incidido sobre uma matéria de competência reservada ou defeito de autorização resultante da falta de menção expressa, pelo Decreto-Lei da respectiva Lei de Autorização), o caso em apreço não encontra guarida em qualquer daquelas hipóteses — não existe inconstitucionalidade orgânica nem material.

J. Resta, portanto, tentar descortinar o ou os motivos que conduziram o douto julgador a “criar a convicção de que assiste razão à impugnante”, por ter considerado que “o Decreto-Lei que criou o CIMI (...) não foi emanado conforme uma leitura correcta da Constituição da República Portuguesa”.

K. Como vimos, o douto Tribunal, após uma perfunctória referência a uma “violação do princípio da igualdade”, basta-se com a formulação de um juízo conclusivo: “Assim sendo, é de proceder a impugnação”.

L. Embora assistindo aos juízos o direito de fiscalização concreta relativamente a normas a aplicar a um determinado caso, não basta afirmar que uma determinada norma é inconstitucional, na medida em que ela deve ser efectivamente desaplicada na causa submetida à apreciação jurisdicional.

M. In casu, o douto Tribunal a quo limita-se a proferir um conclusivo juízo de inconstitucionalidade (de uma norma? de um Decreto-Lei?), ficando em aberto a concreta questão da sua desaplicação — é que desaplicar impõe que sejam extraídas, de forma clara e precisa, consequências do juízo de inconstitucionalidade o que, com o devido respeito, não foi realizado.

N. Portanto, com fundamento numa alegada violação de tal princípio da igualdade, que o douto Tribunal a quo julgou procedente a impugnação.

O. Partindo do pressuposto que aquela norma (?) ou aquele Decreto-Lei (?) teriam violado o principio da igualdade na vertente da “uniformidade da lei de imposto”, por sujeitarem ao mesmo tratamento (atribuição do mesmo VPT) contribuintes cujos prédios são diferentes (in casu, prédios com e sem acesso à via pública), somos levados a manifestar respeitosa discordância ante a ora recorrida decisão.

P. Na verdade, a situação retratada na douta decisão — a da existência de dois prédios sitos no mesmo local e abrangidos pelo mesmo coeficiente de localização, sendo que um teria acesso à via pública e outro não — encontra desde logo solução expressa num dos elementos de qualidade e conforto tipificados no artigo 44.° do CIMI: a localização excepcional, cujas directrizes constam da Portaria 982/2004 e que permitem que se não verifique a tal “clara existência de situações injustas”, ou seja, a alegada desigualdade tributária não existe, visto que é a própria lei que consagra mecanismos que permitem tratar situações diferentes de modo diferente.

Q. Ainda neste segmento, não se diga, como o douto Tribunal a quo, que “talvez para obviar a questão relativa ao critério «valor de mercado», foi o CIMI alterado pela Lei 64-A/2 008, de 31 de Dezembro, a qual alterou a redacção do n.º 4 do artigo 76. ° (…), na medida em que conquanto os artigos 38° e sgs. do Código do IMI visassem já a determinação do valor de mercado dos imóveis urbanos, ainda assim poderiam surgir situações de apuramento de valores patrimoniais tributários injustos, porque distorcidos em relação à realidade económica.

R. Assim, o legislador entendeu que o Código do IMI deveria passar a prever um mecanismo de uma segunda avaliação sempre que existisse uma distorção superior a 15% entre o valor de mercado e o valor patrimonial tributário, o qual releva apenas para efeitos de IRS, IRC e IMT e já não para efeitos de IMI (vide, Acórdão do TCASUL, de 08-05-2012, processo 05402/1 2).

S. Logo, a alegada violação do princípio da igualdade a que se reporta a douta sentença não deixaria de existir pela introdução daquele n.º 4 do artigo 76°, na medida em que, por um lado, esta norma não tem qualquer relevância para efeitos de IMI e, por outro, a discriminação positiva entre contribuintes resulta da aplicação de outros critérios de avaliação, como a localização excepcional.

T. Ademais, a douta sentença padece também de um outro erro de julgamento quanto à matéria de direito, na medida em que procede a uma errónea interpretação dos preceitos legalmente aplicáveis.

U. Como vimos, o douto tribunal recorrido assenta a sua decisão na circunstância de, no Decreto-Lei n.º 287/2003, que aprovou o Código do IMI, não existir qualquer referência ao “valor de mercado” (mormente no artigo 42.° daquele Código) quanto à” fixação do coeficiente de localização”, partindo daqui para a imputação de inconstitucionalidade por alegada violação do princípio da igualdade.

V. No entanto, o valor de mercado é relevante, isso sim, para a fixação dos limites do coeficiente de localização, ou seja, o n.º 12 do artigo 10.º da Lei 26/2003 constitui uma concretização do n.º 11 (no n° 11 diz-se que os limites do coeficiente de localização deverão ser fixados atendendo ao valor de mercado e no n.º 12 diz-se que a fixação do coeficiente deverá atender a variados parâmetros).

W. A fixação do coeficiente de localização tem por base os critérios do n.º 12 do artigo 10.º daquela Lei de Autorização (cuja redacção é exactamente idêntica à do n.º 3 do artigo 42.º do CIMI) — logo, não é o valor de mercado que, directamente, determina o coeficiente de localização: o valor de mercado é, ele sim, influenciado pelos parâmetros do n.º 12 do artigo 10.º da Lei 26/2003 e o n.º 3 do artigo 42.º do CIMI.

X. Assim, esta alegada falta de referência ao valor de mercado não é mais do que uma falsa questão — com efeito, o valor de mercado não influencia directamente a avaliação, mas sim indirectamente, ao ser determinante para estabelecer os limites do coeficiente de localização.

Y. Em reforço argumentativo do que vimos dizendo, segue o douto Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, de 08-05-2012, no âmbito do processo n.º 05402/12, no qual se discutiu uma questão exactamente igual à dos presentes autos.

Z. Consequentemente, deverá o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se a douta decisão judicial, por padecer a mesma de um erro de julgamento de direito, por violação dos artigos 42.º e n.º 4 do artigo 76°, ambos do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis.»

2- A A……. – ………., CRL, apresentou as suas contra alegações, tendo concluído da seguinte forma:

«1. O Decreto-Lei n°. 287/03 de 12 de Novembro aprovou o novo Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI), procedendo a várias alterações na legislação tributária.

2. Este Decreto-Lei nº 287/03, de 12 de Novembro foi publicado ao abrigo da autorização legislativa concedida pela Assembleia da República através da Lei n°. 26/2003, de 30 de Julho.

3. Tendo sido elaborado ao abrigo de uma lei de autorização legislativa que estabelece os termos e enquadramento legal do diploma a ser elaborado e publicado, o Decreto-Lei n°. 287/03 de 12 de Novembro tem que obedecer aos princípios legais impostos pela Lei de Autorização legislativa que lhe está subjacente.

4. O artigo 103.º da constituição da Republica Portuguesa (CRP), diz que “o sistema fiscal visa a satisfação das necessidades financeiras do Estado e outras entidades públicas e uma repartição justa dos rendimentos e da riqueza” e que “ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não hajam sido criados nos termos da Constituição, que tenham natureza retroactiva ou cuja liquidação e cobrança se não façam nos termos da lei.”

5. Respeitando o Decreto-Lei n°. 287/2003 ao domínio de impostos, nomeadamente os artigos 42° e 45° do CIMI, este diploma legal tem que respeitar a lei de autorização legislativa sob pena da existência de uma inconstitucionalidade orgânica e formal.

6. Acontece que a redacção do n° 2 do art. 42° do Código do IMI omitiu a parte do n° 11 do artigo 10° da Lei n°. 26/2003 que é fundamental para a realização da Justiça Tributária relativamente à qual o Governo e o Estado estão obrigados.

7. O artigo 10° da Lei n°. 26/2003 de 30 de Julho, no seu artigo 10° que é referente ao valor tributário dos prédios urbanos, diz no seu número 11 que “a variação dos limites do coeficiente de localização a que se refere o n°. 10 será fixada em cada município tendo por referência os valores correntes de mercado.”

8. Ora, na avaliação efectuada, não foi considerado, como se refere o n° 11 do art. 10° da Lei n° 26/2003 de 30 de Julho, e, portanto os limites do coeficiente de localização a que se refere o n° 10° (no Código do IMI, o n° 1 do artigo 42°) e que serão fixados em cada município tendo por referência os valores correntes de mercado, não foram tidos em conta na avaliação feita.

9. Esta omissão resulta, obviamente, do facto do artigo 42° do CIMI ter omitido a parte do n°. 11 do artigo 10° da Lei nº. 26/2003 que obriga a serem considerados e tidos em linha de conta nas avaliações, os “valores correntes de mercado” estabelecidos, no caso concreto, pelo Município de …………, onde esta localizado o prédio.

10. Ou seja, o facto do CIMI, no seu artigo 42° não ter respeitado a lei de autorização legislativa, representa uma violação à Constituição da República Portuguesa, pois, afinal, o CIMI foi elaborado, aprovado e entrou em vigor com normas diferentes daquelas que a Assembleia da República havia autorizado.

11. O disposto no artigo 42° do CIMI, aplicável ao caso concreto da presente impugnação por força do artigo 45° do CIMI, é inconstitucional porque a norma nele constante não respeitou a norma prevista no n°. 11 do artigo 10° da Lei n°. 26/2003, alterou abusivamente o teor da autorização legislativa e ao omitir a exigência de que a variação dos limites do coeficiente de localização a que se referem os nºs. 10 e 11 do artigo 10 da Lei n°. 26/2003 (no CIMI — é o n°. 1 do artigo 42°) será fixada em cada município tendo por referência os valores correntes de mercado, a norma do artigo 42° do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis é organicamente inconstitucional, por invadir a reserva de competência parlamentar.

12. As disposições normativas e as cobranças fiscais não podem violar princípios constitucionalmente consagrados, nomeadamente, o Princípio da Livre Concorrência; o Princípio da Igualdade Fiscal; e o Princípio da Confiança.

13. Ou seja, o Estado, ao ter que cumprir com as suas obrigações previstas nos artigos 80º, 81°, 99° e 100° da CRP, tem que ele próprio respeitar e cumprir, como primeiro cumpridor, as normas veiculadas na CRP.

14. Ora, no caso concreto do sistema de avaliação previsto no CIMI e das consequências dele decorrente a nível da contabilidade da impugnante e da determinação da matéria colectável, a nível de IRC, decorrente das avaliações feitas no âmbito do CIMI, o Estado está a violar os preceitos constitucionais previstos nos artigos 12°, 26°, 61°, 62°, 66°-2-b), 80°-c), 81°- a), b), d), e), f) i), 99° a), c), e) da CRP:

15. O Estado, ao não ter vertido para o CIMI publicado pelo Decreto-Lei nº. 287/2003, de 12 de Novembro, todas as disposições legais constantes na Lei n°. 26/2003, de 30 de Julho que foi a lei de autorização legislativa do CIMI, destruiu a possibilidade de existência e adopção de um mesmo critério de avaliação dos bens imóveis, e, ao fazê-lo, está a restringir artificialmente a concorrência, criando condições que são punitivas para uns cidadãos e vantajosas para outros.»

3- O Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer com a seguinte fundamentação que, na parte mais relevante, se transcreve:

«(….) 1. O Ministério Público adere às conclusões da recorrente subjacentes à definição da espécie de inconstitucionalidade invocada na sentença como fundamento da decisão de procedência da impugnação judicial: inconstitucionalidade material por violação do princípio da igualdade; não inconstitucionalidade orgânica por violação pelo DL nº 287/2003,12 novembro do sentido, extensão ou objecto da lei de autorização legislativa Lei n° 26/2003,30 julho (conclusões C./M.)

2. A violação do princípio da igualdade, invocada em termos algo oblíquos (na vertente tratamento diferente para situações diferentes/tratamento igual para situações iguais) exigiria uma (inexistente) demonstração de que teriam sido atribuídos a terrenos para construção com características idênticas ao terreno para construção avaliado (sem acesso à via pública) VPT significativamente diferentes; ou que ao terreno para construção avaliado tivesse sido atribuído VPT idêntico ou próximo de outros terrenos para construção com acesso à via pública situados no mesmo zonamento.

3. Sem prescindir

Actualmente a consonância dos VPT dos terrenos para construção com o valor normal de mercado é garantida pela aplicação do método comparativo dos valores de mercado (art.76° n°4 CIMI redacção art.93° Lei n° 64-A/2008,31 dezembro).

Antes da vigência da norma a eventual distorção entre o VPT do terreno para construção avaliado e o valor normal de mercado (não demonstrada no caso concreto) podia constituir fundamento para anulação, por violação do principio da proporcionalidade, nas suas dimensões de adequação e de proibição do excesso. A norma constante do art.76° n°4 CIMI é de aplicação imediata, em virtude da sua natureza procedimental, a segunda avaliação a realizar na sequência de avaliação anterior anulada com fundamento na indicada violação do princípio da proporcionalidade (acórdãos STA-SCT 18.11.2009 processo n° 765/09;2.05.2012 processo n° 1131/11).

4. Como consequência da inexistência da inconstitucionalidade invocada como fundamento da procedência da impugnação judicial o processo deve regressar ao tribunal recorrido para apreciação das questões prejudicadas pela solução da questão da inconstitucionalidade

CONCLUSÃO

O recurso merece provimento.

A sentença impugnada deve ser revogada e substituída por acórdão com o seguinte dispositivo:

-declaração de não inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade;

-devolução do processo ao tribunal recorrido para apreciação das questões prejudicadas pela solução da questão da inconstitucionalidade»

4- Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

5- O Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro fixou a seguinte matéria de facto:

1. A 23 de Junho de 2004, a Impugnante apresentou o modelo 1 com vista à inscrição do prédio sito no lugar de ………., Esmoriz;

2. Na sequência do referido em 1), foi realizada a avaliação do referido prédio a 05 de Fevereiro de 2005, da qual resultou o valor patrimonial tributário de € 392.370,00 (trezentos e noventa e dois mil e trezentos e setenta euros);

3. A Impugnante foi notificada da avaliação referida em 2, a 03 de Março de 2005;

4. A Impugnante requereu 2ª avaliação do imóvel referido em 1), a 29 de Março de 2005, tendo para tal alegado que apenas foi alterada a afectação do terreno e que este carece de infra-estruturas e não é servido de arruamentos públicos e assim sendo, será necessário proceder a cedências, com vista à instalação de arruamentos;

5. A 28 de Abril de 2006 foi realizada 2ª avaliação do prédio referido em 1), tendo sido atribuído o valor patrimonial tributário de € 270.950,00 (duzentos e setenta mil e novecentos e cinquenta euros);

6. Consta do Termo de Avaliação, o qual se considera aqui integralmente reproduzido, que “Esta avaliação foi realizada cumprindo o preceituado no CIMI. Os peritos B……. e C……. alteraram as áreas consideradas na 1ª avaliação, tendo em conta que o terreno em causa não é servido de infra-estruturas necessitando por isso de ser sujeito a operação de loteamento.

Nesta conformidade a comissão com o voto de desempate do perito presidente definiu potenciar metade da área do prédio ou seja 4.900 m2 atribuindo os índices do PDM — CAS 30% e COS 30% e 10% da área sobrante para dependências, fixando assim as áreas a considerar para efeitos de avaliação, tendo os peritos das partes votado vencidos.”;

7. Na ficha de avaliação foi atribuído um coeficiente de localização de 1,10;

8. O prédio referido em 1), não tem acesso directo á via pública;

9. A presente acção deu entrada a 26 de Fevereiro de 2007.

6. Delimitação do objecto do recurso:

Tal como a recorrente a configura nas conclusões das suas alegações a questão objecto do recurso é a de saber se padece de erro de julgamento a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro que julgou procedente a impugnação deduzida contra o resultado da segunda avaliação para determinação do valor patrimonial tributário (VPT) de terreno para construção, por considerar que o Decreto Lei que criou o CIMI, ao não estabelecer como critério o “valor de mercado” não está em conformidade com a CRP, nomeadamente com o principio da igualdade ali plasmado.

Como se constata de fls. 192 e segs., em especial de fls. 208/209, a decisão recorrida apreciando alegada inconstitucionalidade material do Decreto-Lei 287/2003, por não fazer «qualquer referência à “baliza” estabelecida pelo critério “valor de mercado”» entendeu que «apesar de não ter sido aparentemente excedida a Lei de Autorização Legislativa, a verdade é que o Decreto-Lei 287/2003 tal como foi aprovado, nenhuma referência faz ao critério “valor de mercado”, fazendo porém, referência a um outro critério, igualmente subjectivo de valorização e que consta da alínea d) do artigo 42° do CIMI, qual seja “localização em zonas de elevado valor de mercado imobiliário.”»

Mais ponderou que «ao não estabelecer como critério o “valor de mercado”, o Decreto-Lei que criou o CIMI não foi emanado conforme uma leitura correcta da Constituição da República Portuguesa (CRP).»

No prosseguimento de tal discurso argumentativo a sentença recorrida concluiu que «tal ausência de atendimento ao “valor de mercado”, traduz na prática a clara existência de situações injustas em que prédios localizados em zonas idênticas/contíguas, mas como no caso em causa nos presentes autos, sem acesso à via pública tenham o mesmo Valor Patrimonial Tributário, incorrendo em clara violação do princípio da igualdade, traduzido na ideia de tratamento igual a situações iguais e / tratamento diferente a situações diferentes».

E com base nesta argumentação concluiu dever proceder a impugnação mostrando-se inútil apreciar as demais questões levantadas pela Impugnante.

Não conformada a Fazenda Pública interpôs o presente recurso alegando, em síntese, que o Tribunal a quo se limita «a proferir um conclusivo juízo de inconstitucionalidade (de uma norma? de um Decreto-Lei?), ficando em aberto a concreta questão da sua desaplicação» e que a alegada falta de referência ao valor de mercado «não é mais do que uma falsa questão porque o valor de mercado não influencia directamente a avaliação, mas sim indirectamente, ao ser determinante para estabelecer os limites do coeficiente de localização».

Vejamos, pois.

7. Da alegada inconstitucionalidade material do Decreto-Lei 287/2003, por violação do principio da igualdade.

7. 1 Na autonomização da questão de constitucionalidade importa referir que, embora a impugnante tivesse invocado também a inconstitucionalidade orgânica do artº 42º do CIMI, o efectivo fundamento de direito ou “ratio decidendi” da decisão recorrida, no que toca ao juízo de inconstitucionalidade formulado, assenta na violação do principio da igualdade por se considerar que o Decreto-Lei 287/2003 tal como foi aprovado, nenhuma referência faz ao critério “valor de mercado” e que «tal ausência de atendimento ao “valor de mercado”, traduz na prática a clara existência de situações injustas em que prédios localizados em zonas idênticas/contíguas, mas como no caso dos autos, sem acesso à via pública tenham o mesmo Valor Patrimonial Tributário, incorrendo em clara violação do princípio da igualdade, traduzido na ideia de tratamento igual a situações iguais e / tratamento diferente a situações diferentes».

Com efeito, e como a própria recorrente reconhece (al. g) e h das conclusões), a decisão sindicada superou a questão da inconstitucionalidade orgânica ao reconhecer que atendendo que o Decreto-Lei foi emanado pelo Governo de então, no uso de autorização legislativa, não se poderia considerar que o mesmo sofresse de inconstitucionalidade orgânica, pois foi emanado por quem tinha competência para tal. (Acresce referir que também o Tribunal Constitucional se pronunciou no sentido de não se verificar a ocorrência da inconstitucionalidade orgânica das normas contidas no artigo 42.º n.º 2 e n.º 3, alíneas a), b) e c) do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis - cf. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 875/14, de 10.12.2014.

E vai no mesmo sentido a jurisprudência desta Secção de Contencioso Tributário: vide Acórdão 368/13, de 10.04.2013.)

Consideramos, assim, tal como já atrás referido, que o objecto do recurso se circunscreve à questão da alegada inconstitucionalidade material do Decreto-Lei 287/2003, por violação do principio da igualdade, sendo esse o fundamento que conduziu à procedência da impugnação,

7. 2 Da violação do principio da igualdade.

Não se nos afigura, porém, que ocorra a invocada violação do princípio da igualdade, imputada pela sentença, de resto em termos pouco claros( E que o Ministério Público neste Supremo Tribunal Administrativo designa, com alguma propriedade, de oblíquos). e genéricos, ao Decreto-Lei 287/2003.

Na verdade o Tribunal a quo limita-se a proferir um conclusivo juízo de inconstitucionalidade ficando em aberto a concreta questão da desaplicação da norma ou do Decreto-Lei.

E, de facto, o conceito de recusa de aplicação de uma norma não se confunde com o de simples interpretação de norma em conformidade com a Constituição( Carlos Lopes do Rego, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, Coimbra, 2010, p. 70).

A este propósito cumpre referir que, como tem sublinhado a jurisprudência do Tribunal Constitucional (Vide por exemplo, o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 281/14 de 25 de Março de 2014)., para se poder considerar estar em causa uma questão constitucionalidade não é suficiente referir que a norma ou o diploma viola a Constituição.

É necessário que seja discernível a autonomização da questão de constitucionalidade da norma relativamente ao tema da sua interpretação e aplicação aos factos da causa, o que no caso claramente não se verifica .

Ora, como bem nota o Exmº Procurador-Geral Adjunto a violação do princípio da igualdade, na vertente tratamento diferente para situações diferentes/tratamento igual para situações iguais exigiria uma demonstração de que teriam sido atribuídos a terrenos para construção com características idênticas ao terreno para construção avaliado (sem acesso à via pública) VPT significativamente diferentes; ou que ao terreno para construção avaliado tivesse sido atribuído VPT idêntico ou próximo de outros terrenos para construção com acesso à via pública situados no mesmo zonamento.

Demonstração essa que é inexistente, no caso concreto.

Ademais a sentença recorrida assenta a alegada violação do princípio da igualdade na circunstância de considerar que o Decreto-Lei 287/2003 tal como foi aprovado, não faz nenhuma referência ao critério “valor de mercado”, argumentação que também não colhe.

Com efeito na lógica do CIMI, o coeficiente de localização corresponde ao valor que a localização de um imóvel incorpora no seu valor de mercado, sendo o mesmo apurado tendo em conta as variáveis elencadas no n° 3 do art. 42° do CIMI (Vide, também neste sentido, o já referido Acórdão 368/13.).

Como refere José Maria Fernandes Pires, nas suas Lições de Impostos sobre o Património e do Selo, ed. Almedina, pag. 52, «o coeficiente de localização é na verdade, no seio da fórmula rígida e objectivada do artigo 38.° do CIMI, o elemento de ajustamento do sistema de avaliações às variações do valor de mercado. Todos os restantes coeficientes são relativamente estáticos e fixos, pelo que é o coeficiente de localização que desempenha o papel de adaptação da fórmula às características complexas e nem sempre facilmente objectiváveis da formação dos valores de mercado imobiliário

Essa função que o coeficiente de localização desempenha no seio do sistema, de ajustamento ao valor de mercado é, aliás, reconhecida pela letra da Lei, dado que o coeficiente de localização deve ser revisto de três em três anos, a fim de nele se incorporarem as flutuações do valor de mercado. Assim, cabe à Comissão Nacional de Avaliação de Prédios Urbanos (CNAPU), nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 62.° do CIMI "Propor trienalmente, até 31 de Outubro, o zonamento e respectivos coeficientes de localização…."

Esta revisão trienal revela o pensamento do legislador, de considerar este coeficiente como o instrumento de ajustamento de avaliação aos valores do mercado e às suas flutuações."

Daí que, também a esta luz, não se possa considerar que ocorre a violação do princípio da igualdade na dimensão invocada pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro.

A sentença recorrida não pode, por isso, manter-se, devendo o processo ser devolvido ao tribunal recorrido para apreciação de todas as demais questões cuja apreciação foi julgada prejudicada, entre elas os erros na quantificação do valor patrimonial tributário e a preterição de formalidades legais suscitadas nos arts. 37º a 71º da petição inicial, em relação às quais é manifesta a insuficiência da matéria de facto constante do probatório para conhecimento em substituição por este Tribunal.

9. Decisão:

Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso e revogar a sentença recorrida, baixando os autos à primeira instância, a fim de que tribunal recorrido conheça das demais questões que julgou prejudicadas pela solução dada ao litígio.

Sem custas.

Lisboa, 25 de Março de 2015. – Pedro Delgado (relator) – Casimiro Gonçalves – Francisco Rothes.