01109/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do art. 53º, n.º 1, al. d), do DL n.º 557/99, de 17/12, os técnicos verificadores tributários transitariam para o grau 2 do GAT, com a categoria de técnico de administração tributária-adjunto, «ficando afectos à área de inspecção tributária, sem prejuízo de opção por outras áreas».

II- O despacho que se apropriou de uma proposta em que se previa que, de dois antigos técnicos verificadores tributários, um ficaria afecto ao «serviço de inspecção local» enquanto o outro ficaria afecto «a outros serviços», também identificados como «serviços internos» ou «da área interna», é interpretável no sentido de afectar este último funcionário a tarefas diferentes das da que correspondem à «área de inspecção tributária».

III- O acto tácito que indeferiu o recurso hierárquico deduzido por aquele último funcionário do despacho dito em II traduz uma adesão integral aos fundamentos e ao sentido decisório da entidade «a quo».

IV- Assim, e porque o acto silente incorpora a definição jurídica de não afectar o mesmo funcionário à área de inspecção tributária, é vão combater-se a ilegalidade desse acto a pretexto de que ele praticamente exercia – afinal, contra a pronúncia do acto – tarefas ainda enquadráveis nas actividades de fiscalização ou inspecção.

RECURSO N.º 1109/06-11

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (SEAF) interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCA-Sul que, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido por A…, identificado nos autos, anulou o indeferimento tácito imputável àquele membro do Governo e recaído sobre o recurso hierárquico em que o ora recorrido acometera o despacho de um Director de Finanças Adjunto que, retirando-o dos serviços de inspecção tributária, o afectou a serviços diversos.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso enunciando as seguintes conclusões:

1- Vem o presente recurso interposto do douto acórdão que deu provimento ao recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito imputável ao SEAF na sequência de recurso hierárquico interposto do despacho quer afectou o recorrido a outros serviços que não os de inspecção tributária.

2- O recorrido detém a categoria de técnico de administração tributária adjunto, categoria para que transitaram, por efeito da al. d) do n.º 1 do art. 53º e da al. d) do n.º 1 do art. 52º do DL 557/99, de 17/12, os funcionários com a categoria de técnico verificador tributário e técnico tributário, respectivamente.

3- O recorrido exerce funções no serviço de finanças de Felgueiras, na secção de execuções fiscais, desempenhando as seguintes tarefas: no serviço interno, reversão de processos, passagem de certidões de dívidas e outros serviços e, no serviço externo, penhoras, citações, notificações e outras diligências.

4- Considerando o leque de tarefas de diferente natureza que integram a função fiscalizadora, verifica-se não existirem diferenças substanciais em relação às funções efectivamente desempenhadas pelo recorrido (al i) do probatório), pelo que o acórdão em recurso, ao considerar que as funções efectivamente desempenhadas pelo funcionário integram o conteúdo funcional de carreira distinta da fiscalização tributária, efectuou uma errada leitura da situação de facto e, bem assim, uma errónea interpretação e aplicação do disposto nos arts. 4º e 5º do Regulamento de Estágio para Ingresso nas Carreiras dos Grupos de Pessoal Técnico superior e Técnico da Direcção-Geral dos Impostos, publicado no DR, II Série, de 24/5/94.

5- Ao decidir que a afectação do recorrido a outros serviços lhe retirou o exercício integral das tarefas que constituem o conteúdo funcional da sua categoria de «técnico de administração tributária adjunto/ex TVT», e atribuiu-lhe, em exclusividade e permanência, as tarefas específicas da categoria de técnico de administração tributária adjunto/ex-técnico sem que o interessado tivesse feito opção por área diversa da inspecção tributária, o douto acórdão fez errada interpretação e aplicação da al. d) do n.º 1 do art. 53º do DL 557/99, de 17/12, pelo que deve ser revogado.

O recorrido contra-alegou, concluindo do seguinte modo (mantemos as letras designativas das conclusões, apesar do «lapsus calami» de não vir indicada a conclusão d):

a) Pelo despacho do Sr. Director de Finanças Adjunto da Direcção de Finanças do Porto, de 27/12/2001, foi determinado que o recorrente, a partir de 2/1/02, deixaria de estar afecto aos serviços de inspecção tributária da Direcção de Finanças, sendo para o efeito colocado no serviço de finanças de Felgueiras 1.ª.

b) No serviço de finanças de Felgueiras 1.ª, existiam dois TAT-Adjunto, tendo sido determinado que o colega do recorrido, B…, fosse adstrito ao serviço de inspecção local, sendo o ora recorrente afecto a «outros serviços».

c) Não se conformando com tal determinação, dela interpôs, em tempo, recurso hierárquico para a autoridade recorrida e, do silêncio desta, o recurso contencioso em cujos autos veio a ser proferido o douto acórdão ora em recurso que, em síntese, anulou o acto recorrido com fundamento em vício de violação de lei, «maxime» da al. d) do n.º 1 do art. 53º do DL 557/99, de 17/12.

e) Desse decisório, interpôs a Administração o recurso presente, assente nas razões enumeradas nas conclusões 4 e 5, que se reconduzem ao seguinte:

i) Que, supostamente, «não existem diferenças substanciais entre a função fiscalizadora e as demais funções efectivamente desempenhadas pelo recorrido», termos em que se defende ter o decisório em crise incorrido em «errada leitura da situação de facto» e, bem assim,

ii) «Uma errónea interpretação e aplicação dos arts. 4º e 5º do Regulamento de Estágio para Ingresso nas Carreiras dos Grupos de Pessoal Técnico Superior e Técnico da DGI»; e, ainda, «da al. d) do art. 53º do DL 557/99, de 17/12».

f) Não tem, porém, o recorrente razão porquanto, e desde logo, não indica em que consistirá as por si afirmadas: «errónea leitura da situação de facto», «errónea interpretação e aplicação dos arts. 4º e 5º do Regulamento de Estágio para Ingresso nas Carreiras dos Grupos de Pessoal Técnico Superior e Técnico da DGI»; ou, ainda, «da al. d) do art. 53º do DL 557/99, de 17/12»; termos em que tais alegações se apresentam de improceder por não passarem de meras afirmações abstractas e sem conteúdo.

g) Não obstante, e por cautela, sempre se dirá ainda que, sendo certo que na situação em apreço, a reestruturação operada pelo DL 557/99, de 17/12, prevê a transição dos Técnicos Verificadores Tributários para a categoria de TAT-Adjunto, ficando afectos à área de fiscalização;

h) Não menos certo é que tal ocorrerá sem prejuízo de opção por outras áreas (cfr. art. 53º, n.º 1, al. d), do DL 557/99, de 17/12).

i) Ora, «in casu», não tendo o recorrente jamais manifestado querer optar por outras áreas – como, aliás, confirmou o Chefe de Serviço de Finanças de Felgueiras I, de acordo com o disposto no art. 53º, n.º 1, al. d), do DL 557/99, de 17/12 – haveria de continuar colocado na área de fiscalização, o que não sucedeu.

j) Donde, bem andou o Mm.º Tribunal «a quo» quando considerou que, e em síntese:

«O acto tácito recorrido violou efectivamente o art. 53º, n.º 1, al. d), do DL 557/99, de 17/12, na medida em que, na prática, manteve a afectação do recorrente, em outra área que não a de inspecção tributária, contra a sua vontade, já que ele, enquanto colocado no Serviço de Finanças de Felgueiras I, não optou nunca por essa sua reafectação a outras áreas».

k) Porquanto,

«...aquela área funcional (inspecção tributária) foi e é distinta da área de tributação, sendo cada uma delas servida por pessoal inserido em carreiras diferentes e encontrando-se os conteúdos funcionais do respectivo pessoal técnico genericamente descritos no Regulamento de Estágio para Ingresso nas Carreiras dos Grupos de Pessoal Técnico Superior e Técnico da DGI...»

l) Donde, conclui o mesmo acórdão:

«Sendo assim, temos de concluir que, pelo menos no seu núcleo essencial, os conteúdos funcionais dessas carreiras são distintos...»

m) Termos em que se julga:

«Não tendo o recorrente feito opção por área diversa da área de inspecção, é inquestionável que o acto recorrido viola frontalmente a al. d) do n.º 1 do art. 53º do DL 557/99, ou seja, o direito que esta disposição visou tutelar.

Por todo o exposto, não tendo o recorrente optado por área diversa da inspecção tributária, o acto recorrido enferma do vício de violação de lei por violação da al. d) do n.º 1 do art. 57º do DL 557/99, de 17/12».

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

- a)- O Recorrente, proveniente da categoria de Técnico Verificador Tributário, com a reestruturação operada pelo DL 557/99, de 17-12, transitou para a categoria de Técnico de Administração Tributária-Adjunto do Quadro de Pessoal da Direcção Geral de Impostos, exercendo funções nos Serviços de Inspecção Tributária na Direcção de Finanças do Porto, mas pertencendo ao quadro do Serviço de Finanças do concelho de Felgueiras 1;

b) - Nessa transição, o Recorrente não fez opção por área funcional diferente da área da inspecção tributária;

c) - Em 27-12-2001, os Serviços de Inspecção Tributária do Porto apresentaram ao Director de Finanças Adjunto da Direcção de Finanças do Porto a seguinte “Proposta de Afectação de Recursos Humanos à Inspecção Local:

Tendo em vista a implementação da actividade inspectiva nos serviços de finanças e em alguns casos o reforço dos recursos humanos aí existentes, propõe-se que os TATs-Adjuntos (ex-TVTs) abaixo indicados, deixem de estar afectos a partir de 22-01-2002 aos serviços de inspecção tributária da Direcção de Finanças, sendo para o efeito colocados no serviço de finanças a cujo quadro pertencem.

Nos serviços de finanças onde esteja colocado apenas um TAT-Adjunto (ex-TVT), o mesmo deverá ser afecto ao serviço de inspecção local.

Nos serviços de finanças onde estejam colocados mais de um TAT-Adjunto (ex-TVT) um deles será afecto ao serviço de inspecção local, ficando os restantes afectos a outros serviços.

SERVIÇO DE FINANÇAS NOME DOS FUNCIONÁRIOS COLOCADOS

NOS SERVIÇOS DE FINANÇAS

FELGUEIRAS B…

A…

d) - Aquele Director exarou sobre essa proposta, em 27-12-2001, o seguinte despacho:

«Concordo com a presente proposta de afectação de recursos humanos á inspecção local.

Com a afectação e implementação da inspecção local nos serviços de Finanças em cujo quadro existam TAT’s (ex: TVT’s) pretende-se, para além duma maior rentabilização dos recursos humanos, maior celeridade às acções a desenvolver e um maior apoio aos srs Chefes dos Serviços de Finanças nas decisões a tomar»;

e) - Na sequência de consulta efectuada ao Chefe do Serviço de Finanças de Felgueiras sobre qual dos dois TAT-Adjuntos aí colocados deveria ser afectado á inspecção tributária, o mesmo respondeu nos seguintes termos:

«1 Os dois TVT’s deste serviço de finanças já estão afectos há muitos anos à fiscalização;

(…)

3- ... não disponho de quaisquer meios para avaliar qual dos dois está em melhores condições para a execução quer de serviços da área interna, quer de serviços da área de fiscalização;

(...)

Assim, sugiro a V. Ex.a que indique o funcionário a afectar à inspecção tributária.

Caso assim não entenda, indico para afectação à inspecção o funcionário mais antigo na área de fiscalização, ou seja, B… (...), visto que nenhum deles tem preferência pelo serviço interno»;

f) - O Recorrente, em 21-01-2002, tomou conhecimento do oficio assinado pelo mesmo Director de Finanças Adjunto da Direcção de Finanças do Porto, datado de 18-01-2002, do qual consta designadamente:

«Concluídas as acções inspectivas que se encontravam em curso em 2001.12.31, deverá o TATA A… ser adstrito a outros serviços, de harmonia com as instruções transmitidas com o oficio 348-GAB, de 2001.12.27»;

g) - Por requerimento de 1-03-2002, dirigido ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, o Recorrente pediu a revogação do despacho do Director de Finanças Adjunto da Direcção de Finanças do Porto, de 27-12-2001, com fundamento na sua ilegalidade por violação do art.53°, n° 1, al.d) do DL 557/99 e dos princípios da igualdade de tratamento e da justiça previstos nos arts 5°e 6° do CPA e, ainda, por falta de fundamentação;

h) - Sobre esse requerimento não foi proferida qualquer decisão até à interposição do presente recurso contencioso, em 8-04-2003;

i) - Em 3-05-2004, o Chefe do Serviço de Finanças de Felgueiras declarou, por escrito, que o Recorrente, «...com a categoria de Técnico de Administração Tributária Adjunto, EX TVT, funcionário deste Serviço de Finanças, actualmente exerce funções na secção de EXECUÇÕES FISCAIS, serviço interno - reversão de processos, passagem de certidões de dívidas e outros serviços, e serviço externo - penhoras, citações, notificações e outras diligências, funções que exerce desde que deixou de exercer funções na Inspecção Tributária».

Cumpre decidir.

O acórdão «sub censura» anulou o indeferimento tácito de um recurso hierárquico, interposto pelo ora recorrido, por entender que esse acto silente violara o art. 53º, n.º 1, al. d) do DL n.º 557/99, de 17/12. E a única questão posta neste recurso jurisdicional prende-se com a existência efectiva desse vício de violação de lei.

O recorrido, que é funcionário da DGCI, tinha a categoria de técnico verificador tributário, da carreira do pessoal técnico de fiscalização tributária. Mas, «na sequência» de um «processo de reestruturação organizativa da administração tributária», foi publicado o DL n.º 557/99, de 17/12, que veio «dotar a DGCI com um novo estatuto de pessoal» e um diferente «sistema de carreiras» – como se disse no preâmbulo do diploma.

Este novo «estatuto de pessoal e regime de carreiras» (cfr. o art. 1º daquele DL n.º 557/99) suprimiu a categoria profissional que o recorrido detinha e a carreira correspondente. E, no seu art. 53º, n.º 1, o diploma estabeleceu que «os funcionários pertencentes à carreira do pessoal técnico de fiscalização tributária» transitariam para o «grupo do pessoal de administração tributária» (GAT) segundo regras várias, uma das quais constava da al. d) do mesmo número e artigo e tinha a seguinte redacção: «os técnicos verificadores tributários transitam para o grau 2, com a categoria de técnico de administração tributária-adjunto, sendo posicionados no nível 3, ficando afectos à área de inspecção tributária, sem prejuízo de opção por outras áreas».

«In casu», o recorrido foi objecto dessa mesma transição e, porque nunca optara por outras áreas, permaneceu afecto «à área de inspecção tributária», exercendo as suas funções nos serviços de inspecção tributária da Direcção de Finanças do Porto – embora pertencesse ao quadro de pessoal do serviço de finanças de Felgueiras. Mais tarde, emanou daqueles serviços de inspecção a proposta, dirigida ao Director de Finanças Adjunto do Porto, de que determinados técnicos de verificação tributária-adjuntos, inclusive o aqui recorrido, fossem colocados no serviço de finanças a cujo quadro pertenciam e aí afectos à «inspecção local»; e tal proposta acrescentava que, nas situações em que os serviços de finanças dispusessem de mais do que um desses técnicos, «um deles» seria «afecto ao serviço de inspecção local, ficando os restantes afectos a outros serviços». Ora, essa proposta foi inteiramente apropriada pelo acto hierarquicamente impugnado. E, porque o serviço de finanças de Felgueiras passou a dispor de dois técnicos de administração tributária-adjuntos – o recorrido e um outro colega com maior antiguidade «na área de fiscalização» – sucedeu que foi esse outro funcionário o único afecto à inspecção tributária na área territorial abrangida pelo serviço de finanças de Felgueiras, enquanto o recorrido ficou confinado à execução dos denominados «serviços da área interna» ou «serviço interno».

Portanto a interpretação do acto hierarquicamente impugnado permite-nos já asseverar duas coisas: que ele distinguiu entre as tarefas «de inspecção local» e os «outros serviços» (também apelidados de «serviço interno» ou «serviços da área interna»); e que foi para este último género de actividades que tal acto remeteu o aqui recorrido – já que ele não foi adstrito ao «serviço de inspecção local», que era o outro termo da alternativa posta.

Na óptica do recorrido, essa sua afectação ao «serviço interno» ofendia o disposto no art. 53º, n.º 1, al. c), do DL n.º 557/99 – razão por que recorreu hierarquicamente daquele acto do Director de Finanças Adjunto. Mas o recurso hierárquico foi tacitamente indeferido, o que obriga a encarar o acto silente como uma inteira adesão do seu autor aos fundamentos e ao sentido decisório do despacho lavrado pela entidade «a quo».

Já atrás vimos que o TCA considerou que o acto tácito enfermava de violação de lei. Para tanto, o aresto «sub judicio» emitiu duas essenciais afirmações: «primo», que o recorrido tinha o direito, «ex vi» daquele art. 53º, n.º 1, al. d), de permanecer afecto «à área de inspecção tributária»; «secundo», que as funções por ele desempenhadas em virtude do acto hierarquicamente atacado não são dessa «área» – conclusão que o acórdão atingiu mediante a consideração das tarefas efectivamente desempenhadas pelo recorrido e a análise recíproca dos conteúdos funcionais das antigas carreiras de «pessoal técnico tributário» e de «pessoal técnico de fiscalização tributária».

Neste recurso jurisdicional, o recorrente não põe minimamente em causa a primeira das sobreditas afirmações do TCA, ou seja, a de que a al. d) do n.º 1 do art. 53º do DL n.º 557/99 incorporava uma garantia para os antigos técnicos verificadores tributários – a garantia de, apesar da transição operada, continuarem a trabalhar na área de inspecção tributária, se assim o desejassem. O que o recorrente questiona é, tão só, a outra afirmação nuclear do aresto, em que se mesclam uma questão de direito e outra de facto. Assim, o recorrente intenta persuadir que as tarefas atribuídas ao recorrido na sequência do acto, se encaradas à luz dos conteúdos funcionais das antigas carreiras a que o TCA aludiu, integram ainda a «área de fiscalização tributária» – pelo que o acórdão «sub censura» teria errado no preciso ponto em que afirmou o contrário.

Mas esta crítica única do recorrente peca por um erro originário de perspectiva, aliás também induzido pelo acórdão. Com efeito, a tarefa hermenêutica que acima empreendemos mostrou limpidamente que o próprio despacho da entidade «a quo» (o Director de Finanças Adjunto), ao apropriar-se da proposta que lhe fora apresentada, concedeu que, no caso do serviço de finanças de Felgueiras, só o colega do aqui recorrido ficaria «afecto ao serviço de inspecção local», ficando ele, por sua vez, afecto «a outros serviços». E já acima constatámos que o acto impugnado «in judicio», enquanto silente, traduz uma adesão completa a esse despacho da entidade «a quo». Sendo assim, temos que o acto tácito incorpora, sem sombra de dúvidas, o reconhecimento – quase diríamos confessório – de que a Administração realmente decidiu que o recorrido passasse a exercer tarefas diferentes das que correspondiam «à área de inspecção tributária».

Ora, a circunstância de o próprio acto admitir «expressis verbis» que as funções a exercer doravante pelo recorrido respeitariam a serviços diferentes dos da «inspecção local» traz a imediata irrelevância da argumentação usada pelo recorrente em prol da revogação do aresto. Com efeito, se acaso nos dispuséssemos a avaliar «in concreto» as tarefas distribuídas ao recorrido e a confrontá-las com a previsão abstracta de conteúdos funcionais, cairíamos no sumo logro de avaliarmos a legalidade do acto negligenciando a sua verdadeira pronúncia – e atendendo, antes, ao que dele não consta. Ao darmos por assente que o acto decidiu que o recorrido deixaria de estar afecto à área de inspecção tributária, temos aí, e unicamente aí, a definição jurídico-administrativa cuja legalidade vem questionada. E, nessa medida, mostra-se completamente irrelevante o tipo e a natureza das tarefas que o recorrido vem realizando, pois esta questão, que começa até por ser de facto, em nada afecta a realidade e a subsistência da pronúncia jurídica que o acto emitiu.

Para tornarmos irresistível a demonstração do afirmado, podemos figurar a hipótese anómala de o chefe do serviço de finanças de Felgueiras, apesar de haver um acto a que devia obediência e que seguramente excluía o recorrido de quaisquer tarefas inspectivas, lhas ter atribuído de facto. Ora, é manifesto que esse incumprimento acidental do acto seria insusceptível de retroagir sobre ele, afectando a sua existência, validade, sentido ou eficácia. E é ainda óbvio que, se acaso ajuizássemos da legalidade do acto à luz de tarefas executadas contra a pronúncia dele constante, estaríamos a avaliar um acto diverso do realmente atacado – pois qualquer substituição dos motivos ou, «a fortiori», do sentido decisório do acto que venha impugnado remete o tribunal sindicante para um acto meramente possível, mas carecido entretanto de existência real na ordem jurídica.

Nesta conformidade, improcedem as conclusões 3.ª a 5.ª da alegação de recurso. Na verdade, dizendo o próprio acto que o recorrido passaria a exercer funções diferentes das que correspondem à área de inspecção tributária, é vão tudo o que o recorrente agora invoca para persuadir que tais funções são ainda, «malgré tout», reconduzíveis a essa área. E mostram-se irrelevantes as duas primeiras conclusões, já que elas apenas historiam sucintamente a génese do conflito.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar, pelas razões expostas, o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 15 de Fevereiro de 2007. Madeira dos Santos (relator) – Freitas Carvalho – Costa Reis.