01483/17.5BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- As alíneas b) e e) do nº2 do artigo 5º do «Despacho nº8946-A/2015, de 10.08», na redacção que lhes foi dada pelo «Despacho nº15146-A/2016, de 15.12» - do «Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças e do Secretário de Estado Adjunto e do Ambiente» - configuram normas administrativas mediatamente operativas;

II- A deliberação da «Comissão Executiva Metropolitana de Lisboa» de 14.12.2017, que procedeu à revisão do montante final da compensação financeira a atribuir à autora - entre outras operadoras - pela disponibilização de títulos intermodais de transporte para os anos 2014, 2015 e 2016, não deverá ser anulada com base na ilegalidade das normas referidas em I.

I. Relatório

1. TST-TRANPORTES SUL DO TEJO, S.A. [TST] - identificada nos autos - demanda nesta acção administrativa o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS [MF], o MINISTÉRIO DO AMBIENTE [MA], a ÁREA METROPOLITANA DE LISBOA [AML] e CONSELHO DE MINISTROS [CM], e ainda, a título de «contra-interessados», a COMPANHIA DE CARRIS E DE FERRO DE LISBOA, S.A. [CCFL], a RODOVIÁRIA DE LISBOA S.A. [RL], a SCOTTURB TRANSPORTES URBANOS, LDA. [STU], os SERVIÇOS MUNICIPALIZADOS DE TRANSPORTES COLECTIVOS DO BARREIRO [SMTCB], e a VIMECA TRANSPORTES, LDA. [VIMECA], formulando a este Tribunal os seguintes pedidos:

a) Que declare nulos, ou anule, os actos administrativos plurais contidos «nas alíneas b) e e) do nº2 do artigo 5º do Despacho nº8946-A/2015, de 10.08.2015 [na redacção introduzida pelo Despacho nº15146-A/2016, de 15.12.2016], do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças e do Secretário de Estado Adjunto e do Ambiente [publicado no DR, 2ª série, nº239, de 15.12.2016»], ou

b) Que declare a ilegalidade das normas contidas nessas alíneas, «com força obrigatória geral» - nos termos do artigo 73º, nº1, do CPTA - caso entenda que consubstanciam «actos normativos» e não «actos administrativos»;

c) Que anule parcialmente a decisão de execução do dito Despacho de fixação das compensações financeiras devidas pela disponibilização dos títulos intermodais de transportes na área metropolitana de Lisboa, relativas aos anos de 2014, 2015 e 2016 que se presume ter sido adoptada na sequência do sentido de decisão constante do ofício da AML com a referência 1216/2016 CEM/AML, de 21.12 [e que se terá convertido em decisão final em conjunto com a Resolução do Conselho de Ministros nº84-F/2016, de 15.12], exclusivamente na parte relativa à ora autora, e, relativamente a ela, exclusivamente na medida em que apura e fixa, para cada um dos anos de 2014, 2015 e 2016, uma compensação financeira [aliás negativa] muito significativamente inferior à que lhe é devida;

d) Que condene o MF, bem como o membro do Governo que tiver a seu cargo os transportes a, em execução de sentença, emitir um «novo despacho» [em substituição do Despacho nº15146-A/2016, de 15.12.2016], no seguinte sentido:

i- A alínea b) do nº2 do artigo 5º do Despacho nº8946-A/2015, de 10.08, deverá ter redacção idêntica à redacção original deste mesmo despacho;

ii- Não deverá ser introduzida «qualquer limitação ao número de viagens a compensar», designadamente através da fixação de regras com teor ou alcance semelhante ao constante da alínea e) do nº2 do artigo 5º do Despacho nº8946-A/2015, de 10.08 [quer na sua redacção original quer na redacção introduzida pelo Despacho nº15146-A/2016, de 15.12];

e) Que condene a AML a, «em execução de sentença, praticar acto de apuramento dos valores das compensações financeiras devidas à ora autora [em execução, designadamente, das novas regras que vierem a ser emitidas nos termos da precedente alínea d)], quer por referência ao período decorrido entre 01.01.2014 e 31.12.2016, quer por referência ao período compreendido entre 01.01.2017 e até, o mais tardar, 03.12.2019»;

f) Que condene o CM a, em execução de sentença, autorizar a realização da despesa «relativa ao pagamento das compensações financeiras que vierem a ser apuradas [nos termos da precedente alínea e)], acrescidas do valor de juros de mora a contar de 15.12.2016 e até efectivo e integral pagamento».

2. Dos demandados, apresentaram contestações a CCFL [folhas 196 a 198], o MA [folhas 214 a 271 e 392 a 449], o MF [folhas 275 e 276], a AML [folhas 278 a 357], e o CM [folhas 453 a 501].

3. A CCFL invocou a sua ilegitimidade para ser demandada, pugnando pela «absolvição da instância» com base no julgamento de procedência dessa excepção dilatória.

4. O MA e o MF [aderiu à contestação do primeiro] defenderam-se por excepção e impugnação. Por excepção, suscitando a falta de pressupostos cumulativos do pedido subsidiário [de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral das disposições constantes das alíneas b) e e) do nº2 do artigo 5º do Despacho impugnado, caso as mesmas sejam entendidas como «normas de natureza administrativa»], pedindo, a respectiva absolvição da instância. E por impugnação, refutando as teses jurídicas da autora e defendendo a legalidade dos actos administrativos impugnados.

5. A AML suscitou, também, a «falta de pressupostos do pedido subsidiário» [nos mesmos termos dos réus MA e MF], o que conduziria à sua absolvição da instância, e impugna as teses jurídicas da autora, refutando os vícios por ela assacados ao Despacho impugnado.

6. O CM suscitou a mesma questão da «falta de pressupostos do pedido subsidiário», mas qualificando-a como «falta de interesse em agir da autora», e, nessa base, pediu a respectiva absolvição da instância. No demais, impugnou a tese jurídica da autora.

7. O Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 84º, nº7, e 85º, nº4, do CPTA, não se pronunciou.

8. Devidamente notificada das várias contestações, a autora «replicou» [folhas 513 a 526 dos autos], pugnando pelo julgamento de improcedência das excepções suscitadas.

9. Subsequentemente veio a autora requerer a «ampliação da instância» [folhas 536 a 549], pedindo a «anulação parcial da decisão final de execução do despacho impugnado» [ou seja, o Despacho nº8946-A/2015, de 10.08, com as alterações introduzidas pelo Despacho nº15146-A/2016, de 01.12], consubstanciada na «Deliberação da Comissão Executiva da Área Metropolitana de Lisboa, de 14.12.2017» [notificada à Autora em 16.01.2018, através do ofício nº1489/2017 DPC/AML, de 27.12, já depois de ter dado entrada esta acção, em 21.12.2017], relativa à revisão das compensações financeiras pela disponibilização dos títulos intermodais de transporte na área metropolitana de Lisboa, referente aos anos de 2014, 2015 e 2016, procedendo definitivamente ao recálculo dos montantes finais de compensação financeira a atribuir a cada um dos operadores, e na parte respeitante exclusivamente à autora, «na medida em que apura e fixa, para cada um dos anos de 2014, 2015, e 2016, uma compensação financeira [aliás, negativa] muito significativamente inferior à que lhe é devida.»

10. Os réus MF [folhas 572 e 573], AML [folhas 578 a 596], e CM [folhas 600 e 601] pronunciaram-se sobre a pretendida ampliação da instância, ou não se lhe opondo, ou pedindo que seja julgado improcedente, e, consequentemente, indeferido, o respectivo pedido, ou ainda enquadrando o caso não no artigo 63º mas antes no artigo 64º do CPTA.

11. A autora respondeu a esta última questão [folhas 606 a 610], pronunciando-se sobre o - a seu ver - correcto enquadramento da aplicação dos artigos 63º e 64º do CPTA, pedindo que a ampliação da instância seja admitida e julgada procedente.

12. Por despacho, foi deferida a ampliação da instância tal como requerida pela autora, foi dispensada a realização de audiência prévia e a produção de prova requerida [folhas 656 a 661].

13. Foi proferido despacho saneador, que julgou procedente a questão da ilegitimidade passiva deduzida pela demandada CCFL - que foi absolvida da instância - e relegou para sede de decisão final a apreciação da questão - suscitada pelos réus MA, MF, AML e CM - da falta de pressupostos [cumulativos] do pedido subsidiário de «declaração de ilegalidade com força obrigatória geral [artigo 73º do CPTA], das alíneas b) e e) do nº2, do artigo 5º do Despacho impugnado [Despacho nº8946/2015, de 10.08, na redacção dada pelo Despacho nº15146-A/2016, de 01.12].

14. Notificadas as partes para apresentar «alegações escritas», a autora apresentou-as com o seguinte quadro conclusivo [folhas 771 a 805]:

1- As presentes alegações assentam no pressuposto do que foi julgado na secção III do Despacho, e, em consequência, a autora considera que o Tribunal deu como provados todos os factos por ela alegados com relevo para a procedência da acção, e é neste pressuposto, e sem prejuízo dos seus direitos, que são apresentadas as presentes alegações;

2- Nas contestações não se refuta o alcance que a autora atribui às disposições legais que se sumariam e que são as que fundamentam os pedidos formulados na presente acção:

a) Artigos 1º, nº1, 2º parágrafo, 3º, nº2, 4º, nº1, alínea b), 2º parágrafo, 6º, e anexo, do «Regulamento [CE] nº1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23.10» [doravante Regulamento], que revogou o Regulamento [CEE] nº1191/69 do Conselho, de 26.05;

b) Artigos 2º, nº2, alínea f), da «Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres», aprovada pela Lei nº10/90, de 17.03, e alterada pela Lei nº3-B/2000, de 04.04, pelo DL nº380/2007, de 13.11, e pelo DL nº43/2008, de 10.03 [doravante Lei de Bases];

c) Artigo 24º, nºs 2 a 4, do «Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros», aprovado pela Lei nº52/2015, de 09.06, e alterada pela Lei nº7-A/2016, de 30.03 [doravante RJSPTP]; e

d) Artigo 6º, nº1, do DL nº167/2008, de 26.08, alterado pela Lei 64/2013, de 27.08, que tem por objecto a definição do regime jurídico aplicável à concessão de subvenções públicas;

3- Em concreto, resulta das contestações que - tal como a autora - os demandados reconhecem que estas disposições legais impõem que todas as viagens efectivamente realizadas por todos os passageiros efectivamente transportados por força de obrigações de serviço público [no caso, a obrigação de disponibilização de passes intermodais de acordo com tarifas fixadas pelo Governo] têm de ser compensadas, e que para o apuramento do valor deve ser considerado o preço correspondente à tarifa comercial, sob pena de haver custos, e uma margem de lucro razoável, não cobertos pela compensação. Em nenhum local das cinco contestações é refutado este sentido normativo;

4- A controvérsia dos autos respeita apenas à aplicação pela Administração destas disposições legais traduzida na emissão das decisões administrativas contidas nas alíneas b) e e) do nº2 do artigo 5º do Despacho nº8946-A/2015 [com as alterações de redacção introduzidas pelo Despacho nº15146-A/2016, de 15.09];

5- O recurso ao preço unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens, para servir de critério base para apurar o preço por viagem, tal como estabelecido no disposto na alínea b) do nº2 do artigo 5º do Despacho nº8946-A/2015 [na redacção que lhe foi dada pelo Despacho Impugnado] viola a Portaria e normas de direito da União Europeia e de direito interno acima mencionadas, e está em contradição com regras que ao longo dos anos, e até 2013, o Estado contratualizou com os operadores, incluindo com a autora - o preço unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens não corresponde a uma tarifa comercial, conforme se conclui também no «Parecer Técnico sobre a Compensação pela Aceitação de Passes Intermodais nas carreiras da TST», da autoria do Engenheiro José Teles de Menezes, junto com as presentes alegações;

6- A justificação apresentada nas contestações para o recurso ao preço unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens corresponde a mera fundamentação a posteriori, improcedente, sendo que - além do mais - não tem qualquer suporte documental, designadamente nos processos administrativos juntos aos autos;

7- Pelo que, quer por estas razões, quer pelas razões alegadas na petição inicial, a autora tem razão quando defende que a tarifa comercial terá que corresponder à que tiver por referência o preço do passe de linha mensal para número ilimitado de viagens, tal como originariamente constava do Despacho nº8946-A/2015; e que é absolutamente improcedente, e que não ficou demonstrada a tese da adequação do recurso ao preço unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens, construída nas contestações;

8- A limitação ao número de viagens efectivamente realizadas, para efeito do pagamento da respectiva compensação, decorrente do disposto na alínea e) do nº2 do artigo 5º do Despacho nº8946-A/2015, incluindo na versão resultante do Despacho Impugnado, viola a Portaria e as normas de direito da União Europeia e de direito interno acima mencionadas, e vem em contradição às regras que ao longo dos anos o Estado contratualizou com os operadores, incluindo com a autora;

9- O limite à receita comercial, fixado através do preço do passe intermodal de referência [constante da alínea e) o nº2 do artigo 5º do Despacho nº8946-A/2015, incluindo na versão resultante do Despacho Impugnado] significa que há viagens, efectivamente realizadas, que não são compensadas, tal como, aliás, está, de certo modo, reconhecido na contestação da AML, designadamente no seu artigo 181º;

10- Por outro lado, nesta contestação da AML e nas demais contestações, e nos documentos constantes do processo administrativo [nomeadamente no Relatório da Inspecção-Geral de Finanças e na Informação deste mesmo serviço inspectivo, acima citados], não se demonstra a tese da «externalidade dos passes» ou de que a mesma limitação é necessária para evitar sobrecompensações, que, aliás, ali nunca são demonstradas, e que é refutada no referido «Parecer Técnico sobre a Compensação pela Aceitação de Passes Intermodais nas carreiras da TST»;

11- As alíneas b) e e) do nº2 do artigo 5º do Despacho nº8946-A/2015, configuram decisões administrativas que são actos administrativos plurais [ou colectivos];

12- O Despacho nº8946-A/2015 e Despacho Impugnado, que o altera, foram emitidos ao abrigo da Portaria nº241-A/2013, de 31.07 [doravante Portaria], tal como nos mesmos expressamente se menciona, e o exigem as disposições legais de direito interno acima citadas;

13- A decisão contida na alínea b) do nº2, do artigo 5º do Despacho nº8946-A/2015 [redacção do Despacho Impugnado], viola directamente a Portaria, a qual estabelece o recurso ao passe para número ilimitado de viagens como referência da tarifa comercial para uma viagem, sendo por esta via ilegal por violação do princípio da legalidade;

14- Do exposto supra resulta que as alíneas b) e e) do nº2 do artigo 5º do Despacho nº8946-A/2015 [na redacção dada pelo Despacho Impugnado] são ilegais, por violação do disposto nos artigos 1º, nº1, 2º parágrafo, 3º, nº2, 4º, nº1, alínea b), 2º parágrafo, 6º, e no anexo do Regulamento, 2º, nº2, f), da Lei de Bases, 6º, nº1, do DL nº167/2008, 24º, nºs 2 a 4, do RJSPTP, e 8º, nºs 1 e 2, da Portaria;

15- Sem conceder, a proceder a interpretação do artigo 8º, nº1, da Portaria, preconizada nas contestações [no que não se concede], tal significaria que esta disposição regulamentar seria também ela ilegal por violação das disposições legais referidas na conclusão precedente;

16- Por conseguinte, e com os mesmos fundamentos, é ilegal o apuramento e a fixação, em execução do Despacho impugnado, das compensações financeiras devidas à autora pela disponibilização dos títulos intermodais de transportes na Área Metropolitana de Lisboa para os anos de 2014, 2015 e 2016, aprovados pela Deliberação da Comissão Executiva Metropolitana de Lisboa de 14.12.2017, notificada à autora através do ofício com a referência nº1489/2017 DPC/AML, datado de 27.12.2017;

17- Decorre do exposto, e destas mesmas disposições legais, de direito da União Europeia e de direito interno, que a autora tem direito a que seja emitido um novo Despacho que substitua as regras impugnadas, introduzindo regras que estejam em conformidade com a Portaria e com as disposições legais acima citadas; e que a AML, em execução desse novo despacho, calcule as compensações financeiras a que tem direito no período compreendido entre 2004 e 2019; e que o CM, enquanto órgão competente em razão do valor para apurar a realização da despesa, aprove o pagamento pela AML dos montantes por ela apurados;

18- Por outro lado, decorre também do exposto que, no que se refere aos anos de 2014, 2015 e 2016, desde a data da decisão de determinação das compensações financeiras pela disponibilização dos títulos intermodais de transportes na área metropolitana de Lisboa para os anos de 2014, 2015 e 2016, adoptada pela Deliberação da Comissão Executiva Metropolitana de Lisboa de 14.12.2017, a autora tem direito a ser compensada devidamente com base no correto apuramento da receita comercial [e da receita tarifária], pelo que tem igualmente direito ao pagamento dos juros mora sobre as quantias que vierem a ser aprovadas relativas àqueles mesmos anos;

19- Os referidos «juros de mora» deverão ser calculados à taxa legal em vigor para os juros comerciais, desde a data da primeira decisão que procedeu ao apuramento das compensações devidas [15.12.2016] e até efectivo e integral pagamento, nos termos do disposto nos artigos 804º e seguintes do Código Civil.

Termina pedindo que, nos termos expostos - e no demais de direito aplicável - sejam julgados totalmente procedentes os pedidos formulados na petição inicial e no requerimento de ampliação da instância.

15. A ré AML também apresentou alegações, que concluiu assim:

A) Do alegado pela autora resulta que o que a mesma pretende que seja apreciado por este Tribunal, mais não é que a aferição da legalidade do Despacho nº8946-A/2015, de 10.08, com as alterações introduzidas pelo Despacho nº15146-A/2016, de 0112, e em especial das alíneas b) e e) do nº2 do seu artigo 5º, em virtude de discordar com o modo de apuramento da compensação financeira a que tem direito pela disponibilização dos títulos de transporte intermodais na AML;

B) Mas não tem qualquer razão a autora, como ficou demonstrado em sede de contestação, e na presente peça processual. E isto porque,

C) No âmbito das regras relativas à aplicação das leis, vigoram dois princípios da hierarquização das normas: o princípio de que a lei especial derroga a lei geral e de que a lei posterior derroga a lei anterior;

D) E, sendo o Despacho posterior, e ainda «lei especial», sempre prevalecerá sobre a Portaria, entendida como «lei geral»;

E) Assim, não poderão existir quaisquer dúvidas de que mesmo em caso de contradição entre os normativos em presença, o que só por absurdo se admite, aplicar-se-ão as regras constantes do Despacho, não havendo fundamento para o presente litígio;

Caso, porém, assim não se entenda, por cautela sempre se dirá que:

F) Neste quadro da «actividade de prestação de serviço público de transporte colectivo de passageiros», a obrigação de disponibilizar os passes intermodais constitui uma obrigação de serviço público, na modalidade de obrigação tarifária: o operador é obrigado a disponibilizar determinados títulos de transporte, a determinado preço - previamente fixado pela autoridade de transportes - devendo aceitar a sua utilização nos trajectos para os quais sejam válidos;

G) A acrescer a esta obrigação, os passes intermodais implicam, igualmente, para além de uma compensação paga pelo Estado aos operadores [e que é o centro do presente litígio], um sistema de repartição de receitas entre os operadores abrangidos pelo título intermodal;

H) O Despacho em crise nestes autos, veio fixar as regras gerais de cálculo das compensações financeiras no âmbito da prestação da obrigação de serviço público de disponibilização de títulos de transporte intermodais em vigor na AML, nos termos da Portaria;

I) Essas regras de cálculo da compensação financeira encontram-se estabelecidas no artigo 5º do Despacho, o qual define, no nº1, que a compensação financeira a atribuir aos operadores corresponde à diferença entre a receita comercial e as receitas tarifárias desse operador;

J) As receitas tarifárias do operador representam a quota-parte que cada operador tem direito do produto da venda de todos os títulos intermodais, acrescido dos montantes pagos a título de compensação pelo Estado;

K) O apuramento da receita comercial assenta, no preço da viagem [calculado tendo em conta o valor unitário do bilhete pré-comprado para 10 viagens e as extensões quilométricas] multiplicado pelo número de validações [isto é, tendo em conta o número de passageiros efectivamente transportados, conforme dados fornecidos a partir do sistema de bilhética sem contacto], cumprindo-se, assim, de forma inequívoca o critério determinado no artigo 8º, nº2, da Portaria;

L) No entanto, a autora contesta a utilização da tarifa correspondente ao valor unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens para cálculo do preço por viagem, alegando que o preço unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens [não traduz] de modo algum, uma tarifa comercial;

M) Mas não é verdade, que a autora tenha razão na argumentação de que os bilhetes pré-comprados não correspondam a uma «tarifa comercial», seja em função da natureza dos títulos pré-comprados, seja em função da argumentação aduzida na petição inicial;

N) Pois sendo o bilhete pré-comprado um título ocasional, e tendo estes títulos ocasionais uma tarifa fixada pelos operadores, não haverá dúvidas que a natureza dos títulos ocasionais é comercial;

O) E tanto assim é que a própria autora, através da sua política comercial, reconhece a tarifa dos bilhetes pré-comprados como uma «tarifa comercial», já que disponibiliza na sua rede os títulos pré-comprados, não estando obrigada a fazê-lo;

P) Mais, se tivermos em conta aquilo que a autora defende na sua petição inicial como sendo uma «tarifa comercial», então o preço por viagem, na sua óptica, como equivalente a uma «tarifa comercial», corresponde a 1,039€, o que resulta num valor abaixo do preço por viagem calculado de acordo com a regra estabelecida na versão actual do Despacho - 1,425€;

Q) Pelo exposto, parece-nos forçoso aceitar como verdadeiro que as tarifas resultantes do valor unitário do preço dos bilhetes pré-comprados [10 viagens] têm necessariamente de ser tidos como tendo a natureza de «tarifa comercial»;

R) E quanto à questão de se saber se o disposto na alínea b), do nº1, do artigo 5º do Despacho estará em contradição com o disposto no artigo 8º, nº1 da Portaria, parece-nos que a resposta a esta questão só poderá ser negativa;

S) Pois, a leitura que nos parece correta decorrer do disposto no artigo 8º, nº1, da Portaria não é a da vinculação a qualquer tarifa para efeito do cálculo do preço por viagem, mas sim a de que a receita comercial [essencial para o cálculo da compensação financeira] corresponde à receita que decorreria da assinatura de linha de referência correspondente a cada título de transporte;

T) E a assim ser, as regras de cálculo da compensação pela obrigação de disponibilização de títulos intermodais estabelecidas no «Despacho» respeitam os critérios gerais estabelecidos na Portaria:

i. A compensação financeira resulta da diferença entre a receita comercial e a receita tarifária;

ii. Considera-se receita comercial a receita resultante da aplicação da tarifa da assinatura de linha de referência;

iii. O cálculo da compensação financeira tem por base o número de passageiros efectivamente transportado por cada operador;

iv. O cálculo da compensação financeira tem por base as extensões quilométricas percorridas em cada operador;

v. O valor máximo a compensar não vai além do valor do passe de linha de referência que o operador poderia ambicionar receber por cada passageiro;

U) De igual forma não pode proceder a alegada ilegalidade da alínea e) do nº2 do artigo 5º do «Despacho», invocada pela autora, em virtude de esta alínea introduzir um «limite máximo» no cálculo da receita comercial.

V) Efectivamente aquela alínea introduz um «limite» - pagar o máximo de 1 passe, por pessoa, por operador - mas só assim é porque se optou por uma solução que se funda em princípios de boa aplicação de dinheiros públicos e que se encontra em linha com as regras comunitárias que mandam que no cálculo das compensações por obrigações de serviço público se evite as sobrecompensações, o que no caso em apreço, se assim não fosse, teria como resultado o Estado pagar mais com os títulos que impõe aos operadores disponibilizar, do que pagaria se adquirisse um título equivalente disponibilizado pelo próprio operador.

W) E também não existe qualquer incompatibilidade do «Despacho» com as restantes normas de incidência nacional: Lei de Bases e RJSPTP, pois o Despacho destina-se, precisamente, a dar cumprimento à compensação, imposta por lei, decorrente da obrigação tarifária que é imposta à autora na disponibilização de títulos intermodais, por isso, não se vislumbra - nem a autora esclarece - em que medida estaria aquele «Despacho» a incumprir aquelas normas ao invés de, como nos parece ser evidente, lhes estar a dar cumprimento, daí que não possa colher a tese de violação de lei;

X) E o mesmo se dirá no que diz respeito à legislação comunitária nomeadamente o Regulamento [CE] nº1370/2007, já que da leitura das suas normas relevantes, parece-nos que resulta suficientemente claro que na lógica da definição das regras de compensação está sempre subjacente, prima facie a preocupação em evitar sobrecompensações;

Y) E foi neste quadro que foi fixada a regra constante do artigo 5º, nº2, alínea e) do Despacho, pelo que não resta dúvida, que obedece aos dois princípios fundamentais estabelecidos nesse mesmo Regulamento: evitar a sobrecompensação e ter em consideração nas regras de cálculo a subtracção das incidências financeiras positivas geradas na rede do operador;

Z) Assim, nem a fórmula de compensação [receita comercial - receita tarifária] vem contestada pela autora, que não coloca em crise a sua conformidade com o quadro normativo decorrente do Regulamento, nem a mesma viola qualquer das normas que vêm invocadas pela autora;

AA) Finalmente, e no que respeita ao pedido de condenação à emissão, por parte dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e dos transportes, de um novo despacho, em substituição do anterior, de conteúdo vinculado - conteúdo esse que identifica na alínea d) do pedido que formula a final - o mesmo terá de ser julgado inadmissível;

BB) E assim é porque, mesmo na hipótese de o tribunal entender que a solução encontrada no «Despacho» não é viável do ponto de vista da legalidade, a administração tem ainda ao seu dispor várias possibilidades de actuação que são legalmente admissíveis, ou seja, dispõe ainda de margem de discricionariedade na sua actuação, não estando em causa um ato vinculado, ou seja, um ato que possa ser classificado como um «acto devido»;

CC) Pois, como é do conhecimento de todos os operados, designadamente da autora, as regras de cálculo da compensação financeira que vieram a ser introduzidas no Despacho nº8946-A/2015, de 10.08, foram precedidas da realização de estudos, tendo sido elaborados três modelos englobando seis métodos alternativos de cálculo da compensação financeira, que consubstanciam soluções viáveis do ponto de vista da legalidade;

DD) E é por essa razão que apenas à Administração cabe a última palavra quanto ao melhor modelo de cálculo da compensação tarifária aos operadores, num cenário em que o actual modelo seja afastado por uma decisão judicial;

EE) E isto é quanto basta, para que se possa afirmar que este pedido de condenação à emissão de um novo despacho que a autora formula, é um pedido manifestamente inadmissível e que não está a coberto do instrumento processual que admite apenas a condenação à prática de actos vinculados;

FF) Pelo anteriormente exposto, fica claro que o critério de apuramento da compensação financeira à autora que se encontra habilitado no «Despacho» está em sintonia com o regime previsto na Portaria, bem como com o restante quadro normativo de direito nacional e de direito da União Europeia;

GG) É por isso que o pedido impugnatório, que a autora formula, bem como os demais pedidos incidentais àquele, não podem proceder na medida em que não está em causa uma ilegalidade do Despacho, conforme aparenta da petição inicial da autora, mas tão-só a [in]conveniência destas regras de apuramento da compensação face à «infundada expectativa» de compensação que a autora detinha face à situação que se veio a verificar no passado.

Termina pedindo que se julgue totalmente improcedente a acção.

16. Os réus MA e MF [este último aderindo às alegações do primeiro] apresentaram alegações [folhas 752 a 765 e 768 a768 verso] que concluíram assim:

A) Do alegado pela autora resulta que o que a mesma pretende que seja apreciado por este Tribunal, mais não é que a aferição da legalidade do Despacho nº8946-A/2015, de 10.08, com as alterações introduzidas pelo Despacho nº15146-A/2016, de 01.12 [Despacho] e em especial das alíneas b) e e) do nº2 do artigo 5º, em virtude de discordar com o modo de apuramento da compensação financeira a que tem direito pela disponibilização dos títulos intermodais de transporte na AML;

B) Mas não tem razão a autora, aliás como ficou demonstrado quer em sede de contestação, quer na presente peça processual. E isto porque,

C) No âmbito das regras relativas à aplicação das leis, vigoram dois princípios da hierarquização das normas: o princípio de que a lei especial derroga a lei geral e de que a lei posterior derroga a lei anterior;

D) E, sendo o Despacho posterior, e ainda «lei especial», sempre prevalecerá sobre a Portaria, entendida como «lei geral»;

E) Assim, não poderão existir quaisquer dúvidas de que mesmo em caso de contradição entre os normativos em presença, o que só por absurdo se admite, aplicar-se-ão as regras constantes do Despacho, não havendo fundamento para o presente litígio;

F) Caso, porém, assim não se entenda, por cautela sempre se dirá que:

G) Neste quadro da «actividade de prestação de serviço público de transporte colectivo de passageiros», a obrigação de disponibilizar os passes intermodais constitui uma obrigação de serviço público, na modalidade de obrigação tarifária: o operador é obrigado a disponibilizar determinados títulos de transporte, a determinado preço - previamente fixado pela autoridade de transportes - devendo aceitar a sua utilização nos trajectos para os quais sejam válidos;

H) A acrescer a esta obrigação, os passes intermodais implicam, igualmente, para além de uma compensação paga pelo Estado aos operadores [e que é o centro do presente litígio], um sistema de repartição de receitas entre os operadores abrangidos pelo título intermodal;

I) O Despacho em crise nestes autos, veio fixar as regras gerais de cálculo das compensações financeiras no âmbito da prestação da obrigação de serviço público de disponibilização de títulos de transporte intermodais em vigor na AML, nos termos da Portaria;

J) Essas regras de cálculo da compensação financeira encontram-se estabelecidas no artigo 5º do Despacho, o qual define, no nº1, que a compensação financeira a atribuir aos operadores corresponde à diferença entre a receita comercial e as receitas tarifárias desse operador;

K) As receitas tarifárias do operador representam a quota-parte que cada operador tem direito do produto da venda de todos os títulos intermodais, acrescido dos montantes pagos a título de compensação pelo Estado;

L) O apuramento da receita comercial assenta, no preço da viagem [calculado tendo em conta o valor unitário do bilhete pré-comprado para 10 viagens e as extensões quilométricas] multiplicado pelo número de validações [isto é, tendo em conta o número de passageiros efectivamente transportados, conforme dados fornecidos a partir do sistema de bilhética sem contacto], cumprindo-se, assim, de forma inequívoca o critério determinado no artigo 8º, nº2, da Portaria;

M) No entanto, a autora contesta a utilização da tarifa correspondente ao valor unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens para cálculo do preço por viagem, alegando que o preço unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens [não traduz] de modo algum, uma tarifa comercial;

N) Mas não é verdade, que a autora tenha razão na argumentação de que os bilhetes pré-comprados não correspondam a uma «tarifa comercial», seja em função da natureza dos títulos pré-comprados, seja em função da argumentação aduzida na petição inicial;

O) Pois sendo o bilhete pré-comprado um título ocasional, e tendo estes títulos ocasionais uma tarifa fixada pelos operadores, não haverá dúvidas que a natureza dos títulos ocasionais é comercial;

P) E tanto assim é que a própria autora, através da sua política comercial, reconhece a tarifa dos bilhetes pré-comprados como uma «tarifa comercial», já que disponibiliza na sua rede os títulos pré-comprados, não estando obrigada a fazê-lo;

Q) Mais, se tivermos em conta aquilo que a autora defende na sua petição inicial como sendo uma «tarifa comercial», então o preço por viagem, na sua óptica, como equivalente a uma «tarifa comercial», corresponde a 1,039€, o que resulta num valor abaixo do preço por viagem calculado de acordo com a regra estabelecida na versão actual do Despacho - 1,425€;

R) Pelo exposto, parece-nos forçoso aceitar como verdadeiro que as tarifas resultantes do valor unitário do preço dos bilhetes pré-comprados [10 viagens] têm necessariamente de ser tidos como tendo a natureza de «tarifa comercial»;

S) E quanto à questão de se saber se o disposto na alínea b), do nº1, do artigo 5º do Despacho estará em contradição com o disposto no artigo 8º, nº1 da Portaria, parece-nos que a resposta a esta questão só poderá ser negativa;

T) Pois, a leitura que nos parece correta decorrer do disposto no artigo 8º, nº1, da Portaria não é a da vinculação a qualquer tarifa para efeito do cálculo do preço por viagem, mas sim a de que a receita comercial [essencial para o cálculo da compensação financeira] corresponde à receita que decorreria da assinatura de linha de referência correspondente a cada título de transporte;

U) E a assim ser, as regras de cálculo da compensação pela obrigação de disponibilização de títulos intermodais estabelecidas no «Despacho» respeitam os critérios gerais estabelecidos na Portaria:

i. A compensação financeira resulta da diferença entre a receita comercial e a receita tarifária;

ii. Considera-se receita comercial a receita resultante da aplicação da tarifa da assinatura de linha de referência;

iii. O cálculo da compensação financeira tem por base o número de passageiros efectivamente transportado por cada operador;

iv. O cálculo da compensação financeira tem por base as extensões quilométricas percorridas em cada operador;

v. O valor máximo a compensar não vai além do valor do passe de linha de referência que o operador poderia ambicionar receber por cada passageiro;

V) De igual forma não pode proceder a alegada ilegalidade da alínea e) do nº2 do artigo 5º do «Despacho», invocada pela autora, em virtude de esta alínea introduzir um «limite máximo» no cálculo da receita comercial.

W) Efectivamente aquela alínea introduz um «limite» - pagar o máximo de 1 passe, por pessoa, por operador - mas só assim é porque se optou por uma solução que se funda em princípios de boa aplicação de dinheiros públicos e que se encontra em linha com as regras comunitárias que mandam que no cálculo das compensações por obrigações de serviço público se evite as sobrecompensações, o que no caso em apreço, se assim não fosse, teria como resultado o Estado pagar mais com os títulos que impõe aos operadores disponibilizar, do que pagaria se adquirisse um título equivalente disponibilizado pelo próprio operador.

X) E também não existe qualquer incompatibilidade do «Despacho» com as restantes normas de incidência nacional: Lei de Bases e RJSPTP, pois o Despacho destina-se, precisamente, a dar cumprimento à compensação, imposta por lei, decorrente da obrigação tarifária que é imposta à autora na disponibilização de títulos intermodais, por isso, não se vislumbra - nem a autora esclarece - em que medida estaria aquele «Despacho» a incumprir aquelas normas ao invés de, como nos parece ser evidente, lhes estar a dar cumprimento, daí que não possa colher a tese de violação de lei;

Y) E o mesmo se dirá no que diz respeito à legislação comunitária nomeadamente o Regulamento [CE] nº1370/2007, já que da leitura das suas normas relevantes, parece-nos que resulta suficientemente claro que na lógica da definição das regras de compensação está sempre subjacente, prima facie a preocupação em evitar sobrecompensações;

Z) E foi neste quadro que foi fixada a regra constante do artigo 5º, nº2, alínea e) do Despacho, pelo que não resta dúvida, que obedece aos dois princípios fundamentais estabelecidos nesse mesmo Regulamento: evitar a sobrecompensação e ter em consideração nas regras de cálculo a subtracção das incidências financeiras positivas geradas na rede do operador;

AA) Assim, nem a fórmula de compensação [receita comercial - receita tarifária] vem contestada pela autora, que não coloca em crise a sua conformidade com o quadro normativo decorrente do Regulamento, nem a mesma viola qualquer das normas que vêm invocadas pela autora;

BB) Finalmente e no que ao pedido de condenação à emissão, pelos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e dos transportes, de novo despacho, em substituição do anterior, de conteúdo vinculado - conteúdo esse que identifica na alínea d) do pedido que formula a final - o mesmo terá de ser julgado inadmissível;

CC) E assim é porque, mesmo na hipótese de o tribunal entender que a solução encontrada no «Despacho» não é viável do ponto de vista da legalidade, a administração tem ainda ao seu dispor várias possibilidades de actuação que são legalmente admissíveis, ou seja, dispõe ainda de margem de discricionariedade na sua actuação, não estando em causa um acto vinculado, ou seja, um acto que possa ser classificado como um «acto devido»;

DD) Pois, como é do conhecimento de todos os operados, designadamente da autora, as regras de cálculo da compensação financeira que vieram a ser introduzidas no Despacho nº8946-A/2015, de 10.08, foram precedidas da realização de estudos, tendo sido elaborados três modelos englobando seis métodos alternativos de cálculo da compensação financeira, que consubstanciam soluções viáveis do ponto de vista da legalidade;

EE) E é por essa razão que apenas à Administração cabe a última palavra quanto ao melhor modelo de cálculo da compensação tarifária aos operadores, num cenário em que o actual modelo seja afastado por uma decisão judicial;

FF) E isto é quanto basta, para que se possa afirmar que este pedido de condenação à emissão de um novo despacho que a autora formula, é um pedido manifestamente inadmissível e que não está a coberto do instrumento processual que admite apenas a condenação à prática de actos vinculados;

GG) Pelo anteriormente exposto, fica claro que o critério de apuramento da compensação financeira à autora que se encontra habilitado no «Despacho» está em sintonia com o regime previsto na Portaria, bem como com o restante quadro normativo de direito nacional e de direito da União Europeia;

HH) É por isso que o pedido impugnatório, que a autora formula, bem como os demais pedidos incidentais àquele, não podem proceder na medida em que não está em causa uma ilegalidade do Despacho, conforme aparenta da petição inicial da autora, mas tão-só a [in]conveniência destas regras de apuramento da compensação face à «infundada expectativa» de compensação que a autora detinha face à situação que se veio a verificar no passado.

Termina pedindo que se julgue totalmente improcedente a acção.

17. Finalmente alegou o réu CM [folhas 826 a 834 verso], culminando com estas conclusões:

1) O artigo 5º, nº2, b), do Despacho nº8946-A/2015, não violou a Portaria nº241-A/2013, de 31.07;

2) Desde logo, porque sendo as normas desse «Despacho» normas especiais, por consagrarem disciplina para círculos mais restritos de pessoas, coisas ou relações, podem elas formular uma disciplina diferente;

3) Mas mesmo que assim não se entendesse, a verdade é que não há incompatibilidade entre as normas estatuídas na Portaria nº241-A/2013, de 31.07, e o artigo 5º, nº2, b), do Despacho;

4) É que, ao invés do defendido pela autora, a sujeição das tarifas de transportes das carreiras rodoviárias interurbanas de passageiros em percursos inferiores a 50 Km ao regime dos preços máximos, não consubstancia a fixação de uma tarifa não concorrencial ou não comercial;

5) Preços máximos, não significam preços não concorrenciais, já que fora do valor máximo fixado, cada operador é livre de fixar o preço como entender, tendo em conta os seus custos e a natural obtenção do lucro;

6) Diferente - radicalmente diferente - é o regime nos títulos de transporte intermodais, em que é fixado o preço, por imposição ou determinação da entidade administrativa, por estar em causa um serviço público;

7) Nos títulos de transporte intermodais, porque a entidade administrativa fixa o preço, há lugar - tem de haver - a uma compensação, por parte do Estado, aos agentes económicos;

8) Sendo certo, por outro lado, que a redacção do artigo 5º, nº1, b), do Despacho nº8946-A/2015 não viola o artigo 8º, nº1, da Portaria nº241-A/2013;

9) É que na Portaria e no Despacho, embora se usem dois termos literalmente diferentes [tarifa e receita] eles corporizam ou consubstanciam ou têm a ver com o mesmo conceito e com a mesma realidade;

10) Assim, não há qualquer vinculação à tarifa praticada na assinatura da «linha de referência», para efeitos de cálculo do preço por viagem que concorre para o apuramento da receita comercial e na multiplicação pelo número de validações;

11) Sendo certo, que a «assinatura da linha» e o «passe da linha» são conceitos distintos, já que a «assinatura da linha» dá acesso, nessa linha, a um número limitado de viagens, enquanto o «passe da linha» proporciona, nessa linha, um número ilimitado de viagens;

12) Não há, portanto, desadequação das regras de cálculo da compensação estabelecidas no Despacho com as regras estatuídas na Portaria nº241-A/2013;

13) Igualmente improcede a tese da autora, segundo a qual a alínea e), do nº2 do artigo 5º do Despacho nº8946-A/2015, violaria a Portaria nº241-A/2013, de 31.07;

14) É que a existência, no Despacho, de um limite ao cálculo da receita comercial impede a que haja uma «sobrecompensação», em que o Estado pagaria mais com os títulos de transporte que os operadores disponibilizam do que se adquirisse um título equivalente disponibilizado pelo operador;

15) É claro que a forma de cálculo estabelecida na alínea e) do nº2 do artigo 5º do Despacho, cálculo esse «cartão a cartão» e «operador a operador» e com o limite estabelecido, permite pagar o máximo de um passe por pessoa e por operador;

16) Essa forma de cálculo permite respeitar a princípio da boa aplicação dos dinheiros públicos, princípio que não necessita da expressa consagração, mas que, de qualquer forma, está plasmado no Regulamento [CE] nº1370 do Parlamento Europeu e Conselho, de 23.10.2007, ao proibir as sobrecompensações;

17) Acresce, ainda, que não há qualquer racionalidade económica para se compensar os operadores para além de um valor que confere a quem compra passes de linha mensais um número de viagens ilimitado;

18) Também não há, ao invés do defendido pela autora, no «Despacho» impugnado, qualquer violação da Lei de Bases, em concreto, o artigo 2º, nº2, b);

19) É que a referida norma da «Lei de Bases» estabelece, de forma amplamente genérica, o princípio da compensação às empresas em face das obrigações que lhe são impostas;

20) Ora, o «Despacho» impugnado, ao estabelecer as regras da compensação aos operadores, não violou a referida norma da «Lei de Bases», antes a aplicou;

21) Também improcede a tese da autora de que o «Despacho» impugnado viola o artigo 6º do DL nº167/2008, de 26.08, bem como o artigo 24º, nºs 2 e 4, da Lei nº52/2015, de 09.06;

22) É que, desde logo, as invocadas normas estabelecem, de forma muito genérica, regras ou princípios sobre o cálculo das indemnizações compensatórias e da compensação por obrigações de serviço público, donde decorre a inexistência de qualquer incompatibilidade entre Despacho impugnado e tais normas;

23) Sendo certo, por outro lado, a propósito da invocada incompatibilidade entre o impugnado despacho e o artigo 24º da Lei nº52/2015, de 09.06, que sendo esta norma uma decorrência da legislação europeia, a questão deve ser vista a essa luz, ou seja, se o «Despacho» viola, ou não, a legislação europeia;

24) Ora, ao invés do que é defendido pela autora, o «Despacho» não viola o «Regulamento [CE] nº1370/2007, do Parlamento Europeu e do Conselho», nomeadamente, os artigos 1º, nº1, 3º, nºs 2, 4º e 6º, do mesmo;

25) É que, desde logo, as regras do «Despacho» evitam a sobrecompensação, dando, assim, cumprimento ao estabelecido no Regulamento [ver seus considerandos 27 e 28, e artigo 4º, nº1, b) 2º parágrafo];

26) A alínea e), do nº2, do artigo 5º do «Despacho», evita compensar os operadores em montante superior àquele que receberiam se, ao invés do cumprimento da obrigação tarifária, disponibilizassem aos mesmos passageiros o seu «passe de linha» para um número ilimitado de viagens;

27) Quer dizer: as regras do despacho cumprem dois princípios fundamentais estabelecidos no Regulamento: evitar sobrecompensação e ter em conta a subtracção das incidências financeiras positivas geradas na rede do operador;

28) Caso viessem a ser julgadas procedentes as impugnações deduzidas pela autora, sempre teria que improceder o pedido de condenação à prática de actos devidos;

29) O dito pedido é inconstitucional e ilegal, por violar o princípio da reserva da Administração, não sendo, pois, admissível a existência de um poder de substituição por parte do Tribunal;

30) A este, apenas competiria identificar as eventuais ilegalidades, para que a Administração, aquando da emissão do acto devido, não viesse a incorrer no mesmo tipo de ilegalidades;

31) Por fim, quanto ao «pedido subsidiário» feito pela autora, em relação a ele não estão presentes os pressupostos estabelecidos no artigo 73º do CPTA, razão pela qual tal pedido deve ser julgado improcedente.

Termina pedindo que a presente acção seja julgada totalmente improcedente.

18. Colhidos que foram os «vistos» legais, cumpre apreciar e decidir a acção.

II. De Facto

Compulsado o articulado pelas partes, a sua atitude perante os factos, e os elementos probatórios dos autos, é a seguinte a factualidade pertinente e provada:

1. A autora [TST] é uma sociedade anónima de capitais privados, que tem por objecto principal a «actividade de exploração de transportes públicos rodoviários de passageiros» - cópia da «certidão permanente» junta à petição inicial, como documento nº5, a folhas 124 verso a 131 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzida; aceite pela ré AML [artigo 27º da contestação];

2. No exercício dessa actividade, a autora serve cerca de 22.000.000 de passageiros e opera na Área Metropolitana de Lisboa [AML] - designadamente, nos concelhos de Alcochete, Almada, Barreiro, Moita, Montijo, Palmela, Seixal, Sesimbra e Setúbal - cobrindo uma área de cerca de 1.600 km2 - ver artigos 18º e 19º da petição inicial, sem oposição;

3. A AML abrange os seguintes municípios: Amadora, Cascais, Lisboa, Loures, Mafra, Odivelas, Oeiras, Sintra, Vila Franca de Xira, Alcochete, Almada, Barreiro, Moita, Montijo, Palmela, Seixal, Sesimbra e Setúbal - ver artigo 66º, nº1, e anexo II do Estatuto das Entidades Intermunicipais, aprovado pela Lei nº75/2013, de 12.09, que aqui se dá por integralmente reproduzido, entretanto alterado, no que ora releva, pelas Lei nº25/2015, de 30.03, Lei nº69/2015, de 16.07, Lei nº7-A/2016, de 30.03, e Lei nº42/2016, de 28.12, que aqui se dão, igualmente, por reproduzidas;

4. Ao tempo da interposição da presente acção, a autora era titular de 195 carreiras concedidas - ver artigo 20º [2ª parte], da petição inicial, sem oposição - ver artigo 19º da contestação da AML;

5. De entre as 195 carreiras concedidas, a autora explora um conjunto de carreiras regulares de passageiros que aceitam passes intermodais, sendo que a primeira foi concedida em 1961, e a última em 2014 - ver artigo 21º da petição inicial; artigos 21º e 22º da contestação da AML;

6. A autora encontra-se, desde há anos, sujeita a obrigações de serviço público, incluindo - no que ora releva - à obrigação de disponibilização de passes intermodais definidos pelo Governo, bem como à obrigação de disponibilização desses mesmos títulos de transporte de acordo com determinadas tarifas máximas, também fixadas pelo Governo - ver artigo 22º da petição inicial, sem oposição;

7. Como contrapartida do serviço que presta, a autora recebe o valor das tarifas que cobra de acordo com o regime tarifário estabelecido pelo Estado, que impõe e fixa limites à formação, à alteração e à revisão dos preços de todos os títulos de transporte, incluindo os dos passes intermodais - artigos 30º, 31º e 32º da petição inicial; aceite pela AML - artigos 18º, 92º e 93º da sua contestação;

8. Em 22.11.2006 foi celebrado um Acordo entre o Estado Português e os operadores privados de transporte público rodoviário de passageiros da AML - ver documento nº8 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 132 verso a 135 dos autos; ver artigo 93º da petição inicial; aceite pela AML - artigo 29º da sua contestação;

9. Os «operadores privados de transporte público rodoviário de passageiros da AML», que subscreveram o dito Acordo foram a autora [TST], a Rodoviária de Lisboa, S.A. [RL], a Vimeca Transportes, Lda. [VIMECA], e a Scotturb - Transportes Urbanos, Lda. [Scotturb] - ver documento nº8 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 132 verso a 135 dos autos; ver artigo 94º da petição inicial, aceite pela AML - artigo 29º da sua contestação;

10. Os efeitos do dito Acordo reportaram-se a 01.07.2006, vigorando o mesmo até 30.06.2007 - ver cláusula 8ª dele constante - ver documento nº8 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 132 verso a 135 dos autos; ver artigo 95º da petição inicial, aceite pela AML - artigo 29º da sua contestação;

11. O Acordo foi sucessivamente prorrogado:

- Através da 1ª «Adenda», datada de 11.02.2008, para vigorar entre 01.07.2007 e 30.12.2007 - ver cláusula 1ª dela constante - ver documento nº9 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 135 verso a 137 verso dos autos;

- Através da 2ª «Adenda», datada de 23.12.2008, para vigorar entre 01.01.2008 e 31.12.2008 - ver cláusula 1ª dela constante - ver documento nº10 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 138 a 141 dos autos;

- Através da 3ª «Adenda», datada de 01.09.2010, para vigorar entre 01.01.2009 e 31.12.2010 - ver cláusula 1ª dela constante - ver documento nº11 que que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 141 verso a 145 dos autos;

- Através da 4ª «Adenda», datada de 02.08.2013, para vigorar entre 01.01.2011 e 31.12.2011 - ver cláusula 1ª dele constante - ver documento nº12 junto à petição inicial que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 145 verso a 148 dos autos;

- Através da 5ª «Adenda», datada de 02.08.2013, para vigorar entre 01.01.2012 e 31.12.2013 - ver cláusula 1ª dela constante - ver documento nº13 que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 148 verso a 152 dos autos;

- ver artigo 96º da petição inicial, aceite pela AML - artigo 29º da sua contestação;

12. O Acordo celebrado em 22.11.2006, entre o Estado Português e os operadores privados de transporte público rodoviário de passageiros da AML que o subscreveram - a autora, a RL, a VIMECA, e a Scotturb - dispõe no nº2 da cláusula 2ª dele constante que para o cálculo da compensação financeira é considerado «o preço estabelecido pelos operadores para os títulos correspondentes à assinatura de linha» - ver documento nº8 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 132 verso a 135 dos autos;

13. Esta disposição contratual manteve-se inalterada nas sucessivas Adendas feitas ao mesmo, referidas no ponto 11 que antecede - ver Adendas ao Acordo celebrado em 22.11.2006, entre o Estado Português e os operadores privados de transporte público rodoviário de passageiros da AML que o subscreveram - artigo 98º da petição inicial, sem oposição;

14. Em 31.07.2013, foi publicada no Diário da República, 1ª série, nº146, a «Portaria nº241-A/2013» - aqui dada por integralmente reproduzida -, «que regula o sistema de passes intermodais e as condições de disponibilização destes títulos de transporte na Área Metropolitana de Lisboa, bem como as regras relativas à respectiva compensação financeira dos operadores de transporte colectivo regular de passageiros da AML por parte do Estado» - 1º, nº1;

15. Essa «Portaria» dispõe, nomeadamente, no seu artigo 2º, nº2, que «As tipologias dos passes intermodais, modalidades e abrangências geográficas, aplicáveis a operadores e serviços de transporte, são estabelecidas por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e dos transportes, nos termos do nº1 do artigo 5º, e sem prejuízo do estabelecido nos nºs 6 e 7 do artigo 12º»; no artigo 5º, nº1, que «Sem prejuízo do disposto na presente portaria sobre esta matéria, as regras de cálculo de compensações financeiras e repartição de receitas entre operadores são fixadas por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e transportes»; no seu artigo 12º, nº6, que «Até à emissão do despacho referido no nº1 do artigo 5º, mantém-se os passes intermodais, respectivas designações, modalidades, preços e zonamento, existentes à data da publicação da presente portaria e nos termos do Anexo à mesma», e no nº7, que «A obrigação de manutenção de passes intermodais nos termos previstos no número anterior é aplicável aos operadores que, até à data da publicação da presente portaria, têm vindo a disponibilizar aqueles títulos de transporte»;

16. Até a aprovação do despacho a que aludem os artigos 2º, nº2 e 5º, nº1, ambos da Portaria nº241-A/2013, de 31.07, as tipologias, abrangências geográficas e preços de venda ao público dos passes intermodais, são os fixados no quadro constante do seu «Anexo» - artigo 12º, nº6 - que se reproduz:

- ver «Anexo» à Portaria nº241-A/2013, de 31.07, que aqui se dá por integralmente reproduzido; ver artigos 77º e 78º da petição inicial;

17. Tendo, posteriormente, sofrido as alterações introduzidas por «despacho do Instituto de Mobilidade e Transporte, IP» [IMT] de 19.12.2016 - publicado na sequência do Despacho Normativo nº14-A/2016, de 16.12.2016, dos Ministérios das Finanças, do Planeamento e das Infra-estruturas e do Ambiente, publicado no Diário da República, 2ª série, nº241, de 19.12.2016 - que se reproduzem:

- ver artigo 79º da petição inicial, sem oposição;

18. Os preços de venda ao público [tarifas] foram objecto de uma actualização tarifária de 1%, com efeitos a partir de 01.01.2014, através do Despacho Normativo nº10-A/2013, de 18.12, da Secretária de Estado do Tesouro e das Finanças e do Secretário de Estado das Infra-estruturas, Transportes e Comunicações - aqui dado por integralmente reproduzido - publicado no Diário da República, 2ª série, nº247, de 20.12.2013 - ver nºs 1 e 5 -, despacho aprovado ao abrigo do artigo 3º, nº1, da Portaria nº241-A/2013, de 31.07 - ver artigo 79º, nº2, 2º parágrafo, da petição inicial, sem oposição;

19. E, posteriormente, foram objecto de uma nova actualização tarifária de 1,5%, com efeitos a partir de 01.01.2017, através do Despacho Normativo nº14-A/2016, de 16.12, do Secretário de Estado Adjunto, do Tesouro e das Finanças e do Secretário de Estado das Infra-estruturas, Transportes e Comunicações - aqui dado por integralmente reproduzido -, publicado no Diário da República, 2ª série, nº241, de 19.12.2016 - ver nºs 1 e 7 - despacho aprovado ao abrigo do artigo 3º, nº1, da Portaria nº241-A/2013, de 31.07 - ver artigo 81º da petição inicial, sem oposição;

20. Os operadores de transportes públicos de passageiros da AML, entre os quais a autora, encontram-se sujeitos à obrigação de disponibilização de passes intermodais imposta - actualmente - pela Portaria nº241-A/2013, de 31.07 - ver Portaria nº241-A/2013, de 31.07, artigo 1º, nº1 - ver artigo 79º da petição inicial, sem oposição;

21. Em injunção da Portaria nº241-A/2013, de 31.07, a autora disponibiliza, actualmente, os seguintes passes intermodais: L12, L123, L123sx, L123ma, 12, 23 e 123 - ver Anexo à Portaria nº241-A/2013, de 31.07, nº3; artigo 23º da petição inicial, sem oposição;

22. Nas seguintes modalidades: normal, Criança, terceira idade e reformado/pensionista, 4-8, Sub23 e Social+ - ver Anexo à Portaria nº241-A/2013, de 31.07, nº4, artigo 1º, nº1; ver artigos 24º e 82º da petição inicial, sem oposição;

23. Praticando os preços de venda, ao público, fixados pelo Governo, que foram, de 01.01.2014 a 31.12.2016, os seguintes:

- ver impressão da tabela de preços para os passes intermodais constante do site da aqui autora, disponível em http://www.tsuldotejo.pt/index.php?page=viajar&sub=20&passe=6.adiante ; ver documento nº6 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido;

24. Praticando, à data da interposição da presente acção, os preços de venda ao público fixados pelo Governo a vigorar de 01.01.2017 a 01.01.2018:

- ver impressão da tabela de preços para os passes intermodais constante do site da aqui autora, disponível em http://www.tsuldotejo.pt/index.php?page=viajar&sub=20&passe=6.adiante ; ver documento nº7 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido; ver artigo 26º da petição inicial e artigo 28º da contestação da AML;

25. Estes preços foram objecto da actualização tarifária operada pelo Despacho Normativo nº21-A/2017, de 11.12 [publicado no Diário da República, 2ª série, nº236, de 11.12.2017] que aqui se dá por integralmente reproduzido;

26. O desconto a aplicar à modalidade «criança» é o imposto no nº19 do Despacho Normativo nº1/2012, de 23.01, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Economia e do Emprego [publicado no Diário da República, 2ª série, nº20, de 27.01.2012]: desconto de 25% relativamente ao valor da tarifa inteira [modalidade normal] do passe intermodal - ver Despacho Normativo nº1/2012, de 23.01, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Economia e do Emprego, publicado no Diário da República, 2ª série, nº20, de 27.01.2012 que aqui se dá por integralmente reproduzido; artigo 83º da petição inicial, sem oposição;

27. O desconto a aplicar à modalidade «terceira idade e reformado/pensionista» é o imposto no nº19 do Despacho Normativo nº1/2012, de 23.01, dos Ministros das Finanças e da Economia e do Emprego [publicado no Diário da República, 2ª série, nº20, de 27.01.2012]: desconto de 25% relativamente ao valor da tarifa inteira [modalidade normal] do passe intermodal - ver Despacho Normativo nº1/2012, de 23.01, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Economia e do Emprego, publicado no Diário da República, 2ª série, nº20, de 27.01.2012 que aqui se dá por integralmente reproduzido; artigo 84º da petição inicial, sem oposição;

28. O desconto a aplicar à modalidade «4-18» é o imposto no artigo 5º, nºs 3 e 4, da Portaria nº138/2009, de 03.02, alterada e republicada pela Portaria 268-A/2012, de 31.08:

- Estudantes beneficiários do Escalão A da Acção Social Escolar: desconto de 60% relativamente ao valor da tarifa inteira [modalidade normal] do passe intermodal;

- Estudantes beneficiários do Escalão B da Acção Social Escolar: desconto de 25% relativamente ao valor da tarifa inteira [modalidade normal] do passe intermodal;

- Estudantes inseridos em famílias que cumpram o critério estabelecido no artigo 3º-A, nº2, alínea c), da Portaria nº272/2011, de 23.09, alterada pela Portaria 36/2012, de 08.02: desconto de 25% relativamente ao valor da tarifa inteira [modalidade normal] do passe intermodal - ver artigo 5º, nºs 3 e 4, da Portaria nº138/2009, de 03.02, alterada e republicada pela Portaria 268-A/2012, de 31.08, que aqui se dá por integralmente reproduzido - artigo 85º da petição inicial, sem oposição;

29. O desconto a aplicar à modalidade «Sub23» é o imposto no artigo 5º, nºs 3 e 4, da Portaria nº982-B/2009, de 02.09, alterada e republicada pela Portaria 268-A/2012, de 31.08:

- Estudantes beneficiários da Acção Social no Ensino Superior: desconto de 60% relativamente ao valor da tarifa inteira do passe intermodal;

- Estudantes inseridos em famílias que cumpram o critério estabelecido no artigo 3º- A, nº2, alínea c), da Portaria nº272/2011, de 23.09, alterada pela Portaria 36/2012, de 08.02: desconto de 25% relativamente ao valor da tarifa inteira do passe intermodal - ver artigo 5º, nºs 3 e 4, da Portaria nº982-B/2009, de 02.09, alterada e republicada pela Portaria 268-A/2012, de 31.08, que aqui se dão por integralmente reproduzidas; artigo 86º da petição inicial, sem oposição;

30. O desconto a aplicar à modalidade «Social+» é o imposto no artigo 3º, nº1, da Portaria nº272/2011, de 23.09, alterada pela Portaria nº36/2012, de 08.02:

- Escalão A: desconto de 50% relativamente ao valor da tarifa inteira do passe intermodal;

- Escalão B: desconto de 25% relativamente ao valor da tarifa inteira do passe intermodal - ver artigo 3º, nº1, da Portaria nº272/2011, de 23.09, alterada pela Portaria nº36/2012, de 08.02, aqui dado por integralmente reproduzido - artigo 87º da petição inicial, sem oposição;

31. Por Despacho Normativo nº10-A/2013, de 18.12, da Secretária de Estado do Tesouro e das Finanças e Secretário de Estado das Infra-estruturas, Transportes e Comunicações, despacho aprovado ao abrigo do artigo 3º, nº1, da Portaria nº241-A/2013, de 31.07 - publicado no Diário da República, 2ª série, nº247, de 20.12.2013, aqui dado por integralmente reproduzido - ver nºs 1 e 5, respectivamente - os preços de venda ao público [tarifas] foram objecto de actualização tarifária de 1%, com efeitos a partir de 01.01.2014;

32. Em 07.01.2014, foi publicado no Diário da República, 2ª série, nº4, o Despacho 213/2014, de 20.12.2013, do Presidente do Conselho Directivo do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., que aprova os valores máximos de preços para as carreiras rodoviárias interurbanas de passageiros, em percursos inferiores a 50 km, divididos pelas diferentes extensões quilométricas - nº1 -, designadamente, as tabelas de bilhetes simples para as carreiras não automatizadas e para as carreiras automatizadas - alínea a) -, a tabela de passes de linha mensais para número ilimitado de viagens - alínea b) -, e a tabela para as assinaturas de linha mensais para 44 viagens - alínea c) - ver Despacho nº213/2014, de 20.12.2013, do Presidente do Conselho Directivo do Instituto da Mobilidade e dos Transportes que aqui se dá por integralmente reproduzido;

33. O «preço do passe de linha mensal para número ilimitado de viagens» é o que consta da alínea b) do Despacho nº213/2014, de 20.12.2013, do Presidente do Conselho Directivo do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., a que se alude no ponto 32 que precede, nos termos da tabela que se reproduz:

34. Em 11.08.2015, foi publicado no Diário da República, 2ª série, nº155, o «Despacho nº8946-A/2015, de 10.08.2015», da Secretária de Estado do Tesouro e Secretário de Estado das Infra-estruturas, Transportes e Comunicações - cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido - que estabelece as regras gerais de cálculo de compensações financeiras e de repartição de receitas entre operadores de transporte colectivo de passageiros, - «Operadores» -, no âmbito da prestação da obrigação de serviço público de disponibilização dos títulos de transporte intermodais em vigor na Área Metropolitana de Lisboa, nos termos da Portaria nº241-A/2013, de 31.07 - ver documento nº 4, junto à petição inicial, a folhas 122 verso a 124 dos autos;

35. Em 18.11.2015, foi elaborada a Informação 1978/2015, no processo nº2015/163/M6/899, da Inspecção-Geral de Finanças, propondo, nomeadamente, a eventual alteração aos artigos 5º, nº2, alínea e), e 11º, nº3, do Despacho nº8946-A/2015, de 10.08, a que se alude no ponto 33 que precede - ver documento 1 junto à contestação do CM, a folhas 502 a 504 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido;

36. Em 15.12.2016 foi publicado no Diário da República, 2ª série nº239, o «Despacho nº15146-A/2016, de 01.12.2016», do Secretário de Estado Adjunto, do Tesouro e das Finanças e do Secretário de Estado Adjunto e do Ambiente - aqui dado por integralmente reproduzido - que procede à alteração dos artigos 5º, 6º e 10º do Despacho nº8946-A/2015, de 10.08, e de onde emerge nomeadamente o seguinte:

«O Despacho nº8946-A/2015, de 10 de Agosto, estabelece regras específicas de cálculo de compensações financeiras a conceder aos operadores de transporte colectivo de passageiros, no âmbito da prestação da obrigação de serviço público de disponibilização dos títulos de transporte intermodais em vigor na Área Metropolitana de Lisboa [AML], nos termos da Portaria nº241-A/2013, de 31 de Julho.

Considera-se, todavia, que este Despacho carece de ser aperfeiçoado por forma a potenciar um incentivo ao alargamento do sistema tarifário intermodal a todo o território da AML.

Por outro lado, a bem de uma correta aplicação, e em conformidade com o enquadramento legal nacional e europeu, considera-se ser de simplificar o método de cálculo das compensações financeiras, previsto no artigo 5º do citado Despacho 8946-A/2015, de 10 de Agosto, tornando-o simultaneamente mais objectivo e mais consistente e mantendo controlados os encargos financeiros decorrentes do mesmo. Estabelece-se, também, como regra, a não distinção entre títulos de tarifa normal e títulos de tarifa reduzida, quer compensados [Social+, 4-18 e Sub-23] quer não compensados [3ª idade, Reformados e Pensionistas e Criança], pelo que os preços dos títulos de referência são determinados para as áreas de validade geográfica dos títulos intermodais, independentemente da modalidade tarifária.

Pretende-se que o mecanismo de compensação agora revisto vigore até 2019, altura em que novos contratos de serviço público entrarão em vigor à luz do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, aprovado pela Lei n.º 52/2015, de 9 de Junho, no âmbito dos quais poderão então ser considerados pela AML mecanismos distintos de compensação de serviço público.

Tal não obsta a que, sob proposta fundamentada da AML, com o acordo dos operadores, o presente despacho possa vir a ser revisto antes de 2019, caso as circunstâncias o justifiquem.

Assim, nos termos do disposto no nº2 do artigo 3º do Regulamento [CE] nº1370/2007, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, do artigo 5º do DL nº167/2008, de 26 de Agosto, do nº1 do artigo 38º e nº3 do artigo 41º do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, aprovado pela Lei nº52/2015, de 9 de Junho, e do nº1 do artigo 5º da Portaria nº241A/2013, de 31 de Julho, e no uso das competências delegadas, respectivamente pelo Ministro das Finanças e pelo Ministro do Ambiente, o Secretário de Estado Adjunto do Tesouro e das Finanças e o Secretário de Estado Adjunto e do Ambiente, determinam:

Artigo 1º - Objecto

O presente despacho procede à primeira alteração ao Despacho nº8946-A/2015, de 10 de Agosto, que estabelece as regras gerais de cálculo de compensações financeiras e de repartição de receitas entre operadores de transporte colectivo de passageiros, no âmbito da prestação da obrigação de serviço público de disponibilização dos títulos de transporte intermodais em vigor na Área Metropolitana de Lisboa.

Artigo 2º - Alteração ao Despacho nº8946 -A/2015, de 10 de Agosto

Os artigos 5º, 6º e 10º do Despacho nº8946 -A/2015, de 10 de Agosto, passam a ter a seguinte redacção:

Artigo 5º

[...]

2-

[…]

b) Os preços por viagem de referência são os fixados na tabela de bilhetes simples para carreiras automatizadas, do despacho do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I. P. [IMT], que aprova os valores máximos de preços dos títulos para carreiras rodoviárias interurbanas do transporte público de passageiros, aplicando -se o valor unitário dos bilhetes pré-comprados que resulta do estabelecido para 10 viagens;

c) Os preços dos passes de referência são os fixados na tabela de passes de linha mensais para número ilimitado de viagens, do referido despacho do IMT;

[…]

e) A receita comercial é calculada cartão a cartão, operador a operador, tendo como limite o preço do passe de referência do título de transporte intermodal carregado no cartão;

f) O escalão quilométrico [Quilómetro] a considerar para determinação dos preços de referência de viagens e de passes, é calculado a partir das distâncias de deslocação dos títulos de transporte intermodais, obtidas com base nos dados de bilhética dos meses de maio e de Julho de 2013, sendo dado por:

Quilómetro = M + S

em que:

M- Distância média de todas deslocações realizadas no operador e na área de validade geográfica do título intermodal carregado no cartão;

S- Desvio padrão de todas as deslocações realizadas no operador e na área de validade geográfica do título intermodal carregado no cartão;

g) A AML competente deverá realizar os estudos de actualização das distâncias médias de deslocação e do número médio de deslocações associadas a cada título intermodal, no máximo de 2 em 2 anos, aplicando-se em todo o caso os valores em vigor até à actualização dos parâmetros M e S por parte da AML;

[…]

i) Por despacho do membro do governo responsável pela área de actividade, sob proposta da AML, pode ser determinada a existência de incidências positivas resultantes de obrigação de serviço público de disponibilização dos títulos de transporte intermodais, através do apuramento de uma elasticidade da procura à oferta tarifária, em conformidade com o artigo 24º do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, aprovado pela Lei nº52/2015, de 9 de Junho, a qual deverá, no todo ou em parte, ser aplicada no sistema de transportes da área metropolitana, por via de alteração ao mapa de compensações aos operadores.

Artigo 6º

[…]

5- Relativamente às compensações financeiras devidas a partir de Janeiro de 2017, a AML remete trimestralmente à Direcção-Geral do Tesouro e Finanças a informação sobre os montantes das compensações financeiras a pagar a cada um dos Operadores, acompanhada da informação relativa à respectiva situação contributiva perante a Administração Tributária e a Segurança Social, nos termos previstos no artigo 9º da Portaria nº241-A/2013.

[…]

Artigo 10º

[...]

2- Aplicam-se, supletivamente, as regras relativas ao incumprimento de obrigações previstas na demais legislação aplicável, designadamente no Código dos Contratos Públicos e no Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, aprovado pela Lei nº52/2015, de 09.06, quanto ao incumprimento das regras relativas ao sistema Tarifário.

Artigo 3º - Aditamento ao Despacho n.º 8946-A/2015, de 10 de agosto

É aditado o artigo 7º-A ao Despacho nº8946-A/2015, de 10 de Agosto:

Artigo 7º-A - Revisão das regras de compensação

As regras de cálculo de compensações financeiras, bem como as regras para o cálculo da repartição das receitas entre Operadores podem ser revistas, mediante proposta fundamentada da AML aos membros do Governo responsáveis pelas áreas dos transportes e das finanças, ouvidos os Operadores ou as associações representativas dos mesmos, designadamente nas seguintes situações:

a) Quando existam alterações estruturais no sistema de transportes intermodal da AML, designadamente no regime tarifário, no zonamento e em caso de alargamento a outros operadores ou a territórios não abrangidos;

b) Por motivos de contratualização de novos serviços públicos de transporte rodoviário de passageiros;

c) Por motivos de definição de novas obrigações de serviço público de transporte rodoviário de passageiros.»

Artigo 4º - Entrada em vigor

O presente despacho entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, produzindo efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2014» - ver documento nº1, junto à petição inicial, a folha 118 dos autos;

37. Por Despacho Normativo nº14-A/2016, de 16.12, do Secretário de Estado Adjunto do Tesouro e das Finanças, do Secretário de Estado das Infra-estruturas, e do Secretário de Estado do Ambiente - prolatado ao abrigo do artigo 3º, nº1, da Portaria nº241-A/2013, de 31.07, e que aqui se dá por integralmente reproduzido - publicado no Diário da República, 2ª série, nº241, de 19.12.2016 - ver os nºs 1 e 7, respectivamente - os preços de venda ao público [tarifas] foram objecto de nova actualização tarifária de 1,5%, com efeitos a partir de 01.01.2017;

38. Por despacho do Instituto de Mobilidade e Transporte, I.P., de 19.12.2016, que aqui se dá por integralmente reproduzido - publicado na sequência do Despacho Normativo nº14-A/2016, dos Ministérios das Finanças, do Planeamento e das Infra-estruturas e do Ambiente, de 16.12.2016, publicado no Diário da República, 2ª série, nº241, de 19.12.2016 -, as tipologias, abrangências geográficas e preços de venda ao público dos passes intermodais a que se alude no ponto que antecede sofreram as seguintes alterações:

- ver artigo 79º da petição inicial, sem oposição;

39. Em 21.12.2016, através do ofício de referência 1216/2016 CEM/AML, que a ré AML dirigiu à «ANTROP-Associação Nacional de Transportadores Rodoviários de Pesados e Passageiros», foi a autora notificada da proposta do cálculo da compensação financeira pela disponibilização dos títulos intermodais de transportes na área metropolitana de Lisboa, a que a mesma teria direito, por referência aos anos de 2014, 2015 e 2016 [esta última a título previsional], elaborada de acordo com o Despacho nº15146-A/2016, de 01.12.2016 - a que se alude no ponto 35 supra - para, «nos termos e para os efeitos dos artigos 121º do CPA, […] querendo, pronunciar-se, por escrito, no prazo de dois dias úteis conforme acordo estabelecido previamente» - ver ofício de referência 1216/2016 CEM/AML da AML e anexo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 141 a 146 do PA, 1 volume, e documento nº2 junto à petição inicial, a folhas 119 a 121 dos autos; aceite pela ré AML [ver artigo 26º da contestação];

40. No que se refere à autora, resulta da «Tabela anexa» ao ofício de referência 1216/2016 da ré AML - a que se alude no ponto anterior - relativamente ao ano de 2014, o seguinte:

- Receita Comercial Calculada: 3.487.839€;

- Receita Tarifária [com tarifas reduzidas]: 3.747.216€;

- Défice Tarifário: - 259.377€;

- Compensação Financeira: - 259.377€.

- ver ofício de referência 1216/2016 da AML e anexo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 141/146 do PA, 1 volume, e documento nº2 junto à petição inicial, a folhas 119 a 121 dos autos; aceite pela ré AML [ver artigo 26º da contestação];

41. No que se refere à autora, relativamente ao ano de 2015, e resulta da «Tabela anexa» ao ofício de referência 1216/2016 da ré AML - a que se alude no ponto 38 supra - o seguinte:

- Receita Comercial Calculada: 3.481.460€;

- Receita Tarifária [com tarifas reduzidas]: 3.805.151€;

- Défice Tarifário: - 323.691€;

- Compensação Financeira: -323.691€.

- ver ofício de referência 1216/2016 da AML e anexo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 141/146 do PA, 1 volume, e documento nº2 junto à petição inicial, a folhas 119 a 121 dos autos; aceite pela ré AML [ver artigo 26º da contestação];

42. No que se refere à autora, relativamente ao ano de 2016, resulta da Tabela anexa ao ofício de referência 1216/2016 da ré AML - a que se alude no ponto 38 supra - o seguinte:

- Receita Comercial Calculada: 3.847.716€;

- Receita Tarifária [com tarifas reduzidas]: 4.210.069€;

- Défice Tarifário: - 362.352€;

- Compensação Financeira: - 362.352€.

- ver ofício de referência 1216/2016 da AML e anexo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 141/146 do PA, 1 volume, e documento nº2 junto à petição inicial, a folhas 119/121 dos autos; aceite pela ré AML [ver artigo 26º da contestação];

43. Em 22.12.2016, foi publicado no Diário da República, 2ª série, nº244, o Despacho nº15417-A/2016, de 20.12.2016, do «Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P.», que aprova os valores máximos de preços para as carreiras rodoviárias interurbanas de passageiros, em percursos inferiores a 50 km, divididos pelas diferentes extensões quilométricas, designadamente, as tabelas de bilhetes simples para as carreiras automatizadas e para as carreiras não automatizadas, a tabela de passes de linha mensais para número ilimitado de viagens e tabela para as assinaturas de linha mensais para 44 viagens - ver Despacho nº15417-A/2016, de 20.12.2016, do Presidente do Conselho Directivo do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., que aqui se dá por integralmente reproduzido; ver documento nº2 junto à contestação do C», a folhas 505 dos autos;

44. Em 23.12.2016, a ANTROP, em nome das suas associadas, através de mensagem enviada por correio electrónico - cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido -, ofereceu a sua pronúncia na sequência do ofício de referência 1216/16 a que se alude no ponto 38 supra - ver mensagem de correio electrónico, a folhas 157 e 158 do PA, 1 volume;

45. Em 30.12.2016, foi publicada o DR, 1ª série, nº250, a Resolução do Conselho de Ministros nº84-F/2016, de 15.12.2016, que aqui se dá por integralmente reproduzida, através da qual o Conselho de Ministros resolveu o seguinte:

«1- Autorizar a realização da despesa relativa à compensação financeira devida pela prestação do serviço público de disponibilização dos títulos de transporte intermodais L1, L12, L123, L123SX, L123MA, 12, 23 e 123, nos anos 2014, 2015 e 2016, a atribuir aos operadores privados de transporte colectivo rodoviário da área metropolitana de Lisboa, constantes do anexo à presente resolução, que dela faz parte integrante, no montante total de [euro] 13 880 978, incluindo IVA à taxa legal em vigor, a processar através da Direcção-Geral do Tesouro e Finanças [DGTF].

2- Autorizar a realização de despesa relativa à compensação financeira pela disponibilização de títulos intermodais de transporte, nos anos de 2014, 2015 e 2016, a atribuir ao Município do Barreiro, constantes do anexo à presente resolução, no montante de 110 122€, incluindo IVA à taxa legal em vigor, a processar pela DGTF.

3- Estabelecer que os montantes a que se referem os números anteriores são calculados nos termos do disposto na Portaria nº241-A/2013, de 31 de Julho, e no Despacho nº9456-A/2015, de 12 de Agosto, e das alterações sequentes, pela autoridade de transporte competente conforme o artigo 8º do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, aprovado pela Lei nº52/2015, de 9 de Junho.

4- Determinar que a autoridade de transporte competente elabora, também, o mapa de compensações a que 5158- [110] Diário da República, 1ª série - nº250 – 30.12.2016 se refere o artigo 7º do Despacho nº8946 - A/2015, de 11.08, de forma a garantir a integral compensação financeira de todos os operadores pela disponibilização dos títulos de transporte intermodais.

5- Estabelecer que as compensações financeiras ora atribuídas pressupõem a verificação documental das condições de prestação do serviço público que as justificam.

6- Autorizar que, em casos especiais e devidamente justificados, por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e dos transportes, as verbas cuja distribuição é aprovada nos termos da presente resolução que possam ser redistribuídos anualmente e pelos operadores envolvidos.

7- Determinar que a presente resolução produz efeitos desde a data da sua aprovação […]» - ver documento nº3 junto à petição inicial, a folhas 121 verso a 122 dos autos;

46. A Resolução do Conselho de Ministros nº84-F/2016, de 15.12.2016, fixa uma compensação financeira global de 13.880.978,00€ [incluindo IVA no valor de 785.716,00], relativa aos anos de 2014 [4,378.277,00€], de 2015 [4.105.098,00€] de 2016 [4.611.887,00€] - ver Anexo à Resolução do Conselho de Ministros nº84-F/2016, de 15.12.2016, que aqui se dá, igualmente, por reproduzido;

47. Em 16.01.2018, através do ofício nº1489/2017 - referência DPC/AML, datado de 27.12.2017 - já na pendência da presente acção administrativa especial, a autora foi notificada da «deliberação da Comissão Executiva Metropolitana de Lisboa, de 14.12.2017», na qual a AML procede à revisão do montante final de compensação financeira a atribuir-lhe pela disponibilização dos títulos intermodais de transportes, para os anos de 2014, 2015 e 2016, na sequência da pronúncia da autora no âmbito da «audiência prévia» relativamente ao projecto de decisão referido no ponto 38 supra - ver documento nº1, a folhas 550 a 553 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido, junto ao requerimento de ampliação da instância, a folhas 536 a 549 dos autos.

III. De Direito

1. Estão postas em causa, na presente acção, as regras contidas nas alíneas b) e e) do nº2 do artigo 5º do Despacho nº8946-A/2015, de 10.08, na redacção que lhes foi dada pelo Despacho nº15146-A/2016, de 15.12, este do «Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças e do Secretário de Estado Adjunto e do Ambiente» [pontos 33 e 35 do provado] - esse «Despacho nº8946-A/2015, na redacção dada pelo Despacho nº15146-A/2016», será designado doravante apenas por «Despacho Impugnado».

Relativamente a elas, a autora formula um pedido principal: - configurando tais alíneas actos administrativos plurais devem os mesmos ser declarados nulos ou anulados - pedido a) citado no ponto 1 do Relatório; e formula um pedido subsidiário: - caso se entenda que essas alíneas configuram normas regulamentares devem as mesmas ser declaradas «ilegais com força obrigatória geral» - pedido b) citado no ponto 1 do Relatório.

Os demais pedidos formulados pela autora são pedidos consequentes, isto é, baseiam-se já no julgamento de procedência do pedido principal, ou do pedido subsidiário - pedidos c), d), e), f), e ampliação deferida. A própria autora os formula em execução do eventual acórdão que lhe dê razão.

Como causa de pedir a autora alega que as referidas alíneas b) e e) - do Despacho Impugnado - violam os regimes jurídicos estabelecidos pelos seguintes diplomas: - A Portaria nº241-A/2013, de 31.07 - doravante designada apenas por «Portaria»; - O Regulamento [CE] nº1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23.10.2007 - doravante apenas designado por «Regulamento»; - A Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres - Lei nº10/90, de 17.03, alterada pela Lei 3-B/2000, de 04.04, pelo DL nº380/2007, de 13.11, e pelo DL nº43/2008, de 10.03, doravante designada só por «Lei de Bases»; - O Regime Jurídico da Concessão de Subvenções Públicas - DL nº167/2008, de 26.08, alterado pela Lei nº64/2013, de 27.08, doravante designado apenas por «RJCSP»; - e o Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros - aprovado pela Lei nº52/2015, de 09.06 [que revogou o anterior Regime Jurídico das Autoridades Metropolitanas de Transporte de Lisboa e Porto que tinha sido aprovado pela Lei 01/2009, de 05.01], doravante apenas designado por «RJSPTP», e vêem, ainda, ao arrepio de regras que ao longo dos anos o Estado contratualizou com os operadores, incluindo com a autora.

É esta a causa de pedir nuclear, sendo-lhe acrescentados alguns outros segmentos no tocante aos pedidos consequentes.

2. Antes de prosseguir, enquadremos juridicamente a pretensão da autora, por referência aos regimes jurídicos chamados à colação, e suas pertinentes normas, mantendo-nos o mais possível fiéis ao texto legal:

- A referida «Lei de Bases» fixa como objectivos fundamentais da organização e funcionamento do sistema de transportes terrestres o de «assegurar a máxima contribuição para o desenvolvimento económico» e o de «promover o maior bem-estar da população», objectivos a prosseguir através da «adequação permanente da oferta dos serviços de transporte às necessidades dos utentes, sob os aspectos quantitativos e qualitativos» e da «progressiva redução dos custos sociais e económicos do transporte» [artigo 2º, nº1, alíneas a) e b)].

O prosseguimento destes objectivos - estipula a Lei de Bases - deverá obedecer a princípios básicos orientadores, sendo um desses princípios o da possibilidade de impor «às empresas que explorem actividades qualificadas de serviço público», determinadas «obrigações específicas, relativas à qualidade, quantidade e preço das respectivas prestações, alheias à prossecução dos seus interesses comerciais» [2º, nº2 alínea e)], e o de «os entes públicos competentes para o ordenamento dos transportes qualificados de serviço público» deverem «compensar os encargos suportados» por essas empresas «em decorrência das obrigações específicas» que lhes imponham [artigo 2º, nº2 alínea f)].

Estas obrigações específicas, enquanto «obrigações de serviço público», compreendem «a obrigação de explorar, a obrigação de transportar e a obrigação tarifária e só serão justificáveis nos termos e na medida necessários para garantir o funcionamento eficaz do sistema, de modo a adequar a oferta à procura existente e às necessidades da colectividade» [artigo 2º, nº4].

Sob a designação de «Tarifas e preços», estipula no artigo 25º, nº1, que «As tarifas dos transportes rodoviários regulares de passageiros que sejam explorados em regime de serviço público serão fixadas pelas respectivas autoridades concedentes».

Diz, ainda, a «Lei de Bases», que cada «região metropolitana de transporte» - entre elas a de Lisboa - deverá estabelecer um «plano de transportes, devidamente articulado com os planos de urbanização e de ordenamento do território», tendo em vista, nomeadamente, «Proporcionar as condições para uma movimentação fluída e aos menores custos económico-sociais de pessoas e bens através dos aglomerados urbanos e das vias que estabelecem ligações entre eles» [artigo 27º, nº1 e nº2 alínea b)], e «Tornar mínimo o custo resultante para a colectividade do funcionamento do sistema» [artigo 27º, nº1 e nº2 alínea c)]. Esse plano de transportes «abrangerá não só os meios de transporte público de superfície» - ferroviário, rodoviário e fluvial - «mas também o subterrâneo» - metropolitano» [artigo 27º, nº3].

- O dito «Regulamento» sublinha nos seus considerandos, e além do mais, que «A compensação concedida pelas autoridades competentes para cobrir os custos decorrentes da execução das obrigações de serviço público deverá ser calculada de modo a evitar a sobrecompensação. […]» [parte do considerando 27] e que «Se tiverem na devida conta os efeitos da execução das obrigações de serviço público sobre a procura de serviços públicos de transporte de passageiros no sistema de cálculo estabelecido no anexo, a autoridade competente e o operador de serviço público poderão demonstrar que a sobrecompensação foi evitada» [considerando 28].

Estipula, no seu artigo 1º, nº1, que «O presente regulamento tem por objectivo definir o modo como, no respeito das regras de direito comunitário, as autoridades competentes podem intervir no domínio do transporte público de passageiros para assegurar a prestação de serviços de interesse geral que sejam, designadamente, mais numerosos, mais seguros, de melhor qualidade e mais baratos do que aqueles que seria possível prestar apenas com base nas leis do mercado.

Para este fim, o presente regulamento define as condições em que as autoridades competentes, ao imporem obrigações de serviço público […] compensam os operadores de serviços públicos pelos custos incorridos […]».

Diz no seu artigo 3º, nº2, que «[…] as obrigações de serviço público destinadas a estabelecer tarifas máximas para o conjunto dos passageiros ou para determinadas categorias de passageiros podem também ser objecto de regras gerais. A autoridade competente compensa os operadores de serviços públicos de acordo com os princípios definidos nos artigos 4º e 6º e no anexo, do efeito financeiro líquido, positivo ou negativo, sobre os custos e as receitas decorrentes do cumprimento das obrigações tarifárias estabelecidas mediante regras gerais por forma a evitar sobrecompensações. […]» - A alínea e) do artigo 2º define «obrigação de serviço público» como a imposição definida ou determinada por uma autoridade competente com vista a assegurar serviços públicos de transporte de passageiros de interesse geral que um operador, caso considerasse o seu próprio interesse comercial, não assumiria, ou não assumiria na mesma medida ou nas mesmas condições sem contrapartidas; e a alínea l) do artigo 2º define «regra geral» como a medida que é aplicável sem discriminação a todos os serviços de transporte público de passageiros de um mesmo tipo numa determinada zona geográfica da responsabilidade de uma autoridade competente.

Diz no artigo 4º, nº1, nomeadamente que «Os contratos de serviço público e as regras gerais devem: […] b) Estabelecer, antecipadamente e de modo objectivo e transparente: i) Os parâmetros com base nos quais deve ser calculada a compensação, […] por forma a evitar sobrecompensações […]».

Diz no seu artigo 6º, nº1, que «Qualquer compensação ligada a uma regra geral ou a um contrato de serviço público deve obedecer às disposições estabelecidas no artigo 4º, independentemente das modalidades de adjudicação do contrato. Qualquer compensação, seja qual for a sua natureza, ligada a um contrato de serviço público […] ou ligada a uma regra geral deve obedecer, além disso, às disposições estabelecidas no anexo».

Esse «Anexo» estabelece as «Regras aplicáveis nos casos referidos no nº1 do artigo 6º» e diz, nomeadamente, o seguinte:

«[…] 2. A compensação não pode exceder um montante que corresponda ao efeito financeiro líquido decorrente da soma das incidências, positivas ou negativas, da execução da obrigação de serviço público sobre os custos e as receitas do operador de serviço público. As incidências devem ser avaliadas comparando a situação em que é executada a obrigação de serviço público com a situação que teria existido se a obrigação não tivesse sido executada. Para calcular as incidências financeiras líquidas, a autoridade competente deve tomar como referencial as seguintes regras: custos incorridos em relação a uma obrigação de serviço público ou a um conjunto de obrigações de serviço público impostas por autoridade ou autoridades competentes, incluídas num contrato de serviço público e/ou numa regra geral, menos as incidências financeiras positivas geradas na rede explorada ao abrigo da obrigação ou obrigações de serviço público em causa, menos as receitas decorrentes da aplicação do tarifário ou quaisquer outras receitas decorrentes do cumprimento da obrigação ou obrigações de serviço público em causa, mais um lucro razoável, igual ao efeito financeiro líquido.

3. A execução da obrigação de serviço público pode ter um impacto sobre as eventuais actividades de transporte de um operador para além da obrigação ou obrigações de serviço público em causa. Para evitar a sobrecompensação ou a falta de compensação, devem por conseguinte ser tidos em conta, ao proceder ao cálculo da incidência financeira líquida, os efeitos financeiros quantificáveis sobre as redes do operador.

[…]

6. Por «lucro razoável» entende-se uma taxa de remuneração do capital que seja habitual no sector num determinado Estado-Membro, e que deve ter em conta o risco, ou a inexistência de risco, incorrido pelo operador de serviço público devido à intervenção da autoridade pública.

7. O método de compensação deve incentivar a manutenção ou desenvolvimento de: - uma gestão eficaz por parte do operador de serviço público, que possa ser apreciada objectivamente; - e uma prestação de serviços de transporte de passageiros com um nível de qualidade suficientemente elevado.»

- O referido «RJCSP», explica - no seu preâmbulo - que «a concessão de apoios financeiros com base em verbas do Orçamento do Estado», designadamente no domínio do financiamento de entidades que prestam serviços de interesse geral, encontra justificação «na incumbência constitucional do Estado promover o bem-estar social, económico, e a qualidade de vida da população». E é assim que considera «subvenção pública toda e qualquer vantagem financeira atribuída, directa ou indirectamente, a partir de verbas do Orçamento do Estado, qualquer que seja a designação ou modalidade adoptada» [artigo 1º, nº2].

No que se refere «aos serviços públicos de transporte rodoviário e ferroviário de passageiros», este regime de concessão de subvenções públicas aplica-se «em tudo o que não seja contrariado pelo regime comunitário e pela legislação nacional especificamente aplicável ao sector» [artigo 1º, nº4].

Dentro do âmbito das subvenções públicas, no artigo 3º considera «indemnizações compensatórias quaisquer pagamentos efectuados com verbas do orçamento do Estado a entidades públicas e privadas, de acordo com o regime previsto na secção II do presente capítulo, que se destinem a compensar custos de exploração resultantes de prestação de serviços de interesse geral». E, nessa secção II, sobre a «forma de cálculo da indemnização compensatória», diz o seu artigo 6º, nomeadamente, o seguinte: «1- O cálculo da indemnização compensatória deve ter em consideração [nos termos a concretizar no respectivo contrato]: a) Os custos incorridos com a prestação de serviço de interesse geral; b) Os proveitos resultantes do cumprimento das obrigações do serviço de interesse geral em causa […]; c) Um lucro razoável correspondente à remuneração do capital investido na actividade de prestação de serviço de interesse geral, líquido das contribuições do Estado, se as houver, que leve em consideração o grau de risco inerente à prestação pela empresa do serviço de interesse geral».

- A Lei nº1/2009, de 05.01 - Regime Jurídico das Autoridades Metropolitanas de Transporte de Lisboa e Porto, revogado pela Lei nº52/2015, de 09.06, que aprovou o novo «RJSPTP» - incluía nas «atribuições das AMT» [Autoridades Metropolitanas de Transporte], em matéria de financiamento, e além do mais, «prever a definição de obrigações de serviço público [OSP] inerentes aos transportes e o financiamento da respectiva compensação» [artigo 7º, nº1 alínea a)].

- A referida «Portaria» - emanada ao abrigo das alíneas e) e f) do nº2, e do nº4, do artigo 2º, da «Lei de Bases», do nº2 do artigo 3º do «Regulamento», e do artigo 11º do «RJCSP» - veio estabelecer regras claras quanto à «obrigação de serviço público de disponibilização de títulos de transporte intermodais por parte dos operadores de transporte colectivo de passageiros da AML».

Refere no seu preâmbulo, além do mais, que «Em 2006 foi celebrado um acordo entre o Estado e os operadores suburbanos de transporte colectivo rodoviário de passageiros da AML, mediante o qual estes se obrigaram a manter a disponibilização dos passes intermodais L1, L12, L123, L123SX, L123MA, 12, 23 e 123, obrigando-se o Estado, em contrapartida, ao pagamento de compensações financeiras pelo cumprimento daquela obrigação de serviço público, calculadas de acordo com as previsões do direito comunitário aplicáveis à época.

A celebração do acordo veio, assim, reconhecer a especificidade dos passes intermodais relativamente aos passes combinados […] admitindo-se que os passes intermodais podem ser objecto de compensações financeiras pagas pelo Estado, pelo cumprimento da obrigação de serviço público da sua disponibilização. […]».

Diz no seu artigo 1º, sob a epígrafe «Objecto», que «1- A presente portaria regula o sistema de passes intermodais e as condições de disponibilização destes títulos de transporte na AML, bem como as regras relativas à respectiva compensação financeira dos operadores de transporte colectivo regular de passageiros da AML por parte do Estado. 2- Por passes intermodais entendem-se os títulos de transporte que conferem o direito à utilização de serviços de transporte colectivo regular de passageiros, autorizados, concessionados e/ou contratualizados, de diversos operadores, de diferentes modos, que podem ser utilizados por 30 dias, em áreas geográficas determinadas - zonas ou coroas - sem prejuízo da fixação de outros prazos de validade temporal e geográfica. 3- A obrigação de serviço público de disponibilização de passes intermodais confere o direito ao pagamento de compensações financeiras, pelo Estado, aos operadores de transporte colectivo regular de passageiros da AML, que actuem no âmbito de autorização, concessão e/ou contratualização, em razão do interesse público que fundamenta a prestação de tais serviços de transporte. […]».

No nº1, do seu artigo 3º, diz que «Os procedimentos de fixação e actualização das tarifas dos passes intermodais são estabelecidos por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e dos transportes».

No seu artigo 5º, sobre «Definição de regras de aplicação», diz que «1- Sem prejuízo do disposto na presente portaria sobre esta matéria, as regras de cálculo de compensações financeiras e de repartição de receitas entre operadores são fixadas por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e dos transportes; 2- O cálculo das compensações financeiras e a repartição de receitas entre operadores são efectuados com base nos dados obtidos a partir do sistema de bilhética sem contacto, sem prejuízo do referido no nº2 do artigo 12º».

No seu artigo 8º, sobre «Compensação financeira», diz que «A compensação financeira a atribuir aos operadores é calculada tendo em conta a diferença entre a tarifa comercial, considerando-se como tal a tarifa praticada na assinatura de linha de referência correspondente a cada título intermodal, e a tarifa imposta no âmbito do sistema de passes intermodais; 2- A repartição de receitas e apuramento dos montantes de compensações a atribuir têm por base o número de passageiros efectivamente transportado por cada operador, bem como as extensões quilométricas, obtidos a partir do sistema de bilhética sem contacto, sem prejuízo do estabelecido no nº2 do artigo 12º; […] 4- As especificações, métodos de cálculo e procedimentos necessários à concretização do exposto nos números anteriores, são estabelecidos em conformidade com o disposto no nº1 do artigo 5º e no nº1 do artigo 12º».

- O «RJSPTP» - que revogou o «Regime Jurídico das Autoridades Metropolitanas de Transporte de Lisboa e Porto» - determina que «1- As áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto sucedem às Autoridades Metropolitanas de Transporte de Lisboa e Porto, passando a dispor, no domínio do transporte público de passageiros, das atribuições e competências estabelecidas no anterior RJSPTP» [artigo 3º, nº2, da Lei nº52/2013].

Este novo RJSPTP estabelece «o regime aplicável ao serviço público de transporte de passageiros - por modo rodoviário, fluvial, ferroviário e outros sistemas guiados - incluindo o regime das obrigações de serviço público que podem ser impostas aos respectivos operadores e sua respectiva compensação [artigo 1º do RJSPTP].

No seu artigo 23º, sobre as «Obrigações de serviço público», determina que «As autoridades de transporte competentes podem impor obrigações de serviço público ao operador de serviço público […]», estabelecidas - caso do Estado - nomeadamente por «portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e dos transportes […]».

No artigo 24º, sobre «Compensação por obrigações de serviço público», diz que o cumprimento de obrigações de serviço público «pode conferir o direito a uma compensação a atribuir pela autoridade de transportes competente ao respectivo operador» [nº1], que «é efectuada nos termos do anexo ao Regulamento [refere-se ao Regulamento (CE) nº1370/2007, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23.10 - ver artigo 3º alínea m) da Lei nº52/2015] e do DL nº167/2008, de 26.08, alterado pela Lei nº64/2013, de 27.08» [nº2]. E previne que, nos termos destas disposições, «a compensação por obrigação de serviço público não pode exceder um montante que corresponda ao efeito financeiro líquido decorrente da soma das incidências, positivas ou negativas, da execução da obrigação de serviço público sobre os custos e as receitas do operador de serviço público» [nº3]. E que tais incidências «são calculadas comparando a totalidade de custos e receitas do operador de serviço público num cenário de existência de obrigação de serviço público, com os decorrentes de um cenário sem existência de obrigação de serviço público e em que os serviços abrangidos são explorados em condições de mercado» [nº5].

No artigo 25º, sobre «Auxílios do Estado», diz que «São proibidas quaisquer outras compensações, auxílios ou ajudas de entidades públicas a operadores de serviço público que não se enquadrem nos termos constantes do presente RJSPTP ou da legislação aplicável, designadamente o Regulamento [refere-se ao Regulamento (CE) nº1370/2007, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23.10 - ver artigo 3º alínea m) da Lei nº52/2015] e a legislação em matéria de concorrência».

Diz no seu artigo 38º, nº1, que «As regras gerais relativas à criação e disponibilização de títulos de transporte e aos sistemas de transporte inteligentes são definidas por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e dos transportes», e no 41º, nº3, que «quando a autoridade de transportes competente for o Estado, ou estejam em causa verbas do Orçamento do Estado, a definição de critérios para a repartição de receitas pela utilização de títulos intermodais é estabelecida por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e dos transportes».

- O «Despacho nº8946-A/2015» - publicado no DR, 2ª série, nº155, de 11.08.2015 - estabelece as regras gerais de cálculo de compensações financeiras e de repartição de receitas entre operadores de transporte colectivo de passageiros, no âmbito da prestação da obrigação de serviço público de disponibilização dos títulos de transporte intermodais em vigor na AML, nos termos da «Portaria» - tendo sido proferido ao abrigo do nº2 do artigo 3º do «Regulamento», do artigo 5º do «RJCSP», e do nº1 do artigo 5º da «Portaria»].

Diz, no artigo 5º, sob a epígrafe de «Compensação financeira» o seguinte: «1- A compensação financeira a atribuir aos operadores é calculada a partir da receita comercial e das receitas tarifárias desse operador: Compensação financeira = Receita comercial - Receitas tarifárias. 2- Para o fim previsto no número anterior considera-se que a) A receita comercial é determinada a partir do preço unitário de cada viagem e do número de registos de entrada válidos: Receita comercial = Preço por viagem x Número de validações. b) O preço por viagem é calculado a partir do passe de linha mensal para número ilimitado de viagens e do número médio de viagens de cada título de transporte: Preço por viagem = Passe de linha mensal sobre Número médio de viagens. […] e) A receita comercial é calculada cartão a cartão, tendo como limite o preço do passe de linha mensal para número ilimitado de viagens de referência para o título de transporte intermodal carregado no cartão em análise, com excepção dos operadores cuja operação se realize integralmente dentro dos limites do zonamento tarifário intermodal da AML.

Este «Despacho» produz efeitos a partir de 01.01.2014, e vigora, o mais tardar, até 03.12.2019 [seu artigo 11º].

- O «Despacho nº15146-A/2016» - publicado no DR, 2ª série, nº239, de 15.12.2016 - procede à primeira alteração ao Despacho nº8946-A/2015, produz efeitos a partir de 01.01.2014, e pretende que o mecanismo de compensação que revê vigore até 2019 [preâmbulo e seu artigo 4º] - tendo sido proferido ao abrigo do nº2 do artigo 3º do «Regulamento», artigo 5º do «RJCSP», artigos 38º nº1, e 41º nº3, do «RJSPTP» e do nº1 do artigo 5º da «Portaria».

Altera o nº2, do artigo 5º, do Despacho nº8946-A/2015, de 10.08, nomeadamente no seguinte sentido:

«[…] 2. […] b) Os preços por viagem de referência são os fixados na tabela de bilhetes simples para carreiras automatizadas, do despacho do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P. [IMT], que aprova os valores máximos de preços dos títulos para carreiras rodoviárias interurbanas do transporte público de passageiros, aplicando-se o valor unitário dos bilhetes pré-comprados que resulta do estabelecido para 10 viagens; […] e) A receita comercial é calculada cartão a cartão, operador a operador, tendo como limite o preço do passe de referência do título de transporte intermodal carregado no cartão; […]».

3. As «normas legais» acabadas de citar, tanto de direito europeu - «Regulamento» - como de direito interno - «Lei de Bases», «RJCSP», e «RJSPTP» -, legitimam as seguintes conclusões:

- As autoridades competentes podem impor «obrigações de serviço público» - nelas se incluindo a «obrigação de disponibilização de passes intermodais» e a «obrigação tarifária» - aos operadores de transporte terrestre de passageiros - e, em concreto, aos operadores de transporte colectivo regular de passageiros da AML - com vista a garantir a regularidade, a continuidade, a qualidade, a segurança e o preço deste tipo de serviços;

- O cumprimento de tais obrigações pode conferir direito a uma «compensação», a atribuir pela autoridade competente ao respectivo operador, na medida em que ela se mostre necessária ao cumprimento das obrigações de serviço público específicas que lhe são impostas;

- Essa compensação - «indemnização compensatória» - deve ser igual ao «efeito financeiro líquido» - não o podendo exceder -, que, por sua vez, deve ser calculado da seguinte forma: - custos incorridos pelo operador em virtude da execução das obrigações de interesse geral, menos as incidências financeiras positivas - como proveitos resultantes do cumprimento dessas obrigações de interesse geral, e de outros serviços de interesse geral desenvolvidos pela entidade e ou provenientes de outras actividades fora do âmbito de interesse geral - menos receitas decorrentes da aplicação do tarifário decorrente da obrigação de serviço público, mais um lucro razoável.

E a forma de calcular a compensação financeira é desenhada na «Portaria» - seu artigo 8º -, e o apuramento dos respectivos montantes efectuado segundo as regras que constam das alíneas do «Despacho Impugnado» aqui postas em causa.

4. É agora tempo de abordar a primeira questão que se nos impõe, e cuja apreciação e decisão foi, em sede de saneador, relegada para a decisão final [ponto 13 do «Relatório»].

Da interpretação do articulado inicial da autora sobressai que nele se mostra formulado um pedido principal e um pedido subsidiário: - O primeiro - pedido a) citado no ponto 1 do Relatório - é um pedido de declaração de nulidade ou de anulação das alíneas b) e e) do Despacho Impugnado, e parte da configuração das mesmas como «actos administrativos plurais»; - O segundo - pedido b) citado no ponto 1 do Relatório - é um pedido de declaração de ilegalidade «com força obrigatória geral» e parte da configuração dessas alíneas como «normas regulamentares».

Importa apreciar e decidir, pois, e antes de mais, se estamos perante actos ou normas administrativas, sendo certo que nesta acção - recordamos - está fundamentalmente em causa a legalidade do conteúdo das ditas alíneas enquanto aplicação - pela Administração - das disposições legais já referidas e citadas, nomeadamente do disposto nos artigos 1º nº1, 3º nº2, 4º nº1 b), 6º, e Anexo, do «Regulamento», 2º nº2 f), da «Lei de Bases», 6º nº1, do «RJCSP», 24º nºs 2 a 4, do «RJSPTP», e 8º nºs 1 e 2, da «Portaria», e que a autora discorda - essencialmente - do modo de apuramento da compensação financeira a que tem direito pela disponibilização dos títulos intermodais de transporte na AML.

Da sua simples leitura - embora devidamente enquadrada - ressuma que as duas alíneas em causa contêm regras gerais de cálculo do montante da compensação financeira a atribuir aos operadores devido à prestação, pelos mesmos, das obrigações específicas de serviço público de transporte de passageiros, impostas pela entidade competente em nome do interesse geral.

Isto significa que não estamos perante decisões administrativas que visem resolver uma situação individual e concreta, mas antes perante regras gerais e abstractas visando ser aplicadas à resolução de situações individuais e concretas externas a si mesmas. Além disso, trata-se de regras dimanadas da competente autoridade administrativa e que são de execução permanente, ou seja, durante o tempo da sua vigência aplicam-se a todos os casos que caibam nas condições nelas contempladas.

Ora, confrontados com estas características, e ponderada a distinção entre «norma» e «acto» administrativos que ressalta dos artigos 135º e 148º do CPA, cremos não restar dúvida de que as regras gerais de cálculo contidas nas alíneas em referência configuram normas de conduta, normas aplicáveis ao cálculo do montante das ditas compensações financeiras, isto é, normas jurídicas gerais e abstractas que visam produzir efeitos externos.

Assim, confrontamo-nos com normas regulamentares, e não actos administrativos plurais, o que implica, e desde logo, que o pedido principal formulado pela autora, alicerçando-se nesta última hipótese, careça do seu indispensável pressuposto de direito, que é o acto ou os actos administrativos plurais cuja declaração de nulidade ou anulação se pretende.

Relativamente a ele, que não é conhecido por falta do referido pressuposto, deverá este Supremo Tribunal absolver os demandados da instância [ver artigo 89º nº2, do CPTA], o que a seu tempo se decidirá.

5. E deste modo emerge, em toda a sua pertinência, o pedido subsidiário formulado pela autora, que é o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral - nos termos do artigo 73º do CPTA - das normas regulamentares contidas nas duas alíneas aqui em causa - alíneas b) e e) do nº2 do artigo 5º do «Despacho Impugnado».

Relativamente a este pedido da autora, vários demandados - MA, MF, AML, CM - suscitaram a questão da falta dos pressupostos cumulativos - exigidos no artigo 73º do CPTA - necessários para que o mesmo possa ser apreciado e decidido judicialmente.

Relembremos os 2 números do artigo 73º, do CPTA, aqui chamados à colação:

Artigo 73º

Pressupostos

1- A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa pode ser pedida por quem seja directamente prejudicado pela vigência da norma ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo, independentemente da prática de acto concreto de aplicação, pelo Ministério Público e por pessoas e entidades nos termos do nº2 do artigo 9º, assim como pelos presidentes de órgãos colegiais, em relação a normas emitidas pelos respectivos órgãos.

[…]

3- Quando os efeitos de uma norma não se produzam imediatamente, mas só através de um acto administrativo de aplicação, o lesado, o Ministério Público ou qualquer das pessoas e entidades nos termos do nº2 do artigo 9º podem suscitar a questão da ilegalidade da norma aplicada no âmbito do processo dirigido contra o acto de aplicação a título incidental, pedindo a desaplicação da norma.

[…]

Da leitura destes duas normas ressalta, com clareza, a distinção feita quanto ao objecto e quanto ao efeito jurídico pretendido no âmbito da declaração de ilegalidade de normas regulamentares.

No tocante ao primeiro critério a lei distingue normas imediatamente operativas de normas mediatamente operativas - ou seja, distingue entre «normas que produzem efeitos imediatamente na esfera jurídica dos interessados», independentemente da prática de acto concreto de aplicação, e normas apenas susceptíveis de operar os seus efeitos «através de actos administrativos de aplicação» a situações individualizadas - Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in «Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos», Almedina, 2017, páginas 517 a 524.

No tocante ao segundo critério distingue entre a declaração com força obrigatória geral da mera desaplicação da norma ao caso concreto - isto é, entre os casos em que se pretende «eliminar a norma regulamentar da ordem jurídica», com um efeito erga omnes, dos casos em que se pretende, só, a sua «desaplicação incidental», e com «efeitos circunscritos ao caso concreto», no âmbito do «processo dirigido contra o acto da sua aplicação» - obra e páginas referidas.

No presente caso, estamos perante normas mediatamente operativas, o que sobressai, desde logo, da sua causa final, porquanto sendo regras gerais de cálculo destinam-se a ser aplicadas aos casos que reclamem a sua intervenção. E foi isso mesmo, aliás, o que ocorreu com as «deliberações da Comissão Executiva Metropolitana de Lisboa» - CEML - de 14.12.2017 - que «fixa a compensação financeira para os anos 2014, 2015 e 2016», visada nesta acção - de 29.12.2017 - que «fixa a compensação financeira para o ano de 2017, visada na acção nº370/18 - e de 31.05.2019 - que «fixa a compensação financeira para o ano de 2018», visada na acção nº64/19 - pois que nelas foi apurado e fixado o montante das compensações financeiras a atribuir, nomeadamente à autora, com base nessas regras gerais de cálculo.

Ora sendo assim, como é, decorre das duas normas citadas - nºs 1 e 3 do artigo 73º do CPTA - que não poderá ser formulado pedido - como fez a autora no «pedido subsidiário» - de declaração de ilegalidade «com força obrigatória geral» de normas regulamentares «mediatamente operativas».

O que significa que, como acontece com o pedido principal, este Supremo Tribunal não poderá também conhecer do pedido subsidiário que foi formulado pela autora por falta do seu indispensável pressuposto de direito, ou seja, não poderá conhecer da ilegalidade das normas regulamentares em causa de modo a atribuir-lhe efeito erga omnes, apenas o podendo fazer a título incidental, com efeitos circunscritos ao caso concreto, em acção dirigida contra o acto da sua aplicação.

Acontece que o objecto desta acção foi oportunamente ampliado à deliberação da CEML, de 14.12.2017 [47 do provado], que procedeu à revisão do montante final da compensação financeira a atribuir, nomeadamente à autora, pela disponibilização dos títulos intermodais de transporte, para os anos de 2014, 2015 e 2016. Relativamente a esta ampliação, pede a autora que a dita deliberação seja anulada, na parte que lhe diz respeito, precisamente por aplicar as normas regulamentares em causa, que considera ilegais.

Cremos não restar dúvida razoável, pois, de que este segmento do objecto da presente acção consubstancia a formulação de pedido de anulação parcial de acto administrativo, que aplica normas administrativas, apresentando como causa de pedir a ilegalidade das mesmas.

Trata-se, destarte, de pedido que tem por objecto já não uma norma mas sim um acto administrativo cuja anulação parcial depende do juízo incidental de legalidade a fazer sobre as normas que o justificam. O seu eventual julgamento de procedência acarretará uma desaplicação incidental dessas normas regulamentares e terá os seus efeitos circunscritos ao caso concreto da autora. Mas neste caso - note-se - a norma não é o objecto directo da impugnação, a qual se dirige, em primeira linha, contra a dita deliberação da CEML.

Ressuma do acabado de expor que também relativamente ao pedido subsidiário devem os demandados ser absolvidos da instância [artigo 89º nº2, do CPTA], assim como o deverão ser no tocante aos pedidos de condenação à prática de actos alegadamente devidos que vêm referidos nas alíneas d) e) e f) do ponto 1 do «Relatório» deste acórdão - sublinha-se que o pedido dito na alínea c) foi consumido pela «ampliação» deferida à autora -, pois que são dependentes de julgamento que não é realizado, ou seja, do julgamento de procedência do pedido de declaração de ilegalidade das normas com força obrigatória geral.

Mas deverá ser conhecido o pedido de anulação parcial - no que respeita à autora - do acto administrativo consubstanciado na deliberação da CEML, de 14.12.2017, que procedeu à revisão do montante final da compensação financeira a atribuir - nomeadamente à autora - pela disponibilização dos títulos intermodais de transporte, para os anos 2014, 2015 e 2016.

6. Este pedido anulatório tem como causa de pedir a ilegalidade da referida deliberação, ilegalidade proveniente da aplicação das regras gerais de cálculo contidas nas alíneas b) e e) do nº2 do artigo 5º do «Despacho Impugnado» as quais, na tese da autora, serão violadoras do disposto nos artigos 1º - nº1, 2º parágrafo - 3º - nº2 - 4º - nº1, alínea b), no 2º parágrafo - 6º, e anexo, do «Regulamento», 2º - nº2 alínea f) - da «Lei de Bases», 6º - nº1 - do «RJCSP», 24º - nºs 2 a 4 - do «RJSPTP», e 8º - nºs 1 e 2 - da «Portaria».

Não está em causa, obviamente, aferir, ainda que de modo incidental, da oportunidade ou da conveniência das regras gerais de cálculo contidas nas duas alíneas do «Despacho Impugnado», mas apenas apreciar, e a título incidental, se as ilegalidades que lhes são apontadas pela autora se verificam [artigo 3º, nº1, do CPTA], uma vez que ela discorda com o modo de apuramento da compensação financeira que lhe foi atribuída pela disponibilização dos títulos intermodais de transporte na AML - relativamente aos anos de 2014, 2015 e 2016 - que resultou, precisamente, da aplicação concreta dessas regras gerais de cálculo.

Como dimana das normas - de direito europeu e direito interno - citadas no anterior ponto 2, no âmbito da actividade de prestação do serviço público de transporte colectivo de passageiros, a obrigação de disponibilizar passes intermodais constitui obrigação de serviço público, na modalidade de uma obrigação tarifária, isto é, o operador vê-se obrigado a disponibilizar determinados títulos de transporte, a determinado preço - previamente fixado pela autoridade de transportes - devendo aceitar a sua utilização nos trajectos para os quais sejam válidos.

Esta obrigação, para além de implicar o pagamento de uma compensação financeira por parte do Estado - cuja determinação constitui o centro deste litígio - implica também um sistema de repartição de receitas entre os operadores abrangidos pelo título intermodal, dado que a receita de bilheteira de cada operador não é - na sua totalidade - daquele que a cobra, uma vez que a mesma é objecto de inclusão no volume global da receita.

Na sequência das normas legais de direito europeu e de direito interno, já referidas, a «Portaria» veio impor [ver 1ª parte do nº1 do seu artigo 5º] a fórmula geral de cálculo da referida compensação financeira e a metodologia de repartição de receitas entre cada operador do mesmo título intermodal [ver seu artigo 8º, nº1 e nº2], relegando para despacho posterior - dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e dos transportes - a fixação das regras de cálculo de compensações financeiras e de repartição de receitas entre operadores [2ª parte do nº1 do seu artigo 5º].

É assim que surge o «Despacho Impugnado» que foi proferido - além do mais - nos termos do nº1 do artigo 5º da «Portaria».

Da fórmula geral de cálculo que é vertida no nº1 do artigo 8º da «Portaria» resulta que a compensação financeira é calculada «tendo em conta a diferença entre a tarifa comercial - considerando-se como tal a tarifa praticada na assinatura de linha de referência correspondente a cada título intermodal - e a tarifa imposta no âmbito do sistema de passes intermodais». O que significa que a compensação financeira visa precisamente «compensar» os operadores, abrangidos pelo título intermodal, da perda resultante de ser praticada uma tarifa fixa - obrigação tarifária - e não uma tarifa comercial. Tudo, aliás, na linha das imposições tanto do direito europeu como do direito interno sobre a matéria, sendo certo que estes direitos impõem também - de forma clara e enfática - que no cálculo da «compensação financeira» deverá ser evitada a sobrecompensação [ver anteriores pontos 2 e 3].

É que, se a compensação financeira encontra justificação no interesse público em viabilizar economicamente a actividade dos operadores, permitindo-lhes cobrir os seus custos, e, ainda, obter um lucro razoável, a sobrecompensação significa uma má - porque injustificada - utilização de dinheiros públicos, e não pode ser qualificada como auxílio do Estado no âmbito do «Tratado».

O «Despacho Impugnado», na fixação das regras de cálculo da compensação financeira - no cumprimento da missão emitida pela «Portaria - diz que esta é calculada a partir da receita comercial e das receitas tarifárias do respectivo operador [nº1], que a receita comercial será determinada a partir do preço unitário de cada viagem e do número de validações [alínea a) do nº2], que os preços por viagem de referência são os fixados na tabela de bilhetes simples para carreiras automatizadas - do despacho do IMT que aprova os valores máximos de preços dos títulos para carreiras rodoviárias interurbanas -, aplicando-se o valor unitário dos bilhetes pré-comprados que resulta do estabelecido para 10 viagens [alínea b) do nº2], e, ainda, que a receita comercial será calculada cartão a cartão, operador a operador, mas tendo como limite o preço do passe de referência do título de transporte intermodal carregado no cartão [alínea e) do nº2].

Este «Despacho Impugnado» resulta de uma alteração efectuado à sua versão original, na sequência da Informação de 18.11.2015 - da «Inspecção Geral de Finanças» - que propunha, além do mais, alterações à alínea e) do nº2 do artigo 5º do Despacho nº8946-A/2015, por nela se entender que a redacção então vigente pode colocar em causa a boa aplicação dos dinheiros públicos [35 do provado], e foi precedido de estudos técnicos sobre o assunto.

Ora, é essencialmente contra a alteração efectuada às alíneas b) e e) do nº2 do artigo 5º do Despacho nº8946-A/2015 que a autora se manifesta, porque entende - e em síntese -que a determinação da compensação financeira a partir de receita comercial calculada com base no preço unitário de cada viagem correspondente ao valor unitário dos bilhetes pré-comprados que resulta do estabelecido para 10 viagens, não permite calcular a compensação financeira nos termos exigidos pelas normas legais de direito europeu e direito interno já referidas, nomeadamente pelo artigo 8º da «Portaria». Entende, em suma, que a tarifa assim calculada para cada viagem não é tarifa comercial, e que isso leva a um resultado de subcompensação, razão pela qual a sua utilização como critério base para determinar o preço por viagem, que concorre para o apuramento da receita comercial, está errado.

A primeira questão que se coloca, assim, e a conhecer a título incidental, é a de saber se o valor unitário dos bilhetes pré-comprados que resulta do estabelecido para 10 viagens pode ser considerado uma tarifa comercial de modo a servir de base à determinação da receita comercial.

Mas a autora discorda também do limite máximo que é imposto, pela referida alínea e), ao valor da receita comercial a considerar para efeitos de compensação financeira.

Segundo argumenta, a «receita comercial» deveria reflectir a receita que os operadores receberiam pela prestação dos mesmos serviços - disponibilização dos passes intermodais - se pudessem fixar livremente os seus preços no quadro de uma gestão comercial, de acordo com as regras do mercado. Porém, alega, o limite da dita alínea e), ao estabelecer que a receita comercial é calculada cartão a cartão, operador a operador, tendo como «limite o preço do passe de referência do título de transporte intermodal carregado no cartão» impede que alguns operadores sejam compensados pela totalidade das viagens efectivamente realizadas. E por isso, conclui, não deverá ser introduzida qualquer limitação ao número de viagens a compensar.

A segunda questão que se coloca, a conhecer também a título incidental, é, pois, a de saber se o limite imposto à determinação da receita comercial será uma limitação ilegal, na medida em que provoca a subcompensação.

7. Relativamente à primeira questão enunciada, importa apreciar se o valor unitário dos bilhetes pré-comprados se traduz numa tarifa não comercial, pois só perante uma resposta positiva assistirá razão à autora ao defender que é errado usá-lo como critério base de determinação da receita comercial.

A tarifa dos bilhetes pré-comprados resulta de um desconto de preço - relativamente ao preço comercial do «bilhete de bordo» - em função do número de viagens [no caso 10] que o respectivo utente compra antecipadamente para utilizar quando entender. São, pois, títulos ocasionais, que podem ou não ser disponibilizados pelos operadores, isto é, a sua disponibilização decorre, simplesmente, da política comercial de cada operador.

A sujeição destes bilhetes pré-comprados a um regime de preços máximos não pode nem deve ser entendida como fixação de uma tarifa não concorrencial, ou não comercial. É que o regime de preços máximos - comum a outros sectores de actividade regulados - não significa que os preços fixados pelo respectivo regime não sejam, eles mesmos, preços concorrenciais, pois os operadores, desde que não ultrapassem o «tecto máximo» são livres de fixar os preços que entendam mais convenientes. O que é obviamente diferente do regime nos títulos de transporte intermodais, em que é fixado o preço por imposição ou determinação da entidade administrativa, por estar em causa um serviço público.

Assim, no contexto de mercados regulados, o regime de preços máximos apenas limita, mas não impede, a discricionariedade dos agentes económicos para a fixação de preços, limitando apenas a sua margem de lucro. Donde, que a tarifa de bilhetes pré-comprados - sujeita ao regime de preços máximos - não seja sinónimo de preços não comerciais, ou não concorrenciais, e que a sua utilização como «critério base» na determinação da receita comercial não surja ao arrepio da fórmula geral de cálculo vertida no nº1 do artigo 8º da «Portaria».

Não assiste, pois, razão à autora, pois que o preço unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens corresponde, ainda, a uma tarifa comercial.

8. De igual forma, cremos que também não assiste razão à autora relativamente à por si invocada ilegalidade da alínea e), do nº2, do artigo 5º, do «Despacho Impugnado», em virtude de esta introduzir um «limite máximo» no cálculo da receita comercial.

Efectivamente nela se diz que a «receita comercial» é calculada cartão a cartão, operador a operador, mas tendo como «limite» o preço do passe de referência do título de transporte intermodal carregado no cartão, o que significa - em termos práticos - que só pode ser pago um passe por pessoa, e por operador.

A imposição deste limite justifica-se nas guide lines emanadas da informação [ver ponto 35 do provado] que precedeu a alteração ao primitivo texto do «Despacho Impugnado» e nos estudos técnicos que o precederam, e visa precisamente ser uma solução que intenta a boa aplicação dos dinheiros públicos e estar em linha com as regras de direito europeu que exigem que no cálculo das compensações por obrigações de serviço público sejam evitadas as sobrecompensações. E a verdade é que, a oportunidade, conveniência, e mérito da solução encontrada - «alínea» em apreciação - não cabem no âmbito da sindicância dos tribunais administrativos [artigo 3º, nº1, CPTA], razão pela qual apenas deveremos aferir da sua legalidade.

Ora, nada permite concluir que esse limite viole as alegadas normas o «Regulamento», da «Lei de Bases», do «RJCSP», do «RJSPTP», e da «Portaria».

Violação do «Regulamento» não ocorre, pois que as normas regulamentares em causa - e cuja legalidade é objecto desta apreciação incidental - surgem precisamente na decorrência do que nele é estipulado nos artigos 1º nº1, 3º nº2, 4º nº1 alínea b), 6º e anexo, já que não violam a obrigação de pagamento de compensação financeira, nem as regras gerais a propósito estabelecidas, e visam evitar a sobrecompensação que, juntamente com a dita compensação, constituem o seu escopo nuclear [ver seus considerandos 27 e 28].

Violação da «Lei de Bases» também não ocorre, pois que o seu artigo 2º, nº2 alínea f), se limita a consagrar, num enquadramento de «princípios», o dever dos entes públicos - competentes para o ordenamento dos transportes de serviço público - compensarem os encargos suportados pelas respectivas empresas em decorrência das obrigações específicas que lhes imponham. Ora, estando em causa regras gerais de cálculo que se destinam a dar cumprimento a essa obrigação de compensar - aqui decorrente da obrigação tarifária imposta pela disponibilização de títulos intermodais -, obviamente que a referida norma da «Lei de Bases» não resulta violada, mas antes cumprida.

Violação do «RJCSP» e do «RJSPTP» também não ocorre. É que as regras de cálculo de indemnização compensatória - artigo 6º, nº1, RJCSP - e as regras de cálculo de compensações específicas de serviço público - artigo 24º, nºs 2 a 4, RJSPTP - não passam de critérios gerais da sua determinação, que de forma alguma se mostram incompatíveis com as normas ora em apreciação de legalidade. A primeira é uma norma de incidência geral, não dirigida especificamente ao cálculo de uma obrigação tarifária, e a segunda decorre do regime que é previsto no próprio «Regulamento».

Por fim, como decorre do que antes já dissemos, não resulta violado, ainda, o artigo 8º da «Portaria», já que as duas alíneas em causa, porque estabelecem uma tarifa comercial para servir de base à determinação da receita comercial, e porque impõem um limite ao cálculo desta última, não são incompatíveis com o que nele é preceituado, sendo certo que a própria «Portaria» surge como regulamentação do direito que a precedeu.

9. Assim, ressuma do exposto que deve ser julgado improcedente o pedido de anulação parcial da deliberação da CEML [de 14.12.2017] que procedeu à revisão do montante final da compensação financeira a atribuir - nomeadamente à autora - pela «disponibilização dos títulos intermodais de transporte, para os anos 2014, 2015 e 2016».

IV. Decisão

Nos termos do exposto, decidimos absolver da instância os demandados, no tocante aos pedidos referidos nas alíneas a), b), d), e) e f) - do ponto 1 do «Relatório» -, e julgar improcedente o pedido de anulação da deliberação impugnada.

Custas pela autora.

Lisboa, 21 de Maio de 2020. – José Augusto Araújo Veloso (relator) - Ana Paula Soares Leite Martins Portela - Cláudio Ramos Monteiro.