01407/12 - Supremo Tribunal Administrativo

Se o acórdão recorrido apenas apreciou uma questão, a inverificação de caso julgado material, e lhe não foi imputada nulidade por omissão de pronúncia, claudica o recurso que, no alvo da sua impugnação, deixa esse ponto inquestionado.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I Relatório A CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES interpôs para este Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do art. 150º do CPTA, recurso de revista do acórdão do TCA Sul de 4.10.2012 que julgou improcedente o recurso do acórdão do TAF de Lisboa, de 7.1.09, que decidiu julgar procedente por provada a acção proposta por A………………………, anulou o acto de indeferimento tácito impugnado e condenou a ora Recorrente a deferir o pedido de aposentação do Autor, sendo o pagamento das pensões devidas acrescidas de juros de mora vencidos e vincendos, à taxa legal supletiva, até integral e efectivo pagamento. Para tanto alegou, vindo a concluir: O presente recurso é admissível nos termos do artigo 150.°, n.° 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), uma vez que das decisões proferidas pelos Tribunais Centrais Administrativos “pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo (...) quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito” e, em especial, nos termos do n.° 2 do mesmo artigo, Quando tenha por fundamento violação de lei substantiva ou processual, no caso dos artigos 97 , n.° 2, e 140.° , n.° 1, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo , e, consequentemente, por inobservância do artigo 27 do Decreto-Lei n° 210/90 , de 27 de Junho. A decisão recorrida deve ser revogada, por o despacho de arquivamento de 1 de Junho de 1988 não ter sido considerado caso decidido, tal como foi determinado, em caso semelhante, no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 13 de Julho de 2011, proferido no Processo n.° 102/11, em sede de recurso de Revista, tal como os proferidos posteriormente nos Processos nºs 429/11, 659/11 e 1164/11 do STA. Efectivamente, o pedido de pensão formulado pelo ora recorrido, em 23 de Agosto de 1980 (com data de entrada nesta Caixa em 2 de Outubro de 1980), ao abrigo do Decreto-Lei n.º 362/78 , de 28 de Novembro, e legislação complementar, foi indeferido, por despacho de 1 de Junho de 1988, proferido pela Direcção da CGA, por o autor não ter apresentado os elementos indispensáveis para a conclusão do processo, aliás, há muito solicitados por oficio n.° 2054/DSP/Arqº, de 26 de Janeiro de 1984, dos quais salientem-se os documentos probatórios dos requisitos essenciais à constituição do direito, que, aliás, o próprio autor no requerimento inicial protesta juntar. Por o aludido pedido se encontrar arquivado em 1 de Novembro de 1990, data de caducidade do regime, encontrava-se decidido àquela data, e, como tal, por não haver nessa data qualquer pedido de pensão que houvesse de ser decidido, não há lugar à aplicação do artigo 27 do Decreto-Lei n.° 210/90 , de 27 de Junho. Ora, para a concessão da pensão em causa não basta a prova dos requisitas de tempo de prestação de serviço e descontos para a aposentação, nem o momento em que é efectuada, é também necessário que a pensão tenha sido requerida até 1 de Novembro de 1990, ou seja, terá de estar pendente de decisão àquela data, o que, no caso “sub judice”, tal não acontece, uma vez que o requerimento apresentado em 23 de Agosto de 1980 (com data de entrada nesta Caixa em 2 de Outubro de 1980) estava indeferido desde 1 de Junho de 1988, por despacho de arquivamento da Direcção da CGA. O Acórdão recorrido não julgou de harmonia com a lei e com a prova dos autos. Termos em que deve proceder o presente recurso, e ser revogado o Acórdão recorrido, com todas as consequências legais.” O Recorrido contra-alegou como segue: a) Salvo melhor exegese de V. Exªs deviam ser objecto de recurso apenas as seguintes questões delineadas pelo Douto Acórdão recorrido, a fls. 3 do mesmo: Pode-se conhecer aqui de questões decididas no Despacho Saneador? Há caso julgado material? As alegações da recorrente fundamentam-se no facto do Despacho de arquivamento de 01/06/1988 não ter sido considerado caso decidido. A recorrente não invocou claramente os pressupostos de admissão de recurso por si interposto, previstos no n.° 1. do Art° 150°, do CPTA, o que de “per se” inviabiliza a admissão de tal recurso. Não se verifica qualquer questão que assuma particular relevância jurídica ou social: as questões em análise não exigem a realização de operações exegéticas de acentuada dificuldade, porquanto existem já muitas decisões sobre as matérias em causa. As questões suscitadas no presente recurso de revista não revestem qualquer impacto comunitário que ultrapasse os interesses das partes em litígio. Para além da douta sentença do tribunal do Circulo de Lisboa que julgou procedente a acção, vidé o DL. 43/76, o AC. TCA de 18.01.2001, Proc. n.° 612/98, o AC. do TCA de 22.02.2001, Rec. 145/00, in “Antologia de Acórdãos do STA e do TCA, ano IV, n.° 2, pág. 273 e ss., citados pela EMMP, todos do mesmo espírito. É de concluir pela não verificação dos pressupostos de admissão do recurso de revista, devendo, por isso, o presente recurso ser liminarmente rejeitado. O recurso do revista, olhando para os pressupostos que condicionam a sua admissibilidade é de natureza excepcional, não correspondendo à introdução generalizada de uma nova instância de recurso, na medida em que das decisões proferidas pelos TCA’ S em sede de recurso, não cabe, em regra, recurso de revista para o STA. A intervenção do STA só se justificaria em matéria de maior importância sob pena de se generalizar este recurso de revista o que, se acontecesse, não deixaria de se mostrar desconforme com os fins obtidos em vista, pelo legislador (cfr. “Exposição de Motivos do CPTA”). Desta forma, é de concluir pela não verificação dos pressupostos de admissão do recurso de revista, devendo por isso o presente recurso ser liminarmente rejeitado. Nestes termos e nos demais que V. Ex.as supra, deve ser liminarmente rejeitado o presente recurso, mantendo-se o Acórdão recorrido.” O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, nada disse. O Recorrido juntou o requerimento seguinte: “A………………….., Recorrido nos autos à margem referenciados, no tocante ao despacho de arquivamento de 1 de Junho de 1988, vem esclarecer o seguinte: 1º Com efeito, o despacho de arquivamento de 01 de Junho de 1988 não é um acto de indeferimento definitivo do processo de aposentação do aqui recorrido. 2° O arquivamento ordenado no despacho é condicional pois o processo seria reanalisado caso a nacionalidade em falta fosse adquirida. 3º O arquivamento em causa não significa indeferir, não sendo aceitável atribuir uma pronúncia de indeferimento a um texto que não indefere. 4º Urge indagar sobre a autoria do acto de 01.06.1988. 5º O mesmo foi praticado por um Chefe de Serviço quando a decisão final sobre os pedidos de reconhecimento do direito a aposentação devia ser tomada por dois Directores, Directores Adjuntos ou Subdirectores com competência por eles delegada (art.° 108°, do Estatuto de Aposentação). 6° Corroborando tudo quanto se disse compulse-se o Acórdão do STA de 24 de Maio de 2012, no Recurso 119/12, 1ª secção – 1ª subsecção cuja junção se requer como documento 1. 7º Por último, realce-se ainda que não resulta provado que o Recorrido tenha sido notificado do arquivamento do processo. 8º Pelo que, não existe o alegado caso decidido, Junta: um documento, duplicados legais e notificação da contraparte” Sem vistos, mas com distribuição prévia, do projecto de acórdão, cumpre decidir. II Factos Remete-se, nos termos da lei ( art. 713º , n.º 6, do CPC ), para a matéria de facto constante do acórdão recorrido. III Direito Por acórdão proferido pela formação da Secção de Contencioso Administrativo prevista no n.º 5 do art. 150º do CPTA, de 7.2.13, foi admitido o recurso de revista deduzido pela CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES do acórdão do TCA Sul de 4.10.12 que julgou improcedente o recurso do acórdão do TAC de Lisboa que decidiu julgar procedente por provada a acção proposta por A…………………., anulou o acto de indeferimento tácito impugnado e condenou a ora Recorrente a deferir o pedido de aposentação do Autor, sendo o pagamento das pensões devidas acrescidas de juros de mora. Olhemos a matéria de facto. O Autor exerceu funções na ex-província ultramarina de Angola, nos períodos de 1.6.1960 a 30.6.1962, 1.7.1962 a 31.3.1965, 1.4.1965 a 31.1.1970, 1.2.1970 a 31.5.1971, 1.6.1971 a 31.11.1975, tendo efectuado sempre os Descontos para a compensação da aposentação, nos termos constantes na certidão constante no processo instrutor e aqui dada por reproduzida na íntegra (ponto 1). Em 23.8.1980, o Autor endereçou à CGD o pedido de aposentação, ao abrigo do DL 362/78 (ponto 2). Em 26.1.1984 a CGA solicitou ao Autor a prova da nacionalidade portuguesa (ponto 3). Em 2.6.1992, o Chefe de Serviço determinou o arquivamento do processo por falta de resposta ao ofício supra enunciado (ponto 4). Em 9.12.1996, o Autor requereu à CGA a reapreciação do pedido, sem que lhe seja exigível a prova da nacionalidade portuguesa (ponto 5). Em 7.1.1997 , o Director Coordenador comunicou ao Autor manter o entendimento da exigibilidade e da posse da nacionalidade para a atribuição da pensão (ponto 6). Interposta acção de reconhecimento de direito pelo Autor, a mesma foi rejeitada por impropriedade do meio processual com o fundamento de ter sido proferido um verdadeiro acto administrativo não impugnado, consolidando-se na ordem jurídica como caso decidido (ponto 7). Em 17.3.2008, o Autor requereu à CGA a reapreciação do seu processo, baseada no entendimento jurisprudencial da inexigibilidade da nacionalidade portuguesa (ponto 8). A RÉ não se pronunciou sobre a pretensão supra (ponto 9). Vejamos então. Por despacho de 8.11.08, no despacho saneador (fls. 32), o Sr. Juiz do TAF de Lisboa deu como inverificado o caso julgado (e também o caso resolvido) suscitado pela Caixa Geral de Aposentações, ordenando a notificação das partes para alegações. Por acórdão do TAF de 7.1.09 (fls. 54) a acção proposta pelo autor visando a impugnação do acto tácito constituído sobre o requerimento apresentado em 17.3.2008 (pontos 8/9 da matéria de facto) e a prática do acto devido foi julgada totalmente procedente, indicando-se o quadro legal a que o acto deveria subordinar-se. O recurso então deduzido para o TCA Sul foi julgado improcedente pelo acórdão recorrido, de 4.10.12, que identificou para resolver, apenas, duas questões a saber: São as seguintes as questões a resolver: Pode-se conhecer aqui de questões decididas no despacho saneador? Há caso julgado material?” À primeira respondeu que sim. À segunda disse que não, concluindo que “ Não tendo sido suscitadas mais questões, improcede o recurso ”. Portanto, o aresto em apreço, a que não foi imputada qualquer nulidade, designadamente por omissão de pronúncia, apenas apreciou a matéria que havia sido conhecida no despacho saneador relacionada com a formação de caso julgado material. E sobre ele o acórdão recorrido disse o seguinte: « 4.2. A Caixa Geral de Aposentações fundamenta a existência da aludida excepção do caso julgado no facto de, por sentença do TAC de Lisboa, de 12/09/2006 - proferida nos autos n° 512/97, ter sido rejeitada a pretensão do A., reafirmada por Ac. deste TCA Sul de 21/06/2007, por não ter atacado o ato de indeferimento ( seria de 7.1.97, fls. 16 dos autos ) dentro do prazo do art° 28 da LPTA. E, como essa decisão veio a ser confirmada por acórdão deste TCA, diz a CGA, deveria ter sido considerada procedente a excepção do caso julgado material. Assim não o entendeu a sentença recorrida. De acordo com o artigo 672.° do Código de Processo Civil - diploma a que, na versão anterior à da revisão operada pelo Decreto-Lei n.° 303/2007 , de 24.08, pertencem as disposições indicadas, sem outra menção, - “[o]s despachos, bem como as sentenças, que recaiam unicamente sobre a relação processual têm força obrigatória dentro do processo, salvo se por sua natureza não admitirem recurso de agravo”. Ou seja, o caso julgado formal ou externo ( é interno ), é aquele que tem força obrigatória apenas dentro do processo, obstando a que o juiz possa, na mesma acção, alterar a decisão proferida, mas não impede que, noutra acção, a mesma questão processual concreta seja decidida em termos diferentes pelo mesmo tribunal, ou por outro entretanto chamado a apreciar a causa; e, distingue-se do caso julgado material ou externo que é o que tem força obrigatória dentro do processo e fora dele, impedindo que o mesmo ou outro tribunal, ou qualquer outra autoridade, possa definir em termos diferentes o direito concreto aplicável à relação material litigada (cfr., Antunes Varela, Manual Processo Civil, 2ª ed.pág.703). Assim, a determinação do âmbito do caso julgado postula a interpretação prévia da decisão, isto é, a determinação exacta do seu conteúdo (rectius, dos seus “precisos limites e termos”). Cf. o que vem de dizer-se, por exemplo, no acórdão da Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 20-2-2008, proferido no recurso n.° 868/07. A questão do art° 9. 2. do CPA vem tratada por Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e J. Amorim, in Código do Procedimento Administrativo, comentado, 2 ed., pág. 129, nos seguintes termos: “Não pode retirar-se do preceito a conclusão de que, existindo o dever de decisão de uma pretensão já decidida (se a mesma voltar a ser formulada mais de dois anos depois), a decisão proferida de novo seria uma decisão impugnável contenciosamente. Na verdade, se ela vier igual à anterior, em resposta a uma pretensão igual à já formulada, será meramente confirmativa e, portanto, em princípio, irrecorrível. O preceito apenas constitui a Administração no dever jurídico de pronunciar-se de novo sobre a questão, mesma que ela seja a reprodução literal daquela que lhe havia sido formulada antes”. Assim sendo, a administração estava obrigada a decidir o requerimento. Nada tendo dito, presume-se o indeferimento tácito, nos termos do art° 109 CPA. O STA tem entendido que este indeferimento tácito é impugnável. Veja-se neste sentido, o Ac. do Pleno do STA de 31/03/2004, proc. n° 46256, consultável in www.dgsi.pt : “O que está em causa é a aplicação do art° 9° do CPA , e mais concretamente, o seu nº 2. Assim, transcreve-se o teor do art° 9° do CPA (Princípio da decisão): “1. Os órgãos administrativos têm, nos termos regulados neste Código, o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados pelos particulares, e nomeadamente: a) Sobre os assuntos que lhes disserem directamente respeito; b) Sobre quaisquer petições, representações, reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do interesse geral. 2. Não existe o dever de decisão quando, há menos de dois anos contados da data da aposentação do requerimento, o órgão competente tenha praticado um ato administrativo sobre o pedido formulado pelo mesmo particular com os mesmos fundamentos”. Apesar da epígrafe deste artigo ser “O Princípio da decisão”, todavia, o mesmo encerra dois princípios: o da pronúncia (contido no seu n°1) e o da decisão (regulado no seu n°2). Se o primeiro dever (o de pronúncia) obriga sempre a Administração a tomar posição perante qualquer petição formulada por um particular, correspondendo a tal dever o direito fundamental de petição, em matérias que lhes digam respeito ou à Constituição e às leis dos cidadãos ( arts. 52º da CRP e 74° e ss. do CPA e Lei n° 43/90 de 10/8). Diferente deste, é o dever legal de decisão procedimental, que se liga a uma exigência de conclusão dos procedimentos, com a consequente prática de um ato administrativo ( arts. 57° , 58° e 106° a 109° , todos do CPA ). Face à diferente natureza destes princípios, também o seu incumprimento tem de ter naturalmente consequências deferentes. Assim, o dever de pronúncia e, consequentemente, o direito de pronúncia, sendo um direito de cariz politico-constitucional, é aí que, essencialmente, se encontra o seu regime. Todavia, quando o destinatário de uma petição é a própria Administração Pública, e está em causa uma questão administrativa, a falta de pronúncia pode sancionar-se quer com uma ação para o reconhecimento de um direito, ou porventura, com uma intimação das previstas no art 86° da LPTA (Cfr. Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, CPA, Anotado, 2ª ed., pág. 128). Já bem diferente, é a sanção para a hipótese de incumprimento do dever de decisão. Em tal hipótese, haverá lugar à formação de indeferimento ou deferimento tácitos, residualmente, à hipótese de ação para reconhecimento de um direito e, eventualmente, a Administração Pública ser responsabilizada civilmente pela prática de um ato ilícito de gestão pública. Na hipótese dos autos, estamos perante um procedimento administrativo iniciado pelo recorrente, solicitando a concessão do direito à aposentação por ter prestado serviço em Angola no período entre 28/8/62 e 10/11/75, como militar e funcionário público. Esta pretensão foi indeferida em 15/5/89. Porém, em 2/4/96, por requerimento dirigido do Presidente do Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações, o recorrente solicitou o desarquivamento do seu processo de aposentação. O recorrente fez este novo requerimento muito para além de dois anos decorridos após o indeferimento de 15/5/89, pelo que sobre a Administração recairia sempre o dever de decisão ( art° 9° n° 2 do CPA ). Mas, no caso presente nem este limite temporal se colocava, para haver o dever legal de decidir. Na verdade, de acordo com este preceito legal acabado de referir, são pressupostos cumulativos da dispensa do dever legal de decidir que: 1°- órgão competente; 2°- tenha praticado; 3°- um ato administrativo; 4°- há menos de dois anos; 5°- sobre o mesmo pedido e com os mesmos fundamentos; 6° - formulado pelo mesmo requerente. Ora, no caso sub judice, não se verificam dois destes pressupostos. Assim, e em primeiro lugar, o novo pedido formulado pelo recorrente foi feito muito para além do prazo de dois anos contados a partir do primeiro efectuado (o primeiro pedido foi feito em 18/10/88 e o segundo teve lugar em 2/4/96). Mas também um outro pressuposto dos enumerados naquele art° 9° n° 2 não se verifica no caso presente. E que não há identidade de fundamentos entre os primeiro e segundo pedidos formulados pelo recorrente. Na verdade, pelo requerimento de 18/10/1988, o recorrente solicitava “a concessão dos direitos à aposentação relativos à prestação de serviço na Província de Angola, no período de 28/8/1962 a 10/11/1975, como militar e funcionário público”, já no requerimento de 2/4/1996, o mesmo solicitava o desarquivamento do seu processo “uma vez que em acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo o referido STA se pronunciou no sentido de que os agentes da antiga administração ultramarina não têm que possuir a nacionalidade portuguesa para obterem a aposentação ao abrigo dos DLs. N°s 362/78, 23/80, 118/81 e 36306” e “atendendo, ainda, que conforme preceituam os acórdãos de 15/6/45 e de 23/6/54, nos termos do n. 4° do art° 835° do Código Administrativo, aqueles a quem um recurso possa favorecer, mesmo que se não tenham coligado para o mesmo, aproveitam da eficácia do caso julgado sem intervenção no processo”. Assim, enquanto o fundamento do pedido da concessão do direito à aposentação por ter sido militar e funcionário na antiga administração ultramarina, já o segundo requerimento tinha por base, não só o princípio da igualdade, dado que tal direito tinha sido reconhecido a outras pessoas em igualdade de circunstâncias, mas também, por entender beneficiar da eficácia do caso julgado apesar de não ter intervindo em tais processos. Eram, pois, diferentes os fundamentos utilizados pelo recorrente nos dois pedidos. Assim, também por esta razão, a Administração não estava perante uma dispensa do dever legal de decidir. A entidade recorrida ao não decidir o segundo pedido formulado pelo recorrente, quando tinha o dever legal de o fazer, fez com que este presumisse o indeferimento do seu requerimento, pelo que podia impugnar contenciosamente tal indeferimento ( art° 109° do CPA ). Tinha, pois, o recurso contencioso objecto, tal como foi decidido pelo acórdão ora recorrido, pelo que não podia ser tal recurso rejeitado, como foi feito na 1ª instância, e por isso, a revogação da sentença pelo acórdão recorrido. (…). É que o ato contenciosamente impugnado é uma presunção de ato só para efeitos de reacção contenciosa e de que só o autor do requerimento se pode aproveitar, pois que sobre a Administração continua a pender o dever de decisão. Ora, não havendo segundo ato, não se pode falar em confirmatividade (neste mesmo sentido, entre outros: Acs. do STA de 29/3/2000-rec. n°39756 e do TP de 21/5/98 - rec. n°37209).” Assim sendo, porque estamos perante dois requerimentos distintos, atenta esta Jurisprudência , não há caso julgado material» . 4. O assim decidido não mereceu qualquer contestação ou reparo nas conclusões da alegação do recorrente, confirmando-se inteiramente. De todo o modo, o requerimento (com novos fundamentos) apresentado pelo autor junto da CGA, em 17.3.2008, pedindo a reapreciação do seu processo, baseado no entendimento jurisprudencial da inexigibilidade da nacionalidade portuguesa tinha que ser apreciado e decidido. IV Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar a revista. Custas a cargo da recorrente. Lisboa, 12 de Setembro de 2013. – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) – António Bento São Pedro – Vítor Manuel Gonçalves Gomes .