1Relatório
A…, devidamente identificada nos autos, recorreu para o Pleno da 1ª Secção, deste Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do art. 152º, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (RECURSO PARA UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA) do acórdão proferido no TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL que, negando provimento ao recurso por si interposto da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, confirmou a sentença que indeferiu a providência cautelar de suspensão de eficácia oportunamente requerida.
Terminou as alegações, formulando as seguintes conclusões:
1ª - o acórdão recorrido padece de manifesta nulidade, a qual pode ser arguida em sede de recurso ordinário;
2ª – ao não conhecer da questão da caducidade do embargo, que constituía uma questão prévia às questões tratadas no acórdão recorrido, o tribunal “a quo” e determinante para a correcta e justa composição do litígio, violou irremediavelmente o artigo 668º, 1, al. d), do CPC;
3ª – o acórdão recorrido está em oposição, quanto à questão do prazo de impugnação dos actos administrativos arguidos de nulidade com os acórdãos do STA de 2-6-2005, da 1ª Subsecção do CA, proferido no processo n.º 307/05 do TCA Sul, de 18-10-2007, 2º Juízo do CA, proferido no processo n.º 2399/07;
4ª – ao entender em sentido contrário ao entendimento sufragado nos acórdãos fundamento o acórdão recorrido viola, por errada interpretação e aplicação as disposições conjugadas dos artigos 120º, n.º 1, al. b) e 58º, n.º 1 do CPTA;
5ª- o acórdão recorrido está em oposição com o entendimento sufragado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 29-9-2005, proferido no processo n.º 01006/05.9 BEVIS, da 1ª Secção de contencioso administrativo quanto à questão de saber se a caducidade do direito de acção é de conhecimento oficioso;
6ª – o sufragar, quanto a esta questão, entendimento diverso do acórdão fundamento, o acórdão recorrido violou, por errada interpretação e aplicação, o disposto no art. 116º, n.ºs 1 e 2, al. d) e 120º, n.º 1, al. b) do CPTA conjugado com o preceituado nos artigos 412º, n.º 1, 144º, n.ºs 1, 3 e 4 do CPC, 303º, 333º, n.º 2, do Código Civil;
7ª – o acórdão recorrido está em oposição quanto ao princípio “pro actione” com o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 8-2-2007, do 2º Juízo de CA, proferido no processo n.º 02006/06;
8ª – ao sufragar entendimento diverso do plasmado no acórdão fundamento, o acórdão recorrido viola, por errada interpretação e aplicação, o art. 7º do CPTA e os princípios constitucionais dos artigos 20º e 268º, n.º 4 da CRP;
9ª – o acórdão recorrido está em oposição com o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 8-2-2007, do 2º Juizo do CA proferido no processo n.º 02006/060 quanto ao requisito da alínea b) do n.º 1 do art. 120º da LPTA “não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular” no processo principal ou a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do seu mérito;
10ª – e viola, nessa parte, por errada interpretação e aplicação, o referido artigo 120º, n.º 1, al. b) do CPTA.
O INSTITUTO DA CONSERVAÇÃO DA NATUREZA E DA BIODIVERSIDADE contra-alegou, formulando por seu turno as seguintes conclusões:
- a)o recurso deve ser rejeitado por extemporâneo, uma vez que o mesmo foi apresentado antes de se iniciar o seu prazo de admissão;
- b)não pode a nulidade invocada ser apreciada em sede deste recurso, devendo ter-se por não escrita;
- c)uma vez que a decisão do TCA Sul ainda não havia transitado em julgado aquando da interposição do recurso para uniformização de jurisprudência, o mesmo deverá ser rejeitado;
- d)os acórdãos fundamento não se encontram em oposição com o acórdão impugnado para efeitos do disposto no art. 152º do CPTA;
- e)a decisão do TCA Sul não violou qualquer dos normativos explicitados nas doutas alegações da recorrente, até porque se decidiu com base na mais estrita e rigorosa aplicação da lei;
- f)foi feita uma correcta aplicação do Direito pelo o acórdão impugnado, não existindo qualquer oposição entre acórdãos e, desse modo, aquele acórdão deve manter-se.
O recurso foi admitido a subir imediatamente, nos autos e com efeito meramente devolutivo – fls. 902.
O M.P. Foi notificado nos termos e para os efeitos do art. 146º, n.º 1, do CPTA, não tendo, todavia, intervindo nos autos.
O Relator do processo, por despacho de fls. 906, convidou o recorrente a indicar apenas um acórdão-fundamento, por cada questão jurídica cuja oposição invoca e ainda para fazer prova do trânsito em julgado de tais decisões.
A fls. 925 veio a recorrente juntar certidão dos seguintes acórdãos - fundamento:
1 – acórdão do TCA Sul, de 18-10-2007, quanto à questão do prazo de impugnação dos actos administrativos arguidos de nulidade;
2 – acórdão do TCA de 29-9-2005, quanto à questão de saber se a caducidade do direito de acção é de conhecimento oficioso;
3- acórdão do TCA de 8-2-2007, quanto ao princípio “pro actione” e, quanto ao requisito da alínea b) do n.º 1 do art. 120º da LPTA (“não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular”).
Foi dada vista simultânea aos Ex.mos Conselheiros Adjuntos, nos termos do art. 92º do CPTA.
O acórdão recorrido deu como assente a matéria de facto recortada no TAF de Almada, para onde remeteu, nos termos do art. 713.º, n.º 6 do CPC.
2.2.Matéria de Direito
Tendo em conta as conclusões da recorrente acima descritas, as questões a decidir são as seguintes: (i) extemporaneidade do recurso; (ii) nulidade do acórdão recorrido, por omissão de pronúncia; (iii) oposição de acórdãos, quanto a quatro questões jurídicas:
-prazo de impugnação dos actos administrativos arguidos de nulidade;
-conhecimento oficiosos da caducidade do direito de acção;
-aplicação do princípio “pro actione”;
-aplicação do art. 120.º,1, b) do CPTA.
Vejamos cada uma delas, pela ordem indicada.
i) Extemporaneidade do recurso.
Este Supremo Tribunal tem entendido que não obsta ao conhecimento do recurso a sua interposição antes do trânsito em julgado, desde que o acórdão recorrido venha efectivamente a transitar em julgado -cfr. acórdão do Pleno da 1ª Secção de 6-2-2007, proferido no recurso 0852/06.
O acórdão recorrido transitou em julgado em 30 de Novembro de 2007, e, portanto deve aceitar-se o recurso apesar de interposto em 27 do mesmo mês.
O recurso deve, assim, ser admitido.
ii) Nulidade do acórdão recorrido
A recorrente começa por imputar ao acórdão recorrido a nulidade prevista no art. 668.º, n.º 1, al. d), do CPC (omissão de pronúncia).
Defende a entidade recorrida que a referida nulidade não pode ser conhecida num recurso para uniformização de jurisprudência e, a nosso ver, tem toda a razão.
Como se disse no Acórdão deste Supremo Tribunal (Pleno), 29-3-2007, proferido no processo n.º 043730: “(...) a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que nos recursos com fundamento em oposição de julgados não é possível conhecer de nulidades da decisão recorrida, por a finalidade daqueles recursos ser apenas decidir a questão que teve decisões opostas”.
No mesmo sentido MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHE, Comentários ao CPTA, 2ª Edição, pág. 884.
Só esta solução é, de resto, compatível com os poderes de cognição do Tribunal neste tipo de recurso. Com efeito, o tribunal só conhece as questões que lhe são postas no caso de haver um conflito de decisões. Depois de concluir que entre as decisões da mesma, ou das mesmas questões jurídicas “existe contradição”, o Tribunal apreciará essa, ou essas concretas questões.
As nulidades a que alude o art. 668.º, 3, do CPC podem ocorrer à margem de qualquer conflito, não reunindo assim os requisitos necessários a que seja proferida a decisão a que alude o art. 152, 1º, do CPTA.
Se tivermos em conta que a decisão objecto do recurso já transitou, compreendemos facilmente que a sua alteração só deva ser admitida em casos expressamente previstos na lei, e no restrito âmbito dessa permissão – isto é, relativamente às questões contraditoriamente decididas.
Do exposto resulta que as nulidades da sentença a que se refere o art. 668.º, 3, do CPC não podem ser arguidas no recurso para uniformização de jurisprudência, pelo que se não tomará conhecimento de tal questão.
verificação das contradições alegadas no recurso.
Salienta a recorrente quatro questões jurídicas que, a seu ver, foram decididas contraditoriamente.
Vejamos cada uma delas.
A primeira questão jurídica diz respeito ao prazo de impugnação dos actos administrativos arguidos de nulidade.
O acórdão recorrido considerou que o acto objecto do pedido de suspensão não era nulo. E, por isso, deveria ter sido interposto recurso no prazo de 3 meses, nos termos do art. 58º, 2, b) do CPTA. Como o acto foi notificado à recorrente em 5-1-2007 e esta só recorreu em 30-6-2007, estava ultrapassado o prazo de interposição do recurso.
O acórdão fundamento escolhido pela recorrente é o acórdão de 18-10-2007, do 2º Juízo do TCA Sul, transitado em julgado em 21-11-2007.
Neste acórdão a recorrente sublinha a seguinte passagem: “(...) tendo o recorrente imputado esta nulidade ao acto impugnado, não pode proceder a excepção de caducidade do direito de acção com o fundamento de que estava sujeito ao prazo de impugnação de actos anuláveis, independentemente de virem imputados vícios geradores de mera anulabilidade”.
O acórdão fundamento entendeu, tal como diz a recorrente, que tendo sido invocado um vício gerador de nulidade não poderia proceder a excepção da caducidade do direito de acção. Mas para chegar a este entendimento o acórdão considerou ainda que a 1ª instância não poderia, naquele processo, ter – desde logo – conhecido do mérito e portanto, concluído estar perante uma nulidade:
“... a ora recorrente (diz o acórdão) pediu, na acção, a declaração de inexistência jurídica ou de nulidade do acto impugnado, imputando-lhe os seguintes vícios: vício de forma por preterição da audiência prévia prevista no art. 100º do CPA; vício de forma por não ter sido precedido de instauração de um procedimento administrativo; impossibilidade e ininteligibilidade do seu objecto. (...) Já quanto à impossibilidade (física ou jurídica) e ininteligibilidade do seu objecto, resulta expressamente do art. 133º, n.º 2, al. c) do CPA, que integra uma situação geradora de nulidade. Assim tendo a recorrente imputado esta nulidade ao acto impugnado, não pode proceder a excepção de caducidade de acção com o fundamento de que estava sujeita ao prazo de impugnação de actos anuláveis. “a decisão recorrida, para chegar a esta conclusão considerou que o conteúdo do acto era claro, não se prestando a mais do que uma interpretação, o que se traduziu no conhecimento do vício em causa. Quer dizer: conheceu-se do vício gerador de nulidade, ou seja do mérito da acção - e concluiu-se em função da sua improcedência, pela verificação da excepção da caducidade. Ora, o conhecimento da aludida excepção não pode implicar um conhecimento do mérito da acção (o qual note-se, não poderia ter lugar no despacho saneador por não ter sido requerida a dispensa de alegações finais -cfr. art. 87º,n.º 1, al. b), do CPTA”
Do exposto resulta clara a posição jurídica assumida no acórdão, a qual resume duas proposições fundamentais: (i) tendo sido invocado um vício que – a verificar-se é gerador de nulidade – não pode considerar-se a acção intempestiva (por não ter sido interposta no prazo em que o podem ser as acções que tenham como objecto actos anuláveis) sem se apreciar o mérito da causa; (ii) a decisão sobre o mérito não pode ser feita no despacho saneador, por não ter sido requerida a dispensa de alegações.
A questão que foi colocada ao acórdão recorrido – em termos concretos – era uma questão completamente diferente: Na primeira instância entendeu-se que o acto objecto do pedido de suspensão de eficácia não enfermava de qualquer vício susceptível de gerar a sua nulidade. E como entretanto decorreu o prazo de interposição da respectiva acção sem que a mesma tivesse sido proposta, entendeu-se que se verificava a “caducidade do direito de acção” o que obstava ao conhecimento do mérito do presente processo – art. 58º, n.º 2, al. b) e art. 123º, al. a), ambos do CPTA. O acórdão recorrido concluiu que a decisão da primeira instância estava certa quanto ao facto do vício invocado não ser gerador de nulidade, e também quanto à caducidade do direito de acção: “Ora, se esse acto suspendendo não é nulo, há que apreciar nos termos do art. 120º, n.º 1, al. b) do CPTA se se apresenta ou não como manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada no processo principal. Consta dos autos que o mesmo acto foi notificado à recorrente em 5/1/2007, tendo esta impugnado o acto em questão só em 30/6/2007, ou seja, ultrapassado o prazo de 3 meses previsto no art. 58º, 2, al. b) do CPTA para a impugnação dos actos anuláveis”.
Uma análise atenta de ambos os acórdãos mostra-nos, todavia, não ter haver oposição, dado que ambas as decisões foram proferidas em processos distintos e portanto, no âmbito de poderes de cognição muito diferentes (procedimento cautelar/acção administrativa especial).
O acórdão fundamento nada disse sobre a possibilidade de ser feito um juízo na providência cautelar da suspensão de eficácia, sobre a caducidade da acção principal ainda não proposta.
O acórdão recorrido depois de ter analisado a possível existência de um vício gerador de nulidade e concluir que o mesmo se não verifica concluiu que não estava preenchido o requisito do art. 120º, 1, b) do CPTA. Ou seja, entendeu que, nesse caso, era manifesta a existência de circunstância que torne manifesta a falta de fundamento ou obste ao conhecimento do mérito da causa principal. Ora, para este concreto efeito, isto é para aplicação do art. 120º, 1, b), parte final, o acórdão recorrido entendeu que não bastava a mera alegação de uma nulidade. Era necessário que efectivamente o vício imputado ao acto revestisse essa natureza. Só desse modo a interposição fora de prazo cumpria o referido requisito. Nem sequer explicou se integrou a situação na hipótese da pretensão ser manifestamente improcedente, ou se havia manifesta circunstância que obstava ao conhecimento do recurso.
Deste modo, as diferenças mais relevantes entre ambos os acórdãos são as seguintes:
- -no acórdão fundamento entendeu-se que não era possível conhecer, naquele momento, do mérito o que implicava não poder conhecer-se da arguida nulidade. Mas tomou esta posição depois de ter concluindo que o vício imputado ao acto era efectivamente gerador de nulidade. Estava, portanto, a apreciar o âmbito dos poderes de cognição do juiz no despacho saneador, numa acção administrativa especial. O específico fundamento de se considerar ilegal conhecer do vício gerador de nulidade no saneador radicou no facto de não terem sido dispensadas as alegações finais.
- -no caso dos autos, entendeu-se ser possível averiguar a natureza do vício – nulidade ou anulabilidade – para em face disso saber se o requisito do art. 120º, 1, b) do CPTA se verificava ou não. Estava em causa a amplitude de poderes do juiz no âmbito das providências cautelares, e, portanto, muito longe da questão de saber se pode conhecer-se do mérito de uma acção administrativa especial quando as partes não prescindem de alegações.
As questões jurídicas são assim muito diferente, pois nem o âmbito de poder do julgador na definição dos requisitos da suspensão de eficácia não se pode medir pelo âmbito de poderes do julgador no saneador das acções administrativas especiais; nem as questões que determinaram as decisões eram idênticas.
Deste modo, quanto à primeira questão, não há oposição.
A segunda questão jurídica invocada como tendo sido decidida contraditoriamente, é a de saber se a caducidade do direito de acção é de conhecimento oficioso. O acórdão fundamento invocado é o acórdão do TCA Norte de 29-9-2005. Neste acórdão apreciou-se a caducidade de acção relativamente a uma providência cautelar não constante do CPTA: o embargo de obra nova. Defendeu-se, de acordo com o entendimento doutrinal e jurisprudencial do art. 412º, 1, do CPC que tal prazo tinha natureza substantiva e não era indisponível, pelo que não poderia a respectiva caducidade ser de conhecimento oficioso.
No acórdão recorrido entendeu-se que o prazo de caducidade do direito de acção (administrativa especial) era de conhecimento oficioso.
Só na aparência há oposição, pois o direito de acção sobre o qual as decisões se pronunciaram não é o mesmo, como melhor se verá.
Na acção administrativa especial a caducidade do direito de acção é uma excepção dilataria inominada, típica, expressamente prevista no 89º, 1, g), do CPTA. Sendo assim, a decisão sobre a natureza jurídico-processual da caducidade do direito de acção a que se refere o art. 412º, 1 do C. P. Civil (embargo de obra nova), coloca-se no âmbito do direito processual civil, sem qualquer apelo ao direito processual administrativo.
A caducidade do direito de acção no CPTA em boa verdade, desdobra-se em duas:
- -(1ª questão) relativamente à acção administrativa especial (onde existe uma regra expressa dizendo que a caducidade obsta ao conhecimento do mérito – art. 89º, 1, al. g) do CPTA - no seguimento do direito anterior, designadamente o parágrafo 4º do art. 57.º do Regulamento do STA). O conhecimento oficioso desta questão resulta do facto de ser uma excepção dilatória.
- -(2ª questão) relativamente às acções administrativas comuns, onde a remissão para o regime do CPC, no art. 35º, 1 do CPTA, remete também para querela que aí se pode levantar quanto à natureza da questão: excepção dilatória ou peremptória.
Ora, em bom rigor, só pode haver oposição quando ambas as decisões tenham apreciado a mesma questão jurídica, ou seja, se estivessem sob apreciação dois casos a que é aplicável o mesmo regime jurídico; ou, então, que se se tivessem pronunciado expressamente sobre a referida aplicabilidade de modo diverso.
No presente caso tal não ocorre pois o acórdão recorrido não teve a menor intenção de analisar a natureza dos prazos de caducidade previstos no CPC para providências não taxativamente previstas no CPTA; nem o acórdão fundamento apreciou a questão de saber se o prazo de caducidade do direito de acção a exercer através da acção administrativa especial é ou não uma excepção dilatória.
Do exposto resulta que também quanto a este aspecto não há oposição.
A terceira questão jurídica sobre a qual a recorrente afirma existir oposição é sobre a aplicação do “principio pro actione”. O acórdão fundamento sobre a aludida questão foi proferido em 8-2-2007, no TCA Sul, no processo 02006/06.
No entendimento da recorrente a oposição radicava no seguinte:
“afirmou-se no acórdão fundamento que o legislador materializou também a incidência da directiva constitucional sobre o juiz, especificando no art. 7º do CPTA, um princípio de interpretação das normas processuais concernentes ao exercício da jurisdição administrativa no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas. Isto significa que, entre os vários sentidos que tenham na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso (art. 9º n.ºs 1 e 2 do C. Civil) o juiz deverá aplicar aquele que permita atingir o termo do processo com pronúncia de mérito”.
O acórdão recorrido sobre a aplicação do princípio “pro actione” disse o seguinte:
“Finalmente, estando compreendido nos poderes do Tribunal (art. 333º, n.º 1 do CC) o conhecimento oficioso da caducidade do direito de acção, e não havendo aqui que invocar o princípio “pro actione”, face à natureza dos interesses em causa, improcedem as demais conclusões do recurso” (fls. 815).
Apesar do acórdão recorrido não ser muito explícito entendeu não poder aplicar aqui o principio “pro actione” “face à natureza dos interesses em causa”.
Impõe-se, por isso e para compreender o sentido da decisão, recordar em que termos a recorrente pretendia que fosse aplicável o mencionado princípio. Entendia a recorrente que, em sede cautelar, tal princípio impunha que se reconhecesse ter cumprido o ónus de impugnar o acto administrativo no prazo legal, tendo em conta os vícios por si alegados (e não os vícios efectivamente existentes). Isto é, defendia a recorrente que do mencionado princípio decorre que, tendo invocado vícios geradores de nulidade, tal deve ser suficiente para se considerar o recurso tempestivo (independente de depois se verificar que não há vícios geradores de nulidade, mas apenas de anulabilidade).
Ora, como é evidente não há aqui qualquer contradição.
Para haver oposição de acórdãos, quanto a este ponto, era necessário que o princípio “pro actione” tivesse sido já aplicado a uma situação genericamente igual, ou seja, era necessário um juízo que tivesse subsumido uma situação concreta (mas que fosse genericamente igual) no âmbito de protecção do aludido princípio. Não basta, como é óbvio, que um acórdão tenha enunciado genericamente o princípio “pro actione” para uma situação concreta; e outro negue em concreto a aplicação desse princípio para que haja oposição de julgados.
Ora, no acórdão fundamento, não se apreciou a questão jurídica que se colocava no acórdão recorrido, isto é, se o mencionado princípio impõe que se considere tempestiva a impugnação de um acto anulável, desde que sejam invocados vícios geradores de nulidade.
Nesse acórdão apreciou-se a validade de um despacho de indeferimento liminar de uma providência cautelar. E apesar de se ter falado do princípio “pro actione” o mesmo não sequer teve uma aplicação concreta. O referido acórdão considerou que o despacho de indeferimento liminar não poderia manter-se porque não podia, desde logo decidir a causa: “... é matéria a decidir não nesta fase liminar, art. 116º do CPTA, mas na fase da decisão, art. 119º do CPTA, depois de citados ou notificados tanto a parte contraria como eventuais terceiros – interessados. Como vem dito, apenas cabe decretar o indeferimento liminar se, face aos factos alegados pelo requerente, de modo algum a providência pode ser atendida” sendo que não é esta a fundamentação que escora o juízo de improcedência decretado pelo Tribunal a quo”. O princípio “pro actione”, aparece difusamente invocado para ilustrar o contexto da decisão do Tribunal e nada mais. Note-se que nesse acórdão o juiz indeferiu liminarmente uma providência cautelar, o que foi qualificado como uma “decisão de mérito”. E foi por isso, por ter conhecido do mérito da causa, antes do contraditório, que o acórdão fundamento revogou a decisão. A invocação do princípio “pro actione” é, neste contexto, acidental e, bem vistas as coisas, meramente exemplificativa de um “ambiente” do processo administrativo actual – sem qualquer interferência na concreta decisão da causa.
É assim claro não haver nos acórdãos em confronto uma diferente aplicação do princípio “pro actione”: o acórdão fundamento apenas o enunciou; o acórdão recorrido negou poder ao aludido princípio para afastar a caducidade do direito de acção perante a mera invocação (errada) de vícios geradores de nulidade.
A quarta questão jurídica sobre a qual a recorrente afirma existir oposição é sobre a interpretação do art. 120º, 1, b) do CPTA. Sobre esta questão o acórdão invocado pela recorrente é, de novo, o acórdão anteriormente referido.
Tendo em atenção que o acórdão fundamento apreciou a validade de um despacho de indeferimento liminar de uma providência cautelar é, desde logo, evidente, que não pode estar em oposição com o acórdão recorrido sobre a interpretação e aplicação do art. 120º, al. b) do CPTA.
O acórdão fundamento não fez, nem tinha que fazer, qualquer juízo sobre a interpretação do art. 120º do CPTA, pois foi proferido no âmbito de um indeferimento liminar, portanto, numa fase do processo, onde os critérios da decisão final da providência não tinham ainda sido aplicados.
Em concreto, diz a recorrente, que o acórdão fundamento também se pronuncia sobre o juízo que deve estar inerente ao indeferimento de uma providência cautelar com fundamento na manifesta falta de procedência da acção principal. E isso é verdade, mas reportado a um momento anterior ao da decisão final da providência – o despacho liminar. Por isso, o acórdão fundamento concluiu que esse juízo só pode ser feito “... na fase da decisão, art. 119º do CPTA, depois de citados ou notificados tanto a parte contrária como eventuais terceiros – interessados...”. Ora, no acórdão recorrido, esse juízo foi feito na fase da decisão final, sendo assim manifestamente improcedente a alegada oposição de julgados.
Não havendo oposição de julgados não pode conhecer-se do recurso.
