10669/01 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. Impugnado contenciosamente um despacho que rejeitou um recurso hierárquico, nos termos da alínea b) do art. 173º do CPA, são irrelevantes para apreciação da validade desse acto as questões respeitantes à legalidade da decisão hierarquicamente recorrida, sendo o recurso contencioso circunscrito à apreciação da validade da decisão de não conhecer do mérito da impugnação administrativa.

2. O despacho de uma autoridade administrativa que, interpretando uma determinada disposição legal, comunica aos seus funcionários o prazo dentro do qual devem exercer o direito previsto nessa disposição legal, não contem qualquer posição de autoridade que produza efeitos jurídicos numa situação individual concreta.

Acordam na 2.ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo.

1. Relatório.

1.1. V... e outros, vieram interpor recurso contencioso do despacho do Senhor Ministro da Justiça, de 26 de Março de 2001, que, com fundamento na alínea b) do art.º 173.º do CPA, rejeitou o recurso hierárquico por estes interposto do despacho do Senhor Director Nacional Adjunto da Polícia Judiciária, datado de 28 de Novembro de 2000.

Na petição de recurso, concluíram os recorrentes:

“1.º O despacho, de 28 de Novembro de 2000, emanado da Directoria Geral da Polícia Judiciária, e que o recorrido confirmou, em sede de recurso hierárquico necessário, proferido ao abrigo do art.º 175.º do DL n.º 275-A/2000, de 9 de Novembro, configura-se como um acto de execução, que atingiu, directamente, os recorrentes, cuja esfera jurídica afectou, de forma imediata.

2.º Aquele despacho é ilegal, por violar, por erro de interpretação, a norma, ao abrigo da qual diz acolher-se.

3.º O referido erro, ou vício, tem a ver com o entendimento, nele perfilhado, de que o art.º 175.º do citado diploma confere à administração o poder discricionário de deslocar, de imediato à sua publicação, os seus destinatários, para o sítio, por eles escolhido.

4.º A interpretação do citado artigo, mais consentânea com o pensamento legislativo é a que garante aos seus destinatários, nomeadamente os recorrentes, o período de dois anos, para o exercício da opção, ali consignada, ou, no menos, dois anos, para a concretização da deslocação.

5.º Porque ilegal e ofensivo dos mais elementares direitos dos recorrentes, despacho, aqui impugnado, deve ser anulado, para que a hierarquia dos recorrentes, no respeito pelo espírito da lei, profira um outro, respeitador da legalidade ofendida, no que possível for, sem prejuízo de os lesados retirarem as necessárias ilações e consequências, ao nível do ressarcimento dos danos, decorrentes da alegada errónea interpretação e execução prática do mencionado art.º 175.º do DL n.º 275-A/2000, de 09 de Novembro.”.

1.2. Na resposta, a entidade recorrida suscita a questão prévia da irrecorribilidade do acto recorrido.

Para tanto, e em síntese, alega:

“...o despacho não consubstancia uma decisão, nem visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.

Antes e como decorre directamente dos seus termos, representa um aviso, um convite, uma comunicação, uma orientação interna meramente organizativa e de natureza instrumental, não fixa ou não contém qualquer posição de autoridade que produza efeitos jurídicos numa situação individual concreta.

Mesmo que se configurasse o despacho em causa como um verdadeiro acto administrativo, sempre se dirá que o mesmo é meramente preparatório e não destacável e, consequentemente, insusceptível de recurso autónomo, pelo que face ao estatuído na alínea b) do art.º 173.º do CPA deve o presente recuso ser rejeitado.”.

1.3. Cumprido o art.º 54.º, n.º 1, da LPTA, veio o recorrente reafirmar o que já tinha alegado na alínea a) das conclusões constantes da sua petição de recurso.

1.4. O M.P. emitiu parecer no sentido da irrecorribilidade do acto impugnado reiterando, em síntese, os argumentos aduzidos pelo recorrido.

1.5. A fls. 51 v. foi proferido o seguinte despacho:

“Por lapso, ordenou-se o cumprimento do art.º 54/1 da LPTA, quando o que deveria ter ordenado era a notificação dos recorrentes e recorrido para alegarem.

Na verdade, o que está em causa no presente recurso é a legalidade do despacho de 26/03/2001, que rejeitou o recurso hierárquico com fundamento na alínea b) do art.º 173.º do CPA, e não a legalidade do recurso contencioso, nos termos do & 4.º do art.º 57.º do RSTA.

Assim sendo, notifique recorrentes e recorrido para apresentarem alegações sucessivas, em 30 dias. Fundamento legal: art.º 67.º do RSTA.”.

1.6. Os recorrentes apresentaram alegações, tendo nestas CONCLUÍDO:

“1.º O despacho de 28 de Novembro de 2000, emanado da Directoria Geral da Polícia Judiciária, e que o recorrido confirmou, em sede de recurso hierárquico necessário, proferido, ao abrigo do disposto no art.º 175.º do DL n.º 275-A/2000, de 9 de Novembro, configura-se como um acto de execução, que atingiu, directamente os recorrentes, cuja esfera jurídica individual afectou, de forma imediata.

2.º Aquele despacho é ilegal, por violar, por erro de interpretação, a norma, ao abrigo da qual diz acolher-se.

3.º O referido erro, ou vício, tem a ver com o entendimento, nele perfilhado, de que o art.º 175.º do citado diploma confere à administração o poder discricionário de deslocar, de imediato à sua publicação, os seus destinatários, para o sítio por eles escolhido.

4.º A interpretação do citado artigo, mais consentânea com o pensamento legislativo é a que garante aos seus destinatários, nomeadamente aos recorrentes, o período de dois anos, para o exercício da opção, ali consignada, ou, ao menos, dois anos, para a concretização da deslocação.

5.º Porque ilegal, e ofensivo dos mais elementares direitos dos recorrentes, o despacho aqui impugnado deve ser anulado, para que a hierarquia dos recorrentes, no respeito pelo espírito da lei proferia um outro respeitador da legalidade ofendida no que possível for, sem prejuízo de os lesados retirarem as necessárias ilações e consequências ao nível do ressarcimento dos danos decorrentes da alegada errónea interpretação e execução prática do mencionado art.º 175.º do DL n.º 275-A/2000, de 9 de Novembro.”.

1.7. A entidade recorrida apresentou contra-alegações CONCLUINDO como se segue:

“A) A Administração, no caso concreto a Polícia Judiciária, tem o poder discricionário de accionar o vertido art.º 175.º do DL n.º 275-A/2000, de 9 de Novembro, quando e da forma que o entender, desde que respeite os momentos vinculados da lei.

B) A Polícia Judiciária encontra-se vinculada a, durante o período de dois anos, dar preferência na colocação aos funcionários das inspecções extintas.

C) O art.º 175.º da LOPJ veio afirmar um regime de excepção aos funcionários das inspecções extintas: - permitiu-lhes que, pelo período de dois anos, tivessem preferência em qualquer colocação.

D) O despacho recorrido não consubstancia uma decisão, nem visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.

E) O despacho posto em crise sinonimiza um aviso, um convite, uma comunicação, uma orientação interna meramente organizativa e de natureza instrumental, não fixando, nem contendo qualquer posição de autoridade que produza efeitos jurídicos numa situação individual concreta.

F) Na hipótese (meramente académica) de se perspectivar o despacho em causa como um verdadeira acto administrativo, este sempre assumiria a natureza de preparatório, não destacável e, por consequência insusceptível de recurso autónomo, pelo que em termos graciosos se configura a sua rejeição (alínea b) do art.º 173.º do CPA).”.

1.8. O M.P. emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso contencioso, por o acto hierarquicamente impugnado não ser susceptível de recurso (fls.67).

2. FUNDAMENTAÇÃO.

2.1. Factos provados (com relevância para a decisão da causa):

A) Os recorrentes são funcionários da extinta Inspecção da Polícia Judiciária de Chaves;

B) Por despacho de 28 de Novembro de 2000, o Director Nacional Adjunto da

Polícia Judiciária proferiu o seguinte despacho:

“Com a entrada em vigor da nova Lei Orgânica da Polícia Judiciária, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 275-A/2000, 09.11, operou-se a extinção da Inspecção de Chaves.

De acordo com o disposto no art.º 175.º do mesmo diploma, gozam de preferência na sua colocação os funcionários das inspecções extintas.

Assim, devem todos os funcionários que exercem funções na extinta Inspecção de Chaves indicar, no prazo de 1 (um) mês qual o Departamento da Polícia Judiciária onde pretendem ser colocados”;

C) Inconformados com este despacho, interpuseram recurso hierárquico para o

Senhor Ministro da Justiça (fls. 12 a 20).

D) Nos termos e com os fundamentos constantes do documento de fls. 21 a 27

(vide também processo instrutor), a Auditoria Jurídica do Ministério da Justiça emitiu parecer no sentido de ser rejeitado o recurso hierárquico, nos termos da alínea b) do art.º 173.º do CPA (vide fls. 21 a 27);

E) Por despacho do Senhor Ministro da Justiça, de 26 de Março de 2001, foi

proferido o seguinte despacho: “Concordo com a presente informação pelo que ao abrigo do disposto na alínea b) do art.º 173.º do CPA, rejeito o recurso” – vide fls. 21 (canto superior direito).

2.2. SUBSUNÇÃO DOS FACTOS AO DIREITO

2.2.1. Dos vícios invocados pelos recorrentes nas conclusões 2.ª a 5.ª das alegações.

Os recorrentes interpuseram recurso contencioso do acto do Senhor Ministro da Justiça, de 26 de Março de 2001, que, com fundamento na irrecorribilidade do acto impugnado, rejeitou o recurso hierárquico do despacho do Senhor Director Nacional Adjunto da Polícia Judiciária, datado de 28 de Novembro de 2000.

O recurso hierárquico necessário configura-se como um reexame pelo superior da decisão tomada pelo subalterno que abrange e aprecia toda a questão concreta tal como a ponderou e decidiu o acto do subordinado, pelo que, nessa medida, não há razões para que o recurso contencioso da decisão do superior que nega provimento ao recurso administrativo tenha de limitar-se aos pontos que foram objecto de impugnação hierárquica (vide Ac. do STA, de 28 de Maio de 1996, rec. n.º 28. 852).

Porém, a possibilidade de no recurso contencioso se apreciarem vícios não arguidos no recurso hierárquico necessário, mas que afectariam a validade do acto do subalterno nesse recurso atacado, não pode fazer esquecer que o recurso contencioso se destina a apreciar (com a apontada amplitude) a legalidade do acto impugnado, tendo em conta a natureza da decisão nele contida. Assim, há que distinguir se o despacho do superior, contenciosamente impugnado, entrou na apreciação do mérito do recurso hierárquico necessário, concedendo-lhe ou negando-lhe provimento, ou se se limitou a rejeitá-lo. Nesta última hipótese, o objecto do recurso contencioso cingir-se-á à questão da admissibilidade do recurso hierárquico necessário, não podendo entrar na apreciação do seu mérito, que não chegou a ser ponderado pelo superior- vide Ac. do STA, de 10 de Maio de 2000, in rec. n.º 39 057; no mesmo sentido ver ainda os Acórdãos do STA, de 4 de Dezembro de 1997, in rec. n.º 40 903, de 28 Maio de 1998, in rec. n.º 36 528, de 11 de Dezembro de 1999, in rec. n.º 41 108, bem como o Ac. do TCA., rec. 2 680/99. Dito de outro modo: rejeitado o recurso hierárquico nos termos da alínea b) do 173.º do CPA, são irrelevantes para apreciação da validade desse acto as questões respeitantes à legalidade da decisão hierarquicamente recorrida. Equivale isto a dizer que o recurso contencioso é circunscrito à apreciação da validade da decisão de não conhecer do mérito da impugnação administrativa (v. Ac. do STA. de 4/12/1997, rec. n.º 40 903, e Ac. do TCA, in rec. n.º 2680/99).

Do exposto resulta que nunca poderá este tribunal conhecer do mérito da pretensão dos recorrentes de ver apreciado o acto do Senhor Director Nacional Adjunto da Polícia Judiciária, datado de 28 de Novembro de 2000 -, que não se confunde com o mérito do acto objecto de recurso -, podendo apenas apreciar da correcção do acto que decidiu rejeitar o recurso hierárquico. Equivale isto a dizer que se o recorrente se limita a alegar vícios respeitantes à pretensão substantiva que era objecto do procedimento primário terá o recurso contencioso que improceder. No caso dos autos, nas conclusões 2.ª a 5.º, os recorrentes limitaram-se a alegar vícios respeitantes à pretensão substantiva que foi objecto do acto hierarquicamente recorrido da autoria do Senhor Director Nacional Adjunto da Polícia Judiciária, pelo que terão aquelas conclusões que improceder.

Improcedem, nos termos expostos, as conclusões 2.ª a 5.º das alegações.

2.2.2. Da natureza do acto hierarquicamente recorrido (conclusão 1.ª das alegações).

Alegam os recorrentes que o acto hierarquicamente recorrido é “um acto de execução, que atingiu, directamente os recorrentes, cuja esfera jurídica individual, afectou de forma imediata.”.

Discorda-se dos recorrentes, já que os actos de execução são aqueles que se destinam a pôr em pratica a determinação contida no acto a executar, não sendo manifestamente este o caso dos autos.

Refira-se, a propósito, que os actos de execução são, em regra, irrecorríveis. Só o não serão quando ultrapassem ou contrariem o conteúdo do acto executado.

Dispõe o art.º 175.º da Lei Orgânica da Polícia Judiciária, aprovada, pelo DL

275- A/2000, de 9 de Novembro, que: “Os funcionários das inspecções extintas gozam, durante o período de dois anos contado da data da entrada em vigor do presente diploma, de preferência na sua colocação”.

O despacho hierarquicamente recorrido, interpretando o art.º 175.º do DL n.º 275-A/2000, de 9.11, refere que “devem todos os funcionários que exercem funções na extinta Inspecção de Chaves indicar, no prazo de 1 (um) mês qual o Departamento da Polícia Judiciária onde pretendem ser colocados.”.

A nosso ver, o despacho em causa não consubstancia uma decisão nem visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. Antes e como decorre directamente dos seus termos, representa um aviso, um convite, uma comunicação, uma orientação interna, meramente organizativa e de natureza instrumental, não contendo qualquer posição de autoridade que produza efeitos jurídicos numa situação individual concreta (art.º 120.º do CPA).

Ou seja: o despacho de uma autoridade administrativa que, interpretando uma determinada disposição legal, comunica aos seus funcionários o prazo dentro do qual devem exercer o direito previsto nessa disposição legal, não contem qualquer posição de autoridade que produza efeitos jurídicos numa situação individual concreta.

E não consubstanciando tal despacho um acto administrativo, tal como o mesmo vem definido no art.º 120.º do CPA, é o mesmo irrecorrível.

Não nos merece, pois, qualquer censura o acto contenciosamente recorrido, que rejeitou o recurso hierárquico interposto com fundamento na alínea b) do art.º 173.º do CPA.

Improcede, nos termos supra expostos, a conclusão 1.ª.

3. DECISÃO.

Termos em que acordam em julgar improcedente o recurso contencioso ora interposto.

Custas pelos recorrentes.

Lisboa, 6 de Junho de 2002.