047558 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Resulta do art.º 56º da LPTA que o acto do subalterno praticado com invocação de delegação inexistente, inválida ou ineficaz ou que não compreende a sua prática não é susceptível de recurso contencioso.

II- A adopção, pelo n.º 4 do art.º 268º da Constituição, do critério da lesividade do acto administrativo para determinação da recorribilidade, não implica a abertura de recurso contencioso imediato, sendo admissível que se imponha ao interessado o prévio esgotamento das vias graciosas, a não ser naqueles casos em que o percurso imposto por lei para alcançar a reacção contenciosa esteja de tal modo eriçado de escolhos que, na prática, suprima ou restrinja em medida intolerável o direito ao recurso contencioso.

III- Preenche esta situação excepcional um caso caracterizado pelos seguintes elementos essenciais: i) o subalterno praticou um acto, fora das suas competências próprias exclusivas, com invocação de delegação inválida; ii) o interessado interpôs simultaneamente recurso contencioso (ora em apreciação) e recurso hierárquico desse acto, que não obteve decisão expressa; iii) interpôs recurso contencioso do indeferimento tácito; iv) apesar de o tribunal reconhecer a invalidade da delegação, rejeitou o recurso por inexistência de dever legal de decidir.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo (1ª Subsecção) do Supremo Tribunal Administrativo

1. A... Ldª interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa recurso contencioso de anulação do despacho de 15/2/93 do Director do Departamento Municipal de Construção e Conservação de Edifícios da Câmara Municipal de Lisboa (cumulou com o recurso de outro acto, mas não impugnou a decisão de rejeição, nessa parte).

Por sentença de 25/11/2000, o TAC julgou improcedente a questão prévia da irrecorribilidade do despacho de 15/2/93, suscitada pela autoridade recorrida, e anulou-o, por incompetência relativa, uma vez que a delegação de poderes ao abrigo da qual foi praticado era inválida.

Esta sentença foi impugnada pela A... Ldª e pela autoridade recorrida.

Sustenta a A... que a sentença recorrida violou o disposto no artº 57º/2 da LPTA e incorreu, por isso, na nulidade prevista no artº668º/1/d) do CPC ( nulidade por omissão de pronúncia).

Para tanto argumenta que o tribunal a quo deveria ter conhecido, antes do vício de incompetência, pelo menos de dois vícios de violação de lei cuja procedência impederia a renovação do acto, assegurando mais eficaz tutela dos interesses da recorrente, tanto mais que nenhum deles está em relação de dependência ou subsidiariedade com o vício declarado.

Sustenta o Director de Departamento que a sentença violou o disposto no artº 25º e 56º da LPTA, ao julgar improcedente a excepção de irrecorribiliddade do acto impugnado.

Argumenta que dos actos do subalterno praticados com invocação de delegação de poderes inválida ou ineficaz cabe sempre recurso hierárquico necessário.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls. 15/151, concluindo nos termos seguintes:

"( ...)

A meu ver, dever-se-á tomar posição sobre a questão prévia suscitada pelo Director da C.M.L.

Nesta matéria, seguindo o entendimento perfilhado no Rec. 45.344 de 22/1/00, proferido em situação em tudo idêntica à destes autos, afigura-se-me que o "acto praticado por órgão ou agente subalterno se competência própria e sob invocação de delegação que se revele inválida é destituído de definitividade vertical, por isso sujeito a recurso hierárquico necessário - vid. ponto IV do citado acórdão.

Esta posição foi, aliás, defendida pelo Ex.mo Procurador Geral Adjuto neste Tribunal.

Assim, sou de parecer que deve julgar-se procedente o recurso interposto pelo Director de Departamento da C.M.L. ficando, por isso, prejudicado o recurso interposto."

2. Ao abrigo do disposto no artº 713º/6 do CPC, remete-se para a matéria de facto fixada na sentença recorrida, que se considera reproduzida.

3. Como refere o Ex.mo Magistrado do Ministério Público, tem prioridade o conhecimento do recurso jurisdicional interposto pela autoridade recorrida que, versando sobre a questão prévia da recorribilidade do acto contenciosamente impugnado, pode prejudicar o conhecimento do recurso da recorrente particular.

O despacho contenciosamente impugnado consiste na ordem de remoção de um reclamo luminoso, instalado na cobertura de um edifício, sito na Rua ..., nº ..., tornejando para a Praça D. Pedro IV, em Lisboa. Foi praticado pelo Director de Departamento Municipal de Conservação de Edifícios com invocação da "delegação de competências conferida pelo despacho nº 129/P/91, de 1991/10/21, ao abrigo do disposto no Artº 54º do citado D.L. nº 100/84".

Ninguém discute a invalidade da delegação a que o Director de Departamento arrima o despacho recorrrido. Aliás, quer o recorrente contencioso, quer a autoridade recorrida alegaram a invalidade do despacho delegatório, embora para retirar diferentes consequências jurídicas: a autoridade recorrida, para sustentar a irrecorribilidade contenciosa do despacho impugnado; a recorrente para pedir a sua anulação por incompetência.

Assim, sem maior análise, toma-se como adquirido que o despacho recorrido foi praticado ao abrigo de uma delegação de poderes inválida, pelo que a questão que resta é a de saber se, face a isso, era recorrível contenciosamente.

Trata-se de caso em tudo semelhante ao apreciado no acórdão deste Supremo Tribunal de 22/11/2000, Proc. 45.244, no qual se decidiu pela rejeição do recurso contencioso. Os despachos são da mesma data, da autoria do mesmo Director de Departamento, com o mesmo destinatário e com o mesmo conteúdo, divergindo apenas quanto ao seu objecto material, isto é, quanto ao "reclamo" cuja remoção se ordenou.

Constitui jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal que a regra do nosso direito administrativo continua a ser a de que os actos praticados por subalterno estão sujeitos a recuso hierárquico necessário, salvo se praticados no domínio de competência própria exclusiva, ou no âmbito de delegação de poderes conferida por órgão cujos actos sejam contenciosamente impugnáveis. A decisão desse recurso (ou o indeferimento tácito do mesmo, que para efeitos impugnatórios lhe equivale) é que constitui o acto lesivo (verticalmente definitivo), contenciosamente recorrível, salvo circunstâncias excepcionais, designadamente, quando a necessidade de interposição desse recurso destitua ou afecte desproporcionadamente de utilidade prática a interposição de recurso contencioso.

Efectivamente, o art.º 268º/4 da CRP não impõe a abertura de um recurso contencioso imediato, sendo admissível que a lei ordinária imponha ao administrado o prévio esgotamento das vias administrativas "a não ser naqueles casos em que o percurso imposto por lei para se alcançar a reacção contenciosa esteja de tal modo eriçado de escolhos que, na prática suprima ou restrinja em medida intolerável o direito dos cidadãos ao recurso contencioso ..." (ac. STA de 29/X/92, rec. 30.043).

Como se disse no ac. deste STA de 17/XI/94 ( Apêndice ... pág. 8154):

"E, com efeito, se o direito ao recurso sendo um direito fundamental análogo aos direitos, liberdades e garantias, só admite restrições nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo estas restrições limitar-se ao necessário para salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos e não podendo diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais (n°s 2 e 3 do art.º 18° da CRP), já consente condicionamentos ou regulamentações, desde que sejam sempre respeitadas as exigências da proporcionalidade e da adequação.

Ora, a hierarquia administrativa que a aludida alteração constitucional não visou desvalorizar (cfr. Paulo Otero, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, págs. 375-380) encontra fundamento jurídico directo na CRP pois, como assinala o mesmo autor (ob. citada pp 404-405) "ao assegurar a unidade de acção administrativa, surge como estrutura organizativa passível de melhor concretizar e garantir os princípios constitucionais de igualdade, justiça, imparcialidade e proporcionalidade ao nível do procedimento administrativo" e simultaneamente "permite conciliar a eficiência administrativa e a tutela dos administrados, sendo a principal garantia destes contra a inconveniência e inoportunidade dos actos administrativos".

Assim, tendo presente a necessidade de tutela destes valores, também eles constitucionalmente relevantes, não se mostra inadequado ou desproporcionado o condicionamento que, no caso do recorrente, resulta para o exercício do direito do recurso contencioso da necessidade de previamente interpor recurso hierárquico. A regra é a de que o recurso hierárquico suspende a eficácia do acto do subalterno (art.º 170º do CPA), o que lhe paralisa a lesividade. E pode até dizer-se, como Vieira de Andrade (Direito Administrativo e Fiscal, lições ao 3° ano do curso de 1992-1993, Faculdade de Direito de Coimbra, p. 54), que o acto é recorrível mediatamente, incorporado no acto, expresso ou silente, que decide o recurso.

Aliás, o recurso hierárquico necessário é ainda - ou tem potencialidade para ser, se forem criadas condições, do lado da Administração, para uma atenta ponderação efectiva e não meramente formal das razões de discordância, como lhe impõe o seu estatuto de poder público, e do lado dos administrados, para a não exacerbação da litigância - um prestimoso meio de eficácia global da garantia de acesso à via judiciária, na medida em que, para além dos importantes valores comunitários já referidos (com assento constitucional expresso - art.º 267º n.º 2 e 202º al. d) da CRP), contribui para a economia processual no contencioso administrativo (cfr. VIEIRA DE ANDRADE, "Em defesa do recurso hierárquico", Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 0, pag. 18 e acórdão do Trib. Constitucional aí anotado) e, portanto, para libertar os tribunais de litígios que podem ser dissipados, reservando-os para os que subsistam.

E não constitui, como por vezes erradamente se diz, um privilégio outorgado à Administração de decidir duas vezes. Ao invés, acarreta para as autoridades administrativas um dever legal de reponderação em benefício do administrado. Em tempo de generalizada procura de modos de desjudiciarização e desviação de conflitos, não seria sensato ostracizar este meio, com larga tradição no direito administrativo, a partir de uma crença pessimista - mas a que falta demonstração estatística - na sua inutilidade por virtude de uma suposta pertinácia da Administração no erro.

Ora, se a delegação invocada não existe, se é inválida ou ineficaz, o acto não é praticado no âmbito da delegação. Estará, apesar disso, subtraído à referida regra da necessidade de recurso hierárquico, como entendeu a sentença recorrida e a recorrente defende?

A hipótese tem solução legal - implícita, mas inequívoca - no artº 56º da LPTA que dispõe o seguinte:

( Invocação indevida de delegação)

No caso de rejeição de recurso interposto de acto praticado com invocação de delegação ou subdelegação de competência, por estas não existirem, não serem válidas ou eficazes, ou não compreenderem a prática do acto, pode o recorrente usar o meio administrativo necessário à abertura da via contenciosa, no prazo de um mês, a contar do trânsito em julgado da decisão de rejeição.

O legislador enfrentou o problema da invocação indevida de delegação por órgão ou agente subalterno de cujos actos não caiba normalmente recurso contencioso directo e deu-lhe um remédio que compatibiliza o princípio do esgotamento dos meios graciosos com a garantia de impugnação dos actos lesivos : o recurso contencioso é rejeitado, mas o interessado dispõe do prazo de 30 dias, após o trânsito em julgado da decisão de rejeição, para usar o meio administrativo necessário à abertura da via contenciosa.

Assim se obsta como diz Santos Botelho, Contencioso Administrativo, Anotado, 2ª ed., pag. 483, a que "um particular, tendo ajustado a sua conduta processual e impugnado um acto praticado com invocação de delegação ou subdelegação de competência, viesse, posteriormente, a ver rejeitado tal recurso com base em falta de definitividade vertical do acto, decorrente da inesxistência, invalidade ou ineficácia da delegação ou subdelegação, sem que se lhe reconhecesse o direito de usar os meios administrativos necessários à abertura da via contenciosa por, entretanto, se ter esgotado o prazo para o rec. hierárquico necessário".

Mas do mesmo passo em que proporciona o remédio, o legislador está a reconhecer que o problema existe, isto é que tais actos não são verticalmente definitivos, pois de outra forma não era necessária tal medicina. Faltando a delegação, falta igualmente um dos seus efeitos que é a degradação do grau hierárquico de impugnabilidade contenciosa, isto é, a definitidade aos actos do delegado, nos mesmos termos em que a teriam se fossem praticados pelo delegante.

É certo que era concebível outra solução, designadamente, a de considerar a simples invocação de delegação suficiente para que o acto fosse contenciosamente impugnável, como se a delegação existisse ou fosse válida ou eficaz. Seria uma solução menos conforme ao sistema, embora mais intensamente protectora da confiança na aparência por parte do administrado (supondo que ele desconheça ou prescinda de fazer valer o vício de incompetência inerente à invocação indevida da delegação), ou mais sancionatória do erro da Administração.

Porém, a solução adoptada cabe na discricionariedade legislativa, não podendo o tribunal recusar-lhe aplicação uma vez que não veda o recurso contencioso, nem estabelece um caminho que, na prática, o inviabilize (artº 268º/4 da Constituição). O que não seria compatível com a garantia constitucional de recurso contencioso seria que o interessado, tendo confiado na invocação de delegação, visse rejeitado o recurso contencioso daquele acto e encontrasse já vedado o uso dos meios administrativos necessários para aceder ao tribunal.

O que até aqui se disse vai inclinado à rejeição do recurso contencioso, como no referido acórdão de 22/11/2000.

Porém, no caso ocorre uma daquelas situações em que a imposição de recurso hierárquico necessário deixou de cumprir os múltiplos fins que assinalamos, para gerar uma situação de impasse com sacrifício da tutela judicial efectiva contra actos administrativos lesivos.

Efectivamente, como se verifica pelo teor do acórdão deste Supremo Tribunal de 22 de Setembro de 1998, Proc. 43.105, referido nas contra-alegações da A... e a que se atende nos termos do artº 514º/2 do CPC, a recorrente interpôs oportunamente recurso hierárquico do despacho do Director de Departamento agora em causa ( nºs 3 e 7 da matéria de facto do acórdão de 22/9/98). Sobre o recurso hierárquico não recaiu decisão e a recorrente interpôs recurso contencioso do indeferimento tácito.

Sucede que o recurso contencioso foi rejeitado pelo TAC por carência de objecto, considerando-se que o presidente da câmara não tinha dever legal de decidir, pois que o despacho objecto do recurso hierárquico tinha sido praticado no uso de delegação de poderes e era imediatamente recorrível contenciosamente, sendo o recurso hierárquico facultativo.

Este Supremo Tribunal (com um voto de vencido), confirmou essa decisão de rejeição, apesar de no recurso ter sido suscitada a questão da invalidade da delegação e de se ter considerado que não existia lei habilitante que permitisse a delegação de poderes no Director de Departamento para a prática deste tipo de actos.

De tudo isto resulta que a recorrente já fez, sem sucesso, o percurso para que a decisão de rejeição do presente recurso contencioso agora a reenviaria. Esgotou também as vias judiciárias de impugnação, pelo que um sibi imputet seria excessivo e a rejeição conduziria à denegação prática da tutela impugnatória contra a actuação administrativa lesiva, impondo uma via crucis que não serve quaisquer interesses.

Pelo exposto, embora com fundamento diverso do adoptado pela sentença sob revisão, tem de negar-se provimento ao recurso interposto pela autoridade recorrida.

4. A recorrente A... Ldª configura como nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, o não conhecimento de vícios que sustenta deverem, nos termos do artº 57º da LPTA, ser conhecidos antes do vício de incompetência relativa julgado procedente.

Não interessa discutir se o não conhecimento de vícios prioritários segundo a ordem que decorre do artº 57º/2 da LPTA se configura, em geral, como conduzindo à nulidade da sentença por omissão de pronúncia ou ao erro de julgamento, embora na modalidade de error im procedendo com o mesmo efeito prático, porque no caso só podemos estar perante uma situação desta natureza.

Efectivamente, a sentença enfrentou a questão e justificou, bem ou mal, as razões pelas quais conferiu prioridade de conhecimento ao vício que julgou procedente e com base no qual satisfez o pedido de anulação do acto recorrido, pelo que se tivesse infringido o âmbito do dever de cognição seria em consequência de errónea interpretação ou aplicação do referido preceito legal e não da omissão de apreciação da questão

5. Todavia, sendo o tribunal livre nas qualificações jurídicas, nada obsta a que se apreciem as razões do recorrente e se retirem as conclusões decisórias adequadas, dentro do âmbito do recurso, ao julgamento que se fizer sobre a censura que a recorrente move à sentença.

Decorre do artº 57º/2 da LPTA que, na falta de indicação vinculante do recorrente, deve ser atribuída prevalência à apreciação de vícios cuja procedência determine, no prudente arbírio do julgador, mais estável ou eficaz protecção dos interesses ofendidos.

Em princípio, deve privilegiar-se o conhecimento dos vícios respeitantes à chamada "legalidade interna" sobre aqueles que respeitam à "legalidade externa" na medida em que a procedência daqueles obstará, por via de regra, à renovação do acto com o mesmo conteúdo. Mas é um problema a resolver casuisticamente, devendo conferir-se prioridade a vícios de outra natureza quando a ilegalidade em que consistem impossibilite a avaliação pelo tribunal da correcção substancial dos pressupostos da decisão administrativa.

O tribunal a quo, quando discorre sobre o disposto no artº 57º/2 da LPTA não mostra divergência relativamente a esta interpretação. No entanto, justificou o conhecimento prioritário da incompetência nos seguintes termos:

"No caso, por força da questão prévia suscitada pela autoridade recorrida,fomos prioritariamente confrontados com o vício de incompetência relativa, que, sendo um vício de forma, só deveria ser apreciado se não se verificasse qualquer dos vícios de violação de lei ou algum dos vícios formais que, pela razão antes referida ou outra, devesse ser prioritariamente apurado.

No entanto, apurado já o referido vício de incompetência pela razão que se deixou exposta, fica prejudicada a apreciação de qualquer vício alegado que só pudesse determinar a anulação do acto recorrido".

Há aqui um erro de aplicação da norma, apesar da sua correcta interpretação.

A anulação com fundamento em incompetência relativa não impede a renovação do acto. E não se vislumbra que a erradicação da incompetência seja de molde a permitir a aquisição de elementos que confiram maior estabilidade e eficácia à decisão sobre os vícios de violação de lei de que o tribunal deixou de conhecer, designadamente, a revogação ilegal de acto ou actos constitutivos de direitos, e a falta de vistoria prévia e até sobre a preterição do direito de audiência.

A circunstância de o conhecimento da questão prévia ter obrigado o juiz a fazer uma análise jurídica dos poderes do autor do acto recorrido que serve também de fundamento para a decisão de procedência do vício de incompetência não é relevante para afastar o critério do artº 57º/2 da LPTA, que visa a maximização da utilidade do recorrente, não a minimização do esforço do tribunal.

6. Decisão

Pelo exposto, acordam em

a) Negar provimento ao recurso interposto pelo Director de Departamento Municipal de Construção e Conservação de Edifícios;

b) Conceder provimento ao recurso interposto por A... Ldª, revogando a sentença para que o tribunal a quo se pronuncie sobre os vícios acima referidos com prioridade sobre o vício de incompetência.

c) Sem custas.

Lisboa, 9 de Maio de 2002

Vítor Gomes - Relator - Pais Borges - Azevedo Moreira