Acordam em Conferência na Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I Relatório
C. ......, intentou, por apenso aos autos de Ação Administrativa, a presente execução contra a AMA - Agência para a Modernização Administrativa, IP, na qual requereu a prolação de decisão a:
“a) Reconhecer a existência de uma causa legítima de inexecução da Sentença anulatória prolatada nos autos apensos, e, em consequência,
b) Que condene a Executada a pagar à Exequente a quantia de 196.464,62€, a título de indemnização pela inexecução, acrescida de juros vincendos até efetivo e integral pagamento da indemnização devida, com todas as legais consequências.”
Correspondentemente, decidiu Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa em 7 de fevereiro de 2024, julgar “Improcedente a presente ação, absolvendo a Executada dos pedidos.”
Não se conformando com a referida decisão, veio a Exequente Recorrer para esta Instância, em 14 de março de 2024, tendo concluído:
“1) Nas situações de impossibilidade absoluta, a causa legítima de inexecução pode ser pedida e ou decida ex oficio pelo Tribunal, na medida em que a realidade superveniente não depende, à evidência, de perceções ou invocações constitutivas de terceiros;
2) No fundo se alguém fenece e por isso a ação tem de se extinguir, tal não depende ou pode cognitivamente depender da invocação de quem quer que seja, impondo-se a realidade, antes, ao tribunal.
3) Motivo pelo qual, e atento o concreto circunstancialismo do caso concreto (mormente o extenso lapso de tempo decorrido entre a dedução da pretensão anulatória do ato lesivo e a sua efetiva anulação por decisão judicial, bem como as manifestas transformações ocorridas na realidade familiar, profissional e até pessoal da Recorrente), sempre se deve reconhecer a possibilidade de invocação desta causa legítima de inexecução de sentença judicial pela Recorrente.
4) Erra, pois, a douta sentença recorrida ao cercear a legitimidade da Recorrente para o efeito.
5) Outra interpretação do estatuído nos arts. 175.° e 163.° do CPTA é ilícita, mormente por violação dos princípios da proporcionalidade, da justiça e da razoabilidade (cfr. os arts. 7.° e 8.° do CPA), e até mesmo inconstitucional, por violação dos princípios da segurança jurídica e da tutela jurisdicional efetiva (cfr., respetivamente, os arts. 2.°, 20.° e 268.°, n.° 4 da CRP).
Termos em que, deve o presente recurso ser provido, com todas as consequências legais.”
A AMA veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 26 de abril de 2024, concluindo:
“A. A Recorrente aludindo à falta de execução da sentença pela Recorrida, apresentou a ação de execução;
B. Sucede que, conforme resulta do pedido e da causa de pedir a Recorrente não pretendeu a execução da sentença, alegando, para o efeito, que em razão do tempo decorrido entre a propositura da ação e a sentença proferida no âmbito da ação anulatória, alterou o seu projeto de vida, pelo que não fará sentido a execução da sentença anulatória;
C. Em consequência, peticionou que o Tribunal reconhecesse a existência de uma causa legitima de inexecução - reitere-se, decorrente da alteração do seu projeto de vida - e, bem assim, uma indemnização;
D. Ora, o Tribunal a quo, proferiu sentença que julgou improcedente a ação executiva proposta, fundamentando que:
“(...) para que exista causa legítima de inexecução é necessário que cumulativamente exista uma impossibilidade absoluta (e não uma mera dificuldade ou onerosidade dessa execução) e que se verifique um grave prejuízo para o interesse público.
Não é à Exequente que cabe alegar a causa legítima de inexecução, mas à Executada, pois só esta entidade é que poderá avaliar a existência de impossibilidade absoluta e o grave prejuízo para o interesse público. Acresce que, ainda que, por hipótese, se considerasse que a Exequente poderia invocar causa legítima de inexecução, (...), a impossibilidade absoluta na execução de sentença implica que à mesma se aponha, em absoluto, impedimento irremovível, de natureza física ou legal, o que no caso não se verifica.
Com efeito, a Exequente perdeu o interesse na execução da sentença, atento o lapso de tempo decorrido, não existindo um impedimento absoluto na execução da sentença. Sendo compreensível a falta de interesse, o pedido de indemnização não pode ser tutelado por meio desta ação, pelo que a presente ação deverá improceder".
E. Não se conformando com o teor da sentença proferida, foi, pela Recorrente (Exequente), interposto recurso cuja alegação vem, sumariamente, sustentada nos seguintes fundamentos:
a. Um dos casos de causa legítima de inexecução de sentença é a impossibilidade (não necessariamente cumulável com o grave prejuízo para o interesse público), sendo esta impossibilidade objetiva;
b. Tal impossibilidade pode ocorrer pela Administração (no caso, a Executada), como pelo particular;
c. A execução da sentença nos termos clássicos, a acontecer, sempre seria absolutamente desprovida de qualquer sentido útil;
d. Pelo que, poderia o Tribunal acertar a impossibilidade da execução de uma sentença emanada pela jurisdição administrativa nos termos em que foi pedida;
Subsidiariamente,
e. Deverá a pretensão da Recorrente ser tutelada por meio do princípio da proporcionalidade, considerando que outra interpretação do disposto nos artigos 175.° e 163.° do CPTA é ilícita, por violação dos princípios da proporcionalidade, da justiça e da razoabilidade e até mesmo inconstitucional, por violação dos princípios da segurança jurídica e da tutela jurisdicional efetiva.
F. Resulta de forma evidente que não merece qualquer censura a sentença proferida, sendo manifestamente desajustado o diapasão substantivo e adjetivo em que a Recorrente sustenta a sua alegação, considerando que:
a. A Recorrente confunde, desde logo, impossibilidade absoluta, com impossibilidade objetiva;
b. Não se verifica qualquer impossibilidade absoluta, mas simplesmente a perda do interesse da Recorrente na execução da sentença (por ter alterado o seu projeto de vida), pelo que a tal perda de sentido útil tem unicamente ínsita a falta de interesse na prestação pela Recorrente;
c. Conforme assuma de forma evidente do n.° 3 do artigo 163.° do CPTA apenas à Administração incumbe invocar a causa legítima de inexecução;
Carece, ainda, de falta de fundamento o pedido subsidiário, na medida em que o direito adjetivo prevê os mecanismos necessários à satisfação desta ou de outras pretensões da Recorrente (questão distinta do direito substantivo), todavia, como decidiu o Tribunal a quo, não é ação executiva - reitere-se, na medida em que a Recorrente não pretende a execução da sentença;
H. Pelo exposto, nunca poderia o Tribunal a quo decidir em termos distintos, reitere-se, não merecendo qualquer censura a decisão.
Termos em que, com o douto suprimento de V. Exas., que se impetra, deverá o recurso ser julgado integralmente improcedente e, assim, confirmada a Sentença recorrida.”
O Recurso Jurisdicional veio a ser admitido por Despacho 13 de maio de 2024.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 8 de julho de 2024, nada veio dizer, requerer ou Promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II- Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente/Exequente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se questiona, como foi entendido pelo tribunal a quo, “que a Exequente não pode invocar a inexecução da sentença por impossibilidade absoluta”.
III- Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade provada:
“A. Em 29.11.2011 a Exequente intentou a ação administrativa especial n° 3177/11.6 BELSB contra a ora Executada AMA - Agência para a Modernização Administrativa, I.P, onde peticionou a anulação do ato administrativo praticado pelo Sr. Presidente da AMA em 08.07.2011, materializado na homologação da deliberação do júri levada a efeito no dia 07.07.2011 e através da qual a A. viu o seu período experimental ser classificado pelo respetivo júri como “sem sucesso”, cfr. ação principal de que os prestes autos constituem apenso.
B. Por Sentença proferida nos autos em 30.09.2021, foi julgada a ação procedente, nos seguintes termos:
“Nos termos e com os fundamentos expostos:
a) Julga-se a presente ação administrativa especial procedente e, em consequência, anula - se o despacho do Presidente da Agência para a Modernização Administrativa, I.P, de 08/07/2011, que homologou a avaliação final proposta pelo júri do período experimental da autora;
(...)”, cfr. doc. 1, junto com a petição de execução.
C. Até à presente data a Executada não deu cumprimento ao julgado anulatório, facto provado por acordo.”
IV- Do Direito
No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da decisão recorrida, o seguinte:
“(…) Da inidoneidade do meio processual
A Executada entende que existe falta de idoneidade do meio processual, na medida em que a indemnização peticionada para ressarcimento de danos apenas pode ser realizada através de ação administrativa e não através de execução de julgados.
O erro na forma do processo gera a nulidade de todo o processo, conforme artigos 193.° e 196.° do CPC, ex vi artigo 1.° do CPTA, constituindo uma exceção dilatória, nos termos da alínea b) do n.° 4 do artigo 89.° do CPTA que obsta ao conhecimento de mérito da causa, conduzindo à absolvição do réu da instância.
O erro na forma de processo ocorre sempre que a forma processual escolhida não corresponde à natureza ou valor da ação, constituindo nulidade de conhecimento oficioso (artigos 193.° e 196.° do CPC, ex vi artigo 1.° CPTA).
É jurisprudência uniforme e reiterada que “I - Numa ação executiva de julgado anulatório em que ocorra situação de causa legítima de inexecução apenas pode ser peticionada e arbitrada indemnização dos danos “pelo facto da inexecução” e não dos danos advenientes do ato administrativo ilegal, sendo que a reparação destes deverá ser realizada na ação administrativa comum enquanto forma processual idónea e adequada para tal efeito. ”(sublinhados nossos) - ac. do STA, de 7/5/2015, processo n° 473074.
In casu, a Exequente vem alegar que já não tem interesse na reconstituição da situação que existiria, e que pretende uma indemnização por causa legítima de inexecução, não pedindo uma indemnização por danos, pelo que não se verifica a falta de idoneidade do meio processual.
A questão que se coloca é se pode ser a Exequente a invocar a causa legítima de inexecução.
Vejamos.
Dispõe o artigo 163°, n° 1, do CPTA, que:
“1- Só constituem causa legítima de inexecução a impossibilidade absoluta e o excecional prejuízo para o interesse público na execução da sentença.”
Como é jurisprudência uniforme, as causas legítimas de inexecução são situações excecionais que tornam lícita, para todos os efeitos, a inexecução das sentenças dos tribunais administrativos, obrigando, no entanto, ao pagamento de uma indemnização compensatória ao titular do direito à execução, sendo que só constituem causa legítima de inexecução a impossibilidade absoluta e o grave prejuízo para o interesse público na execução da sentença (cfr. acórdão do TCAN de 15/5/2020, processo 00093/12.8 BEBRG-A).
Daqui se retira que para que exista causa legítima de inexecução é necessário que cumulativamente exista uma impossibilidade absoluta (e não uma mera dificuldade ou onerosidade dessa execução) e que se verifique um grave prejuízo para o interesse público.
Não é à Exequente que cabe alegar a causa legítima de inexecução, mas à Executada, pois só esta Entidade é que poderá avaliar a existência de impossibilidade absoluta e o grave prejuízo para o interesse público. Acresce que, ainda que, por hipótese, se considerasse que a Exequente poderia invocar causa legítima de inexecução, como refere o acórdão citado, a impossibilidade absoluta na execução da sentença implica que à mesma se aponha, em absoluto, impedimento irremovível, de natureza física ou legal, o que no caso não se verifica.
Com efeito, a Exequente perdeu o interesse na execução da sentença, atento o lapso de tempo decorrido, não existindo um impedimento absoluto na execução da sentença. Sendo compreensível a falta de interesse, o pedido de indemnização não pode ser tutelado por meio desta ação, pelo que a presente ação deverá improceder.”
Vejamos:
Enquadrando o presente questão, refira-se, desde já, e no que respeita à causa legítima de inexecução o seguinte:
Atento o Artº 163.º do CPTA, tem sido entendido que: “as «causas legítimas de inexecução» constituem situações excecionais, as quais tornam lícita, para todos os efeitos, a «inexecução das sentenças dos tribunais administrativos», obrigando, porém, ao pagamento de uma «indemnização compensatória» ao titular do direito à execução; A «impossibilidade absoluta» na execução da sentença não se reconduz à mera dificuldade ou onerosidade na execução, sendo necessário que à mesma se oponha, em absoluto, impedimento irremovível, de natureza física ou legal.” (Ac. do TCAN de 26.9.2013, Procº n.º 00057-A/2002)
Na situação em apreciação não chegou sequer a ser feita a verificação da impossibilidade absoluta de execução da sentença, sendo certo, em qualquer caso, que não resulta que da mesma resulte qualquer prejuízo para o interesse público.
Objetivemos:
Da perda do interesse nos efeitos da sentença anulatória
Entende a Recorrente/Exequente que o lapso temporal decorrido entre a propositura da ação e a data da sentença "fez com que a Exequente já não seja uma jovem de 40 anos, mas uma senhora de 52 anos; que já não seja uma arquiteta ainda a tempo de construir uma carreira, beneficiando da estabilidade do respetivo vínculo, mas, antes, esteja já em vias de abandonar esse seu projeto de vida; e bem assim, que (...) - tenha enveredado por outros caminhos profissionais, (...)".
Assim, entende a Recorrente verificar-se uma situação de causa legítima de inexecução, advindo daí o direito ao recebimento de uma indemnização com fundamento na sobredita inexecução.
Em qualquer caso, como resulta da decisão recorrida, há que fazer a distinção entre a situação de impossibilidade objetiva ou absoluta e a perda do interesse na execução da sentença por parte da Recorrente.
A Recorrente, adjetivando a sentença Recorrida como "estranha" limita-se a procurar “afeiçoar” o seu entendimento ao direito aplicável.
Em bom rigor, até por falta de prova em contrário, não haverá impossibilidade de execução da sentença anulatória ou «causa legítima de inexecução», mas confessadamente perda de interesse por parte da Recorrente na execução do decidido, o que não lhe confere o direito à atribuição de indemnização em decorrência da aplicação dos Artº 163º e 164º do CPTA.
Se é possível requerer “indemnização moratória”, tal, no entanto, pressupõe um pedido de especificação “dos atos e operações em que entende que a execução deve constituir”.
Tendo a Executada confessadamente perdido o interesse na execução da Sentença, em razão do decurso do tempo, não faz sentido requerer indemnização em resultado de “causa legitima de inexecução”, quando a entidade pública nem sequer o invocou.
Nesta sede de execução, é incontornável que a invocação de causa legítima de inexecução, nos termos do n.° 1 do artigo 163.° do CPTA, pressupõe a "impossibilidade absoluta" e o "excecional prejuízo para o interesse público na execução da sentença".
É incontroverso que a execução de sentença se destina à obtenção, pela Recorrente, da execução de uma sentena, não tutelando, naturalmente, a falta de interesse da Exequente na sua execução, sem prejuízo da faculdade conferida ao Autor de intentar Ação autónoma tendente à obtenção da almejada indemnização, por responsabilidade civil extracontratual, porventura por “Perda de Chance”, o que se não insere no âmbito da presente Execução, com objeto e objetivo diverso.
A execução de sentença é meramente o meio idóneo à reconstituição da situação que a Recorrente teria se o ato reputado ilegal não tivesse sido praticado, mas já não é um meio idóneo se a Exequente, como é o caso, não pretende a sua execução.
Em síntese, compete à Exequente requerer a execução da Sentença, competindo à Entidade Administrativa, sendo caso disso, invocar a verificação de causa legítima de inexecução, não sendo admissível a inversão de papeis.
Assim, e tal como se decidiu em 1ª Instância, a perda de interesse da Recorrente/Exequente não configura uma causa legítima de inexecução da sentença anulatória, nos termos previstos no n.° 1 do artigo 163.° do CPTA.
Mais sustenta a Recorrente que "Não pode ser novidade para ninguém que só nós, portugueses, e os espanhóis é que temos este instituto da causa legítima de inexecução. Coisas do corporativismo (dito fascismo) e da excessiva (talvez) reverência do político face ao judicial."
A Recorrente atribui a existência da causa legitima de execução a fatores de natureza politica, ignorando que o controvertido regime jurídico em aplicação está edificado numa logica legitima de predominante defesa do interesse público.
Mal se alcança ainda o objetivo da pouco subtil afirmação da Recorrente referenciando a "excessiva (talvez) reverência do político face ao judicial.''.
Invoca ainda a Recorrente que mesmo que não se considere verificada causa legítima de inexecução, sempre a sua pretensão deveria ser tutelada pelo princípio da proporcionalidade, atento o tempo decorrido desde o momento em que o ato anulado foi praticado.
Se é certo que o princípio da tutela jurisdicional efetiva garante os meios necessários à tutela dos interesses das partes, tal obriga, no entanto, a que sejam adotados os meios processuais e procedimentais devidos e legalmente estatuídos, não podendo as partes subverter a seu bel-prazer o objeto e objetivo de cada um dos tipos de ações estabelecidos, em face do que, ao contrário do alegado, não se verifica a violação do direito de acesso aos tribunais ou do princípio da tutela jurisdicional efetiva previsto nos artigos 20.° e 268.° da Constituição da República Portuguesa.
Quanto ao paralelo feito relativamente ao decidido no Acórdão deste TCA-Sul, de 03.03.2022 proferido no Proc. n.° 163/05.9BELLE-A para justificar a pretensão da Recorrente de ver reconhecido um direito de crédito com base no artigo 166.° do CPTA, refira-se que tal operação se mostraria ilegítima,
Com efeito, se é certo que a “perda de chance” como fonte autónoma da obrigação de indemnizar, pode operar em situações em que está em causa a impossibilidade de reconstituir o procedimento, a situação aqui em presença é diversa, pois que não se concluiu pela verificação de causa legitima de inexecução, antes a Recorrente confessou a falta de interesse na execução do decidido.
Assim, sempre a Recorrente teria autonomamente que invocar, porventura, a perda de chance como fundamento do seu pedido indemnizatório e não como consequência de causa legitima de inexecução, a qual nunca foi reconhecida, cujos fundamentos ficaram por demonstrar, pois que, perante a decisão anulatória, sempre a situação subjacente se mostraria suscetível de ser reconstituída, não fosse o facto da Recorrente se ter confessadamente desinteressado da mesma.
Na realidade, “o processo de execução não está funcional e estruturalmente concebido para nele serem formulados novos e autónomos pedidos indemnizatórios decorrentes de responsabilidade civil por factos ilícitos, para os quais a forma de processo adequada é a ação administrativa especial" (Acórdão TCA Sul, de 16.06.2016, Proc. 13044/16).
Como se sumariou no acórdão vindo de citar, “Numa ação executiva de julgado anulatório apenas pode ser peticionada uma indemnização pelo facto da inexecução, e não também para ressarcimento dos danos que provêm do ato administrativo ilegal; a reparação destes é alcançada através da instauração de uma ação administrativa comum.
A indemnização peticionada pela exequente/recorrente com vista a ressarcir os alegados danos resultantes do seu não provimento em tempo como arquiteta, não cabe dentro dos limites do caso julgado anulatório. Com efeito, o pedido indemnizatório não decorre, não encontra fundamento, no acórdão exequendo, mas antes no instituto da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, exigindo, pois, o preenchimento dos respetivos pressupostos, a saber, o facto, a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o facto ilícito e culposo e os danos.
No regime de execução de sentenças previsto no CPTA apenas está prevista a possibilidade de indemnizar o exequente por se verificar causa legítima de inexecução, sendo certo que “a indemnização que vier a ser fixada, nessa circunstância, corresponde ao valor pecuniário que for devido pelo facto da inexecução e destina-se a ressarcir o exequente pela impossibilidade ou inconveniência de se efetuar a reparação em espécie mediante a reconstituição da situação jurídica violada; tal significa que não está aí em causa uma indemnização por responsabilidade civil pré-contratual, nem tão pouco uma indemnização que se destine a cobrir todos os danos que possam ter resultado da atuação ilegítima da Administração, mas apenas uma indemnização pelo facto da inexecução, e que não obsta a que o interessado possa lançar mão de uma ação autónoma de responsabilidade para obter o ressarcimento de outros danos ainda subsistentes. (…)
Quando se nos depare um pedido indemnizatório por inexecução de sentença, não pode falar-se, por conseguinte, numa indemnização correspondente ao interesse contratual negativo ou ao interesse contratual positivo, mas antes - e, designadamente, em situações de afastamento ilegal ou preterição num concurso - numa indemnização pela perda de oportunidade de nele poder obter um resultado favorável, e que terá de ser fixada segundo critérios de equidade” (Carlos A. Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas - Anotado, 2.ª edição, 2011, pág. 107/108).
Em suma, numa ação executiva de julgado anulatório apenas pode ser peticionada uma indemnização pelo facto da inexecução, e não também para ressarcimento dos danos que provêm do ato administrativo ilegal.
Considerando que o pedido de indemnização formulado pela exequente/recorrente não se mostra suportado pelo âmbito do caso julgado da decisão exequenda, forçoso é concluir pela sua improcedência.
Aqui chegados, não se reconhece a verificação de erro de julgamento, do Tribunal a quo ao proferir a sentença recorrida.
V- Decisão:
Acordam os Juízes da Subsecção Social da Secção Administrativa deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida.
Custas pela Recorrente
Lisboa, 3 de outubro de 2024
Frederico de Frias Macedo Branco
Eliana Pinto
Julieta França
