Quem foi o relator do acórdão 046676?

O relator foi Isabel Jovita, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 046676?

O acórdão foi proferido em 08 de outubro de 2003.

046676 - STA

Sumário

I - A acção para reconhecimento de direito não é meio processual adequado para o A. ver reconhecida a caducidade da declaração de utilidade pública de uma expropriação, quando já havia formulado à Administração esse pedido de declaração de caducidade, o qual fora já indeferido por despacho do qual o A. também interpusera recurso contencioso, que estava pendente, e não obstante o indeferimento se ter fundado em incompetência do seu autor. II - Tendo o autor do acto vindo a proferir novo despacho de indeferimento, agora em execução de julgado anulatório que o julgou competente para tal, impunha-se que o A. atacasse este novo acto, de cuja anulação lhe adviria a tutela eficaz do seu invocado direito. III - Definido que foi, por acto administrativo, consolidado na ordem jurídica como caso decidido ou resolvido, o direito que o A. pretendia ver reconhecido, não pode prosseguir a acção para reconhecimento de direito, cuja instância, havia sido suspensa a aguardar o resultado do recurso contencioso.

Texto

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A... recorre da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto que julgou extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide, absolvendo os RR. da instância, na acção para reconhecimento de direito por ele proposta contra o SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO e MUNICÍPIO DE VILA DO CONDE pedindo que estes fossem condenados a reconhecer a caducidade da declaração de utilidade pública expropriatória que recaiu sobre um prédio seu sito na área que rodeia o Palácio da Justiça de Vila do Conde e a respectiva praça. Nas suas alegações formulou as seguintes conclusões: a) Que a acção para reconhecimento de um direito (ou interesse legítimo) não se configura, em geral, como um meio residual, é um dado inquestionável; b) Sobretudo após a revisão constitucional operada pela Lei n° 1/97, de 20.IX - que alterou a redacção dos nºs 4 e 5 do artº 268° da Constituição - que colocou definitivamente no mesmo patamar a acção para o reconhecimento de direitos e o recurso contencioso de anulação, obrigando a doutrina e a jurisprudência a equacionarem uma articulação entre estes dois meios processuais de uma forma mais equilibrada do que aquela que dominara até aí; c) Equilíbrio esse, aliás, que é manifesto, hoje, quando estejam em causa actos administrativos legalmente devidos que contendam com direitos, liberdades e garantias dos particulares, ou seja, com posições juridico-fundamentais dos particulares sobre as quais a Administração não tem qualquer margem de apreciação discricionária; d) Por outro lado, quando o ora Recorrente instaurou em 1994 a acção para o reconhecimento do direito, essa era a única forma eficaz de assegurar a tutela do seu direito - ao reconhecimento da caducidade da declaração expropriatória-, uma vez que o recurso contencioso de anulação do acto pelo qual o SEALOT se declarara incompetente para conhecer dessa questão, mesmo que viesse a ser provido (como foi), não asseguraria, em execução da sentença, mais que o seu dever de se pronunciar sobre ela, e não o dever de reconhecer tal caducidade; e) E tanto assim era que o TAC do Porto admitiu a acção de reconhecimento instaurada e só a suspendeu por ter entendido que, se o STA viesse a anular o acto pelo qual o SEALOT se declarara incompetente para conhecer da questão da caducidade, ele poderia, em execução de sentença, "vir a declarar tal caducidade". f) Só que, pelo contrário, o que sucedeu foi que o SEALOT, em execução de sentença anulatória do STA, veio, foi, indeferir o pedido de reconhecimento de caducidade da declaração de utilidade pública expropriatória - o que significa que, de acordo com os próprios fundamentos invocados para decretar a suspensão da instância, passaria a haver o requisito do artº 69°, n° 2, da LPTA, ou seja, seria (é) legítima a utilização da acção para o reconhecimento; g) Por isso - e porque já tinha sido instaurado (e estava pendente) contra o próprio autor do acto administrativo praticado um processo jurisdicional cujo objecto consistia, precisamente, no reconhecimento do direito que através dele se negara - o ora Recorrente não impugnou esse acto administrativo; h) Entender, nessas circunstâncias, que o ora Recorrente deveria desistir da acção que instaurara legítima e oportunamente - e que até já tinha corrido (parcialmente) até ao final da fase dos articulados -, para interpor um recurso contencioso com finalidade aproximada e duplicada constituiria, desde logo, um atentado aos princípios do favorecimento do processo, bem como dos princípios ligados ao aproveitamento do processo (ou dos actos processuais), da economia ou da celeridade processual, nos termos fundamentados nestas alegações; i) Por outro lado, não obstante a prévia interposição de recurso contencioso do acto pelo qual o SEALOT se declarou incompetente para conhecer da questão da caducidade, a instauração da acção para o reconhecimento do direito à caducidade da expropriação é plenamente justificada; j) Quer porque naquele recurso a execução passava apenas pelo dever de proferir uma decisão - e não pelo dever de proferir uma decisão em certo sentido, o que só o meio da acção garantia; l) Quer ainda porque, dadas as divergências jurisprudências e doutrinais acerca dos pressupostos processuais de tal acção, também não se pode exigir ao interessado que, enveredando pela via da acção, não interpusesse então recurso contencioso do acto do SEALOT - correndo o risco de ver aquela rejeitada, sem ter interposto este; m) Como se assinalou também nestas alegações (nº 21), com o apoio da doutrina aí citada, nas hipóteses, como a presente, em que estejam em causa actos legalmente devidos, como ainda não é permitida, em sede de recurso contencioso, a cumulação do pedido de anulação com o de condenação da Administração, deve admitir-se a opção pela acção para o reconhecimento de um direito; n) O mesmo se devendo passar quando esteja em causa a protecção imediata de direitos, liberdades e garantias - como é o caso do direito de propriedade do ora Recorrente; o) Como também não há lugar aqui, no presente caso, às preocupações que se vêm manifestando quanto à admissibilidade da acção de reconhecimento naqueles casos em que, havendo um acto administrativo lesivo em causa, se deixou transcorrer o prazo do respectivo recurso contencioso e se formou sobre a questão caso decidido; p) Na verdade, na data da prolação do acto de indeferimento do pedido de reconhecimento da caducidade da expropriação já se encontrava pendente contra o próprio autor desse acto - e contra o beneficiário dos seus efeitos - um processo judicial em que o ora Recorrente manifestava clara e concludentemente o seu direito a tal declaração e a legalidade da conduta e actos da administração em que se traduzisse a sua denegação; q) O presente caso, nas suas peculiares circunstâncias, é indubitavelmente um daqueles em que se deve reconhecer que - mesmo tendo sido praticado supervenientemente um acto administrativo lesivo, cuja impugnação levaria a obter o mesmo efeito da acção para o reconhecimento do respectivo direito - se justifica racional e funcionalmente a continuidade do processo já instaurado para averiguar da existência desse direito a favor do destinatário daquele acto que (supervenientemente) o negou; r) Do exposto, resulta que a sentença recorrida padece de erro de interpretação e aplicação de lei processual, por violação do artº 69° n° 2 da Lei de Processo e artº 287° e) do CPC; s) Configura ainda, esse erro, uma interpretação e aplicação inconstitucionais desse preceito da Lei de Processo, em contradição com o sentido e o espírito do n° 4 do artº 268° da Constituição e com a garantia de uma tutela judicial efectiva assegurada pelos nºs 1 e 5 do artº 20° do mesmo diploma fundamental; t) Devendo, com o douto suprimento deste Alto Tribunal, revogar-se a sentença recorrida e mandar correr os seus trâmites, desde o momento da suspensão até final, a acção para o reconhecimento do direito da caducidade da declaração de utilidade pública que o ora Recorrente instaurara no TAC do Porto nos autos do processo sub judice. Contra-alegou o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, concluindo: 1- A lesão na esfera jurídica do recorrente, a existir, resulta da prática de um acto administrativo expresso, contido no despacho do Secretário de Estado da Administração Local de 6 de Outubro de 1998; 2 - O artigo 69°, n° 2, da LPTA, consagra de forma inequívoca o carácter subsidiário da acção para reconhecimento de direitos ou interesses legítimos relativamente aos restantes meios processuais, incluindo os relativos à execução de sentenças; 3 - Não sendo, por isso, este o meio adequado para garantir a tutela judicial efectiva dos particulares quando estes possam lançar mão de outros meios processuais, como é manifestamente o caso quando existe um acto administrativo impugnável através do recurso contencioso de anulação; 4 - Assim, a impugnação do acto do Secretário de Estado da Administração Local, através do recurso contencioso de anulação assegura eficazmente a tutela judicial do direito do recorrente; 5 - Efectivamente, essa é mesmo a única forma de reconhecer o direito à caducidade da expropriação na esfera jurídica do recorrente, uma vez que tal pressupõe a declaração de nulidade ou anulação do acto administrativo, o que só pode ser obtido através do recurso contencioso de anulação; 6 - Ora, o recorrente nem sequer impugnou o acto que indeferiu a sua pretensão, não podendo agora pretender contornar o decurso do prazo do artigo 28°, n° 1, alínea a) da LPTA, tentando obter os mesmos efeitos por outra via processual, que não é manifestamente adequada; 7 - Outra solução põe em causa a estabilidade do caso decidido, e, com ela, o princípio da protecção da confiança legítima de terceiros, bem como os princípios da certeza e segurança jurídicas; 8 - Por outro lado, não pode entender-se que deixou de se formar caso decidido pelo facto de estar pendente, desde 1994, a acção para reconhecimento, visto que o objecto desta acção não é, nem pode ser, o acto administrativo, que, aliás, apenas foi praticado em 6 de Outubro de 1998 ; 9 - Pelo contrário, a partir do momento em que o Secretário de Estado da Administração Local conheceu do pedido do recorrente e praticou o acto expresso de indeferimento, a acção de reconhecimento deixou de ser o meio idóneo para fazer valer a pretensão do recorrente; 10 - Não há lugar à aplicação ao caso sub judice dos princípios processuais do favorecimento do processo e da economia processual, uma vez que estes não justificam uma total subversão das regras do contencioso administrativo; 11 - Sendo que o "aproveitamento" da acção intentada em 1994 para obter a declaração de nulidade ou anulação do acto praticado em 1998 resulta numa clara e manifesta subversão dessas mesmas regras; 12 - Até porque nenhum desses princípios permite transformar a acção para reconhecimento de direitos e interesses legítimos num meio substitutivo do recurso contencioso de anulação, atribuindo-lhe um alcance que não cabe nem na letra, nem na ratio da lei; 13 - Trata-se, tão somente, de verificar se estão preenchidos os pressupostos processuais da acção para reconhecimento de direitos ou interesses legítimos, e, no caso, falta um pressuposto negativo, ou seja, a inexistência de acto administrativo que regule a situação jurídica do particular; 14 - Não se vislumbra, tão pouco, nenhuma violação dos princípios constitucionais da tutela judicial efectiva e do acesso à Justiça, uma vez que o recorrente dispõe de um meio processual idóneo e adequado à total protecção dos seus direitos e interesses, ou seja, o recurso contencioso de anulação. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer, de fls. 538 e 539, em que, depois de discorrer sobre as várias teses sobre o alcance processual da acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo e de dizer que a teoria do alcance médio se apresenta como a mais equilibrada, concluiu: "Nesta perspectiva afigura-se-me que a douta sentença recorrida - de absolvição dos RR da instância - ainda que por fundamento diverso do que dela consta, deverá manter-se. Na verdade: i) a questão da adequação do meio processual, "ab initio" não foi objecto de decisão sobre a qual se tenha constituído caso julgado formal; ii) a situação jurídica do interessado foi primeiramente definida pelo acto administrativo de 16.5.93, sendo que dele foi interposto recurso contencioso de anulação; iii) uma vez obtido ganho de causa, anulado esse acto, a Administração, em execução de sentença, proferiu um novo acto, indeferindo a pretensão do requerente; iv) neste quadro, está demonstrado que o recurso contencioso foi e continuou a ser meio processual apto a assegurar a tutela judicial efectiva dos direitos do particular; v) e não se diga que assim não é pelo facto de o recurso contencioso, apreciando a questão da incompetência, não assegurar o dever de reconhecer a caducidade da declaração de utilidade pública. vi) É que não pode confundir-se tutela jurídica com satisfação da pretensão do requerente; vii) Sendo assim, impõe-se a absolvição da instância por inadequação processual da acção, por não ser o meio próprio já na altura em que o ora recorrente dele lançou mão. Pelo exposto, negaria provimento ao recurso". Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. Nos termos do disposto no artº 713°, n° 6, do CPC, remete-se para a matéria de facto fixada na sentença recorrida. respectiva fixação, a fls. 477, - v. artº 713°, n° 6, do C.P.C. Como resulta da matéria de facto dada como provada, o A., ora recorrente, requereu, em 8.1.93, ao SEALOT que fosse reconhecida a caducidade da declaração de utilidade pública de uma expropriação, objecto do despacho do Secretário de Estado da Habitação e do Urbanismo de 13.2.85, e que, caso não fosse reconhecida tal caducidade, fosse autorizada, então, a reversão do terreno expropriado ao património do recorrente. O SEALOT, em 16.5.93, indeferiu o pedido com fundamento na sua incompetência para conhecer da invocada caducidade e porque a reversão pretendida pressupunha a anterior adjudicação judicial da propriedade ao expropriante, o que não havia ainda acontecido. De tal despacho, o recorrente interpôs, em 15.9.93, recurso contencioso de anulação. Em 4.1.94 intentou a acção para reconhecimento a que respeita o presente recurso, visando o reconhecimento da invocada caducidade, mas, a instância foi suspensa a aguardar a decisão daquele recurso contencioso. Este veio a ser parcialmente provido com a anulação do dito despacho, por acórdão deste STA, de 2.2.95, na parte em que a autoridade recorrida se declarou incompetente para conhecer da caducidade da declaração de utilidade pública. Em execução desse acórdão, o SEALOT proferiu, em 6.10.98, despacho expresso indeferindo o pedido de declaração de caducidade formulado pelo recorrente, o qual não impugnou contenciosamente tal despacho. A sentença recorrida julgou extinta, por impossibilidade superveniente da lide, a instância da acção para reconhecimento de direito, aduzindo para tanto, e no essencial, a seguinte fundamentação: "Pretendendo o A. com esta acção que se reconheça a verificação da caducidade da declaração de utilidade pública da expropriação e tendo o SEALOT praticado acto em que indefere a requerida declaração de caducidade por a mesma não se ter verificado face às disposições legais que entendeu aplicáveis, o conhecimento desta acção, nos termos pretendidos pela A, implicará, necessariamente, o conhecimento da invalidade - nulidade ou anulabilidade - daquele acto por errada aplicação dos normativos em que se fundamentou, pedido este que se nos afigura estar reservado para o recurso contencioso de anulação - aliás, nem seria possível nesta acção que foi intentada em 4.1.94 apreciar a validade de um acto praticado em 6/10/98, desde logo, por não serem apontados a tal acto quaisquer vícios concretos invalidantes.". Entende o ora recorrente que a sentença incorre em erro de julgamento, por erro de interpretação e aplicação da lei processual, por violação do artº 69° n° 2 da LPTA, erro, aliás, que, em seu entender, configura uma interpretação e aplicação inconstitucionais desse preceito da Lei de Processo, em contradição com o sentido e o espírito do n° 4 do artº 268° da Constituição e com a garantia de uma tutela jurisdicional efectiva assegurada pelos nos 1 e 5 do artº 20° do mesmo diploma fundamental. A questão que se nos coloca no presente recurso é a de saber se, no caso concreto, a acção para reconhecimento do direito proposta pelo recorrente deve ou não prosseguir os seus termos para nela ser apreciada a existência do invocado direito do recorrente a ver reconhecida a caducidade da declaração de utilidade pública expropriatória. O artº 69°, n° 1, da LPTA, estabelece que as acções para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido podem ser propostas a todo o tempo, salvo o disposto em lei especial, por quem invoque a titularidade do direito ou interesse a reconhecer, e o n° 2 do mesmo artigo dispõe que as acções só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa. Embora, tenham surgido teses diversas sobre o alcance processual deste tipo de acção, o certo é que a jurisprudência maioritária deste STA vem perfilhando a tese do alcance médio segundo a qual a acção deverá ser entendida como um meio complementar dos outros meios processuais, maxime do recurso contencioso de anulação, sendo o meio próprio para os casos em que não exista um acto administrativo ou em que, não obstante haver acto, o recurso de anulação se mostre manifestamente inapto para assegurar a tutela efectiva dos direitos do particular. Cfr., entre outros os acórdãos de 24.3.99, rec. 42489, de 19.5.99, rec. 44753, 23.6.99, rec. 44697. Esta teoria, ao mesmo tempo que garante uma protecção jurídica sem lacunas, preserva o domínio do contencioso de mera anulação e o princípio do caso resolvido. Também tem sido este o entendimento acolhido pelo Tribunal Constitucional. Cfr., por exemplo, os Acs. de 9.2.99, Dr. II Série n° 151 de 7.1.99, de 16.6.98, DR. II Série, de 12.10.98 e de 10.2.98, DR. II Série de 10.4.99. Pode excepcionalmente suceder que o recurso contencioso não se apresente como o meio ideal para assegurar a protecção plena que o autor da acção com ela deseje obter. Daí que se deva realizar uma apreciação casuística das situações para se aquilatar da racionalidade e da funcionalidade dos meios adjectivos a usar (cfr. Ac do Pleno de 31.3.98, rec. 38367). Normalmente a interposição do recurso contencioso de um acto lesivo, seguida da execução do julgado anulatório, será suficiente para garantir uma tutela jurisdicional efectiva. Mas as particulares circunstâncias do caso concreto podem revelar que tal não sucede, devendo então admitir-se o exercício do direito de acção, como meio idóneo para operar o efeito protector. Cfr. ac. de 10.1.2001, rec. 46633. Defende o recorrente que o presente caso, nas suas peculiares circunstâncias, é um daqueles em que se deve reconhecer que - mesmo tendo sido praticado supervenientemente uma acto administrativo lesivo, cuja impugnação levaria a obter o mesmo efeito da acção para o reconhecimento do respectivo direito - se justifica racional e funcionalmente a continuidade do processo já instaurado para averiguar da existência desse direito a favor do destinatário daquele acto. Porém, não lhe assiste razão. Como bem refere a autoridade recorrida, a solução propugnada pelo recorrente desvirtuaria o âmbito de aplicação da acção para reconhecimento de direito, conferindo-lhe um carácter substituto relativamente ao recurso contencioso que o legislador não quis atribuir-lhe. Na verdade, o recorrente começou por interpor, e bem, recurso contencioso do despacho que, com fundamento em incompetência do seu autor, lhe indeferiu a pretensão formulada. No entanto, sem esperar pelo desfecho de tal processo que lhe asseguraria uma tutela jurisdicional efectiva, propôs a acção para reconhecimento de direito visando o mesmo resultado. Aconteceu que, no recurso contencioso foi proferido acórdão anulatório e, em execução do mesmo, a autoridade recorrida, proferiu um despacho indeferindo o pedido de declaração de caducidade, despacho este que o recorrente optou por não impugnar. Dúvidas não pode haver de que tal despacho por falta de impugnação atempada se consolidou na ordem jurídica como caso decidido ou resolvido. Pretender que assim não aconteceu por ter sido proposta, anteriormente à prática de tal acto, a acção para reconhecimento de direito equivale a uma completa subversão das regras do actual contencioso administrativo, pondo em causa os princípios da certeza e da segurança jurídicas que visam tutelar não apenas os interesses dos administrados mas também os da Administração. Quando o recorrente propôs, em 1994, a acção para reconhecimento de direito, esta não era, contrariamente ao que afirma, a única forma eficaz de assegurar a tutela do seu direito uma vez que o recurso que interpôs seguido da impugnação do despacho que veio a ser proferido em execução do julgado anulatório, lhe asseguraria uma tutela eficaz do direito que pretendia ver reconhecido. Note-se que uma tutela jurisdicional efectiva não significa necessariamente a satisfação da pretensão do recorrente. Por outro lado, não implica necessariamente uma tutela imediata. Não se diga, por isso, que a acção, na altura em que foi proposta era o meio processual adequado à defesa do direito do recorrente. Efectivamente, o meio adequado sempre foi o recurso contencioso que lhe garantiria o seu direito a uma tutela jurisdicional efectiva. E o facto de o TAC do Porto não ter, logo de início, decidido ser inadequado o meio processual utilizado, não tem a virtual idade de o tornar adequado. Na verdade, a questão da adequação do meio processual, ab initio não foi objecto de decisão sobre a qual se tenha constituído caso julgado formal (cfr. fls. 253/254). De qualquer modo, definido que foi o direito que o recorrente pretendia ver reconhecido por acto administrativo firmado na ordem jurídica como caso decidido ou resolvido, a acção para reconhecimento desse direito sempre teria necessariamente de improceder, sendo certo que da anulação daquele acto lhe adviria a tutela eficaz do seu invocado direito. Não há qualquer violação dos princípios constitucionais da tutela jurisdicional efectiva e do acesso à justiça uma vez que o recorrente tinha ao seu alcance, e não usou, do meio processual adequado - o recurso contencioso do despacho que lhe indeferiu a sua pretensão e que lhe asseguraria essa tutela efectiva. Também não há que chamar aqui à colação os princípios do favorecimento do processo, da economia e da celeridade processuais porquanto o legislador tem o poder e o dever de ordenar e racionalizar os meios processuais disponíveis aos fins a atingir, reservando para cada um o domínio que melhor se harmonize com a sua natureza. E o artº 69°, n° 2, da LPTA, é uma expressão disso mesmo, significando que, na óptica do legislador da nossa actual Lei de Processo, o recurso contencioso é o modo ideal de reacção contra actos administrativos lesivos que, a não ser oportunamente usado, dará azo a que tais actos se firmem na ordem jurídica, não sendo possível reconhecer um direito que tais actos já tivessem contrariado. Cfr. acórdão de 10.1.2001, rec. 46633. Do exposto resulta que a sentença recorrida fez uma interpretação correcta do artº 69°, n° 2, da LPTA, de acordo com o sentido e o espírito do n° 4 do artº 268° da Constituição e com a garantia de uma tutela judicial efectiva – artº 20° nºs 1 e 5 da CRP. Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente. Apenas há a referir que, contrariamente à qualificação feita na sentença, não se verifica uma situação de impossibilidade superveniente da lide, mas de inadequação do meio processual utilizado, o que conduz também à absolvição da instância. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente em 300 e 150 euros. Lisboa, 8 de Outubro de 2003 Isabel Jovita – Relatora – Madeira dos Santos – Maria Angelina Domingues (vencida; concederia provimento ao recurso)

Sumário

II- Tendo o autor do acto vindo a proferir novo despacho de indeferimento, agora em execução de julgado anulatório que o julgou competente para tal, impunha-se que o A. atacasse este novo acto, de cuja anulação lhe adviria a tutela eficaz do seu invocado direito.

III- Definido que foi, por acto administrativo, consolidado na ordem jurídica como caso decidido ou resolvido, o direito que o A. pretendia ver reconhecido, não pode prosseguir a acção para reconhecimento de direito, cuja instância, havia sido suspensa a aguardar o resultado do recurso contencioso.

Texto Integral

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .. recorre da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto que julgou extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide, absolvendo os RR. da instância, na acção para reconhecimento de direito por ele proposta contra o SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO e MUNICÍPIO DE VILA DO CONDE pedindo que estes fossem condenados a reconhecer a caducidade da declaração de utilidade pública expropriatória que recaiu sobre um prédio seu sito na área que rodeia o Palácio da Justiça de Vila do Conde e a respectiva praça.

Nas suas alegações formulou as seguintes conclusões:

a) Que a acção para reconhecimento de um direito (ou interesse legítimo) não se configura, em geral, como um meio residual, é um dado inquestionável;

b) Sobretudo após a revisão constitucional operada pela Lei n° 1/97, de 20.IX - que alterou a redacção dos nºs 4 e 5 do artº 268° da Constituição - que colocou definitivamente no mesmo patamar a acção para o reconhecimento de direitos e o recurso contencioso de anulação, obrigando a doutrina e a jurisprudência a equacionarem uma articulação entre estes dois meios processuais de uma forma mais equilibrada do que aquela que dominara até aí;

c) Equilíbrio esse, aliás, que é manifesto, hoje, quando estejam em causa actos administrativos legalmente devidos que contendam com direitos, liberdades e garantias dos particulares, ou seja, com posições juridico-fundamentais dos particulares sobre as quais a Administração não tem qualquer margem de apreciação discricionária;

d) Por outro lado, quando o ora Recorrente instaurou em 1994 a acção para o reconhecimento do direito, essa era a única forma eficaz de assegurar a tutela do seu direito - ao reconhecimento da caducidade da declaração expropriatória-, uma vez que o recurso contencioso de anulação do acto pelo qual o SEALOT se declarara incompetente para conhecer dessa questão, mesmo que viesse a ser provido (como foi), não asseguraria, em execução da sentença, mais que o seu dever de se pronunciar sobre ela, e não o dever de reconhecer tal caducidade;

e) E tanto assim era que o TAC do Porto admitiu a acção de reconhecimento instaurada e só a suspendeu por ter entendido que, se o STA viesse a anular o acto pelo qual o SEALOT se declarara incompetente para conhecer da questão da caducidade, ele poderia, em execução de sentença, "vir a declarar tal caducidade".

f) Só que, pelo contrário, o que sucedeu foi que o SEALOT, em execução de sentença anulatória do STA, veio, foi, indeferir o pedido de reconhecimento de caducidade da declaração de utilidade pública expropriatória - o que significa que, de acordo com os próprios fundamentos invocados para decretar a suspensão da instância, passaria a haver o requisito do artº 69°, n° 2, da LPTA, ou seja, seria (é) legítima a utilização da acção para o reconhecimento;

g) Por isso - e porque já tinha sido instaurado (e estava pendente) contra o próprio autor do acto administrativo praticado um processo jurisdicional cujo objecto consistia, precisamente, no reconhecimento do direito que através dele se negara - o ora Recorrente não impugnou esse acto administrativo;

h) Entender, nessas circunstâncias, que o ora Recorrente deveria desistir da acção que instaurara legítima e oportunamente - e que até já tinha corrido (parcialmente) até ao final da fase dos articulados -, para interpor um recurso contencioso com finalidade aproximada e duplicada constituiria, desde logo, um atentado aos princípios do favorecimento do processo, bem como dos princípios ligados ao aproveitamento do processo (ou dos actos processuais), da economia ou da celeridade processual, nos termos fundamentados nestas alegações;

i) Por outro lado, não obstante a prévia interposição de recurso contencioso do acto pelo qual o SEALOT se declarou incompetente para conhecer da questão da caducidade, a instauração da acção para o reconhecimento do direito à caducidade da expropriação é plenamente justificada;

j) Quer porque naquele recurso a execução passava apenas pelo dever de proferir uma decisão - e não pelo dever de proferir uma decisão em certo sentido, o que só o meio da acção garantia;

l) Quer ainda porque, dadas as divergências jurisprudências e doutrinais acerca dos pressupostos processuais de tal acção, também não se pode exigir ao interessado que, enveredando pela via da acção, não interpusesse então recurso contencioso do acto do SEALOT - correndo o risco de ver aquela rejeitada, sem ter interposto este;

m) Como se assinalou também nestas alegações (nº 21), com o apoio da doutrina aí citada, nas hipóteses, como a presente, em que estejam em causa actos legalmente devidos, como ainda não é permitida, em sede de recurso contencioso, a cumulação do pedido de anulação com o de condenação da Administração, deve admitir-se a opção pela acção para o reconhecimento de um direito;

n) O mesmo se devendo passar quando esteja em causa a protecção imediata de direitos, liberdades e garantias - como é o caso do direito de propriedade do ora Recorrente;

o) Como também não há lugar aqui, no presente caso, às preocupações que se vêm manifestando quanto à admissibilidade da acção de reconhecimento naqueles casos em que, havendo um acto administrativo lesivo em causa, se deixou transcorrer o prazo do respectivo recurso contencioso e se formou sobre a questão caso decidido;

p) Na verdade, na data da prolação do acto de indeferimento do pedido de reconhecimento da caducidade da expropriação já se encontrava pendente contra o próprio autor desse acto - e contra o beneficiário dos seus efeitos - um processo judicial em que o ora Recorrente manifestava clara e concludentemente o seu direito a tal declaração e a legalidade da conduta e actos da administração em que se traduzisse a sua denegação;

q) O presente caso, nas suas peculiares circunstâncias, é indubitavelmente um daqueles em que se deve reconhecer que - mesmo tendo sido praticado supervenientemente um acto administrativo lesivo, cuja impugnação levaria a obter o mesmo efeito da acção para o reconhecimento do respectivo direito - se justifica racional e funcionalmente a continuidade do processo já instaurado para averiguar da existência desse direito a favor do destinatário daquele acto que (supervenientemente) o negou;

r) Do exposto, resulta que a sentença recorrida padece de erro de interpretação e aplicação de lei processual, por violação do artº 69° n° 2 da Lei de Processo e artº 287° e) do CPC;

s) Configura ainda, esse erro, uma interpretação e aplicação inconstitucionais desse preceito da Lei de Processo, em contradição com o sentido e o espírito do n° 4 do artº 268° da Constituição e com a garantia de uma tutela judicial efectiva assegurada pelos nºs 1 e 5 do artº 20° do mesmo diploma fundamental;

t) Devendo, com o douto suprimento deste Alto Tribunal, revogar-se a sentença recorrida e mandar correr os seus trâmites, desde o momento da suspensão até final, a acção para o reconhecimento do direito da caducidade da declaração de utilidade pública que o ora Recorrente instaurara no TAC do Porto nos autos do processo sub judice.

Contra-alegou o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, concluindo:

1- A lesão na esfera jurídica do recorrente, a existir, resulta da prática de um acto administrativo expresso, contido no despacho do Secretário de Estado da Administração Local de 6 de Outubro de 1998;

2- O artigo 69°, n° 2, da LPTA, consagra de forma inequívoca o carácter subsidiário da acção para reconhecimento de direitos ou interesses legítimos relativamente aos restantes meios processuais, incluindo os relativos à execução de sentenças;

3- Não sendo, por isso, este o meio adequado para garantir a tutela judicial efectiva dos particulares quando estes possam lançar mão de outros meios processuais, como é manifestamente o caso quando existe um acto administrativo impugnável através do recurso contencioso de anulação;

4- Assim, a impugnação do acto do Secretário de Estado da Administração Local, através do recurso contencioso de anulação assegura eficazmente a tutela judicial do direito do recorrente;

5- Efectivamente, essa é mesmo a única forma de reconhecer o direito à caducidade da expropriação na esfera jurídica do recorrente, uma vez que tal pressupõe a declaração de nulidade ou anulação do acto administrativo, o que só pode ser obtido através do recurso contencioso de anulação;

6- Ora, o recorrente nem sequer impugnou o acto que indeferiu a sua pretensão, não podendo agora pretender contornar o decurso do prazo do artigo 28°, n° 1, alínea a) da LPTA, tentando obter os mesmos efeitos por outra via processual, que não é manifestamente adequada;

7- Outra solução põe em causa a estabilidade do caso decidido, e, com ela, o princípio da protecção da confiança legítima de terceiros, bem como os princípios da certeza e segurança jurídicas;

8- Por outro lado, não pode entender-se que deixou de se formar caso decidido pelo facto de estar pendente, desde 1994, a acção para reconhecimento, visto que o objecto desta acção não é, nem pode ser, o acto administrativo, que, aliás, apenas foi praticado em 6 de Outubro de 1998 ;

9- Pelo contrário, a partir do momento em que o Secretário de Estado da Administração Local conheceu do pedido do recorrente e praticou o acto expresso de indeferimento, a acção de reconhecimento deixou de ser o meio idóneo para fazer valer a pretensão do recorrente;

10- Não há lugar à aplicação ao caso sub judice dos princípios processuais do favorecimento do processo e da economia processual, uma vez que estes não justificam uma total subversão das regras do contencioso administrativo;

11- Sendo que o "aproveitamento" da acção intentada em 1994 para obter a declaração de nulidade ou anulação do acto praticado em 1998 resulta numa clara e manifesta subversão dessas mesmas regras;

12- Até porque nenhum desses princípios permite transformar a acção para reconhecimento de direitos e interesses legítimos num meio substitutivo do recurso contencioso de anulação, atribuindo-lhe um alcance que não cabe nem na letra, nem na ratio da lei;

13- Trata-se, tão somente, de verificar se estão preenchidos os pressupostos processuais da acção para reconhecimento de direitos ou interesses legítimos, e, no caso, falta um pressuposto negativo, ou seja, a inexistência de acto administrativo que regule a situação jurídica do particular;

14- Não se vislumbra, tão pouco, nenhuma violação dos princípios constitucionais da tutela judicial efectiva e do acesso à Justiça, uma vez que o recorrente dispõe de um meio processual idóneo e adequado à total protecção dos seus direitos e interesses, ou seja, o recurso contencioso de anulação.

O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer, de fls. 538 e 539, em que, depois de discorrer sobre as várias teses sobre o alcance processual da acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo e de dizer que a teoria do alcance médio se apresenta como a mais equilibrada, concluiu:

"Nesta perspectiva afigura-se-me que a douta sentença recorrida - de absolvição dos RR da instância - ainda que por fundamento diverso do que dela consta, deverá manter-se.

Na verdade:

i) a questão da adequação do meio processual, "ab initio" não foi objecto de decisão sobre a qual se tenha constituído caso julgado formal;

ii) a situação jurídica do interessado foi primeiramente definida pelo acto administrativo de 16.5.93, sendo que dele foi interposto recurso contencioso de anulação;

iii) uma vez obtido ganho de causa, anulado esse acto, a Administração, em execução de sentença, proferiu um novo acto, indeferindo a pretensão do requerente;

iv) neste quadro, está demonstrado que o recurso contencioso foi e continuou a ser meio processual apto a assegurar a tutela judicial efectiva dos direitos do particular;

v) e não se diga que assim não é pelo facto de o recurso contencioso, apreciando a questão da incompetência, não assegurar o dever de reconhecer a caducidade da declaração de utilidade pública.

vi) É que não pode confundir-se tutela jurídica com satisfação da pretensão do requerente;

vii) Sendo assim, impõe-se a absolvição da instância por inadequação processual da acção, por não ser o meio próprio já na altura em que o ora recorrente dele lançou mão.

Pelo exposto, negaria provimento ao recurso".

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Nos termos do disposto no artº 713°, n° 6, do CPC, remete-se para a matéria de facto fixada na sentença recorrida. respectiva fixação, a fls. 477, - v. artº 713°, n° 6, do C.P.C.

Como resulta da matéria de facto dada como provada, o A., ora recorrente, requereu, em 8.1.93, ao SEALOT que fosse reconhecida a caducidade da declaração de utilidade pública de uma expropriação, objecto do despacho do Secretário de Estado da Habitação e do Urbanismo de 13.2.85, e que, caso não fosse reconhecida tal caducidade, fosse autorizada, então, a reversão do terreno expropriado ao património do recorrente.

O SEALOT, em 16.5.93, indeferiu o pedido com fundamento na sua incompetência para conhecer da invocada caducidade e porque a reversão pretendida pressupunha a anterior adjudicação judicial da propriedade ao expropriante, o que não havia ainda acontecido.

De tal despacho, o recorrente interpôs, em 15.9.93, recurso contencioso de anulação. Em 4.1.94 intentou a acção para reconhecimento a que respeita o presente recurso, visando o reconhecimento da invocada caducidade, mas, a instância foi suspensa a aguardar a decisão daquele recurso contencioso. Este veio a ser parcialmente provido com a anulação do dito despacho, por acórdão deste STA, de 2.2.95, na parte em que a autoridade recorrida se declarou incompetente para conhecer da caducidade da declaração de utilidade pública.

Em execução desse acórdão, o SEALOT proferiu, em 6.10.98, despacho expresso indeferindo o pedido de declaração de caducidade formulado pelo recorrente, o qual não impugnou contenciosamente tal despacho.

A sentença recorrida julgou extinta, por impossibilidade superveniente da lide, a instância da acção para reconhecimento de direito, aduzindo para tanto, e no essencial, a seguinte fundamentação:

"Pretendendo o A. com esta acção que se reconheça a verificação da caducidade da declaração de utilidade pública da expropriação e tendo o SEALOT praticado acto em que indefere a requerida declaração de caducidade por a mesma não se ter verificado face às disposições legais que entendeu aplicáveis, o conhecimento desta acção, nos termos pretendidos pela A, implicará, necessariamente, o conhecimento da invalidade - nulidade ou anulabilidade - daquele acto por errada aplicação dos normativos em que se fundamentou, pedido este que se nos afigura estar reservado para o recurso contencioso de anulação - aliás, nem seria possível nesta acção que foi intentada em 4.1.94 apreciar a validade de um acto praticado em 6/10/98, desde logo, por não serem apontados a tal acto quaisquer vícios concretos invalidantes.".

Entende o ora recorrente que a sentença incorre em erro de julgamento, por erro de interpretação e aplicação da lei processual, por violação do artº 69° n° 2 da LPTA, erro, aliás, que, em seu entender, configura uma interpretação e aplicação inconstitucionais desse preceito da Lei de Processo, em contradição com o sentido e o espírito do n° 4 do artº 268° da Constituição e com a garantia de uma tutela jurisdicional efectiva assegurada pelos nos 1 e 5 do artº 20° do mesmo diploma fundamental.

A questão que se nos coloca no presente recurso é a de saber se, no caso concreto, a acção para reconhecimento do direito proposta pelo recorrente deve ou não prosseguir os seus termos para nela ser apreciada a existência do invocado direito do recorrente a ver reconhecida a caducidade da declaração de utilidade pública expropriatória.

O artº 69°, n° 1, da LPTA, estabelece que as acções para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido podem ser propostas a todo o tempo, salvo o disposto em lei especial, por quem invoque a titularidade do direito ou interesse a reconhecer, e o n° 2 do mesmo artigo dispõe que as acções só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa.

Embora, tenham surgido teses diversas sobre o alcance processual deste tipo de acção, o certo é que a jurisprudência maioritária deste STA vem perfilhando a tese do alcance médio segundo a qual a acção deverá ser entendida como um meio complementar dos outros meios processuais, maxime do recurso contencioso de anulação, sendo o meio próprio para os casos em que não exista um acto administrativo ou em que, não obstante haver acto, o recurso de anulação se mostre manifestamente inapto para assegurar a tutela efectiva dos direitos do particular. Cfr., entre outros os acórdãos de 24.3.99, rec. 42489, de 19.5.99, rec. 44753, 23.6.99, rec. 44697.

Esta teoria, ao mesmo tempo que garante uma protecção jurídica sem lacunas, preserva o domínio do contencioso de mera anulação e o princípio do caso resolvido.

Também tem sido este o entendimento acolhido pelo Tribunal Constitucional.

Cfr., por exemplo, os Acs. de 9.2.99, Dr. II Série n° 151 de 7.1.99, de 16.6.98, DR. II Série, de 12.10.98 e de 10.2.98, DR. II Série de 10.4.99.

Pode excepcionalmente suceder que o recurso contencioso não se apresente como o meio ideal para assegurar a protecção plena que o autor da acção com ela deseje obter. Daí que se deva realizar uma apreciação casuística das situações para se aquilatar da racionalidade e da funcionalidade dos meios adjectivos a usar (cfr. Ac do Pleno de 31.3.98, rec. 38367).

Normalmente a interposição do recurso contencioso de um acto lesivo, seguida da execução do julgado anulatório, será suficiente para garantir uma tutela jurisdicional efectiva. Mas as particulares circunstâncias do caso concreto podem revelar que tal não sucede, devendo então admitir-se o exercício do direito de acção, como meio idóneo para operar o efeito protector. Cfr. ac. de 10.1.2001, rec. 46633.

Defende o recorrente que o presente caso, nas suas peculiares circunstâncias, é um daqueles em que se deve reconhecer que - mesmo tendo sido praticado supervenientemente uma acto administrativo lesivo, cuja impugnação levaria a obter o mesmo efeito da acção para o reconhecimento do respectivo direito - se justifica racional e funcionalmente a continuidade do processo já instaurado para averiguar da existência desse direito a favor do destinatário daquele acto.

Porém, não lhe assiste razão.

Como bem refere a autoridade recorrida, a solução propugnada pelo recorrente desvirtuaria o âmbito de aplicação da acção para reconhecimento de direito, conferindo-lhe um carácter substituto relativamente ao recurso contencioso que o legislador não quis atribuir-lhe.

Na verdade, o recorrente começou por interpor, e bem, recurso contencioso do despacho que, com fundamento em incompetência do seu autor, lhe indeferiu a pretensão formulada. No entanto, sem esperar pelo desfecho de tal processo que lhe asseguraria uma tutela jurisdicional efectiva, propôs a acção para reconhecimento de direito visando o mesmo resultado. Aconteceu que, no recurso contencioso foi proferido acórdão anulatório e, em execução do mesmo, a autoridade recorrida, proferiu um despacho indeferindo o pedido de declaração de caducidade, despacho este que o recorrente optou por não impugnar.

Dúvidas não pode haver de que tal despacho por falta de impugnação atempada se consolidou na ordem jurídica como caso decidido ou resolvido.

Pretender que assim não aconteceu por ter sido proposta, anteriormente à prática de tal acto, a acção para reconhecimento de direito equivale a uma completa subversão das regras do actual contencioso administrativo, pondo em causa os princípios da certeza e da segurança jurídicas que visam tutelar não apenas os interesses dos administrados mas também os da Administração.

Quando o recorrente propôs, em 1994, a acção para reconhecimento de direito, esta não era, contrariamente ao que afirma, a única forma eficaz de assegurar a tutela do seu direito uma vez que o recurso que interpôs seguido da impugnação do despacho que veio a ser proferido em execução do julgado anulatório, lhe asseguraria uma tutela eficaz do direito que pretendia ver reconhecido.

Note-se que uma tutela jurisdicional efectiva não significa necessariamente a satisfação da pretensão do recorrente. Por outro lado, não implica necessariamente uma tutela imediata.

Não se diga, por isso, que a acção, na altura em que foi proposta era o meio processual adequado à defesa do direito do recorrente. Efectivamente, o meio adequado sempre foi o recurso contencioso que lhe garantiria o seu direito a uma tutela jurisdicional efectiva.

E o facto de o TAC do Porto não ter, logo de início, decidido ser inadequado o meio processual utilizado, não tem a virtual idade de o tornar adequado.

Na verdade, a questão da adequação do meio processual, ab initio não foi objecto de decisão sobre a qual se tenha constituído caso julgado formal (cfr. fls. 253/254).

De qualquer modo, definido que foi o direito que o recorrente pretendia ver reconhecido por acto administrativo firmado na ordem jurídica como caso decidido ou resolvido, a acção para reconhecimento desse direito sempre teria necessariamente de improceder, sendo certo que da anulação daquele acto lhe adviria a tutela eficaz do seu invocado direito.

Não há qualquer violação dos princípios constitucionais da tutela jurisdicional efectiva e do acesso à justiça uma vez que o recorrente tinha ao seu alcance, e não usou, do meio processual adequado - o recurso contencioso do despacho que lhe indeferiu a sua pretensão e que lhe asseguraria essa tutela efectiva.

Também não há que chamar aqui à colação os princípios do favorecimento do processo, da economia e da celeridade processuais porquanto o legislador tem o poder e o dever de ordenar e racionalizar os meios processuais disponíveis aos fins a atingir, reservando para cada um o domínio que melhor se harmonize com a sua natureza. E o artº 69°, n° 2, da LPTA, é uma expressão disso mesmo, significando que, na óptica do legislador da nossa actual Lei de Processo, o recurso contencioso é o modo ideal de reacção contra actos administrativos lesivos que, a não ser oportunamente usado, dará azo a que tais actos se firmem na ordem jurídica, não sendo possível reconhecer um direito que tais actos já tivessem contrariado. Cfr. acórdão de 10.1.2001, rec. 46633.

Do exposto resulta que a sentença recorrida fez uma interpretação correcta do artº 69°, n° 2, da LPTA, de acordo com o sentido e o espírito do n° 4 do artº 268° da Constituição e com a garantia de uma tutela judicial efectiva – artº 20° nºs 1 e 5 da CRP.

Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente.

Apenas há a referir que, contrariamente à qualificação feita na sentença, não se verifica uma situação de impossibilidade superveniente da lide, mas de inadequação do meio processual utilizado, o que conduz também à absolvição da instância.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente em 300 e 150 euros.

Lisboa, 8 de Outubro de 2003

Isabel Jovita – Relatora – Madeira dos Santos – Maria Angelina Domingues (vencida; concederia provimento ao recurso)

Referências Legais

Legislação Nacional

CONST97 ART268 N4 ART20 N1 N5.
LPTA85 ART69 N1 N2.

Jurisprudência Nacional

AC TC DE 1999/02/09 IN DR 2S DE 1999/01/07.; AC TC DE 1998/06/16 IN DR 2S DE 1998/10/12.; AC STAPLENO PROC38367 DE 1998/03/31.; AC STA PROC42489 DE 1999/03/24.; AC STA PROC44753 DE 1999/05/19.; AC STA PROC46633 DE 2001/01/10.

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