09842/13 - Tribunal Central Administrativo Sul

I. Tendo a entidade demandada, requerente do incidente de intervenção principal provocada, alegado a causa do chamamento, mas não justificado o interesse que, através dele, pretende acautelar, não deve ser admitido o chamamento do ICNB, nos termos do artº 325º do CPC. II. O referido ónus de alegação justificativa visa a apreciação liminar do pressuposto da legitimidade e do interesse em agir de quem chama à intervenção e de quem é chamado a intervir, o que no caso, perante a concreta alegação da entidade demandada e ora recorrente, se considera insuficiente para a admissão do incidente requerido. III. Não sendo impugnado o parecer emitido, nem o mesmo ser vinculativo para o Município, por ter sido parecer positivo, antes se encontrando o Município a dar cumprimento às normas legais e regulamentares aplicáveis, nos termos dos artºs 24º, nº 1, alíneas a) e c), 67º, 68º, alíneas a) e c) do RJUE e dos artºs. 12º, alínea a), 19º, nºs 2 e 5 do Decreto Regulamentar nº 23/98, de 14/10, não se apresenta justificado o chamamento do ICNB a juízo, através do incidente de intervenção principal provocada.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: RELATÓRIO O Município de Palmela , devidamente identificado nos autos, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional do despacho proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, datado de 28/05/2012 que, no âmbito da ação administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos, instaurada pelo Ministério Público , contra o ora recorrente e a contra-interessada, Sociedade G........... – Gestão .................., Lda. , indeferiu a intervenção principal provocada do Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, IP. (ICNB). Formula o recorrente nas respetivas alegações, as seguintes conclusões que se reproduzem (cfr. fls. 3 e segs. do processo físico) : É inequívoco que o cerne da questão debatida no presente processo se centra na legalidade do parecer da Comissão diretiva do P.N.A., em que o Município se estribou para proferir a decisão impugnada Desse modo, o Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade é, inquestionavelmente, mais de que o próprio Município, parte da relação material controvertida, que se centra na legalidade ou ilegalidade do parecer por si emitido. E, estando em causa fundamentalmente a questão da legalidade do parecer favorável emitido pelos corpos diretivos do P N.A., o efeito de caso julgado da decisão que vier a ser proferida, apenas se obterá com a intervenção do I.C.N.B., pessoa coletiva pública em que aquele órgão se integra, como parte principal no presente processo. Assim, tendo o I.C.N.B., nos termos dos artºs 26° e 28º do C.P.C. legitimidade para intervir como parte principal no presente processo justificava-se a provocação da sua intervenção, nos termos do disposto nos artºs 320° e 325° do C.P.C. ou, de todo o modo, sempre tal intervenção, a título principal, se justificaria ao abrigo do disposto no nº 8 do artº 10º do C.P.T.A.. Ao assim não decidir, a douta decisão sob recurso fez uma errada, interpretação e aplicação daquelas disposições legais devendo, por tal, ser revogada.”. Termina pedindo o provimento do recurso e a revogação da decisão recorrida, substituindo-se por outra que defira a requerida intervenção principal provocada. O recorrido, Ministério Público apresentou contra-alegações, tendo concluído do seguinte modo: “1 – A figura da intervenção principal caracterizada pela igualdade ou paralelismo do interesse do interveniente com o da parte a que se associa, apenas é admissível nos casos em que o terceiro é chamado a associar-se, a uma das partes primitivas, com o estatuto de parte principal, cumulando-se no processo a apreciação de uma relação jurídica própria do interveniente, substancialmente conexa com a relação material controvertida entre as partes primitivas, em termos de tornar possível um hipotético litisconsórcio ou coligação iniciais. 2 – O requerente da intervenção deve alegar e justificar, a legitimidade do chamando e que ele está, face à causa principal, em alguma das situações previstas no art. 320° (no caso que, em relação ao objecto da causa, tenha um interesse litisconsorcial no âmbito da relação controvertida, igual ao do réu, nos termos dos artigos 27.º e 28.º), sendo necessário que o interveniente principal faça valer em relação ao objecto da causa, um direito próprio, paralelo ao do réu. 3 – No caso em apreço, atentos os termos em que se encontra configurada, na acção, a relação jurídica controvertida, definida pelo pedido formulado pelo Autor, e pelos fundamentos que foram invocados no requerimento pelo qual se pretende chamar a juízo o ICNB, este terceiro interveniente não poderá considerar-se titular da mesma relação jurídica ou de relação jurídica com ela conexa a ponto de se poder aceitar que seja admitido a intervir como parte principal. 4 – O recorrente não logra ultrapassar este obstáculo: visando a intervenção provocada o suprimento duma ilegitimidade processual plural, não é admissível uma vez que o chamado não é parte legítima, isto é, não foi autor dos actos impugnados, não sendo titular de um interesse em agir na causa; sendo mesmo contraposto o interesse substantivo ou processual do chamado e do Réu chamante, parte ao lado de quem se pretende que intervenha. 5 – Pelas mesmas razões se não aplica á presente acção o disposto no n° 8 do art. 10° do CPTA., por não estar em causa a satisfação de qualquer pretensão deduzida contra a Administração a exigir a colaboração de outra entidade, para além daquela contra a qual é dirigido o pedido principal. 6 – Consequentemente, não se pretendendo fazer intervir na causa um terceiro como seu associado, um litisconsorte necessário ou voluntário, também com este invocado fundamento deve improceder a pretensão da intervenção principal provocada do Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade. 7 – Pelo que, bem andou o Mmº Juiz ao indeferir a requerida intervenção do ICNB. E, decidindo como decidiu, o Tribunal subsumiu correctamente os factos ao direito e não violou qualquer preceito legal. 8 – Destarte, salvo melhor entendimento, improcedem todas as conclusões da alegação do recorrente.”. Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento. II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR Cumpre apreciar e decidir a questão colocada pelo recorrente, sendo certo que o objeto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos arts. 660º , n.º 2, 664º , 684º , nºs 3 e 4 e 690º , n.º 1 todos do CPC ex vi artº 140º do CPTA. A questão suscitada resume-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento de direito ao indeferir o pedido de intervenção principal provocada, em violação dos artºs. 26º, 28º, 320º e 325º do CPC e ainda do artº 10º, nº 8 do CPTA. FUNDAMENTOS DE DIREITO Erro de julgamento de direito quanto à decisão de indeferimento do pedido de intervenção principal provocada Nos termos da alegação de recurso, insurge-se o recorrente contra o despacho ora recorrido, pelo qual foi indeferido o incidente de intervenção principal provocada do Instituto de Conservação da Natureza e da Biodiversidade, I.P. (ICNB). Alega que o artº 320º , alínea a) e o artº 325º , ambos do CPC , prevêem a possibilidade de intervenção principal provocada de quem, em relação ao objecto da causa tiver um interesse igual ao do autor ou do réu, nos termos do disposto nos artºs. 27º e 28º do CPC. Sustenta o recorrente que, segundo o autor, o acto impugnado será nulo por pretensamente violar as disposições dos instrumentos especiais de ordenamento do território para a área do Parque Natural da Arrábida (PNA) que seriam aplicáveis, por ser da competência dos órgãos directivos duma área protegida emitir pareceres sobre as pretensões de operações urbanísticas que nela se situem. Invoca que se os órgãos directivos do PNA, no quadro dessas competências exclusivas, emitem parecer favorável a uma operação urbanística, significa que a pretensão pode ser deferida, embora o Município não fique vinculado ao seu deferimento, pois poderá indeferir a pretensão. Não havendo obstáculo ao deferimento dos projectos de arquitectura e especialidades, não invocando o autor existir qualquer desconformidade legal nesse âmbito, em face do parecer favorável da Comissão Directiva do PNA e não tendo o Município competência para rever tal parecer, a única solução possível a que o Município estava vinculado era a de aprovar as pretensões do particular. Assim, sustenta o recorrente, a pretensa ilegalidade geradora de nulidade do acto impugnado, apenas poderá resultar de uma eventual nulidade do parecer do PNA, favorável à pretensão do particular, em que o Município se estribou para proferir a decisão impugnada, pois o acto impugnado – o despacho da Presidente da Câmara –, tem como seu pressuposto o parecer emitido pelo ICNB. Por isso, defende que o Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade (ICNB) é parte da relação material controvertida, por a controvérsia se centrar na legalidade ou ilegalidade do parecer emitido, tendo legitimidade pelo artº 26º do CPC , para ser parte na presente acção. Em sentido divergente defende o recorrido, Ministério Público, porquanto sendo o objecto da acção, a apreciação da eventual nulidade do despacho da Presidente da Câmara Municipal de Palmela, que licenciou a construção do prédio pertencente à contra-interessada e do despacho que ordenou a emissão do alvará de licença de construção, face a este objecto, carece o Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade de qualquer interesse directo em se pronunciar, por não ser autor dos actos impugnados. Alega que o referido Instituto tem um interesse próprio, de natureza substantiva, na resolução do litígio, mas esse interesse é alheio ao interesse em contradizer a pretensão do autor, Ministério Público, sendo até contraposto ao interesse do réu, ora recorrente, não estando justificada a intervenção do ICNB na causa. Vejamos. O despacho ora recorrido, estribando-se nos fundamentos de direito aduzidos pelo Ministério Público, no seu articulado de pronúncia do incidente deduzido, indeferiu, sem mais, a requerida intervenção principal provocada do ICNB. Tal despacho, embora insuficientemente fundamentado, já que se limita a aderir à fundamentação da pronúncia do Ministério Público, não incorre na censura que pelo recorrente lhe é dirigida, quanto à violação dos preceitos legais, previstos no CPC e no CPTA, que regulam o incidente de intervenção de terceiros em causa, assim como o pressuposto processual da legitimidade passiva ou o chamamento de outras entidades que, juntamente com a demandada, devem estar em juízo. Nos termos em que o autor estruturou a causa, baseada no pedido e na causa de pedir, não releva a intervenção processual do ICNB na causa, pois está em causa a impugnação de actos administrativos imputáveis à parte que foi citada para estar em juízo e deduziu contestação, o Município de Palmela. Embora o autor assaque a nulidade ao parecer favorável emitido pelo ICNB, por violação das normas legais e regulamentares, por força do disposto no artº 19º , nº 5, do Decreto Regulamentar nº 23/98 , de 14/10, não peticiona a sua declaração de nulidade, não impugnando tal parecer em juízo. Além disso, passou o autor também a analisar a questão do efeito da emissão do parecer favorável em relação ao Município, no sentido de este parecer ser apenas vinculativo no caso de ser desfavorável, mas não na situação inversa, como no caso verificado em juízo, em que tal parecer é favorável à pretensão edificativa. Não só esta posição é a que encontra acolhimento na lei, sendo por isso, a que vigora no ordenamento jurídico, como a mesma se mostra acolhida pelo próprio recorrente, em cuja alegação defende que, em caso de emissão favorável, o Município não fica vinculado ao deferimento da pretensão requerida pelo particular. Assim sendo, não pondo o réu e ora recorrente em crise o entendimento de que, sendo emitido parecer favorável por parte da Comissão Directiva do PNA, enquanto entidade externa consultada no âmbito do procedimento administrativo, não se encontra quanto ao mesmo vinculada, podendo dele divergir, designadamente, para indeferir a pretensão urbanística, se a mesma não se conformar com as normas legais e regulamentares, nenhuma razão tem de ser, por não se mostrar justificada, a intervenção do ICNB. Para o mérito do litigio, isto é, quer segundo a perspectiva do autor, quer segundo a estratégia da defesa prosseguida pelo Município, não releva a legalidade do parecer favorável emitido, mas antes a legalidade dos actos administrativos impugnados, ainda que estes tenham tal parecer como pressuposto. Apenas seria de entender de outro modo se ao invés do parecer favorável, tivesse sido emitido parecer desfavorável, caso em que poderia interessar ao requerente da pretensão urbanística impugnar a legalidade do parecer negativo, de forma a obviar ao necessário indeferimento da sua pretensão urbanística pelo Município, mas essa é uma realidade que não se verifica na presente lide. Assim, ao contrário do alegado pelo recorrente Município, embora o parecer favorável emitido constitua uma fase preparatória dos actos administrativos impugnados, sem o qual estes não podiam ser legalmente praticados e, nessa medida, poder dizer-se que o citado parecer constitui pressuposto desses actos, já não tem razão quando pretende assacar a nulidade derivada aos actos administrativos impugnados, em consequência de uma pretensa nulidade do parecer emitido. Tal construção não tem sustento nos normativos legais e regulamentares aplicáveis, não existindo qualquer contaminação dos actos impugnados, em decorrência do parecer favorável emitido, o que desde logo resulta do disposto nos artºs 24º, nº 1, alíneas a) e c), 67º, 68º, alíneas a) e c) do RJUE e dos artºs. 12º, alínea a), 19º, nºs 2 e 5 do Decreto Regulamentar nº 23/98 , de 14/10, segundo os quais, os actos administrativos devem obediência estrita à lei. O parecer só é vinculativo para o Município ser for desfavorável, caso em que não pode ser licenciada a operação urbanística, não se encontrando o Município dispensado de cumprir a legalidade aplicável e de respeitar tal normatividade, mesmo que seja emitido parecer favorável pela entidade externa consultada. Nestes termos, em face da alegação do recorrente, o qual admite a vinculatividade do parecer apenas quando o mesmo for negativo, não se encontra justificada a intervenção da entidade que emitiu o parecer, o ICNB, por não ser controvertida qualquer questão em relação à emissão ou efeitos do parecer que imponha o chamamento dessa entidade a juízo. A entidade demandada, que requereu o chamamento não deu cumprimento ao disposto no nº 3 do artº 325º do CPC , pois embora alegue a causa do chamamento, não justifica o interesse que, através dele, pretende acautelar. O referido ónus de alegação justificativa visa a apreciação liminar do pressuposto da legitimidade e do interesse em agir de quem chama à intervenção e de quem é chamado a intervir, o que no caso, perante a concreta alegação da entidade demandada e ora recorrente, se considera insuficiente para a admissão do incidente requerido. Segundo o nº 1 do artº 325º do CPC , a intervenção principal provocada consubstancia-se no chamamento ao processo, por qualquer das partes, dos terceiros interessados na intervenção, seja como seus associados, seja como associados da parte contrária. A parte que deduziu o incidente de intervenção de terceiros, não deu cumprimento às disposições legais que o prevêem e regulam, não tendo justificado o interesse no chamamento, pelo que, o mesmo não deve ser admitido, no respeito pelo disposto no artº 325º do CPC . Independentemente da respectiva prova da qualidade de que as partes se arrogam e os respectivos terceiros cujo chamamento foi requerido se arrogam, que não cabe apreciar no âmbito da apreciação da excepção ( questão estritamente processual) de ilegitimidade, do modo e forma com a autora configurou o litígio e como a entidade demandada se apresentou a contradizer, não resulta a qualidade de interessada ao ICNB pois o mesmo não se apresenta como titular de um interesse directo e pessoal na respectiva manutenção do acto sindicado, ou seja, não tem o terceiro indicado pela entidade demandada, legitimidade para vir a juízo nos exactos termos em que o seu chamamento foi requerido. O que equivale dizer que a legitimidade não é legitimidade- condição , ligada ao fundo da causa, mas mero pressuposto processual ( vide , a título meramente exemplificativo, os Acórdãos do STA, de 17/11/1996, Rec. nº 38005 e de 01/10/1998, Rec. nº 43423). O caso dos autos, atentando ao modo como se apresenta a alegação dos fundamentos do pedido e o pedido deduzido, assim como os termos em que a entidade demandada se apresenta a contradizer em juízo, verifica-se que a relação jurídico-administrativa estabelecida, não respeita à parte cujo chamamento foi requerido, através do incidente de intervenção de terceiros. Por essa mesma razão, carece de sentido convocar o disposto no nº 8 do artº 10º do CPTA para alicerçar o referido chamamento, como pretende o recorrente. Assim sendo, em face do exposto, impõe-se concluir pela improcedência do presente recurso jurisdicional, não enfermando o despacho recorrido do erro de julgamento que se lhe mostra dirigido. Pelo exposto, improcederá o recurso que se nos mostra dirigido, por não provado o seu respetivo fundamento. Sumariando, nos termos do nº 7 do artº 713º do CPC , conclui-se da seguinte forma: I. Tendo a entidade demandada, requerente do incidente de intervenção principal provocada, alegado a causa do chamamento, mas não justificado o interesse que, através dele, pretende acautelar, não deve ser admitido o chamamento do ICNB, nos termos do artº 325º do CPC . II. O referido ónus de alegação justificativa visa a apreciação liminar do pressuposto da legitimidade e do interesse em agir de quem chama à intervenção e de quem é chamado a intervir, o que no caso, perante a concreta alegação da entidade demandada e ora recorrente, se considera insuficiente para a admissão do incidente requerido. III. Não sendo impugnado o parecer emitido, nem o mesmo ser vinculativo para o Município, por ter sido parecer positivo, antes se encontrando o Município a dar cumprimento às normas legais e regulamentares aplicáveis, nos termos dos artºs 24º, nº 1, alíneas a) e c), 67º, 68º, alíneas a) e c) do RJUE e dos artºs. 12º, alínea a), 19º, nºs 2 e 5 do Decreto Regulamentar nº 23/98 , de 14/10, não se apresenta justificado o chamamento do ICNB a juízo, através do incidente de intervenção principal provocada. Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e em manter o despacho recorrido, embora acrescido da fundamentação antecedente. Custas pelo recorrente. (Ana Celeste Carvalho - Relatora) (Maria Cristina Gallego Santos) (António Paulo Vasconcelos)