0755/13 - Supremo Tribunal Administrativo

A questão relativa à interpretação de um despacho de delegação de competências do CEMA apresenta grande relevância pela previsível aplicação repetida, pela necessidade de segurança no exercício dos poderes delegados, pela necessária previsibilidade para os aplicadores e destinatários e, por outro lado, importa decisivamente para a questão de determinar o acto impugnável e, portanto, para viabilizar o importante acesso à tutela jurisdicional, pelo que justifica a admissão de revista excepcional.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- Relatório.

O MINISTÉRIO DA DEFESA NACIOAL – MARINHA DE GUERRA,

pede a admissão do presente recurso de revista ao abrigo do artº 150º do CPTA, do Acórdão do TCA Sul, de 10-01-2013, proferido no âmbito da acção administrativa especial que contra ele interpôs

A……………………

O pedido na acção era de declaração de nulidade ou, subsidiariamente, de anulação do acto de cancelamento da licença ilimitada de serviço que lhe havia sido concedida ao abrigo do artº 206º do EMFAR pelo Vice-Alm. Superintendente do Serviço de Pessoal, em 2 de Abril de 2009.

A decisão do TAC de Lisboa, de 13-06-2012 absolveu o Ministério da instância, por caducidade do direito de acção.

Inconformado, o Autor, recorreu para o TCA Sul que, por acórdão de 10-01-2013, revogou a decisão de 1.ª instancia, concedeu provimento ao recurso e anulou a decisão administrativa.

Deste aresto, o Ministério da Defesa Nacional — Marinha Portuguesa representada pelo Almirante Chefe do Estado-Maior da Armada (CEMA), Entidade Demandada, pede a revista, nos termos do artº 150º do CPTA, alegando, em síntese:

- Importa salientar a relevância jurídica da questão sub judice que está relacionada com os despachos de delegações de competências preferidas pelos Chefes do Estado-Maior dos vários ramos das Forças Armadas;

- Pese embora a questão ora apreço apenas se refira ao cancelamento da licença ilimitada atribuída a um militar da Marinha, a questão de vulto subjacente prende-se com o nível de concretização que devem revestir as delegações de competência, nomeadamente aquelas são preferidas pelo Almirante Chefe do Estado-Maior da Armada (CEMA) dirigidas ao Vice-almirante Superintendente dos Serviços do Pessoal (VALM SSP) enquanto órgão especialmente vocacionados para a gestão de recursos humanos.

- Daqui resulta a necessidade de reapreciação jurisdicional da matéria com vista a definir se as delegações de competências em matéria de recursos humanos devem revestir carácter taxativo ou se, pelo contrário, são admitidas delegações tácitas atendendo sobretudo à relevância da vontade do órgão delegante.

- Veja-se, ainda, que são inúmeras as delegações de competências que no seio das Forças Armadas são utilizadas como um instrumento de desconcentração administrativa e que visam permitir a gestão de cada ramo (Marinha, Exército e Força Aérea) em particular.

- Assim, estamos perante uma matéria transversal a todos os ramos das Forças Armadas, sendo essencial obter segurança jurídica quanto à legalidade das decisões proferidas ao abrigo de delegações de competências que abrangem um universo de cerca de 11.000 militares da Marinha e de aproximadamente 40.000 militares no conjunto dos três ramos das Forças Armadas.

- Nestes termos, deve entender-se que está preenchido o pressuposto da admissibilidade da presente revista, nos termos do artigo 150.° do CPTA, devendo por isso ser admitida em virtude de a questão sub judice ter relevância jurídica que se reveste de importância fundamental.

- O objecto do presente recurso encontra-se circunscrito à competência do Almirante CEMA para conceder e cancelar licenças ilimitadas (artigo 206º do EMFAR) e, bem assim, se a delegação de competências sobre esta matéria no VALM SSP deve referir expressamente a possibilidade de cancelamento das mesmas atendendo à lógica organizacional e de gestão de recursos humanos na Marinha.

- No caso sub judice o Almirante CEMA delegou de forma expressa no VALM SSP a competência para conceder licenças ilimitadas do ponto 22) da alínea d) do artigo 2.° do despacho n.° 11173/2007, publicado no DR, 2. série, a” 110, de 08 de Junho.

- Não obstante deve entender-se que aquela delegação de competências não é taxativa face às amplas competências do VALM SSP no que respeita à gestão de recursos humanos - cfr. o n.° 1 do artigo 11.º da LOMAR e alíneas a) e h) do n.° 1 do artigo 4.° do Decreto Regulamentar n.° 22/94, de 1 de Setembro).

- Porém, o aresto recorrido perfilhou o entendimento que o «poder de cancelar não consta de todo da “delegação de competências”».

- Estamos perante uma interpretação meramente literal e restritiva da delegação de competências ora em crise;

- Assim, existindo delegação expressa de competências no que respeita à concessão de licenças ilimitadas, deverá entender-se que o poder para cancelamento das mesmas decorre de uma delegação tácita de competências, porquanto a vontade do delegante (Almirante CEMA) foi de inequivocamente delegar no órgão delegado (VALM SSP) todas as competências a que se refere o artigo 206.° do EMFAR que regula a concessão e o cancelamento das licenças ilimitadas.

O Recorrido contra-alegou, em síntese:

- O artigo 206.° do EMFAR, nos seus números 1 e 3, distingue e separa as competências para conceder e para cancelar a licença ilimitada e o despacho de delegação de competências n.° 11173/2007, publicado no DR 2ª série, n° 110, de 08.06, nos termos do qual (cfr. ponto 22. Da alínea d) do n° 2.), apenas delega a competência para conceder licenças ilimitadas, não se pronunciando sobre a competência para cancelar as ditas Licenças.

- Não havendo uma delegação expressa da competência para cancelar a licença ilimitada no Despacho 11173/2007 (quando o EMFAR distingue e individualiza expressamente essa competência atribuindo-a ao CEMA) a única interpretação possível e conforme ao Direito é que o VALM SSP não tinha competência para praticar o acto de cancelamento da dita licença e que o recurso hierárquico apresentado pelo Recorrido era um recurso hierárquico necessário, para além de que a “atribuição de competências” ao VALM SSP não tem na lei (em sentido lato), ou seja, no Despacho de Delegação de competências o mínimo de correspondência verbal.

II Apreciação.

1- Os pressupostos do recurso de revista.

O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito.

A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador.

A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina.

E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade.

A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários.

2. Da aplicação ao caso dos autos.

2.1. O TAC decidiu absolver o Réu da instância, para o que considerou, em síntese:

- o acto foi praticado no uso de delegação de poderes;

- pelo que do mesmo cabe recurso contencioso, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 105°, n° 1, e 106°, n° 1, “a contrario”, do EMFAR

- ou seja, o recurso hierárquico que cabe desse acto é meramente facultativo e não necessário;

- em consequência, aplicando ainda o art. 59°-4 CPTA e o art. 12° da Lei 52/2008, o prazo de 90 dias terminou em 12-10-09.

- A presente acção entrou em 3-11-09.

- Verifica-se a caducidade do direito de acção.

Interposto recurso para o TCA, o acórdão recorrido considerou, em síntese:

- O ato de cancelar uma licença ilimitada cabe na competência legal do CEM (artº 206°- 3 EMFAR).

- Este poder de cancelar não consta de todo da “delegação de competências” citada. Pelo que não se pode afirmar que o ato era verticalmente definitivo (art. 169°-2 CPA).

- É evidente que o tribunal recorrido não tem razão quando afirma que “cancelar” é um menos em relação a “conceder a licença ilimitada”. É um poder de igual força ou valor.

- Não sendo o ato verticalmente definitivo, cabe apurar se a lei prevê algum recurso hierárquico necessário. E, de facto, o art. 106°-1 do EMFAR só permite impugnação contenciosa dos actos dos Chefes. Não é este o caso, pelo que se conclui que o EMFAR exige a impugnação administrativa necessária neste caso, impugnação cujo prazo é de 15 dias (art. 105°-2 EMFAR).

- Este prazo foi respeitado pelo A, pelo que o prazo de caducidade do direito de acção não havia começado a correr.

- Portanto, a impugnação administrativa necessária foi tacitamente indeferida 30 dias úteis após 19-5-09; em 7-7-09. Foi nesta data que começou a correr o prazo de 3 meses ou 90 dias previsto no art. 58° CPTA. Este conta-se como manda o art. 144° CPCivil. Pelo que terminava em 5-11-09.

- Como esta acção entrou em 3-11-09, logo se conclui que entrou em tempo. A decisão recorrida violou, portanto, o art. 58°-2-b-3 CPTA.

2. 2. A norma invocada pelo TCA para decidir é essencialmente o art.º 206.º do EMFAR que dispõe assim sob a epígrafe “Licença ilimitada” :

“1- A licença ilimitada pode ser concedida pelo CEM do ramo respectivo, por um período não inferior a um ano, ao militar que:

a) A requeira e lhe seja deferida;

b) Por motivo de doença ou de licença de junta médica, opte pela colocação nesta situação, nos termos do n.º 1 do Artigo 148.º

2- A licença ilimitada apenas pode ser concedida ao militar que tenha prestado pelo menos oito anos de serviço efectivo após o ingresso nos QP.

3- A licença ilimitada pode ser cancelada pelo CEM do respectivo ramo:

a) Em qualquer ocasião, ao militar na situação de activo;

b) Em estado de sítio ou de guerra, ao militar na situação de reserva”.

A partir deste texto o Acórdão recorrido entendeu que o poder de cancelar a licença ilimitada, pelo facto de estar previsto separadamente nesta norma, é diferente do poder de conceder e a delegação de poderes que mencionou apenas o poder de conceder não abrange o poder de cancelar.

Como vemos trata-se de uma interpretação puramente literal, que busca também um argumento sistemático e que não considera o aspecto teleológico, da finalidade do acto de delegação.

A recorrente entende que a delegação de poderes para conceder a licença ilimitada deve entender-se como contendo e exprimindo suficientemente, embora com base no que é a prática comum, a vontade de delegar as competências para conceder e cancelar aquelas licenças.

A questão respeita como se vê a actos de delegação de poderes para uma matéria de aplicação frequente nos diversos ramos das forças armadas e suscita dúvidas, como logo decorre do facto de as instancias terem tido entendimentos divergentes.

A interpretação do acto de delegação de poderes e do alcance da declaração de vontade nele contido foi efectuado com base em elementos jurídicos, como as normas do EMFAR relativas licença ilimitada, pelo que está em causa essencialmente a definição estável do quadro legal sobre um assunto de interesse geral, isto é, que envolve um número indeterminado de pessoas e entidades do sector militar e que é previsível repetir-se.

Deve ainda atender-se a que as questões de competência são de grade relevância em direito administrativo não apenas pela necessidade de segurança no exercício dos poderes, como de previsibilidade para os destinatários e, por outro lado, importa decisivamente para a questão de determinar o acto impugnável e, portanto, para viabilizar o importante acesso à tutela jurisdicional.

Nos termos expostos a questão apresenta relevância jurídica e social fundamental e a sua decisão pelo STA pode contribuir para a previsibilidade do direito e a sua aplicação uniforme e assim evitar mais processos contenciosos de forma a contribuir para uma melhor administração da justiça, que materializa o sentido objectivo da melhor aplicação do direito.

III- Decisão.

Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em admitir a revista.

Sem custas nesta fase.

Lisboa, 15 de Maio de 2013. – Rosendo Dias José (relator) – Luís Pais Borges – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.