895/16.6BESNT - Tribunal Central Administrativo Sul

I. Nas situações em que o subsídio de doença visa assegurar o direito a uma existência condigna, o qual constitui, simultaneamente, uma dimensão e o conteúdo essencial do direito à segurança social, o acto que indefere a atribuição daquela prestação social será nulo, por violar o conteúdo essencial de um direito fundamental.

II. Considerando que, na situação dos autos, a autora não logrou demonstrar, e era seu o ónus, que a não atribuição do subsídio de doença por si requerido põe em causa o seu direito a uma existência condigna, sendo, desde modo, violado o conteúdo essencial do direito fundamental à segurança social, não é aplicável à presente acção o prazo previsto no n.º3 do artigo 69.º do CPTA, na redacção anterior às alterações introduzidas pela Lei n.º118/2019, de 17 de Setembro.

I- Relatório

A. .... intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, acção administrativa contra o Instituto da Segurança Social, I.P., pedindo que seja declarada a nulidade do despacho de 09/06/2014, que indeferiu o requerimento de atribuição de subsídio de doença por si apresentado, e a condenação da entidade demandada à prática do acto devido de atribuição daquele subsídio, bem como no pagamento dos subsídios devidos desde Setembro de 2013 a Janeiro de 2015 e numa indemnização no valor de €5.000.00.

Por decisão proferida em 15/11/2017, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra julgou procedentes a “nulidade processual de ineptidão da petição inicial”, quanto ao pedido indemnizatório, e a excepção de intempestividade da prática do acto processual, relativamente aos demais pedidos, absolvendo a entidade demandada da instância.

Inconformada, a autora interpôs recurso da sentença para este Tribunal Central Administrativo Sul, terminando as alegações de recurso com as seguintes conclusões, que se transcrevem:

1- O presente recurso, vem interposto da sentença que julgou procedente as excepções de ineptidão da PI e caducidade da acção administrativa especial proposta pela A, ora recorrente, contra o Instituto da Segurança Social, no qual peticiona a anulação das decisões da Directora da SS, de indeferimento do pedido de atribuição do subsidio de doença, absolvendo a R do pedido.

2- Decisão com a qual não se concorda, uma vez que, apesar de toda a factualidade alegada pela recorrente, a douta sentença recorrida, sem proceder a audiência de julgamento, apenas considerou que:”...não estando nos autos sequer indiciado que o acto de indeferimento do subsidio de doença contende com o mínimo exigível para assegurar a autora uma existência condigna,...ainda que proceda a causa de invalidade imputada...ela nunca dará lugar à nulidade do acto impugnado

3- Ao julgar de mérito, aderindo tão-somente aos elementos indiciários apresentados pela R, a douta sentença recorrida julgou contrário ao Direito.

4- Acontece que não sabendo a data em que a A foi notificada do indeferimento, não é possível dizer que a mesma deu entrada em juízo fora de prazo, até porque ...é evidente que, quando em 28 de Agosto de 2015, quando a A requereu a nomeação de patrono oficioso junto do Instituto de Segurança Social, IP, ainda não tinha decorrido o prazo do art° 69/3 do CPTA, impugnação de acto nulo.

5- Notificada da decisão a A reclamou em tempo útil, para a Segurança Social, suspendendo o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo em causa, reclamação do qual foi proferida decisão por parte do órgão da administração pública, que a A considera ilegal, o que motivou a propositura da competente acção administrativa especial, conf art° 58° do CPTA.

6- A decisão recorrida considerou que a acção deve ser considerada proposta na data em que a A requereu o pedido de protecção jurídica junto do Instituto da Segurança Social, I.P, o que, salvo devido respeito, a A não concorda, pois mesmo que assim fosse, sendo o acto administrativo impugnado, um acto ferido de nulidade, tal pode ser invocado a todo o tempo.

7- O acto de indeferimento do subsídio que doença, a um cidadão, cuja incapacidade para trabalhar está devidamente comprovada, tal acto é susceptível de contender com o direito a uma existência condigna, consagrado na CRP, e por conseguinte nulo.

8- Ao considerar procedente a excepção de caducidade, a douta sentença recorrida, julga igualmente em desconformidade com o direito. Senão vejamos:

9- Ao ver-se perante uma situação de doença e de incapacidade para o trabalho, a A solicitou e foi beneficiária do subsídio de doença atribuído pela Segurança social no período compreendido de 2013-06-10 a 2013-09-28.

10- Na posse dos relatórios médicos onde consta que a situação de incapacidade para o exercício da actividade profissional se mantém, a A solicitou junto dos serviços da segurança social uma reavaliação da sua incapacidade, que lhe foi negada, limitando a referida Comissão de Avaliação a declarar que não subsiste a incapacidade temporária para o trabalho a partir de 27-09-2013.

11- Pelo que, considerando que não ainda subsistia a incapacidade para o trabalho, ao indeferir o pedido de atribuição do subsídio de doença, a SSocial cometeu uma ilegalidade, que merece ser sancionado, é de todo injusto que face à actuação da R, se venha a decidir num sentido fortemente penalizador para a A, sem aferir da validade do acto administrativo em causa.

12- Assim, não devida ter sido considerada procedentes as referidas excepção invocadas, devendo a R ser condenada, conforme peticionado.

13- Por outro lado, a douta sentença recorrida não se mostra devidamente fundamentada de acordo com o preceituado nos art°s 124° e 125° do CP A.

14- Foram assim, violados os art°s 133°, 120°, 124° e 125° do CP A, art°s 51°, 58° e 59° do CPTA, e art° 63° da CRP.

Notificada para o efeito, a entidade demandada não apresentou contra-alegações.

Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º1, do CPTA, o Ministério Público não emitiu Parecer.

Com dispensa de vistos, nos termos do disposto no n.º4 do artigo 657.º do CPC, vem o processo à conferência para julgamento.

II- Questões a decidir

Tendo em consideração que o objecto do recurso é delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, a questão a decidir é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento, em virtude de não se verificar a excepção de intempestividade da prática do acto processual.

III- Fundamentação

3.1- De Facto

A decisão da matéria de facto que consta da sentença recorrida tem o seguinte teor:

“Para o efeito, considerando-se para o efeito provada a seguinte factualidade:

A) Por ofício de 9 de Junho de 2014, recebido em data que não foi possível apurar, a Entidade demandada informou a Autora do seguinte:

B) Por carta registada de 22 de Julho de 2014, recebida em 28 de Julho seguinte, a Autora apresentou junto da Entidade demandada um requerimento sobre o assunto «subsídio de doença», no qual refere designadamente o seguinte:

C) Por ofício de 28 de Julho de 2014, recebido em data que não foi possível apurar, a Entidade demandada respondeu ao requerimento da Autora identificado no parágrafo anterior, nos seguintes termos:

D) Em 28 de Agosto de 2015, a Autora apresentou um pedido de protecção jurídica junto do Instituto da Segurança Social, I.P., nas modalidades de nomeação e pagamento da compensação de patrono e dispensa de taxa de justiça e demais encargos com o processo, cuja finalidade indicada é «propor acção administrativa especial» - cfr. fls. 35 do processo físico, que se dá por reproduzida;

E) Por ofício de 12 de Outubro de 2015, com a referência APJ 162934/2015, o Instituto de Segurança Social, I.P., comunicou à Autora que, por despacho proferido em 8 de Outubro de 2015, foi deferido o pedido de protecção jurídica referido no parágrafo anterior – cfr. fls. 61 do processo físico, que se dá por reproduzida;

F) Por ofício de 12 de Abril de 2016, a Ordem dos Advogados nomeou o patrono oficioso que subscreve a petição inicial apresentada nos autos – cfr. fls. 5 do processo físico (documento n.º 1 junto com a petição inicial), que se dá por reproduzida;

G) A presente acção foi proposta em 6 de Julho de 2016 – cfr. carimbo de entrada a fls. 3 do processo físico, que se dá por reproduzido.

E considera-se não provada a seguinte factualidade:

A) A Autora não dispõe de qualquer outro rendimento para fazer face às despesas de pagamento da renda, alimentação, água, luz e gás artigo 7.º da petição inicial, não provado nos presentes autos.

Não se provaram quaisquer outros factos com interesse para a decisão da presente excepção, resultando a lista da matéria assente da análise crítica dos documentos juntos aos autos e ao processo administrativo instrutor, não impugnados.

A integração do facto identificado no parágrafo A) no elenco de factos não provados é o resultado da falta de comprovação da referida alegação da Autora, que não juntou aos autos qualquer prova capaz de, ainda que indiciariamente, sustentar a total ausência de rendimentos.

3.2- De Direito

Na decisão recorrida, o Tribunal a quo julgou procedentes a “nulidade processual de ineptidão da petição inicial”, quanto ao pedido indemnizatório, e a excepção de intempestividade prática do acto processual, relativamente aos demais pedidos, absolvendo a entidade demandada da instância.

No presente recurso, apesar de referir que vem interpor recurso “da sentença que julgou procedente as excepções de ineptidão da PI e caducidade da acção administrativa especial proposta pela A.”, a recorrente nada alega, nem na motivação, nem nas conclusões do recurso, sobre a decisão relativa à “nulidade processual de ineptidão da petição inicial” quanto ao pedido indemnizatório.

Assim sendo, a questão a decidir é apenas a de saber se, ao contrário do que entendeu o Tribunal a quo, não se verifica a excepção de intempestividade da prática do acto processual.

Vejamos.

A presente acção, que foi proposta em 06/07/2016, é uma acção de condenação à prática de acto devido – o acto impugnado é um acto de mero indeferimento –, pelo que, relativamente ao prazo para a propositura da acção, é aplicável o disposto no artigo 69.º do CPTA, na redacção anterior às alterações introduzidas pela Lei n.º118/2019, de 17 de Setembro, a saber: “1. Em situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado deste o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido. 2. Nos casos de indeferimento, de recusa de apreciação do requerimento ou de pretensão dirigida à substituição de um acto de conteúdo positivo, é aplicável o disposto nos artigos 58.º, 59.º e 60.º. 3. Quando, nos casos previstos no número anterior esteja em causa um ato nulo, o pedido de condenação à prática do ato devido pode ser deduzido no prazo de dois anos, contado da data da notificação do ato de indeferimento, do ato de recusa de apreciação do requerimento ou do ato de conteúdo positivo que o interessado pretende ver substituído por outro, sem prejuízo, neste último caso, da possibilidade, em alternativa, da impugnação do ato de conteúdo positivo sem dependência de prazo”.

Atento o disposto na norma citada, conclui-se que, nos casos de indeferimento, o prazo para a propositura da acção de condenação na prática do acto devido é, por remissão para o disposto no artigo 58.º do CPTA, de 3 meses, quando o acto de indeferimento seja anulável, e de dois anos, quando o acto de indeferimento seja nulo.

Ora, para o Tribunal determinar, em sede de apreciação da intempestividade da prática do acto processual, qual o prazo para a propositura da acção – 3 meses ou 2 anos, consoante o acto de indeferimento seja anulável ou nulo – não é suficiente a mera invocação de que o acto impugnado padece de vício gerador de nulidade.

Com efeito, embora não caiba no âmbito da apreciação da tempestividade da acção verificar se o acto padece dos vícios que lhe são imputados pelo autor, não pode deixar de se verificar, nesta sede, se os factos alegados que consubstanciam a causa de pedir são susceptíveis de determinar a nulidade do acto.

Entendimento diverso, o qual tem subjacente a teoria da substanciação da causa de pedir adoptada no nosso direito processual, conduziria a que nunca se pudesse concluir pela intempestividade da prática do acto processual quando o autor invocasse a nulidade do acto, remetendo para o elenco que consta do artigo 133.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro, em vigor à data em que foi praticado o acto de indeferimento em causa nos autos, devendo, pois, o juiz, na apreciação da referida excepção, verificar se os factos alegados pelo autor podem determinar a nulidade do acto por serem susceptíveis de integrar os casos de nulidade previsto na referida norma legal.

Nos presentes autos, a autora, ora recorrente, alega, em suma, na petição inicial, que o acto que indeferiu o requerimento de atribuição de subsídio de doença por si apresentado é nulo, “por violação do direito fundamental à Segurança Social, afectando de forma socialmente inaceitável o direito da A. a uma existência condigna”, sendo que, na sentença recorrida, o Tribunal a quo considerou que “a nulidade de um acto administrativo de indeferimento de uma prestação social só pode cogitar-se quando este afecte de forma socialmente inaceitável o direito a uma existência condigna”.

Com efeito, nos termos do artigo 133.º, n.º2, alínea d), do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro, 2. São, designadamente, actos nulos: (…) d) os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental”.

Atento o disposto na norma legal citada, verifica-se que o legislador do CPA não restringiu o regime da nulidade à violação dos direitos, liberdades e garantias, uma vez que a norma se refere indistintamente a direitos fundamentais, pelo que, considerando que o catálogo dos direitos fundamentais constante da Constituição se divide em direitos, liberdades e garantias e direitos económicos, sociais e culturais, impõe-se concluir que a violação do conteúdo essencial destes últimos direitos determina a nulidade do acto administrativo.

Nesta medida, a circunstância do direito à segurança social, consagrado no artigo 63.º da Constituição, consubstanciar um direito social e não um direito, liberdade e garantia, não exclui, só por si, a sua violação do âmbito de aplicação da norma constante do artigo 133.º, n.º2, alínea d) do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro.

A questão que se coloca, contudo, é a de saber em que consiste o conteúdo essencial de um direito fundamental.

Ora, a distinção entre direitos, liberdades e garantias e direitos económicos, sociais e culturais passa também pela diferente determinabilidade do direito a nível constitucional, o que assume relevância quando se pretende aferir do conteúdo essencial do direito para efeitos do disposto no artigo 133.º, nº2, alínea d), do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro.

Com efeito, como refere o Professor Vieira de Andrade, in “Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976”, 5ª Edição, páginas 176 e 177, há dois tipos de direitos fundamentais, “aqueles cujo conteúdo principal é essencialmente determinado ou determinável ao nível das opções constitucionais e aqueles outros cujo conteúdo principal terá de ser, em maior ou menor medida, determinado por opções do legislador ordinário, ao qual a Constituição confere poderes de determinação ou concretização”.

Assim sendo, “tratar-se-á então, conclui o Professor Vieira de Andrade, de surpreender uma diversidade de convicção (determinação) na intenção normativa dos direitos fundamentais: em relação a alguns deles, deve entender-se que as normas constitucionais são capazes de fornecer todos os elementos e critérios necessários e suficientes para a sua aplicação, ou seja, os direitos são determinados por opções constitucionais; em relação a outros, só a intervenção autónoma do legislador ordinário pode definir o seu conteúdo, concretizando os preceitos respectivos e desenvolvendo assim a intenção normativa em termos de produzir direitos certos e determinados”.

Atento o princípio enformador do catálogo de direitos fundamentais constante da Constituição, qual seja o princípio da dignidade da pessoa humana [artigo 1.º da Constituição], é de concluir que o conteúdo essencial de um direito fundamental é a dimensão do direito mais directamente referenciável àquela dignidade, pelo que, perante determinada norma constitucional consagradora de um direito fundamental, cumprirá definir o núcleo caracterizador do direito, o qual encerra a sua fundamentalidade.

A norma do artigo 63.º da Constituição estabelece, para o que ora releva, o seguinte: “1. Todos têm direito à segurança social. (…) 3. O sistema de segurança social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho. (…)”.

Como pode ler-se no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º3/2010, “O Tribunal Constitucional tem admitido que determinadas concretizações do direito à segurança social são resistentes ao legislador. Foi o que sucedeu, por exemplo, com o direito a um rendimento mínimo, que o Tribunal entendeu que decorreria do n.º3, do artigo 63.º, da Constituição, conjugado com a ideia de dignidade humana consagrada no artigo 1.º, da Constituição. (…) Na verdade, naquelas circunstâncias típicas previstas no n.º3, do artigo 63.º, quando esteja em causa a própria subsistência mínima e, portanto, a existência socialmente condigna, o direito à segurança social adquire uma urgência e uma força vinculante que o tornam directamente aplicável e o subtraem, em ampla medida, ao poder de legislar”.

Atenta a jurisprudência constitucional citada, bem como o grau de determinabilidade da norma do n.º3 do artigo 63.º da Constituição e a sua inegável referenciação ao princípio da dignidade da pessoa humana, podemos concluir que cabe no conteúdo essencial do direito à segurança social o direito a uma existência condigna, que se concretiza, desde logo, ao nível constitucional, na protecção das situações elencadas naquela norma, que passa, necessariamente, pela atribuição de prestações sociais.

Assim, nas situações em que o subsídio de doença visa assegurar o referido direito a uma existência condigna, o qual constitui, simultaneamente, uma dimensão e o conteúdo essencial do direito à segurança social, o acto que indefere a atribuição daquela prestação social será nulo, por violar o conteúdo essencial de um direito fundamental.

Contudo, na situação dos autos, e tal como considerou o Tribunal a quo, a autora, ora recorrente, não logrou demonstrar, e era seu o ónus, que a não atribuição do subsídio de doença por si requerido põe em causa o seu direito a uma existência condigna, sendo, deste modo, violado o núcleo essencial do direito fundamental à segurança social.

Com efeito, na sentença recorrida pode ler-se, designadamente, o seguinte: “Sucede que, no presente caso, a Autora, embora tenha alegado que o subsídio de doença em causa nos autos é a sua fonte única de rendimento, não juntou aos autos qualquer elemento documental capaz de suportar esta alegação (cfr. parágrafo A) do elenco da matéria de facto não provada). E, portanto, não estando nos autos sequer indiciado que o acto de indeferimento do subsídio de doença contende com o mínimo exigível para assegurar à Autora uma existência condigna, cabe concluir que, ainda que proceda a causa de invalidade imputa da pela Autora ao acto de indeferimento, ela nunca dará lugar à nulidade do acto impugnado, em moldes que permitam a aplicação in casu do preceito vertido no artigo 69.º, n.º 3, do CPTA".

Ora, no presente recurso, a recorrente limita-se a alegar, grosso modo, que o acto de indeferimento do subsídio de doença é susceptível de contender com o direito a uma existência condigna e que a sua ausência de rendimentos é “justificada pelos relatórios médicos, testando (sic) a sua incapacidade para trabalhar, o que deveria ser considerada prova de que não tendo rendimentos do trabalho, necessitava do subsídio para sobreviver”.

No entanto, não só os relatórios médicos apenas são susceptíveis de demonstrar que a recorrente se encontra incapaz para trabalhar, e já não que não tem quaisquer rendimentos, sejam do trabalho, sejam de outra natureza, como, e o que é determinante, não tendo sido considerado provado nos autos que “a Autora não dispõe de qualquer outro rendimento para fazer face às despesas de pagamento da renda, alimentação, água, luz e gás”, a recorrente não impugnou a decisão da matéria de facto.

Assim, atenta a factualidade provada, não podemos concluir, como pretende a recorrente, que o indeferimento do requerimento de atribuição de subsídio de doença por si apresentado viola o conteúdo essencial do direito fundamental à segurança social, constituindo, assim, um acto nulo, nos termos do artigo 133.º, n.º2, alínea d), do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro, não sendo, pois, aplicável à presente acção o prazo previsto no artigo 69.º, n.º3, do CPTA, na redacção anterior às alterações introduzidas pela Lei n.º118/2019, de 17 de Setembro.

Por outro lado, na sentença recorrida, o Tribunal a quo concluiu que, quando a presente acção foi proposta, já tinha decorrido o prazo a que se refere o artigo 69.º, n.º2, do CPTA, qual seja, o prazo de 3 meses previsto no artigo 58.º, n.º1, alínea b), do mesmo Código, sendo que, no presente recurso, a recorrente nada alega susceptível de infirmar o assim decidido.

Com efeito, por um lado, limita-se, em sede de conclusões, a referir que “não sabendo a data em que a A. foi notificada do indeferimento, não é possível dizer que a mesma deu entrada em juízo fora de prazo”, quando o Tribunal a quo considerou que a recorrente “tinha conhecimento da existência desse acto [do acto de indeferimento] pelo menos em 22 de Julho de 2014 – data em que requereu à Entidade demandada a revisão da sua situação e a revogação desse acto”, juízo que a recorrente não questiona no presente recurso.

Por outro lado, também em sede de conclusões, a recorrente refere ter reclamado da decisão para a Segurança Social, suspendendo o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo em causa. No entanto, esta conclusão não encontra correspondência na motivação do recurso, razão pela qual não pode ser atendida por este Tribunal, na certeza de que os fundamentos por que o recorrente pede a alteração da decisão recorrida devem constar da motivação do recurso, e não apenas das conclusões.

Resta referir, tendo presente que a recorrente alega que a “sentença recorrida não se mostra devidamente fundamentada de acordo com o preceituado nos artºs 124.º e 125.º do CPA”, que estas normas se reportam ao dever de fundamentação dos actos administrativos, não sendo, pois, aplicáveis às sentenças.

Atento o exposto, concluindo que a decisão recorrida não padece do erro de julgamento que lhe é imputado pelo recorrente, cumpre negar provimento ao recurso.

IV- Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os juízes da Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia.

Lisboa, 15/07/2026

Ilda Côco

Julieta França

Rui Pereira