02632/07 - Tribunal Central Administrativo Sul

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL I. RELATÓRIO A... , com os sinais dos autos, intentou no TAF de Lisboa II – Loures, uma Acção Administrativa Especial contra a Caixa Geral de Aposentações , pedindo a condenação desta à prática do acto devido, o qual se traduz no reconhecimento ao direito à aposentação, com efeitos desde a data do seu requerimento inicial, e com o consequente pagamento das pensões e respectivos juros de mora. Proferido acórdão em 19-7-2006, veio a acção a ser julgada improcedente, com a consequente absolvição da ré dos pedidos [cfr. fls. 84/94]. Inconformada, veio a autora interpor recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões: A douta sentença recorrida não merece o nosso aplauso ao referir que a CGA, face ao requerimento apresentado pelo mandatário da autora em 19-11-2003, não ficou constituída no dever de decidir porque já existiam decisões sobre igual pedido tomadas à menos de dois anos. De todos os factos provados dos pontos 1 a 16 sobressai a única conclusão de que a recorrida nunca proferiu qualquer acto expresso e válido de indeferimento da requerida menção. Nos pontos 5 e 7, em 19-12-1991 arquivou o processo com nota de "o processo será reaberto logo que remetidos os documentos em falta". No ponto 9, em 7-3-2002, a CGA proferiu um despacho com o parecer de se ter consolidado o anterior indeferimento tácito – o que lhe serviu de fundamento para proferir acto expresso de remissão para a consolidação do acto tácito de indeferimento. No ponto 11 a CGA respondeu em 6-5-2002 que se mantinha o "anteriormente comunicado". No ponto 13 a CGA respondeu em 23-7-2002 que se confirma a informação transmitida – doc. de fls. 23 do PA. Essa resposta carece de eficácia, tendo-se por acto interno, carecido de eficácia externa por inexistência de documento comprovativo da sua notificação. A CGA ao longo de todo o processo nunca proferiu acto expresso de indeferimento sobre a questão de fundo reclamada apenas a consolidação do indeferimento tácito para se dispensar de decidir. A tese da confirmatividade de um acto tácito por acto expresso é ilegal e como tal deve ser anulado, sendo que a inadmissibilidade assenta na sua própria natureza [Acórdão do STA, de 21-3-96, Recurso nº 38.899]. Nessa hipótese de indeferimento presumido, em que não há um verdadeiro acto administrativo, não é possível falar em confirmatividade em relação ao anterior acto expresso. E o Acórdão do STA, de 23-5-96, Recurso nº 37.959, e o Acórdão de 17-2-98, Recurso nº 42.018, sublinham: "Um acto tácito de indeferimento é insusceptível por natureza de ser considerado como confirmativo de acto expresso anterior, quando este seja proferido sobre pretensão idêntica à que esteve na formação daquele primeiro". A sentença violou o disposto no artigo 9º , nºs 1 e 2 do CPA , tanto mais que vai além da posição expressa pela CGA que considerou acto tácito de indeferimento. O indeferimento tácito não retira à administração o dever de decidir que continua por cumprir – artigo 9º do CPA – pois o acto tácito não é um verdadeiro acto administrativo e não permite a formação de "caso decidido", mesmo que a recorrida proferisse decisão expressa, estava obrigada a decidir – Acórdão do STA, de 14-11-2001, Recurso nº 46.256. A existência de um acto lesivo é indiscutível. Vide: artigo 268º, nº 4 da CRP, Acórdão do STA, de 19-2-98, Recurso nº 31.110, e Acórdão do STA, de 19-12-96, Recurso nº 40.791, e o Acórdão de 16-4-98, Processo nº 720/98, do TCA. E é lesivo o acto que indefere a pretensão do recorrente depois de a mesma ser expressamente solicitada sem o requisito da nacionalidade portuguesa. Não constam dos autos documentos comprovativos de que a autora tenha sido notificada do ofício de 23-7-2002, pelo que se é existente é ineficaz. O requerimento de reapreciação formulado em 19-11-2003, data em que já tinham decorrido mais de dois anos desde o arquivamento do pedido inicial com nota de "o processo será reaberto logo que remetidos os documentos em falta, baseia-se não só na inexigibilidade da nacionalidade portuguesa como também na situação sócio-económica difícil da autora" – doc. 7, fls. 24 do PA. A CGA não pode eximir-se do dever legal de decidir, atentas as alterações ocorridas no plano legislativo e jurisprudencial – Acórdão do TCA, de 2-11-2006, Processo nº 01427/06. Sobre a existência do acto confirmativo deve concluir-se pela sua inexistência: não existindo actos confirmativos de actos tácitos, é forçoso admitir o pedido do recorrente. A douta sentença não analisou a questão de fundo – efectividade de serviço prestado pela autora –, sendo certo que ela prestou mais de cinco anos de serviço, sofrendo sempre os descontos para compensação de aposentação. Assim sendo, nunca a CGA seria absolvida do pedido mas sim da instância ” [cfr. fls. 98/107 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. A ré contra-alegou, pugnando pela manutenção do decidido [cfr. fls. 114/115 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. Neste TCA Sul o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual defende que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 128/129]. Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento. II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO O acórdão recorrido considerou assente – sem qualquer reparo – a seguinte factualidade: A autora prestou funções como catalogadora nos ex-Serviços de Saúde e Assistência de Angola durante mais de 5 anos [cfr. docs. de fls. 31 e 31 verso dos autos, e de fls. 5, 6, 9 e 10 do PA]. Em 25-9-1981 a autora apresentou junto da Caixa Geral de Depósitos [de ora em diante abreviadamente designada de CGD] um pedido para que lhe fosse concedida a aposentação ao abrigo do Decreto-Lei nº 362/78 , de 28/11, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 23/80 , de 29/2 [cfr. doc. de fls. 1 do PA, que aqui se dá por integralmente reproduzido]. Através do ofício nº 7938SRP-6, de 14-5-1984, da CGD, foi solicitado à autora o envio de diversos documentos [cfr. doc. de fls. 2 do PA, que aqui se dá por integralmente reproduzido]. Em 24-9-1991 a autora apresentou na CGD duas certidões, uma passada em 4-9-1990, pelo Hospital Josina Machel, do Ministério da Saúde, da República Popular de Angola, que declara que a autora foi catalogadora de 2ª classe, assalariada, dos ex-Serviços de Saúde e Assistência de Angola, letra U, de 20-2-1962 a 10-11-1974, e que durante esse período “ não fez descontos legais para a aposentação ” e outra passada em 12-9-1990 pelo Departamento Nacional de Administração, do Ministério das Finanças, da República Popular de Angola, que declara que a autora foi catalogadora de 1ª classe dos ex-Serviços de Saúde e Assistência de Angola, letra T, e que de 1-1-1972 a 10-11-1975 foi abonada nos seus vencimentos, “ tendo sofrido sempre os descontos legais para a compensação de aposentação ” [cfr. docs. de fls. 5 a 7 do PA, que aqui se dão por integralmente reproduzidos]. Através do ofício ref. 531-Arq-1736271-l, datado de 19-12-1991, a CGD solicitou à autora o envio de diversos documentos até 18-2-1992 e informou que a “ a não apresentação dos elementos referidos, no prazo indicado, determinará o arquivamento imediato do processo, sem prejuízo da sua reapreciação posterior ” [cfr. doc. de fls. 8 do PA, que aqui se dá por integralmente reproduzido]. Em 15-7-1992 a autora apresentou junto da CGD cópia do Boletim Oficial de Angola, nº 100, II série, de 28-4-1973, que publicita a sua promoção a catalogadora de 1ª classe dos Serviços de Saúde e Assistência de Angola e a sua colocação no Serviço de Combate à Tuberculose [cfr. doc. de fls. 9 e 12 do PA, que aqui se dá por integralmente reproduzido]. Através do ofício ref. 531-1736271-1, datado de 31-7-1992, a CGD informou a autora que, por não ter sido satisfeito o solicitado no ofício-circular de 19-12-1991, seria arquivado o respectivo processo de aposentação, sem prejuízo da sua reapreciação posterior, em função dos elementos de informação que viessem a ser apresentados [cfr. doc. de fls. 13 do PA, que aqui se dá por integralmente reproduzido]. Em 8-2-2002 o mandatário da autora apresentou na CGA um requerimento no qual alega que “ constitui Jurisprudência pacificamente aceite pelos Acórdão do STA a não exigibilidade ” do requisito de nacionalidade portuguesa, requerendo que “ seja desarquivado o seu processo submetendo-o ao despacho definitivo e executório que lhe conceda a Aposentação ” [cfr. doc. de fls. 16 do PA, que aqui se dá por integralmente reproduzido]. Através do ofício ref. NER RM 1736271, datado de 7-3-2002, a CGA respondeu ao requerimento apresentado pelo mandatário da autora em 8-2-2002, informando-o que por despacho de 27-2-2002, da Direcção da CGA, foi indeferido o seu pedido, com o seguinte fundamento: “ Tendo-se formado acto tácito de indeferimento, em função do tempo decorrido, sem que a interessada tenha procedido à sua impugnação contenciosa, tal acto consolidou-se, face ao disposto no artigo 141º do Código de Procedimento Administrativo (...). Ora, atendendo a que o regime do Decreto-Lei nº 362/78 foi, entretanto, revogado pelo Decreto-Lei nº 210/90 , de 27 de Junho, verifica-se que o requerimento apresentado em 2002.02.04 é extemporâneo. ” [cfr. docs. de fls. 17 e 18 do PA, que aqui se dão por integralmente reproduzidos]. x. Em 20-3-2002, o mandatário da autora apresentou na CGA um requerimento em nome de diversos requerentes, no qual se inclui a ora autora, no qual alega que “ à luz do douto Acórdão nº 72/2002, proferido no processo 769/99 do Tribunal Constitucional ” o requisito na nacionalidade portuguesa não é exigível aos requerentes para efeitos de atribuição da pensão de aposentação e requer “ que seja processada a respectiva pensão ” [cfr. doc. de fls. 21 do PA, que aqui se dá por integralmente reproduzido]. xi. Através do ofício ref. NER CM 1736271, datado de 6-5-2002, a CGA respondeu ao requerimento apresentado pelo mandatário da autora em 20-3-2002, informando-o designadamente do seguinte: “ […] sobre a matéria versada, se mantém o que lhe foi anteriormente comunicado. Com efeito, face ao disposto no artigo 141º do Código de Procedimento Administrativo [...] os actos de indeferimento, expresso ou tácito, que se consolidaram por não terem sido oportunamente impugnados pela via judicial, não são susceptíveis de alteração. ” [cfr. docs. de fls. 20 do PA, que aqui se dão por integralmente reproduzidos]. Em 3-7-2002 o mandatário da autora solicitou junto da CGA para que lhe fosse facultado o despacho que incidiu sobre o requerimento por si apresentado em 20-3-2002 [cfr. docs. de fls. 22 e 22 do PA, que aqui se dão por integralmente reproduzidos]. Através do ofício ref. NER CM 1736271, datado de 23-7-2002, a CGA respondeu ao requerimento apresentado pelo mandatário da autora em 3-7-2002, informando-o designadamente do seguinte: “ […] se confirma a informação transcrita pelo ofício de 6-5-2002, relativamente ao pedido de aposentação formulado, em 1981, pela Srª S. Ana Natividade Benge Fontes Pereira, ao abrigo do DL nº 362/78 , de 28/11, e legislação complementar. Mais se informa de que, não havendo qualquer fundamento legal para a reabertura do processo, pelos motivos já comunicados no ofício acima mencionado, não competia a esta Caixa proferir qualquer nova decisão sobre o assunto. ” [cfr. docs. de fls. 23 do PA, que aqui se dão por integralmente reproduzidos]. Em 19-11-2003 o mandatário da autora apresentou na CGA um requerimento no qual alega as circunstâncias de ter requerido a aposentação da autora, pedido que foi indeferido por não possuir a nacionalidade portuguesa, a existência de “ vária jurisprudência do STA e do TC, designadamente o Acórdão nº 72/2002, do Proc. nº 769/99 ”, que sustentam a inexigibilidade daquele requisito e termina solicitando a reapreciação do processo de aposentação [cfr. doc. de fls. 7 dos autos e fls. 24 do PA, que aqui se dão por integralmente reproduzidos]. Até à data da entrada em juízo da PI da presente acção a CGA não respondeu ao requerimento acima mencionado [acordo]. Em 14-2-2005 foi passada pelo Departamento de Expediente e Arquivo Geral do Ministério das Finanças, da República Popular de Angola, a certidão constante de fls. 31 dos autos, que declara que a autora foi catalogadora de 1ª classe dos ex-Serviços de Saúde e Assistência de Angola, letra T, foi abonada nos seus vencimentos de 20-2-1962 a 31-12-1977 [e não 1967, como certamente por lapso consta do acórdão recorrido] e nesse período sofreu “ os descontos legais para Compensação de Aposentação ” [cfr. doc. de fls. 31 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido]. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO O presente recurso jurisdicional vem interposto do acórdão do TAF de Lisboa, proferido em 19-7-2006, que julgou improcedente a acção administrativa especial intentada por A..., ex-funcionária da Administração Ultramarina, e absolveu dos pedidos formulados – reconhecimento ao direito à aposentação, com efeitos desde a data do seu requerimento inicial, e com o consequente pagamento das pensões e respectivos juros de mora – a CGA, nomeadamente por não ter dado como assente a existência do dever legal de decidir por parte da CGA, uma vez que a recorrente tinha formulado, há menos de dois anos, idêntico pedido que veio a ser indeferido pela CGA. Adianta-se, desde já, que a decisão recorrida não merece qualquer censura, na medida em interpretou e fez correcta aplicação da lei à factualidade resultante dos autos e do processo instrutor apenso. No fundo, a razão do dissídio prende-se exclusivamente com o facto de saber se formulado perante a CGA um pedido de concessão de pensão por serviço prestado à ex-Administração Ultramarina, que veio a ser objecto de indeferimento, a mesma CGA tinha o dever legal de decidir novo pedido formulado há menos de dois anos do anteriormente indeferido. Como se viu da matéria de facto dada como assente no acórdão recorrido – que a recorrente não discute –, em 8-2-2002 o seu mandatário apresentou na CGA um requerimento no qual, alegando que “ constitui Jurisprudência pacificamente aceite pelos Acórdão do STA a não exigibilidade ” do requisito de nacionalidade portuguesa, requeria o desarquivamento do processo referente à sua constituinte, submetendo-se o mesmo a despacho definitivo e executório que lhe conceda a aposentação [cfr. doc. de fls. 16 do PA]. Esse pedido veio a ser indeferido por despacho de 27-2-2002, da Direcção da CGA, comunicado ao mandatário da recorrente através do ofício com a referência NER RM 1736271, datado de 7-3-2002, com o fundamento de que “ tendo-se formado acto tácito de indeferimento, em função do tempo decorrido, sem que a interessada tenha procedido à sua impugnação contenciosa, tal acto consolidou-se, face ao disposto no artigo 141º do Código de Procedimento Administrativo [...]. Ora, atendendo a que o regime do Decreto-Lei nº 362/78 foi, entretanto, revogado pelo Decreto-Lei nº 210/90 , de 27 de Junho, verifica-se que o requerimento apresentado em 2002.02.04 é extemporâneo. ” [cfr. docs. de fls. 17 e 18 do PA]. Em 20-3-2002, o mandatário da recorrente apresentou na CGA um requerimento em nome de diversos requerentes, neles se incluindo o daquela, no qual, alegando que “ à luz do douto Acórdão nº 72/2002, proferido no processo 769/99 do Tribunal Constitucional ” o requisito na nacionalidade portuguesa não é exigível aos requerentes para efeitos de atribuição da pensão de aposentação, requeria que lhe fosse processada a respectiva pensão [cfr. doc. de fls. 21 do PA]. Esse requerimento veio a ser de novo indeferido, decisão que foi notificada ao mandatário da autora através do ofício com a referência NER CM 1736271, datado de 6-5-2002 [cfr. docs. de fls. 20 do PA]. E, finalmente, em 19-11-2003 o mandatário da autora apresentou na CGA novo requerimento no qual, alegando as circunstâncias de ter requerido a aposentação da sua constituinte, e que tal pedido foi indeferido por aquela não possuir a nacionalidade portuguesa, face à existência de “ vária jurisprudência do STA e do TC, designadamente o Acórdão nº 72/2002, do Processo nº 769/99 ”, que sustentam a inexigibilidade daquele requisito, terminava solicitando a reapreciação do processo de aposentação [cfr. doc. de fls. 7 dos autos e fls. 24 do PA], requerimento esse a que, até à data da entrada em juízo da PI da presente acção, a CGA não respondeu. Procuremos, então, demonstrar, o acerto da decisão recorrida. Como se viu, a recorrente intentou uma acção de condenação à prática de acto devido, prevista nos artigos 66º e segs. do CPTA, visando obter a condenação da CGA à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo que entendeu ter sido ilegalmente omitido ou recusado, no caso, o deferimento do seu requerimento pedindo o reconhecimento e a fixação da pensão de aposentação a que se julga com direito pelo facto de ter prestado serviço à Administração no ex-Estado de Angola. Neste tipo de acções o objecto do processo é constituído pela pretensão do interessado, pelo que ainda que seja impugnado um acto de indeferimento [seja um acto de recusa de apreciação de requerimento ou um acto de recusa de emissão de uma decisão favorável], “ deve entender-se que o processo se dirige não à anulação contenciosa desse acto, mas à condenação da Administração na prática de um acto que, em substituição daquele, se pronuncie sobre o caso concreto ou, desde logo, dê satisfação ao interesse pretensivo do autor ” [cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, in “Comentário ao CPTA”, 2005, pág. 337]. Conforme decorre do disposto no nº 1 do artigo 71º do CPTA, este tipo de processo não é meramente cassatório, mas de plena jurisdição, pelo que o tribunal não se limita a devolver a questão ao órgão administrativo competente, anulando ou declarando nulo ou inexistente o eventual acto de indeferimento, antes se pronunciando sobre a pretensão material do interessado, impondo a prática do acto devido. Prevê o nº 1 do artigo 67º do CPTA que a condenação à prática de acto administrativo legalmente devido pode ser pedida quando: Tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido; Tenha sido recusada a prática do acto devido; ou Tenha sido recusada a apreciação de requerimento dirigido à prática do acto. No caso em apreço, releva apenas a hipótese enunciada na alínea a) do nº 1 do artigo em causa, ou seja, ter sido apresentado um requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, sem que tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido, que o acórdão recorrido considerou não se verificar, uma vez que o requerimento apresentado em 19-11-2003 não constituiu a entidade demandada no dever de proferir decisão sobre o mesmo, atento o disposto no nº 2 do artigo 9º do CPA . E não constituiu a CGA no dever de decidir visto que, no período de 1 ano, 9 meses e 11 dias que antecederam a apresentação desse requerimento, a recorrente apresentou mais dois requerimentos de idêntico teor – em 8-2-2002 e 20-3-2002, respectivamente –, os quais foram expressamente indeferidos pela CGA, pelo que a formulação dum novo requerimento antes de decorridos dois anos sobre a apresentação do anterior não constituía a Administração no dever de decidir, por a tal se opor o nº 2 do artigo 9º do CPA . Como notam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, no seu Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, em anotação ao artigo 67º do CPTA, “ a interpretação que vê na regra do artigo 9º , nº 2 do CPA a afirmação de um dever de decidir [entendido como dever de reapreciação] tem como corolário lógico a atribuição de um significado jurídico à falta de decisão expressa no prazo legalmente fixado. Segundo o critério tradicional, esse significado era o de qualificar a situação de inércia da Administração como constitutiva de um indeferimento tácito. No quadro normativo decorrente do CPTA, o referido significado será o de reconhecer o facto da existência de uma omissão por parte da Administração como o pressuposto que permite desencadear o meio processual próprio de reacção, que é agora a dedução do pedido de condenação à prática de acto devido. […] Ou seja, sempre que ocorra a falta de decisão expressa no prazo relativamente à renovação de uma pretensão sobre que incida o dever de reapreciação, nos termos do artigo 9º , nº 2 do CPA , constitui-se uma situação de falta de decisão que preenche o pressuposto processual previsto na alínea a) do nº 1 deste artigo 67º, para efeito da utilização da acção de condenação na prática de acto devido. ” [cfr. obra citada, a págs. 345]. Ora do exposto decorre, “ a contrario ”, que a falta de decisão expressa no prazo relativamente à renovação de uma pretensão, só constituirá uma situação de falta de decisão, no tocante ao preenchimento do pressuposto processual previsto na alínea a) do nº 1 do artigo 67º do CPA , para efeito da utilização da acção de condenação na prática de acto devido, se sobre a entidade que omitiu pronúncia incida o dever de reapreciação, nos termos do artigo 9º , nº 2 do CPA . Dito de outro modo, sempre que há menos de 2 anos contados da data da apresentação do requerimento, o órgão competente tenha praticado um acto administrativo sobre o mesmo pedido formulado pelo mesmo particular com os mesmos fundamentos, não existe o dever de decisão e, como tal, não se verifica o preenchimento do pressuposto processual previsto na alínea a) do nº 1 do artigo 67º do CPA , para efeito da utilização da acção de condenação na prática de acto devido. Sendo essa a situação emergente dos autos, em que a ora recorrente, no período de 1 ano, 9 meses e 11 dias que antecederam a apresentação do requerimento que não obteve qualquer decisão por parte da CGA apresentou dois outros requerimentos de idêntico teor, que mereceram despachos de indeferimento, não está verificado o pressuposto processual previsto na alínea a) do nº 1 do artigo 67º do CPA , para efeito da utilização da acção de condenação na prática de acto devido, pelo que o acórdão recorrido não merece censura ao ter julgado improcedente o pedido formulado. Em face do exposto, improcedem todas as conclusões da alegação da recorrente, razão pela qual o presente recurso jurisdicional não merece provimento. IV. DECISÃO Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes do 2º Juízo do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso, confirmando integralmente o acórdão recorrido. Custas a cargo da recorrente, fixando-se a taxa de justiça devida em 4 UC’s e a procuradoria em ¼ dessa valor. Lisboa, 24 de Setembro de 2009 [Rui Belfo Pereira – Relator] [Cristina Santos] [António Vasconcelos]