5296/2006-5 - Tribunal da Relação de Lisboa

1. A Lei nº 12/83, de 24 de Agosto - recte, o seu artigo 1º e respectiva alínea a) e a alínea a) do seu artigo 4º -, não sendo, propriamente, um modelo de perfeição ou completude, no que respeita à definição do sentido e da extensão da autorização para legislar "em matéria de infracções antieconómicas e contra a saúde pública", contém ainda um conteúdo mínimo que permite conhecer qual a matéria sobre que o Governo ficou autorizado a legislar, e este ficou a saber que se tratava de rever o regime em vigor (actualizando-o e criando novos tipos de crimes e contravenções), com vista a cumprir o objectivo de obter "maior celeridade e eficácia na prevenção e repressão" deste tipo de criminalidade, e de criar novas penas e modificar as actuais, mas sempre tomando como modelo de referência a dosimetria do Código Penal - e tudo, em termos de os tribunais poderem verificar se o sentido da autorização foi ou não respeitado (cf. os Acórdãos nºs 107/88 e 473/89, 70/92 e 194/92, Diário da República, I série, de 21 de Abril de 1988, II série, de 26 de Setembro de 1989, de 18 de Agosto de 1992 e de 25 de Agosto de 1992), pelo que o seu artigo 1º e respectiva alínea a) e alínea a) do artigo 4º], não violam o artigo 168º, nº 2, da Constituição (versão de 1982).

2. Em lado algum a dita Lei 12/83, de 24-08 “…impunha que determinados crimes fossem descriminalizados, e não o inverso…”, pelo que não pode dizer-se que o art. 24° do DL n.° 28/84, de 20-01 seja inconstitucional, o que decorre também, ainda que tão só implicitamente, do já referido Ac. 302/95, do TC, que considerou ter existido “Respeito pelo objecto, sentido e extensão da autorização legislativa”, ainda que a propósito de normas diversas da do art. 24° do DL n.° 28/84, de 20-01 e da possibilidade da incriminação das pessoas colectivas.

(…)

9. Restam as pretensões sobre inconstitucionalidades e desadequação da pena.

9.1. Sobre aquelas, há que ponderar primeiro o decidido em devido tempo pelo TC, no Ac. 302/95, de 08-06-95 (1), com cuja doutrina plenamente concordamos e de que nos permitimos reproduzir alguns passos.

Diz o TC (2), depois de transcrever o que relevava da L. 12/83, de 24-08:

“A inconstitucionalidade que os recorrentes assacam ao artigo 1º e sua alínea a) e à alínea a) do artigo 4º, acabados de transcrever, radica no facto de, em seu entender, tais normativos não definirem o sentido e a extensão da autorização concedida para legislar sobre infracções antieconómicas e contra a saúde pública.

Será assim?

Entende-se que não, pelas razões que, a seguir, se indicam.

4.2. Dispõe-se no nº 2 do artigo 168º da Constituição:

2- As leis de autorização legislativa devem definir o objecto, o sentido, a extensão e a duração da autorização, a qual pode ser prorrogada.

Daqui decorre que as leis de autorização legislativa devem indicar a matéria sobre que o Governo fica autorizado a legislar (é o seu objecto), a amplitude com que o poderá fazer (é o seu alcance) e, bem assim, os princípios-base, as directrizes ou orientações que hão-de presidir à elaboração do decreto-lei a editar (é o sentido da autorização).

Quanto ao que deva entender-se pelo sentido da autorização legislativa, escreve ANTÓNIO VITORINO (As Autorizações Legislativas na Constituição Portuguesa, policopiado, Lisboa, 1985, p. 240):

[...] se o sentido não tem que exprimir-se em abundantes princípios ou critérios directivos (que levados às últimas consequências até poderiam condicionar totalmente em termos de conteúdo o exercício dos poderes delegados), deverá, pelo menos ser suficientemente inteligível para que o seu conteúdo possa operar com clareza como parâmetro de aferição dos actos delegados e consequentemente da observância por parte do legislador delegado do essencial dos ditames do legislador delegante.

De sua parte, J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (Constituição da República Portuguesa Anotada, 2º volume, 2ª edição, Coimbra, 1985, p. 204) precisam:

Não é obrigatório, naturalmente, que a autorização contenha um projecto do futuro decreto-lei, mas ela não pode ser um cheque em branco.

JORGE MIRANDA (Funções, Órgãos e Actos do Estado, Lisboa, 1990, policopiado, p. 471) diz:

A lei de autorização tem de definir o sentido da autorização, ou seja, o objectivo e o critério da disciplina a estabelecer, a condensação dos princípios ou a orientação fundamental a seguir pelo Governo.

Essencial é, pois, que na autorização legislativa possam colher-se os princípios rectores que hão-de servir ao Governo de critério ou de linhas de orientação na produção da respectiva disciplina jurídica, mas basta que constem da lei de autorização os princípios, as directrizes ou as orientações gerais que habilitem o Governo a emitir a legislação autorizada e que, uma vez produzida essa legislação (autorizada) permitam às instâncias de controlo da constitucionalidade verificar se ela respeita o modelo que a Assembleia da República esboçou.

É que, como se pôs em destaque no Acórdão nº 107/88, publicado no Diário da República, I série, de 21 de Junho de 1988, o sentido da autorização legislativa é "essencial para a determinação das linhas gerais das alterações a introduzir numa dada matéria legislativa".

O decreto-lei a produzir pelo Governo, na parte em que versar matéria que se inscreva na reserva parlamentar, tem que conformar-se com o sentido da autorização legislativa (cf. nos mesmos termos, o Acórdão nº 311/93, publicado no Diário da República, II série, de 22 de Julho de 1993).

4.3. Autorizar o Governo, em matéria de infracções antieconómicas e contra a saúde pública, a "alterar o regime em vigor, tipificando novos ilícitos penais e contravencionais, definindo novas penas, ou modificando as actuais, tomando para o efeito, como ponto de referência, a dosimetria do Código Penal", "nomeadamente actualizando o regime em vigor", tudo com vista à "obtenção de maior celeridade e eficácia na prevenção e repressão deste tipo de infracções", não é pormenorizar muito o sentido e o alcance da autorização.

Mas, para decidir a questão de constitucionalidade há, no entanto, e primeiro que tudo, que não esquecer que, na época, era prática parlamentar as leis de autorização legislativa ficarem-se por uma definição mínima, como se pode ver das outras cinco autorizações constantes da Lei nº 12/83, da Lei nº 8/83, de 11 de Agosto (autorização em matéria de tráfico de diamantes), da Lei nº 27/83, de 8 de Setembro (autorização para definir em geral ilícitos criminais), da Lei nº 28/83, de 8 de Setembro (autorização sobre suspensão temporária do contrato de trabalho), da Lei nº 29/83, de 8 de Setembro (autorização para rever a orgânica dos tribunais administrativos e fiscais), da Lei nº 30/83, de 8 de Setembro (autorização para alterar os estatutos das empresas públicas) e, em data anterior (anterior mesmo à revisão constitucional de 1982 - num tempo, portanto, em que as autorizações legislativas não tinham que indicar o sentido), da Lei nº 24/82, de 23 de Agosto (autorização para aprovação de um novo Código Penal e para a adopção de disposições adequadas de direito criminal, de processo criminal e de organização judiciária).

Depois, há também que ter presente que, tratando-se, na autorização legislativa aqui sub iudicio - não, propriamente, de conferir poderes ao Governo para produzir, ex novo, todo um corpo normativo -, sim de o autorizar a "alterar o regime em vigor", actualizando-o e criando novos tipos de ilícitos (crimes e contravenções), para o que, no tocante às penas, devia tomar "como ponto de referência" "a dosimetria do Código Penal", o que a Assembleia fez foi fornecer-lhe um primeiro modelo de referência para as infracções que não representassem a criação de novos tipos de ilícito - modelo de referência que era (para além do Código Penal) o Decreto-Lei nº 41.204, de 24 de Julho de 1957 (alterado, entretanto, entre outros, pelos Decretos-Leis nºs 43.860, de 16 de Agosto de 1961, 308/71, de 16 de Julho, 340/73, de 6 de Julho, 476/74, de 24 de Setembro, e 341/76, de 12 de Maio), que continha o regime das infracções contra a saúde pública e contra a economia.

Sendo isto assim, a Lei nº 12/83, de 24 de Agosto - recte, o seu artigo 1º e respectiva alínea a) e a alínea a) do seu artigo 4º -, não sendo, propriamente, um modelo de perfeição ou completude, no que respeita à definição do sentido e da extensão da autorização para legislar "em matéria de infracções antieconómicas e contra a saúde pública", contém ainda um conteúdo mínimo: sabe-se qual a matéria sobre que o Governo ficou autorizado a legislar, e este ficou a saber que se tratava de rever o regime em vigor (actualizando-o e criando novos tipos de crimes e contravenções), com vista a cumprir o objectivo de obter "maior celeridade e eficácia na prevenção e repressão" deste tipo de criminalidade, e de criar novas penas e modificar as actuais, mas sempre tomando como modelo de referência a dosimetria do Código Penal - e tudo, em termos de os tribunais poderem verificar se o sentido da autorização foi ou não respeitado (cf. os Acórdãos nºs 107/88 e 473/89, 70/92 e 194/92, Diário da República, I série, de 21 de Abril de 1988, II série, de 26 de Setembro de 1989, de 18 de Agosto de 1992 e de 25 de Agosto de 1992).

4.4. Que a lei de autorização legislativa aqui sob exame cumpre o mínimo constitucionalmente exigido em matéria de definição do sentido e da extensão (não se tratando, assim, de um cheque em branco), foi coisa que, após debate parlamentar, a própria Assembleia teve por adquirido.

O articulado da Lei nº 12/83 é, sem alteração, o da Proposta de Lei nº 20/III, publicado no Diário da Assembleia da República, II série, nº 18, de 8 de Julho de 1983, páginas 563, em cuja exposição de motivos se escreveu:

O aumento dos delitos anti-económicos e contra a saúde pública exige que se proceda a uma rápida revisão dos tipos e penas em matéria de criminalidade dos domínios económico, financeiro e de defesa da saúde pública e do consumidor, de modo a adequá-los a novas modalidades de delinquência e à gravidade das infracções praticadas. Só uma reacção pronta, proporcionada e eficaz terá também os efeitos de prevenção geral que a solidariedade social e a protecção da sociedade exigem.

A ASDI, em recurso interposto, sustentou, justamente, que, no tocante às infracções antieconómicas e contra a saúde pública, a Proposta de Lei era algo vaga e imprecisa, tendo alguns deputados afirmado não ter sido cumprido o nº 2 do artigo 168º da Constituição (cf. Diário da Assembleia da República, I série, nº 21, de 14 de Julho de 1983).

Depois de o Ministro da Justiça ter prestado esclarecimentos, foi a vez de intervir o deputado ANTÓNIO VITORINO, que afirmou:

O recurso de impugnação de inconstitucionalidade interposto pelo agrupamento parlamentar ASDI suscita-me dois tipos de questões.

Um diz respeito ao sentido das alterações a introduzir e o outro diz respeito à conexão das matérias sobre que versa o pedido de autorização legislativa.

No que concerne ao primeiro tipo de questões, ao sentido das alterações, o Senhor Ministro adiantou alguns esclarecimentos que me parecem importantes e úteis. Exprimiu que era intenção genérica do Governo agravar as sanções de determinados ilícitos, e reconheço, logo à partida, que é difícil, quando se trata de agravar sanções, fornecer num pedido de autorização legislativa critérios gerais que permitam aquilatar das diferenças de dosimetria das sanções que vão ser introduzidas. Tarefa difícil e insana. Provavelmente nunca nenhum governo conseguirá apresentar a esta Câmara um critério geral de dosimetria de alteração das penas e das sanções (Diário cit., página 884).

O deputado COSTA ANDRADE, por sua parte, afirmou, a propósito:

É que esta proposta de lei tem o quantum de sentido mais do que suficiente para satisfazer as exigências do artigo 168º e eu digo-lhe porquê: é que esta proposta de lei vem dizer que vai criminalizar ou descriminalizar, porventura, em determinadas matérias.

[...] Criminalizar não é uma coisa muito vaga. É o grau máximo de responsabilidade que confronta um Estado com um cidadão. O crime é a chamada à responsabilidade de um cidadão perante o Estado.

Portanto, parece-me que dizer que se vai criminalizar é o máximo de precisão e de sentido [...].

De resto, no artigo 4º da presente proposta de lei [...] não deixa de ser referido esse sentido. Essa referência é suficiente porque são tipificados, ou são indicados, os valores, os bens jurídicos, os interesses que o legislador se propõe tutelar com a criminalização destas condutas (Diário cit., página 890).

O deputado MAGALHÃES MOTA - depois de dizer que as leis de autorização deviam ter um sentido (isto é, estabelecer uma directiva, apontando finalidades a prosseguir e marcando objectivos) - considerou esclarecidas as dúvidas e, em nome da ASDI, retirou a impugnação da proposta de lei.

A Lei nº 12/83, de 24 de Agosto, [recte, o seu artigo 1º e respectiva alínea a) e alínea a) do artigo 4º], não viola, pois, o artigo 168º, nº 2, da Constituição (versão de 1982).

5. …

5.2. Respeito pelo objecto, sentido e extensão da autorização legislativa.

Os recorrentes entendem, no entanto, que o Governo, ao definir novos crimes nos artigos 36º e 37º e ao estender, nos artigos 3º e 7º, a responsabilidade criminal às pessoas colectivas e equiparadas, "extravasou os limites normativos fixados na autorização legislativa" ("excedeu o âmbito" da mesma).

Sem razão, porém…”.

9.2. Temos pois que a alegação da recorrente de a L 12/83, de 24-08 ser inconstitucional, por via de ela ser vaga e indeterminada, é directamente contrariada pela decisão ora referida e transcrita - na parte que interessa - do TC, que, repete-se, merece a nossa concordância.

10. Mas o dito Ac. 302/95, do TC não curou directamente da outra inconstitucionalidade alegada (ser a criminalização da contra-ordenação em questão contrária à autorização legislativa contida na Lei n.º 12/83, de 24-08).

Contudo, a sua sem razão é para nós evidente.

Na verdade, em lado algum a dita L 12/83, de 24-08 “…impunha que determinados crimes fossem descriminalizados, e não o inverso…”, como diz a recorrente, pelo que não pode dizer-se que o art. 24° do DL n.° 28/84, de 20-01 seja inconstitucional.

Basta analisar o texto da Lei 12/83 (3), para que esta conclusão se imponha directa e indubitavelmente ao intérprete.

10.1. Aliás, que assim é decorre também, ainda que tão só implicitamente, do já referido Ac. 302/95, do TC, que considerou ter existido “Respeito pelo objecto, sentido e extensão da autorização legislativa”, ainda que a propósito de normas diversas da do art. 24° do DL n.° 28/84, de 20-01 e da possibilidade da incriminação das pessoas colectivas.

(…)

Lisboa, 11 de Outubro de 2006

1. -Relatado pelo Consº Messias Bento e disponível no site do Tribunal Constitucional.

2. -Os realces - a negrito e com corpo de letra aumentado - são nossos.

3. -No que aqui importa – pois tudo o mais diz respeito a outras matérias - o respectivo texto é o seguinte: “Artº 1º. É concedida autorização legislativa ao Governo para alterar os regimes em vigor, tipificando novos ilícitos penais e contravencionais, definindo novas penas, ou modificando as actuais, tomando para o efeito, como ponto de referência, a dosimetria do Código Penal, nas seguintes áreas: a) Em matéria de infracções antieconómicas e contra a saúde pública;[...]. Artº 4º. O sentido das autorizações constantes dos artigos anteriores é: a) Quanto às infracções antieconómicas e contra a saúde pública, a obtenção de maior celeridade e eficácia na prevenção e repressão deste tipo de infracções, nomeadamente actualizando o regime em vigor;[...]. Artº 5º. A presente autorização legislativa caduca se não for utilizada dentro do prazo de 120 dias. Artº 6º. A presente Lei entra em vigor no dia imediato ao da sua publicação”.