042057 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A legitimidade terá de ser aferida pela titularidade da relação jurídica controvertida, tal como configurada pelo Recorrente.

II- Em consonância com o nº 4 do art. 268° da CRP terá de ser na lesão do seu direito ou interesse legalmente protegido que o particular deverá fazer radicar o título jurídico que o habilita a aceder à via contenciosa.

III- Porém, a referência feita ao termo titularidade não significa mais do que um pressuposto processual, não se entendendo defender o conceito de "legitimidade - condição".

IV- A este nível relevará uma afirmação, fundamentada em factos, da lesão de uma posição subjectiva (teoria da possibilidade da lesão).

V- Insere-se no âmbito da previsão da alínea a), do nº l, do art.124° do CPA o acto administrativo que, não obstante se apresentar como favorável para o seu destinatário, se assuma como lesivo para a esfera jurídica de qualquer interessado.

VI- A mera invocação de "conveniência de serviço", sem mais, não preenche o requisito legal da fundamentação.

Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1- RELATÓRIO

1. 1 O Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça recorre do Acórdão da Secção, de 8-7-99, que, após desatender a excepção de ilegitimidade do Recorrente, concedeu provimento ao recurso contencioso interposto pelo agora Recorrido A..., anulando o acto de nomeação de B... para a Secretaria-Geral do Tribunal da Comarca de Vila Franca de Xira e declarando, ainda, a nulidade do acto de nomeação do dito Recorrido para a Secretaria do Tribunal da Comarca de Benavente.

Nas suas alegações formula as seguintes conclusões:

“1ª O acórdão recorrido, ao desatender a questão prévia da ilegitimidade do recorrente A..., não teve em conta o facto de o mesmo não ter qualquer interesse, sequer indirecto, na procedência do recurso.

2ª Não pode pretender ter primazia numa colocação quem não manifesta, podendo fazê-lo, qualquer interesse na mesma.

3ª Não se verifica a “falta de fundamentação” que o acórdão recorrido entende ter-se verificado no acto de nomeação do recorrido particular para o Tribunal de Vila Franca de Xira.

4ª Com efeito, a função garantística da protecção constitucional da fundamentação dos actos administrativos atém-se aos actos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos. Como determina o artigo 268º nº 3 da Constituição da República Portuguesa.

5ª Assim, a inobservância de fundamentação, a ocorrer só invalida o correspondente acto administrativo quando efectivamente determine efeitos lesivos ao interessado.

6ª No mesmo sentido se pronuncia o Código do Procedimento Administrativo no seu artigo 124º

7ª A imposição legal do dever de fundamentar visa determinados objectivos, quais sejam: a função de pacificação, a função de defesa do administrado, a função da autocontrole e a função de clarificação e prova, a ponderação cuidada dos vários interesses em jogo e a reflexão sobre a melhor via de prosseguir o interesse público.

8ª “... O imperativo da fundamentação não é absoluto, nem em densidade, nem em extensão, (que) dependa das zonas de actividade, do tipo de actos e das circunstâncias em que é emitido”.

9ª Assim, em nosso entender, a inobservância de fundamentação, a ocorrer, só invalida o correspondente acto administrativo quando efectivamente determine efeitos lesivos ao interessado.

10ª Ora, no caso concreto, verifica-se que o recorrente passou à situação de supranumerário em 15/11/93, data da entrada em vigor da Portaria nº 1177/93, de 10/11, que extinguiu o lugar de Secretário Judicial da Comarca de Vila Franca de Xira, e esteve mais de oito meses sem tomar a iniciativa de requerer a nomeação, a qualquer título, para o lugar supostamente pretendido, podendo fazê-lo.

11ª Assim sendo, a nomeação do Secretário Judicial B... para a Secretaria-Geral do Tribunal de Vila Franca de Xira, não existindo oficialmente outros interessados, foi um mero acto de gestão, ao abrigo de disposição legal correctamente invocada, e não carecendo de outra fundamentação.

12ª Ora, não se verificando a falta de fundamentação, não há lugar à anulação do acto de nomeação do recorrido particular, pelo que não se verificará a nulidade do acto consequente, como foi entendido.

13ª Tudo termos em que o Acórdão recorrido deverá ser revogado e substituído por outro que mantenha o acto inicialmente impugnado.” - cfr. fls. 124-127.

1. 2 Por sua vez, o Recorrido, tendo contra-alegado, apresentou as seguintes conclusões:

“a) Tinha o ora alegante interesse directo na procedência do recurso que interpôs;

b) Na nomeação em comissão para Secretário-Geral do Tribunal de Vila Franca de Xira o ora alegante tinha condições e requisitos objectivos mais relevantes para o desempenho do lugar, e no próprio interesse público, que deve estar nestes actos, acima de tudo;

c) Constituindo a dita nomeação um acto discricionário, devia ter sido fundamentada, com os requisitos previstos no art. 125 do CPA, o que não foi, sendo, por isso, tal acto viciado, atacável, por falta de forma, não assistindo qualquer razão nas conclusões 3ª a 9ª do recorrente, Ministro da Justiça;

d) O ora alegante passou à situação de supranumerário por força da alteração da legislação que extinguiu o lugar existente e criou novo lugar de Secretário-Geral, estando previsto o mecanismo para o preenchimento do mesmo, ao qual o ora alegante era candidato;

e) Não foi aberto concurso para o dito lugar nem o podia ser dado o referido na alínea anterior, pelo que não tinha o ora alegante der requerer o lugar a qualquer título, mas devia ser a administração a nomear em comissão para o lugar o ora alegante até à inspecção, que não se fez, de forma arbitrária, lesando os legítimos interesses do mesmo ora alegante;

f) O ora alegante tinha boas perspectivas para ocupar o lugar, tem hoje classificação de Muito Bom e podia tê-la se tivesse sido inspeccionado;

g) O acto da nomeação do Secretário Judicial do Tribunal de Benavente para o lugar de Secretário-Geral do Tribunal de Vila Franca de Xira está afectada de vício de forma, por falta de fundamentação, portanto acto impugnável e anulável, nos termos do disposto nos arts. 124, 125, 133 e 134 do CPA,

h) A nomeação do ora alegante para o lugar de Secretário Judicial de Benavente, como consequente, do acto anterior, é também nulo, nos termos do disposto no art. 133, nº 2 - i) do CPA;

i) O douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo fez uma correcta interpretação da lei, e não cometeu qualquer ilegalidade na sua decisão nem houve qualquer omissão na sua criteriosa e justa apreciação,

j) Deve manter-se inteiramente o douto acórdão proferido, sem qualquer alteração, negando-se provimento ao recurso.” - cfr. fls. 134-136.

1. 3 No seu Parecer de fls. 156v./157, o Magistrado do M. Público pronuncia-se pelo provimento do recurso jurisdicional aderindo à tese sustentada pelo Recorrente quanto à não obrigatoriedade de fundamentar os actos de nomeação.

1. 4 Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

2- A MATÉRIA DE FACTO

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no Acórdão recorrido, que aqui consideramos reproduzida, como estabelece o nº 6, do artigo 713º do CPC.

3- O DIREITO

3. 1 O Acórdão recorrido, antes de entrar na apreciação da questão de fundo, conheceu da arguida ilegitimidade do agora Recorrido para impugnar o acto de nomeação do então secretário judicial de Benavente (Recorrido Particular no recurso contencioso) para a secretaria-geral do Tribunal da Comarca de Vila Franca de Xira.

Tal excepção tinha sido levantada pelo agora Recorrente na sua resposta.

De acordo com o Acórdão da Secção, o Recorrente contencioso tinha, efectivamente, legitimidade para impugnar o dito acto de nomeação, uma vez que sustentava no recurso a sua primazia em relação ao nomeado na colocação na secretaria-geral do Tribunal da Comarca de Vila Franca de Xira, por ser, dos dois, o mais antigo e melhor classificado, daí o ter um interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do aludido acto.

Diferente é, porém, a tese defendida pelo Recorrente que considera não ter o agora Recorrido qualquer interesse, ainda que indirecto, no provimento do recurso, uma vez que não pode “pretender ter primazia numa colocação quem não manifesta, podendo fazê-lo, qualquer interesse na mesma” - cfr. as conclusões 1ª e 2ª da sua alegação.

Não lhe assiste, contudo, razão, como se irá demonstrar de seguida.

Como é sabido, a legitimidade é um pressuposto processual e não uma condição de provimento do recurso, traduzindo-se na titularidade de uma posição subjectiva para um certo objecto processual inicial.

A legitimidade deverá, assim, ser aferida pela titularidade da relação jurídica controvertida tal como ela se mostra configurada pelo Recorrente na sua petição.

Por outro lado, à luz do nº 4, do artigo 268º da CRP terá de ser da lesão das suas posições subjectivas que o Particular retirará o título jurídico que o habilita a aceder à via contenciosa.

Quando atrás se falou de titularidade não se quis significar mais do que mero pressuposto processual já que não se pretende, minimamente, defender o conceito de legitimidade-condição” .

Trata-se aqui de mera relação de pertinência de um direito ao seu titular (cfr. M. Andrade, in “Teoria Geral...”, Vol. I, pág. 36).

Em causa está, apenas, o pressuposto subjectivo que condiciona a admissibilidade do pedido contencioso administrativo.

Tal como já antes se realçou, a legitimidade terá de ser aferida pela forma como é desenhada a situação concreta na petição de recurso.

Neste contexto bastará ao Recorrente invocar a lesão de um direito subjectivo ou de um interesse legalmente protegido.

E, isto, de molde a que, em face de tal concreta alegação, seja possível estabelecer uma relação de titularidade entre a pessoa do Recorrente e a pretensão por cuja vitória se pugna, ou o prejuízo causado pelo acto cuja anulação se requer” (apud M. Caetano in “O interesse como condição de legitimidade no recurso directo de anulação”, in “Estudos de Direito Administrativo”, a págs. 242).

É claro que como atrás se salientou, bastará ao Recorrente alegar a lesão das suas posições subjectivas, sem que lhe seja de exigir a prova da efectiva lesão, dado que saber se existe ou não o direito ou o interesse legalmente protegido e se este foi ou não lesado pertence ao âmbito do fundo da causa.

Ou seja, tudo se passa ao nível de um pressuposto processual e não de uma condição de provimento.

Neste particular contexto relevará uma afirmação fundamentada em factos, da lesão de um direito ou de um interesse legalmente protegido (teoria da possibilidade da lesão) e já não a da necessidade de uma afirmação concludente da lesão (teoria da concludência da lesão). Bastará, por isso, um juízo de verosimilhança.

No fundo, o Recorrente terá de demonstrar a sua qualidade de interessado para efeitos de interposição de recurso.

Será interessado se estiver em condições de retirar um qualquer benefício com a anulação do acto.

Se nada lucrar juridicamente com tal anulação, então, não pode ser considerado como interessado.

Vidé, neste sentido, F. Amaral, in “Direito Administrativo”, Vol. IV, a págs. 170, bem como os Acs. deste STA, de 2-2-88 - AD 331, de 8-2-89 - Rec. 22686, de 30-5-89 - Rec. 26347, de 17-1-89 - Rec. 25294, de 17-1-89 - Rec. 25410, de 28-11-89 - Rec. 27188, de 31-1-91 - AD 354, de 3-10-96 - Rec. 28455, de 8-10-96 - Rec. 37776, de 15-10-96 - Rec. 39483, de 7-11-96 - Rec. 38005, de 15-1-97 - Rec. 29150, de 1-10-98 - Rec. 43423, de 11-2-99 - Rec. 44032, de 18-2-99 - Rec. 38879, de 25-5-99 - Rec. 43030, de 8-6-99 - Rec. 42354, de 22-6-99 - Rec. 44568 e de 30-9-99 - Rec. 41668.

Ora, perante tudo aquilo que se acabou de explanar temos que o Acórdão da Secção ao considerar o Recorrente contencioso como tendo legitimidade não incorreu em erro de julgamento.

De facto, como bem se assinala no dito aresto, “com a colocação do secretário judicial de Benavente em Vila Franca de Xira, em comissão de serviço, foi declarado vago o lugar naquela comarca, acabando o recorrente por ser nomeado oficiosamente para ali” - cfr. fls. 104v

Na sua petição o agora Recorrido sustenta que deveria ter sido ele a ser colocado na secretaria-geral de V.F. de Xira, por ser mais antigo e melhor classificado que o seu colega, para além de referir ter preferência na referida colocação, sem que, para o efeito, fosse necessário pedir a sua nomeação em comissão de serviço - cfr., em especial, os artigos 12 a 20 da aludida peça processual.

Vê-se assim que, perante o quadro desenhado na petição o Recorrente contencioso é detentor de um interesse directo, pessoal e legítimo no provimento do recurso, na medida em que com a anulação do acto de nomeação do Recorrido Particular fica em aberto a possibilidade da sua colocação nesse lugar, tanto mais que também impugnou a sua nomeação para o lugar de secretário judicial da comarca de Benavente.

Ou seja, o provimento do recurso contencioso elimina da ordem jurídica os actos que o Recorrente tem por lesivos das suas posições subjectivas, destarte retirando um benefício com a peticionada anulação, beneficio esse que se repercute imediatamente na sua esfera jurídica.

Saber se o Recorrente contencioso goza, efectivamente, de primazia na colocação como secretário-geral da comarca de V.F. de Xira é questão que se não enquadra na temática do pressuposto processual em análise, antes tendo a ver como o mérito do recurso contencioso, não devendo, por isso, ser chamada à colação, não relevando, a este nível, qualquer tipo de indagação no sentido de se aferir se a pretensão anulatória do Recorrente está ou não materialmente bem fundada.

Improcedem, por isso, as conclusões 1ª e 2ª da alegação do Recorrente.

3. 2 Nas demais conclusões questiona o Recorrente a pronúncia contida no Acórdão da Secção a propósito do vício de forma, por falta de fundamentação do acto de nomeação do Recorrido Particular para o Tribunal de Vila Franca de Xira (cfr. as conclusões 3ª a 13ª da sua alegação).

No essencial, salienta que o acto em causa não determina efeitos lesivos para o Recorrente, na medida em que a nomeação do Recorrido Particular se assume como mero acto de gestão, sendo certo que o Recorrente não tomou a iniciativa de requerer a sua nomeação, a qualquer título para a secretaria-geral de V.F. de Xira.

Considera, por isso, que, a este nível, não faz sentido fazer apelo à função garantística da protecção constitucional da fundamentação dos actos administrativos.

Não lhe assiste, contudo, razão, como se irá ver seguidamente.

Em primeiro lugar, a alegada circunstância de se tratar de um acto de gestão dos quadros de pessoal ao serviço do M. da Justiça não implica que se não esteja perante um acto administrativo.

Com efeito, o acto de nomeação em questão enquadra-se na previsão do artigo 120º CPA, por se tratar de um acto jurídico unilateral praticado no exercício de um poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto.

Por outro lado, como acertadamente se realça no Acórdão da Secção os dois actos de nomeação estão interligados, já que “um acto precipitou o outro”, dado que “ao ser nomeado para Vila Franca, o secretário judicial de Benavente, abriu-se vaga,..., no lugar de origem.

Então, como supranumerário, tornou-se forçosa a colocação do recorrente em Benavente, do mesmo círculo judicial...” - cfr. fls. 106v./107.

Este aspecto reveste-se de particular importância em sede da indagação a desenvolver seguidamente e que consiste, basicamente, em apurar se o acto de nomeação do Recorrido Particular estava ou não sujeito a fundamentação.

Sucede, precisamente, que tal acto estava sujeito ao dever de fundamentação.

Com efeito, a situação em análise enquadra-se na previsto da alínea a), do nº 1, do artigo 124º do CPA.

É que o citado preceito aplica-se também naqueles casos em que o acto administrativo, não obstante se apresentar como favorável para o seu destinatário, se assuma como lesivo para a esfera jurídica de qualquer interessado.

Ora, tal é o que acontece no caso em apreciação, em que a nomeação, sendo favorável ao destinatário do acto (o Recorrido Particular), não deixa de ser configurada como lesiva pelo Recorrente contencioso, que sustenta ter primazia na concernente à nomeação para a secretaria-geral do Tribunal de Vila Franca de Xira.

Neste específico contexto o acto de nomeação está sujeito ao dever de fundamentação, nos termos da citada alínea a), do nº 1, do artigo 124º do CPA

De facto, só assim tal dever da Administração “pode desempenhar o seu papel de garantia subjectiva (e objectiva) do direito ao recurso contencioso, que não é um exclusivo do destinatário, mas de qualquer pessoa cuja esfera jurídica seja por ele lesada” - apud M. Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco Amorim, in “Código do Procedimento Administrativo”, 2ª edição, a págs. 594.

Já se viu que o acto em análise estava sujeito ao dever de fundamentação.

Acontece porém que, como correctamente se decidiu no Acórdão recorrido, o acto de nomeação não está suficientemente fundamentado.

Na verdade, não obedece aos requisitos previstos nos nºs 1 e 2, do artigo 125º do CPA a mera invocação de “urgente conveniência de serviço”, ao abrigo do disposto na alínea b), do nº 1, do art. 63º do DL 376/87, de 11-12.

A Administração fez aqui apelo a um conceito vago e indeterminado, sendo certo que, não basta invocar a “conveniência de serviço” sem “explicitar que razões concretas é que levam a considerar certo acto como conveniente para o serviço” - apud Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição da República Portuguesa Anotada”, 3ª edição, a págs. 936.

Não é, assim, de consentir a utilização de expressões vagas e genéricas, sem concretização da factualidade que lhes serviu de base, não permitindo ao interessado conhecer as razões pelas quais se decidiu pela nomeação do Recorrido Particular.

Vidé, neste sentido, entre outros, os Acs. deste STA, de 20-3-90 - AD 349-29, de 29-10-91 - Rec. 26988 e de 7-10-98 - Rec. 40650

Acresce que, no caso em discussão, a fundamentação aduzida corresponde, na prática, à mera reprodução do texto legal, na parte em que se fala na “urgente conveniência de serviço” (cfr. o artigo 63º, nº 1, alínea b), do DL 376/87).

Ora, este STA tem afirmado não constituir fundamentação suficiente à luz dos nºs 1 e 2, do artigo 125º do CPA a reprodução no acto do enunciado legal desacompanhado dos factos que o caracterizem.

Cfr., em especial, os Acs. de 15-5-97 - Rec. 37225 e de 20-2-99 (Pleno) - Rec. 40844.

Bem andou, por isso, o Acórdão recorrido em ter o acto de nomeação agora em análise por não fundamentado.

Tal aresto, ao concluir pela inobservância do disposto nos aludidos nºs 1 e 2, do artigo 125º do CPA, para daí partir para a anulação do acto de nomeação do Recorrido Particular, com base no procedência do vício de forma, por falta de fundamentação, não é merecedor das censuras formuladas pelo Recorrente, desta via improcedendo as conclusões 3ª a 13ª da alegação do Recorrente, não cumprindo conhecer do demais decidido no Acórdão da Secção, uma vez que o Recorrente só questionou a “nulidade do acto consequente”, nele decretada. com base na tese, que já se vir ser improcedente, da não verificação do dito vício em relação ao acto de nomeação objecto de anulação contenciosa (cfr. a 12ª conclusão da sua alegação).

3. 3 Improcedem assim, todas as conclusões da alegação do Recorrente.

4- DECISÃO

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recuso jurisdicional, mantendo o Acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 21 de Fevereiro de 2002.

Santos Botelho –Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Rui Pinheiro – Cruz Rodrigues – Adelino Lopes – Abel Atanásio – Alves Barata – João Cordeiro.