0193/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As ajudas a conceder pelo IFADAP no âmbito do Reg. (CEE) n° 2078/92, do Conselho de 30 de Julho, ao abrigo de contratos, tendo em vista a prossecução do interesse público ligado à protecção do ambiente e em que o interessado particular aparece a preencher as condições previamente fixadas pela Administração para a realização desse interesse público, inserem-se numa relação jurídica administrativa.

II- O IFADAP tem competência para celebrar contratos administrativos e exercer poderes de direito administrativo através de actos administrativos no âmbito de auto-tutela declarativa, desde que actue investido de prerrogativas de autoridade (art. 3° n.º 2 do Estatuto do IFADAP aprovado pelo D.L. 414/93 de 23 de Dezembro):

III- Após a publicação do C.P.A. e de acordo com o seu artº 186° cabe, em regra, recurso contencioso de todos os actos administrativos destacáveis respeitantes à formação e execução dos contratos administrativos (art. 9° n.º 3 do ETAF), excepto dos que interpretem cláusulas contratuais ou se pronunciem sobre a respectiva validade.

IV- Os tribunais administrativos são competentes para apreciar o acto pelo qual o IFADAP rescindiu o contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do Reg. (CEE) n° 2078/92 e inibido um beneficiário de apresentar candidatura no âmbito daquele Regulamento, uma vez que tal acto reveste a natureza de acto administrativo destacável respeitante à execução de um contrato administrativo, nos termos dos artigos 9° n.º 3 do ETAF e 186.º n.º 1 "a contrario" do CPA.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., identificado nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal da sentença do TAC de Coimbra que julgou os tribunais administrativos materialmente incompetentes para julgamento do RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO por si interposto contra o CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DO IFADAP, formulando em síntese as seguintes conclusões:

- as ajudas concedidas pela Comunidade Europeia e pelo Estado Português, no âmbito do Regulamento CEE, tendo em vista a prossecução do interesse público ligado à protecção do ambiente e ao desenvolvimento da agricultura e do mundo rural, inserem-se numa relação jurídica administrativa;

- o IFADAP, enquanto pessoa colectiva de direito público, tem competência estatutária para celebrar contratos administrativos e exercer poderes de direito administrativo, através de actos administrativos, no âmbito de auto-tutela declarativa, desde que actue investido de prerrogativas de autoridade (art. 3º, n.º 2 do Estatuto do IFADAP, aprovado pelo Dec. Lei 414/93, de 23 de Dezembro;

- no caso vertente esses poderes foram-lhe, em especial e sucessivamente conferidos, na matéria em causa pelos artigos 14º a 17º do Dec. Lei 8/2001;

- este diploma confere ao IFADAP poderes para rescindir unilateralmente os contratos de ajudas à agricultura, acrescidos esses poderes legalmente fixados, das prerrogativas de aplicação de sanções, fiscalização da execução dos contratos, suspensão do direito de apresentando de quaisquer novas candidaturas e exigência de devolução das quantias pagas com juros;

- no contrato que o recorrente celebrou com o IFADAP, estabeleceu-se a possibilidade deste o modificar ou rescindir unilateralmente, designadamente em caso de incumprimento de qualquer das obrigações assumidas pelo recorrente, ficando este obrigado a devolver o montante delas ao recorrido e se a devolução não ocorrer tempestivamente, o beneficiário/recorrente, para além de vir a pagar juros moratórios sobre a quantia em dívida, tem de satisfazer ao recorrido outros encargos e despesas;

- a lei e o clausulado contratual, atribuíram ao acto rescisório uma amplitude de efeitos só explicável por razões de interesse público;

- não há, assim dúvidas de que o acto recorrido é um acto administrativo destacável, praticado no decurso da execução de um contrato administrativo;

- assim, ao decidir pela natureza privada do contrato o Tribunal recorrido fez errada interpretação e aplicação da lei.

Não foram produzidas contra alegações.

Neste Supremo Tribunal o Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso. Em seu entender o contrato celebrado entre o recorrente e a recorrida contém marcas de administratividade e ambiência pública, sendo certo que as ajudas a conceder visam a prossecução de um interesse público ligado ao objectivo estratégico de protecção ambiental e em que o interessado particular aparece a preencher as condições previamente estabelecidas pela administração. Tal matriz de direito público é especialmente denunciada pela existência de poderes de fiscalização, bem como rescisão e modificação unilateral dos contratos em caso de incumprimento, a que acresce a circunstância da decisão rescisória conter uma componente sancionatória traduzida na incapacidade do contraente privado ulteriormente se candidatar a apoios do mesmo género – cfr. art.ºs 13º, 14º e 17º do Dec. Lei 8/01 e art. 180º do Cód. Proc. Adm.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A decisão recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) O recorrente celebrou com o Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP) contrato de atribuição de ajuda, respeitante à medida agro-ambiental 14 (Agricultura Biológica do RURIS, no montante de € 40.302,68 – processo n.º 2001.40.0055639.4.

b) Realizada em 11-12-2002, vistoria à exploração do recorrente (objecto das ajudas) e solicitados elementos ao mesmo, após confronto com as irregularidades detectadas, foi elaborado o Relatório n.º 4/2002, junto a fls. 128 a 133 dos autos e que aqui se dá como reproduzido para todos os efeitos legais, onde se propõe a rescisão unilateral do contrato, com suspensão do direito à apresentação de qualquer candidatura, no âmbito do Regulamento (CE) 1.257/1999, do Conselho, de 17 de Maio, de acordo com o estipulado no art. 17º do Dec. Lei 8/2001, de 22 de Janeiro;

c) Por deliberação de dois vogais do Conselho de Administração do IFADAP, no uso de poderes delegados foi decidido: “Atendendo ao conteúdo do Relatório n.º 4/03 da DIC – SCII, de 10 de Março e uma vez que nunca foram efectuados quaisquer pagamentos, delibera-se rescindir unilateralmente o contrato acima identificado, com a suspensão do direito à apresentação de qualquer candidatura, no âmbito do Reg. (CE) 1 257/1999, do Conselho, de 17 de Maio, de acordo com o estipulado no art. 17º do Dec. Lei n.º 8/2001, de 22 de Janeiro” – cfr. fls. 127 dos autos (deliberação recorrida).

2.2. Matéria de direito

A decisão recorrida julgou o tribunal administrativo materialmente incompetente, considerando que a deliberação recorrida tem a natureza de uma declaração negocial no âmbito de um contrato de direito privado. Para tanto argumentou que o IFADAP “interveio no contrato de financiamento, ou seja, no contrato de atribuição de ajuda a que se refere a matéria de facto, despido de qualquer veste, em pleno pé de igualdade com o recorrente. Aliás o n.º 2 do art. 3º do citado Estatuto, expressamente, postula que “O IFADAP está sujeito às normas de direito privado nas suas relações contratuais com terceiros sempre que não deva actuar investido de prerrogativas de autoridade. Deste modo, é de concluir que os contratos celebrados entre o recorrente e entidade recorrida não revestem a natureza de administrativos”. Terminou concluindo, declarando “os tribunais administrativos incompetentes em razão da matéria para conhecer dos autos”.

O recorrente, acompanhado pelo Exmº Procurador-Geral Adjunto, neste Supremo Tribunal, defende que o contrato em causa tem evidentes marcas de direito público.

Vejamos a questão.

A definição legal de contrato administrativo acolhe como diferença específica a natureza da relação jurídica constituída, modificada ou extinta através do contrato (art. 178º do CPA). E, se a lei enumera no n.º 2 algumas espécies de contratos expressamente qualificados como administrativos, tal não significa que apenas esses estejam subordinados à jurisdição administrativa. Uma relação jurídica é de direito público quando "confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração" – FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, III, pág. 439/440. E, portanto, é decisivo para a qualificação de um contrato como administrativo a ligação expressa do contrato "à realização de um resultado ou interesse especificamente protegido no ordenamento jurídico, se e enquanto se trata de uma tarefa assumida por entes da própria colectividade, isto é, de interesses que só têm protecção específica da lei quando são prosseguidos por entes públicos" – ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, Código de Procedimento Administrativo, pág. 811.

A jurisprudência deste Tribunal, como se pode ver, entre outros, no Acórdão de 24-4-2002, (rec. 48.232), tem encontrado índices denunciadores da natureza administrativa do contrato na existência de clausulas exorbitantes, só justificáveis pela predominância do interesse público: “(...) Os limites do conceito de relação jurídica administrativa são controvertidos, mas são de considerar nele inseridas as relações que se estabelecem entre a Administração e os particulares em que há uma prevalência do interesse público sobre o particular que se traduz na atribuição de poderes de autoridade àquela ou imposição de deveres públicos a estes. (…) Serão, assim, contratos administrativos aqueles em que o interesse público prosseguido pela Administração Pública prevalecer sobre os interesses privados em presença, conduzindo a um afastamento do regime de direito privado traduzido na previsão de situações jurídicas activas ou na imposição de situações jurídicas passivas exorbitantes. (...) - Adoptando este entendimento, pode ver-se ainda o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 10-4-2002, proferido no recurso n.º 30/02.

No recente Acórdão do Tribunal de Conflitos de 9-3-2004 (proc. 4/3), reafirma-se a necessidade do contrato conter traços específicos denunciadores do seu regime de direito público, afastando a existência de uma presunção de sujeição ao direito público, dos contratos celebrados pela Administração, ou em que pelo menos uma das partes fosse um sujeito de Direito Público:

“(…) SÉRVULO CORREIA – diz o aludido Acórdão - chama a atenção para uma categoria de contratos, que são os contratos com objecto passível de direito privado, ou seja, aqueles cujo objecto seria em princípio susceptível de ser enquadrado num negócio jurídico – típico ou atípico – celebrado entre os particulares. Para este autor, quando os deveres e direitos pactuados são neutros ou indiferentes, justifica-se a presunção de que as partes remeteram para a aplicação dos princípios gerais do contrato administrativo. Salvo prova de que a vontade real de ambas as partes era a oposta, partir-se-á do princípio de que celebraram um contrato administrativo. Na realidade, "nos nossos dias, o Direito geral da Administração é o Direito Administrativo..." – Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, pp.403-406. Este entendimento é por diversas vezes citado em acórdãos do S.T.A., como os de 25.1.01, proc.º nº 46.798, e de 7.3.01, proc.º nº 46.049.

Apesar desta tendência, uma análise dos mais recentes arestos do S.T.A. e do Tribunal de Conflitos sobre a matéria permite constatar que a Jurisprudência não se vem limitando a aceitar a matriz administrativa do contrato em função da mera presença de um contraente público e de uma qualquer ligação do objecto do contrato a finalidades de interesse público que esse ente prossiga.

Ao contrário, não prescinde de, caso a caso, procurar detectar a presença de marcas de administratividade, de elementos exorbitantes, ou de traços reveladores de uma ambiência de direito público.

Recorde-se que relação jurídica de direito administrativo não é seguramente aquela que simplesmente envolve a Administração, é a que "confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração" – FREITAS DO AMARAL, Lições, p. 439/40.

O critério estatutário pode considerar-se entre nós dominante. Nesta concepção, contrato administrativo é o que constitui um processo próprio de agir da Administração Pública e que cria, modifica ou extingue relações jurídicas, disciplinadas em termos específicos do sujeito administrativo, entre pessoas colectivas da Administração ou entre a Administração e os particulares (SÉRVULO CORREIA, ob. cit., p. 396).

A preferência generalizada pelo critério estatutário – que, de resto, o acórdão recorrido compartilhou – tem um mérito indiscutível. É que, como salientam MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e outros (Código do Procedimento Administrativo Comentado, II, p. 341) "trazer para o direito administrativo todos os contratos que tragam marcas - importantes e juspublicisticamente protegidas (específica ou exclusivamente) de administratividade – é a única (proposta) compatível com a imputação constitucional da jurisdição do direito administrativo e dos tribunais administrativos aos tribunais administrativos (…)".

Podemos, então, concluir que contrato administrativo é um acordo de vontades cujos efeitos queridos por ambas as partes são reconhecidos ou conferidos por normas de Direito Público.

Perante estes critérios, julgamos clara a natureza administrativa das regras que regulamentam a relação jurídica constituída pelo contrato em causa.

Vejamos porquê.

O contrato celerado entre o IFADAP e o recorrente, ocorreu no âmbito do Decreto - Lei 8/2001, de 22 de Janeiro. Através de tal diploma legal promoveu-se “uma agricultura competitiva em aliança com o desenvolvimento rural sustentável”. Esse objectivo designado Plano de Desenvolvimento Rural (RURIS) era prosseguido através de quatro intervenções: “agro-ambientais; indemnizações compensatórias, florestação de terras agrícolas e reforma antecipada. O referido diploma, segundo o preâmbulo, visava a “operacionalidade destes objectivos” o qual previa ainda “a estrutura orgânica responsável pela gestão, acompanhamento, avaliação e controlo da execução do RURIS”.

No art. 10º, sob a forma das ajudas, refere-se que “os apoios a conceder no âmbito do presente diploma assumem a forma de subsídios não reembolsáveis”, sendo a atribuição das ajudas previstas feita ao “abrigo de contratos celebrados entre os beneficiários e o IFADAP ou o INGA”.

No art. 13º, n.º 1 regula-se o “controlo”, em três níveis, compreendendo o controlo de primeiro nível “…a fiscalização das candidaturas e dos projectos nas suas componentes material, técnica, financeira e contabilística, com vista, nomeadamente à verificação da existência e da manutenção das condições de acesso, ao cumprimento dos compromissos assumidos e à realização dos investimentos…”.

No art. 14º prevê-se a possibilidade de rescisão ou modificação unilateral do contrato:

“Artigo 14.º

Rescisão ou modificação unilateral do contrato

1- O IFADAP ou o INGA pode rescindir unilateralmente os contratos em caso de incumprimento pelo beneficiário das suas obrigações ou da inexistência ou desaparecimento, que lhe seja imputável, de qualquer das condições que determinaram a concessão da ajuda.

2- O IFADAP ou o INGA pode, também, em caso de incumprimento, modificar unilateralmente o contrato, designadamente quanto ao montante das ajudas, desde que tal se justifique face às condições verificadas ou à falta ou insuficiência de documentos comprovativos.”

Sendo ainda de destacar o art. 17º, n.º 1 do mesmo diploma:

“Artigo 17.º

Suspensão do direito de candidatura

1- A rescisão do contrato pelo IFADAP ou pelo INGA determina para o beneficiário a suspensão do direito de se candidatar, individual ou colectivamente, às ajudas previstas no presente diploma durante o período de cinco anos.”

Do exposto resulta que os contratos celebrados entre as partes para atribuição das ajudas, contém claros índices de Direito Público, no que respeita (i) à salvaguarda de um direito de fiscalização das condições de acesso às ajudas e ao “cumprimento dos compromissos assumidos”; (ii) à possibilidade de rescisão ou modificação unilateral do contrato, em caso de incumprimento ou desaparecimento das “condições que determinaram a ajuda” e (iii) à possibilidade de imposição de sanções pela rescisão do contrato.

Estes poderes especiais do contraente IFADAP (ou do INGA) são claras prerrogativas de Direito Público e têm a sua razão de ser nos objectivos públicos prosseguidos pelo Plano de Desenvolvimento Rural acima enunciados, ou seja, a “promoção de uma agricultura competitiva em aliança com o desenvolvimento rural sustentável”. E são, por outro lado, prerrogativas típicas dos contraentes de direito público, como se depreende do art. 180º, do C.P.A.

É igualmente inconcludente o argumento extraído do art.3º, n.º 2º do Regulamento do IFADAP aprovado pelo Dec. Lei 414/93, de 23 de Dezembro, citado na decisão recorrida, com a seguinte redacção: “O IFADAP está sujeito às normas de direito privado nas suas relações contratuais com terceiros sempre que não deva actuar investido de prerrogativas de autoridade”

A parte final do preceito deixa clara a possibilidade do IFADAP celebrar contratos de Direito Público, sempre que deva actuar investido de prerrogativas de autoridade. Ora, como vimos acima o poder de fiscalizar o cumprimento do contrato, de o rescindir e modificar unilateralmente com a imposição de sanções, na prossecução do interesse público, traduzem uma actuação do IFADAP investido de “prerrogativas de autoridade”.

Neste sentido decidiu este Supremo Tribunal no Acórdão de 2-5-2000, proferido no recurso 045774 (sumário): “As ajudas a conceder pelo IFADAP no âmbito do Reg. (CEE) n° 2078/92, do Conselho de 30 de Julho, ao abrigo de contratos, tendo em vista a prossecução do interesse público ligado à protecção do ambiente e em que o interessado particular aparece a preencher as condições previamente fixadas pela Administração para a realização desse interesse público, inserem-se numa relação jurídica administrativa. II - O IFADAP tem competência para celebrar contratos administrativos e exercer poderes de direito administrativo através de actos administrativos no âmbito de auto-tutela declarativa, desde que actue investido de prerrogativas de autoridade (art. 3° n.º 2 do Estatuto do IFADAP aprovado pelo D.L. 414/93 de 23 de Dezembro)”

3. Decisão

Face ao exposto os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso, e ordenar o prosseguimento dos autos.

Sem custas.

Lisboa, 16 de Maio de 2006. – São Pedro (relator) – Fernanda Xavier – João Belchior.