1. RELATÓRIO
1. 1 A RE pediu no Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, da resolução do Conselho de Governo da Região Autónoma da Madeira (RAM) com o n.º 1690/99, de 16 de Novembro (() Publicada no Jornal Oficial da RAM n.º 126, I Série, Suplemento, de 16 de Novembro de 1999.), «por violação do artº 5º do Decreto-Lei 328/93, de 25 de Setembro, da Lei de Bases da Segurança Social (Lei 28/84, de 14 de Agosto), do art. 6º nº 1 do Decreto-Lei 519/79, de 28 de Dezembro (com as sucessivas alterações), do princípio da igualdade previsto no artº 13º da Constituição da República Portuguesa, o art. 37º, nº 1, alínea e) do Estatuto Político-Administrativo da R.A.M., e por violação do art. 232º nº 1 e 227º, nº 1, al. c) da Constituição da República Portuguesa» (() As partes entre aspas e com um tipo de letra diferente, aqui como adiante, constituem transcrições.).
1. 2 O TAC de Lisboa, considerando que a questão suscitada nos autos respeita a matéria relativa a contribuições para a Segurança Social, e invocando os arts. 41.º, n.º 1, alínea b), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) (() As referências ao ETAF, aqui como adiante, reportam-se ao que foi provado pelo Decreto-Lei (DL) n.º 129/84, de 27 de Abril, e na redacção que lhe foi dada pelo DL n.º 229/96, de 29 de Novembro.), e 3.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), declarou-se incompetente em razão da matéria para conhecer do pedido, declarando competente para esse efeito a Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo (TCA), ao qual o processo foi remetido mediante pedido da Requerente.
1. 3 Recebido o processo neste TCA, o Requerido veio responder, arguindo a sua ilegitimidade e pedindo, em consequência, a respectiva absolvição da instância. Para a eventualidade de assim não se entender, sustentou o Requerido a improcedência dos fundamentos invocados pela Requerente.
1. 4 Dada vista ao Ministério Público, foi emitido parecer no sentido de que não estão preenchidos os pressupostos do art. 40.º, alínea f), do ETAF, motivo por que este Tribunal não pode apreciar o pedido, por carência de objecto do mesmo.
Isto, porque o Procurador-Geral-Adjunto representante do Ministério Público neste Tribunal considerou que «a Resolução 1690/99 do Governo Regional da Madeira posta em causa nestes autos, não tem a natureza de um acto administrativo que a faça produzir efeitos imediatos na esfera jurídica dos respectivos destinatários (as guias – intérpretes), dirigindo-se directamente ao Centro de Segurança Social da Madeira» e que «não consta dos autos que a referida resolução tenha sido declarada e julgada ilegal por qualquer decisão judicial, em três casos concretos».
1. 5 Cumprido o disposto no art. 54.º, n.º 1, da LPTA, a Requerente veio contrariar a posição assumida pelo Ministério Público.
1. 6 Considerando-se o disposto no art. 3.º da LPTA e que este TCA se declarou já, pelo menos por duas vezes, incompetente em razão da hierarquia para a apreciar a questão suscitada nos autos, ordenou-se a notificação da Requerente para, querendo, se pronunciar sobre a questão da competência.
1. 7 A Requerente veio «esclarecer que os autos apenas se encontram» neste TCA «dado que o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa assim o determinou», argumentando que tal «situação deverá ser levada em consideração para efeitos de (não) pagamento de custas pelo incidente por parte da Requerente» e requerendo, caso este Tribunal venha a decidir-se pela sua incompetência, a remessa dos autos ao tribunal declarado competente.
1. 8 Colhidos os vistos, e atento o disposto no art. 3.º da LPTA, cumpre apreciar e decidir a questão da competência deste TCA em razão da hierarquia.
* * *
2. FUNDAMENTAÇÃO
2. 1 DE FACTO
2. 1 Com interesse para a decisão a proferir, resulta dos autos o seguinte:
a) O conselho de Governo da RAM emitiu uma resolução com o n.º 1690/99, publicado no Jornal Oficial daquela região autónoma com o n.º 126, I Série – suplemento, de 16 de Novembro de 1999, sobre medidas a adoptar no âmbito do regime contributivo para a Segurança Social decorrente das relações estabelecidas entre as agências de viagem e os guias-intérpretes, na RAM (cfr. documento de fls. 99/100);
b) Mediante petição entrada no TAC de Lisboa em 10 de Janeiro de 2000, a RE requereu que seja «declarada a ilegalidade com força obrigatória geral da Resolução 1690/99 por violação do artº 5º do Decreto-Lei 328/93, de 25 de Setembro, da Lei de Bases da Segurança Social (Lei 28/84, de 14 de Agosto), do art. 6º nº 1 do Decreto-Lei 519/79, de 28 de Dezembro (com as sucessivas alterações), do princípio da igualdade previsto no artº 13º da Constituição da República Portuguesa, o art. 37º, nº 1, alínea e) do Estatuto Político-Administrativo da R.A.M., e por violação do art. 232º nº 1 e 227º, nº 1, al. c) da Constituição da República Portuguesa» (cfr. a petição inicial, bem como o carimbo de entrada que lhe foi aposto);
c) O Juiz do TAC de Lisboa, considerando que a resolução cuja declaração de ilegalidade é pedida «respeita a matéria relativa a Contribuições para a Segurança Social», e invocando os arts. 41.º, n.º 1, alínea b), do ETAF, e 3.º da LPTA, declarou-se incompetente em razão da matéria para conhecer do pedido, declarando competente para esse efeito a Secção do Contencioso Tributário deste TCA (cfr. o despacho de fls. 30 verso/31);
d) Notificada daquela decisão, a Requerente pediu a remessa dos autos para a Secção do Contencioso Tributário do TCA (cfr. requerimento de fls. 33);
e) Neste TCA suscitou-se a questão da incompetência do Tribunal em razão da hierarquia (cfr. despacho de fls. 95 verso);
f) A Requerente foi ouvida sobre a questão (cfr. fls. 97/98).
2. 2 DE DIREITO
2.2. 1 A QUESTÃO A APRECIAR E DECIDIR
O presente pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de uma resolução do Conselho de Governo da RAM foi deduzido pela Requerente junto do TAC de Lisboa.
Esse Tribunal, considerando que a resolução cuja declaração de ilegalidade é pedida «respeita a matéria relativa a contribuições para a Segurança Social» e mediante a invocação dos arts. 41.º, n.º 1, alínea b), do ETAF, e 3.º da LPTA, considerou-se incompetente em razão da matéria, declarando competente para esse efeito a Secção do Contencioso Tributário deste TCA.
Na sequência do pedido da Requerente, o processo foi remetido a este TCA, Secção do Contencioso Tributário.
Porque a resolução cuja declaração de ilegalidade foi pedida se situa no âmbito do regime contributivo para a Segurança Social, o foro competente em razão da matéria para dela conhecer é o tributário, e não o administrativo, como bem considerou o TAC de Lisboa.
A questão que ora cumpre apreciar, do conhecimento oficioso (cfr. art. 3.º da LPTA), é a da competência deste TCA em razão da hierarquia.
Na verdade, suscita-se a dúvida se essa competência é deste TCA ou do Tribunal Tributário de 1.ª Instância.
Ouvida a Requerente a esse propósito, a mesma limitou-se a referir que «os autos apenas se encontram» neste TCA «dado que o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa assim o determinou», argumentando que tal «situação deverá ser levada em consideração para efeitos de (não) pagamento de custas pelo incidente por parte da Requerente». Mais requereu que, caso este TCA se declarasse incompetente, o processo fosse remetido ao tribunal que fosse tido por competente.
Há, pois, que abordar e resolver a questão da competência hierárquica entre aqueles tribunais da jurisdição tributária.
Depois, caso seja declarada a incompetência deste Tribunal, haverá que ponderar se a Requerente pode ou não ser condenada nas custas pela respectivo incidente.
2.2. 2 INCOMPETÊNCIA DO TCA EM RAZÃO DA HIERARQUIA
Nos termos do art. 41.º, n.º 1, alínea b’), do ETAF, compete à Secção do Contencioso Tributário do TCA conhecer «Dos pedidos de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas regulamentares fiscais, nas hipóteses previstas na alínea c) do artigo anterior, salvo o disposto na alínea j) do n.º 1 do artigo 62.º».
O art. 40.º, n.º 1, alínea c), do ETAF, norma respeitante à competência da Secção do Contencioso Administrativo, faz depender a competência daquela Secção para conhecer dos pedidos de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas regulamentares, de uma condição - «desde que tais normas tenham sido julgadas ilegais por qualquer tribunal em três casos concretos, ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação» - e com uma ressalva - «salvo o disposto na alínea e) do nº1 do artigo 51º».
Nos termos do art. 51.º, n.º 1, alínea e), do ETAF, compete ao tribunais administrativos de círculo conhecer «Dos recurso de normas regulamentares ou de outras normas emitidas no desempenho da função administrativa pelas entidades referidas nas alíneas c) e d) deste artigo, bem como dos pedidos de declaração de ilegalidade dessas normas, desde que tenham sido julgadas ilegais por qualquer tribunal em 3 casos concretos ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação».
As entidades referidas nas alíneas c) e d) do art. 51.º, n.º 1, do ETAF, são os «órgãos da administração pública regional ou local», as «pessoas colectivas de utilidade pública administrativa» e os «concessionários».
Regressando ao art. 41.º, n.º 1, alínea b’), do ETAF - nos termos do qual compete à Secção do Contencioso Tributário do TCA conhecer «Dos pedidos de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas regulamentares fiscais, nas hipóteses previstas na alínea c) do artigo anterior, salvo o disposto na alínea j) do n.º 1 do artigo 62.º» -, cumpre também ter presente que, segundo o disposto no art. 62.º, n.º 1, alínea j), do ETAF, compete aos tribunais tributários de 1.ª instância conhecer «Dos recurso de normas regulamentares fiscais emitidas pelas entidades referidas nas alíneas c) e d) do artigo 51.º, bem como da ilegalidade daquelas normas, nos termos do artigo 11.º, desde que tenham sido julgadas ilegais por qualquer tribunal em três casos concretos, ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação».
Ou seja, sendo inequívoca a competência em razão da matéria da jurisdição tributária para conhecer da impugnação contenciosa das normas regulamentares fiscais – recursos (cfr. arts. 63.º a 65.º da LPTA) ou pedidos de declaração de ilegalidade de normas (cfr. arts. 66.º a 68.º da LPTA) –, no que respeita à distribuição daquelas causas dentro da hierarquia dos tribunais tributários, há que ter presente que sendo aquelas normas regulamentares emanadas de órgãos da administração pública regional ou local, pessoas colectivas de utilidade pública administrativa e concessionários (entidades referidas nas alíneas c) e d) do art. 51.º, n.º 1, do ETAF), a competência, em primeiro grau de jurisdição, não é desta Secção do Contencioso Tributário do TCA, mas antes do tribunal tributário de 1.ª instância.
É o que resulta, sem margem para dúvidas, dos preceitos legais que ficaram referidos, maxime do art. 62.º, n.º 1, alínea j), do ETAF.
A competência deste TCA no que respeita às normas emanadas das entidades referidas nas alíneas c) e d) do art. 51.º, n.º 1, do ETAF é excepcionada duplamente:
- pelo art. 41.º, n.º 1, alínea b’), que excepciona o disposto no art. 62.º, n.º 1, alínea j), referindo o art. 51.º, n.º 1, alíneas c) e d);
- pelo art.º 40.º, alínea c), que excepciona o disposto no art. 51.º, n.º 1, alínea e), esta referindo as alíneas c) e d) do mesmo artigo.
O Governo da RAM é um órgão de governo próprio da administração pública regional, sendo o «órgão executivo de condução da política regional e o órgão superior da administração pública regional» (cfr. arts. 6.º, n.º 1, e 55.º, do Estatuto Político-Administrativo da RAM, aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, com as alterações decorrentes da primeira revisão, efectuada pela Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto).
Por seu turno, ao Conselho do Governo Regional, constituído pelo Presidente, pelos vice-presidentes, quando existam, e pelos secretários regionais, compete definir a orientação geral do Governo da RAM (cfr. art. 71.º do referido Estatuto).
É, pois, inquestionável que esta entidade se enquadra na alínea c) do art. 51.º, n.º 1, do ETAF, mais concretamente, nos «órgãos da administração pública regional».
Competente em razão da hierarquia para conhecer do pedido de declaração de ilegalidade da resolução em causa é, pois, nos termos que ficaram referidos, o tribunal tributário de 1.ª instância (() Questão diferente, mas que já não se situa no âmbito da competência do Tribunal, se bem que ainda no domínio dos pressupostos processuais, é a de saber se estão verificados os pressupostos de que, quer o arts. 41.º, n.º 1, alínea b’), quer o art. 62.º, n.º 1, alínea j), do ETAF, fazem depender o pedido de declaração de ilegalidade da norma com força obrigatória geral: prévia declaração de ilegalidade por qualquer tribunal em três casos concretos ou imediata operatividade das normas regulamentares, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação.).
Atento o disposto no art. 63.º, n.º 1, do ETAF, artigo que regula a atribuição territorial da competência dos tribunais tributários de 1.ª instância, competente no caso sub judice é o Tribunal Administrativo e Tributário Agregado do Funchal, como se decidirá a final.
Neste sentido decidiu já este TCA, no acórdão de 5 de Fevereiro de 2002, proferido no processo com o n.º 4063/00, cuja exposição, com a devida vénia, se seguiu de perto, bem como no acórdão de 26 de Fevereiro de 2002, proferido no processo com o n.º 3795/00.
2.2. 3 SOBRE A CONDENAÇÃO EM CUSTAS
Sustentou a Requerente, para a eventualidade deste Tribunal se declarar como incompetente, que não pode ser condenada em custas pelo incidente uma vez que «os autos apenas se encontram» neste TCA «dado que o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa assim o determinou».
Salvo o devido respeito, a Requerente deverá suportar as custas do incidente. Vejamos:
Os critérios legais no que respeita ao encargo das custas constam dos arts. 446.º e 449.º do Código de Processo Civil (CPC).
O princípio geral em matéria de custas é de que estas são pagas por quem dá causa à actividade judicial (cfr. art. 446.º, n.º 1, do CPC) (() A este propósito, entre outros, MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, pág. 342 e segs.).
Ora, a Requerente endereçou a petição inicial ao TAC de Lisboa, o qual se declarou incompetente em razão da matéria para apreciar o pedido e indicou como competente para o efeito a Secção do Contencioso Tributário deste TCA. Face a essa declaração de incompetência, podia a Requerente, se com ela se não conformasse, ter interposto o competente recurso. No entanto, a Requerente não impugnou o decidido pelo TAC de Lisboa e limitou-se a requerer, ao abrigo da faculdade concedida pelo art. 4.º da LPTA, que o processo fosse remetido a este TCA. Ao requerer tal remessa, deu causa à presente decisão, de incompetência em razão da hierarquia, motivo por que se justifica a sua condenação nas custas do incidente (() Neste sentido, vide os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 11 de Outubro de 1995 e de 25 de Junho de 1998, proferidos nos recursos com os n.ºs 19.012 e 21.788, publicados no Apêndice ao Diário da República de 14 de Novembro de 1994, págs. 2232 a 2234, e de 30 de Novembro de 2001, págs. 2274 a 2276, respectivamente.).
2.2. 4 CONCLUSÕES
Preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões:
I- A LPTA prevê duas formas processuais para a impugnação de normas regulamentares ilegais: os recursos (arts. 63.º a 65.º da LPTA) e os pedidos de declaração de ilegalidade (arts. 66.º a 68.º da LPTA).
II- A Secção de Contencioso Tributário do TCA não tem competência em razão da hierarquia para, em primeiro grau de jurisdição, conhecer dos recursos ou dos pedidos de declaração de ilegalidade de normas regulamentares de âmbito tributário quando estas emanem das entidades referidas nas alíneas c) e d) do art. 51.º, como resulta dos arts. 41.º, n.º 1, alínea b’), e 62.º, n.º 1, alínea j), todos do ETAF.
III- Para os efeitos previsto na alínea c) do art. 51.º, o Conselho de Governo da Região Autónoma da Madeira é um órgão da administração pública regional.
IV- Assim, a Secção de Contencioso Tributário do TCA não é o tribunal hierarquicamente competente para conhecer do pedido de declaração de ilegalidade de uma resolução do Conselho de Governo da Região Autónoma da Madeira que respeita a medidas a adoptar no âmbito do regime contributivo para a Segurança Social decorrente das relações de trabalho estabelecidas entre as agências de viagem e os guias intérpretes naquela região autónoma.
V- A competência para esse efeito está cometida pelo art. 62.º, n.º 1, alínea j), do ETAF, ao tribunal tributário de 1.ª instância, sendo que no caso sub judice a regra de atribuição da competência em razão do território (art. 63.º, n.º 1, do ETAF) determina que aquela é do Tribunal Administrativo e Tributário Agregado do Funchal.
VI- A regra básica em termos de custas é a de que é responsável quem dá causa à actividade do tribunal (cfr. art. 446.º do CPC).
VII- Dá causa à actividade do TCA, ao declarar-se incompetente em razão da hierarquia, a parte que, na sequência da decisão do TAC que se declarou incompetente em razão da matéria para conhecer do pedido e indicou como competente para o efeito o TCA, requereu a remessa do processo a este Tribunal, ao abrigo do disposto no art. 4.º, da LPTA, quando podia ter recorrido desta decisão.
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3. DECISÃO
Face ao exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo acordam, em conferência, declarar este Tribunal incompetente em razão da hierarquia para conhecer do presente pedido de declaração de ilegalidade da norma, indicando como competente para o efeito o Tribunal Administrativo e Tributário Agregado do Funchal.
Custas pela Requerente, fixando-se o imposto de justiça no mínimo legal e a procuradoria em 50% (arts. 122.º e 130.º, n.ºs 1 e 4, alínea b), da LPTA, e 5.º e 58.º da Tabela de Custas no STA).
Após o trânsito em julgado, e atento o requerido a fls. 97/98, remeta os autos ao Tribunal Administrativo e Tributário Agregado do Funchal.
Lisboa, 9 de Abril de 2002
