01150/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Não releva, para os efeitos previstos no art. 2º do DL nº 204/91 de 7 de Junho – descongelamento de escalões dos liquidadores tributários – o tempo de serviço prestado na situação, de pré-carreira, de liquidador tributário estagiário.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

1. 1 A…, já identificada nos autos, intentou, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de “anulação do acto de indeferimento tácito imputável ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, na sequência do recurso hierárquico que lhe dirigiu em 06/01/98”.

Por acórdão de 6 de Maio de 2004 o Tribunal Central Administrativo negou provimento ao recurso contencioso.

Inconformada, a impugnante interpõe recurso dessa decisão para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

A) O douto Acórdão recorrido, ao negar provimento ao recurso contencioso fez errónea aplicação da lei aos factos, não devendo manter-se.

B) Na verdade, atendendo a que nos termos do DL nº187/90 de 7/6, o tempo de serviço prestado na categoria de liquidador tributário estagiário conta para a promoção na carreira como prestado na categoria de liquidador tributário, deve, por maioria de razão, contar para a mera progressão no escalão da mesma categoria.

C) Assim, ao entender, diversamente, violou, com todo o respeito, o Acórdão recorrido o art. 2º nº1, 2 e 4 do DL 204/91 de 7/06.

D) Acresce que ao contrário do sustentado no douto Acórdão “a quo” o despacho da Sra Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento de 26-10-93 não revogou o acto constitutivo de direitos resultante do despacho do Sr. DGCI de 4-12-91 pois com ele apenas se manifestou um entendimento da lei contrário à inclusão do tempo de estágio no tempo de serviço para descongelamento de escalões, tratando-se, assim, de um acto opinativo e como tal insusceptível de revogar o aludido despacho do Sr. DGCI.

E) Do acima exposto, resulta que o Acórdão recorrido ao considerar o aludido despacho da Sra. Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento como revogatório do anterior despacho do Sr. DGCI, enferma de erro nos pressupostos de facto pelo que, em consequência, deve entender-se que o indeferimento tácito contenciosamente recorrido ao pôr em causa o acto constitutivo de direitos que resulta, para a recorrente, do aludido despacho do Sr. DGCI viola o art. 140º nº 1 b) do CPA ou, em alternativa, o art. 141º nº 1 do CPA, enfermando o Acórdão recorrido, ao não entender assim, do mesmo erro de direito.”

1.2. A autoridade recorrida contra-alegou, concluindo:

A- O estágio consiste num período de preparação para o ingresso numa dada carreira.

B- A passagem da categoria de Liquidadora Estagiária faz-se por promoção.

C- O tempo de serviço prestado na situação de Liquidadora Tributária Estagiaria não pode aproveitar à Recorrente Jurisdicional, pois é uma situação insubsumível ao art. 2º nº 2, alínea a), do Dec-Lei nº 204/91, de 07 de Junho.

D- Porque a Recorrente Jurisdicional tomou posse como Liquidadora Tributária de 2ª classe em 30 de Março de 1987, isso significa que o disposto na alínea a) do nº 2 do art. 2º do Dec-Lei nº 204/91, de 07 de Junho, somente teria aplicação em 28 de Fevereiro de 1994. Nunca, como pretende a Recorrente Jurisdicional, a partir de 12 de Agosto de 1991.

E- O Despacho de 04/12/1991 não foi impugnado contenciosamente, pelo que se firmou na Ordem Jurídica.

F- O Despacho da Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento, de 26/10/1993 revogou o despacho focado na alínea anterior, passando a entender-se que é irrelevante o tempo de serviço prestado em estágio para efeitos de contagem da antiguidade na carreira e na categoria de liquidador tributário.

1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, dizendo, no essencial, que:

“(…) Conforme o douto Acórdão recorrido, “está em causa saber se, para efeitos de contagem da antiguidade da recorrente de liquidador tributário deverá ou não ser contado o tempo de serviço prestado como liquidador tributário estagiário”.

E, assim, se esse tempo deverá ser contado para efeitos de descongelamento de escalões, no dizer da Recorrente, “para o descongelamento de um escalão na categoria de liquidador tributário.”

Estas questões foram já objecto de análise e de decisão neste Supremo Tribunal, designadamente, nos Acórdãos de 9.4.03, 22.02.01, 29.03.01, 10.10.01, 22.01.01 e 19.11.03, recursos nºs 1937/02, 46 973, 47 130, 37 478 e 48 268, entre muitos outros.

Assim, relativamente à questão de se saber se o tempo de estagiário deverá ser contado para efeitos de contagem de antiguidade na referida categoria, foi decidido que “liquidador tributário e liquidador tributário estagiário são categorias diferentes, com diferentes conteúdos funcionais, correspondendo a última a uma fase de aprendizagem ou formação e a primeira a finalidades próprias e responsabilidades típicas de funcionário já inserido na carreira”, não sendo “de contar na categoria de liquidador tributário de 2ª classe o tempo de serviço prestado como liquidador tributário estagiário” – cfr. os referidos Acórdãos proferidos nos recursos 48268 e 6973.

Relativamente à pretensão da não revogação do “acto constitutivo de direitos resultante” do despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 4.12.91, por parte do despacho da Senhora Secretária de Estado Adjunta do Orçamento, de 26.10.93, se, por um lado, tal como se diz no douto Acórdão recorrido, “ao ter sido proferido o despacho da Secretária de Estado Adjunta no sentido da não relevância do tempo de serviço prestado em estágio para efeitos de contagem de antiguidade na carreira e na categoria e liquidador tributário, e desse modo revogatório do anterior despacho de 04.12.91, o qual, na realidade, não foi impugnado a nível contencioso e se consolidou na ordem jurídica, como caso decidido, pelo que a invocada ilegalidade da revogação” do indicado despacho se mostra sanada e cessados os seus efeitos jurídicos”, por outro, conforme se disse no douto Acórdão de 9.11.2003, rec. nº 48 268, “o referido despacho (do Sr. DGCI, de 4.12.91) visou solucionar a situação de determinados profissionais integrados naquela Direcção Geral, estabelecendo uma doutrina que se aplicaria genericamente a todos eles. E, porque, assim, aquele despacho assumiu um carácter genérico e de directiva dirigida aos serviços, pelo que não teve imediatos reflexos na esfera jurídica de cada um dos profissionais a quem se dirigia, efeitos que iriam ser produzidos pela decisão de aplicação a cada caso concreto”, assumindo, assim, a natureza de acto interno.

Improcedem, assim, todas as conclusões, pelo que o recurso deverá ser julgado improcedente.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇ.ÃO

2.1. OS FACTOS

No acórdão recorrente foram dados como provados os seguintes factos:

A- A recorrente tomou posse, como Liquidador Tributário Estagiário, em 01-08-84 (art. 1º, da petição).

B- Em 30-03-87, tomou posse como Liquidador Tributário de 1ª classe (art. 3º, da petição).

C- E, em 08-06-88, como Liquidador Tributário de 1ª classe (art. 3º, petição).

D- E foi integrada no Novo Sistema Retributivo (NSR), no índice 360, correspondente ao 4º escalão da categoria de Liquidador Tributário, conforme Anexo II ao DL nº 187/90, de 07-06 (art. 4º da petição).

E- Em 04-12-1991, o Director Geral das Contribuições e Impostos autorizou, expressamente, a inclusão do tempo de serviço prestado na categoria de ingresso (Liquidador Tributário Estagiário) para efeitos de descongelamento de escalões (art. 10º da petição).

F- Em 24-07-97, a recorrente requereu ao DGCI o descongelamento de escalão, ao abrigo do DL 204/91, sem que obtivesse qualquer despacho expresso.

G- Em 10-12-97, interpôs recurso hierárquico para o SEAF, o qual, também, até hoje não proferiu qualquer decisão.

Nos termos do disposto no art. 712º, nº 4 do CPC, consideramos ainda provados os seguintes factos:

H- Datado de 13.12.91, foi divulgado em diversos serviços da DGCI ofício com o seguinte teor:

Assunto : CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO RESPEITANTE AO PERÍODO DE ESTÁGIO DA CATEGORIA DE LIQUIDADOR TRIBUTÁRIO PARA EFEITOS DE DESCONGELAMENTO DE ESCALÕES: Para efeitos de descongelamento de escalões, tenho a honra de informar V. Ex.ª que por despacho do Director Geral de 04.12.91 que recaiu sobre o parecer n° 1449 do D.S.G.R.H. foi autorizada a inclusão do tempo de serviço respeitante ao período de estágio na categoria de Liquidador Tributário.

Solicito a V. Eª que seja dado conhecimento aos interessados que prestam serviço nessa unidade orgânica.

(..)

Na ausência de elementos profissionais suficientes à análise de cada caso, deverão contactar por meio expedito o D.S.G.R.H., nomeadamente quanto a data da posse como Liquidador Tributário Estagiário" –

I. Em 11.10.93 pelos serviços do S. E. Orçamento foi emitido parecer subordinado ao "Assunto: CONTAGEM DO TEMPO DE ESTÁGIO PARA EFEITOS DE PROGRESSÃO", no qual se concluía no sentido de "que o tempo de serviço prestado na qualidade de liquidador tributário estagiário não pode relevar para efeitos de progressão", com o que concordou a Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento por despacho de 26.10.93.

2.2. O DIREITO

2.2.1. Na economia do presente acórdão, a primeira questão a resolver é a de saber se o tempo prestado pela recorrente na situação de liquidador tributário estagiário releva, ou não, para efeitos do descongelamento de escalões, nos termos previstos no art. 2º do DL nº 204/91, de 7 de Junho.

Diz o preceito:

“1- Ficam descongelados desde 1 de Janeiro de 1991 os dois escalões seguintes àquele em que, nessa data, se encontre posicionado cada funcionário ou agente.

2- A progressão nos escalões descongelados faz-se de acordo com as seguintes regras:

a) Subida de um escalão quando a antiguidade na categoria for igual ou superior a sete anos;

b) Subida de dois escalões quando a antiguidade na categoria for igual ou superior a 18 anos.

(…)

4- Para efeitos do disposto no nº 2, a contagem de tempo de serviço nos casos das carreiras horizontais e das carreiras extintas por agregação pelo Decreto-Lei nº 353-A/89 e legislação complementar integra o tempo de serviço globalmente prestado na respectiva carreira.

Temos, assim, que, de acordo com este regime, a regra é que a progressão nos escalões descongelados se faz em função da antiguidade na categoria (nº 2) e a excepção é que nos casos das carreiras horizontais e das categorias extintas por agregação, para aqueles mesmos efeitos, releva o tempo de serviço globalmente prestado na respectiva carreira (nº 4).

Ora, desde logo, a situação da recorrente não se enquadra no regime de excepção do nº 4. Primeiro, porque a carreira do pessoal do quadro de pessoal da administração fiscal não é horizontal. Na verdade, uma das notas distintivas das carreiras horizontais é a de que, dentro delas, o acesso se faz pelo mero decurso de um certo e determinado módulo de tempo na categoria anterior (vide arts. 5º, al. b) e 15º, nº 3 do DL nº 248/85, de 15.7), sendo que, neste caso, o acesso entre categorias só ocorre com precedência de concurso público (cf. art. 7º, nº a do DL nº 187/90 de 7.6). Segundo, porque a categoria de liquidador – estagiário não foi extinta por agregação e manteve a sua autonomia (vide art. 12º e Anexo I do DL nº 187/90, de 7.6).

Dito isto, afastada a aplicação do regime de excepção, ancorado no tempo global da carreira, resta averiguar se a situação está, ou não, abrangida pelo âmbito de aplicação do regime regra, isto é se a recorrente é detentora, de antiguidade igual ou superior a 7 anos, na categoria, que lhe propicie, como pretende, a subida de um escalão.

Nenhuma dúvida que tal antiguidade só existirá se nela incluirmos o tempo de serviço prestado no estágio. Ora, o estágio é uma fase vestibular, de apetrechamento técnico, condição de provimento na categoria de liquidador tributário, sendo excluídos os estagiários que obtenham nota inferior a 10 no exame final (cf. arts. 45º, nº 1, al. a) e 47º do Decreto-Regulamentar nº 42/83 de 20 de Maio). Os estagiários, estão assim numa situação estatutária autónoma de pré-carreira, numa categoria com direitos e deveres próprios (vide art. 31º do Decreto–Regulamentar nº 42/83) distinta da categoria de liquidador – tributário na qual só ingressam se concluírem o estágio com aproveitamento. Temos assim que, por via desta diferenciação, o tempo de serviço prestado na categoria de liquidador – tributário estagiário não é tempo de serviço prestado na categoria de liquidador – tributário.

Neste quadro, pretendendo a recorrente progredir nos escalões da categoria de liquidador – tributário, de acordo com o regime do art. 2º, al. a) do DL nº 204/91 de 7 de Junho, o tempo de estágio não releva para o efeito.

E nem a invocação da norma da al. b) do nº 2 do art. 7º do DL nº 187/90, de 15.7. conduz a outra solução. O argumento claudica pelas razões já apontadas no acórdão do Pleno de 1998.07.03 – recº nº 37 724, no qual, a respeito se escreveu:

“O nº 2 do art. 7º do DL nº 187/90 é uma norma excepcional e de carácter transitório aplicável apenas aos “actuais” liquidadores tributários, ou seja, àqueles que estivessem no exercício de funções à data da entrada em vigor desse diploma, insusceptível, por isso, de aplicação analógica por força do art. 11º do Código Civil. Deixa pois tal norma subsistentes as restantes normas definidoras da situação jurídico - funcional dos liquidadores tributários, designadamente a do art. 45º, nº 1, als. a), b) e c) do DR 42/83, de 20 de Maio, já que são coisas diferentes o alargamento do direito de acesso ao concurso através da contagem do tempo de serviço prestado durante o estágio e a contagem do tempo de serviço prestado durante o estágio para outros efeitos, nomeadamente para o da progressão na categoria e na carreira”.

Neste quadro, uma vez que é fora de toda a dúvida que a recorrente não detinha a antiguidade de 7 anos na categoria de liquidadora – tributária, haverá de concluir-se que o acto impugnado não viola o disposto no art. 2º/a) do DL nº 204/91 de 7 de Junho e que do mesmo passo, o acórdão recorrido, que assim julgou, não enferma do erro de julgamento que, nesta parte lhe vem atribuído na alegação da recorrente.

Veja-se no sentido da solução ora perfilhada a jurisprudência unânime deste Supremo Tribunal, destacando-se, entre muitos outros, os acórdãos de 1997.07.10 - recº nº 38 595, de 1998.07.08 – Pleno – recº nº 37 724, de 2001.03.29 – recº nº 47 130, de 2003.04.09 – recº nº 1937/02 e de 2003.11.19 – recº nº 48 268.

2.2.2. Mas a recorrente imputa ao acórdão recorrido ainda um outro erro de julgamento, qual seja o de não ter anulado o acto contenciosamente impugnado com fundamento na revogação ilegal de um acto constitutivo de direitos. Argumenta., no essencial, que o despacho de 1991-12.04 do Director Geral das Contribuições e Impostos era constitutivo de direitos e que, por via disso, o acto não podia já ser revogado.

Também sobre esta outra questão se pronunciou já a jurisprudência deste Supremo Tribunal que entendeu que o citado despacho consubstancia uma mera ordem de serviço, de carácter interno que não chegou a ser aplicada em favor da recorrente e que, portanto, não subjectivou na esfera jurídica daquela qualquer direito. Assim, ainda que tal despacho subsistisse no interior da Administração e não tivesse sido já substituído pelo ulterior acto, de idêntica natureza, mas de sinal contrário, de 11.10.1993, do Secretário de Estado do Orçamento não havia, qualquer direito constituído que o acto recorrido devesse respeitar e/ou outro constrangimento relevante ao indeferimento, de acordo com o regime de revogação consagrado nos artigos 140º e 141º do CPA.(vide acórdãos de 2001.12.12 – recº nº 48 069 e de 2003.11.19 – recº nº 48 268).

Não havendo motivo para divergir desta jurisprudência, que merece a nossa concordância, entendemos que, ainda nesta outra parte, se deve manter, o acórdão recorrido que julgou improcedente o aludido vício de revogação ilegal.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente:

Taxa de justiça: 200 € (Duzentos euros)

Procuradoria: 100 € (Cem euros)

Lisboa, 1 de Fevereiro de 2005. – Políbio Henriques (relator) – Rosendo José – São Pedro.