45755/21.4YIPRT.L1-8 - Tribunal da Relação de Lisboa

1. Não é pelo facto de a Autora exercer uma atividade de interesse público, sob licença e regulada por normas de direito público que se pode concluir, sem mais, que a relação jurídica material controvertida é uma relação jurídico-administrativa.

2. O facto de a Autora ter necessidade de ser titular de uma licença, concedida pela Administração Pública, para o exercício da sua atividade, não transforma aquela atividade privada em atividade público-administrativa.

Acordam no Tribunal da Relação

1. Relatório.

A [ … GESTORA DE RESIDUOS, S.A.] intentou procedimento de Injunção contra B [ …. PAPEL, SAR. ] peticionando a sua condenação no pagamento de uma quantia total de EUR 84.876,63 (oitenta e quatro mil, oitocentos e setenta e seis euros e sessenta e três cêntimos), a que acrescem juros de mora vincendos até efetivo e integral pagamento, alegando, para tanto e em síntese, que é uma sociedade gestora de resíduos de embalagens, Por sua vez, a R. é uma sociedade comercial que se dedica à exploração industrial de papel, representação e transformação de derivados de papel, embalagens e outros produtos industriais.

Assim, em 12.05.2020, a R. e a A. celebraram entre si o Contrato de Adesão ao Sistema Integrado de Gestão de Resíduos de Embalagens, nos termos do qual a R. transferiu para a A. a sua responsabilidade pela gestão e destino final dos resíduos de embalagens que coloca no mercado nacional, mediante o pagamento de uma determinada prestação financeira anual à A., cujo montante é definido nos termos do DL n.º 152-D/2017, da Licença e do Contrato.

Porém, a R. não pagou o valor de € 83 494,16, apesar de devidamente interpelada para o efeito.

A Ré deduziu oposição, onde concluiu que deve a presente pretensão ser julgada não provada e totalmente improcedente e, em consequência, ser a Requerida absolvida de todos e de cada um dos pedidos contra si formulados.

Em 15/12/2021 o tribunal “a quo” proferiu o seguinte despacho: “Quando nos encontrávamos a proferir despacho saneador, constatámos pela possibilidade de este Tribunal ser incompetente em razão da matéria para conhecer da presente acção.

Deste modo, ao abrigo do disposto no artigo 3.º, n.º 3 do Código de Processo Civil, notifique as partes para se pronunciarem, querendo, no prazo de 10 dias.

Notificadas nos termos e para os efeitos do citado despacho, só a Autora respondeu defendendo que, por não estar em causa nos presentes autos uma relação jurídico-administrativa, o Tribunal é materialmente competente.

Seguidamente a Mª Juíza proferiu despacho que terminou com o seguinte dispositivo:

Pelo exposto, declaro este tribunal materialmente incompetente para conhecer da presente acção e, em consequência, absolvo a R. da instância.

Inconformada com esta decisão veio a Autora interpor de recurso de apelação, sustentando que deve ser concedido provimento ao presente recurso, julgando-se competentes os tribunais comuns para conhecer da presente ação, tendo para o efeito e após alegações, apresentado as seguintes conclusões:

A. Vem o presente recurso interposto do despacho saneador - sentença que declarou o Tribunal a quo materialmente incompetente para conhecer da ação e que, em consequência, absolveu a R. da instância.

B. Salvo melhor e mais douta opinião, não pode a A., ora Recorrente, conformar- se com a decisão do Tribunal a quo, por entender que a mesma padece de erro na aplicação do Direito.

C. Ao abrigo do artigo 40.º, n.º 1 da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto, que aprova a Lei da Organização do Sistema Judiciário, “Os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”. E, nos termos do artigo 212.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa (“CRP”), “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” (sublinhados e destacados nossos).

D. Sucede que o litígio submetido à apreciação do Tribunal nos presentes autos não emerge de uma relação jurídico-administrativa, nem se enquadra em qualquer alínea do artigo 4.º do ETAF, como erroneamente resulta da decisão posta em crise.

E. A Recorrente e a Recorrida são ambas pessoas coletivas de direito privado.

F. É verdade que a Recorrente atua ao abrigo de uma licença, concedida pela Administração Pública, mas a licença de que é titular apenas lhe confere o direito a exercer uma determinada atividade económica que, por princípio, não é livre e, por isso, carece de autorização administrativa para ser exercida, à semelhança de muitas outras situações no ordenamento jurídico. Tal circunstância não altera o seu estatuto jurídico de pessoa coletiva de direito privado nem a converte em entidade adjudicante.

G. Logo, o contrato de onde emerge a dívida que constitui o objeto dos presente autos não foi celebrado “por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes” e também não é verdade que o contrato celebrado entre a Recorrente e a Recorrida tenha sido celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública, como exige o artigo 4.º, n.º 1 alínea e) do ETAF, de que socorreu o Tribunal a quo.

H. O contrato em causa nasce no contexto do princípio da responsabilidade alargada do produtor, densificado no Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro, que determina que o operador económico que coloca o produto no mercado é responsável pelos impactes ambientais decorrentes do processo produtivo, da posterior utilização dos respetivos produtos, da produção de resíduos, bem como da sua gestão quando atingem o final de vida (cf. n.º 1 do artigo 5.º do UNILEX).

I. Para dar cumprimento às obrigações que sobre si impendem, os produtores podem optar por aderir a um sistema integrado, gerido por uma sociedade gestora constituída para o efeito (atualmente, a Recorrente, a Sociedade Ponto Verde ou o Electrão, cf. https://apambiente.pt/residuos/entidades-gestoras-do-sigre), ou pôr em funcionamento um sistema individual, isto é, recolher, por si, e encaminhar para o tratamento devido (cf. artigo 7.º, n.º 1 do UNILEX).

J. E foi neste contexto que Recorrente e Recorrida assinaram livremente o contrato de adesão, podendo a Recorrida ter decidido aderir ao sistema integrado de outra entidade gestora a operar no mercado da gestão de resíduos de embalagens, pelo que não houve, então, qualquer procedimento pré-contratual que antecedeu a celebração daquele contrato nem este é regulado pelas normas da contratação pública.

K. Em suma, a atividade da Recorrente é integralmente privada, conclusão que, aliás, o Tribunal a quo não contesta, e foi no contexto de uma relação entre privados que a Recorrente e a Recorrida celebraram o contrato que de onde emerge a dívida, cujo pagamento a Recorrente veio na presente ação reclamar.

L. Mais: a Recorrente não exerceu qualquer poder jurídico-público.

M. Assim, por não estar em causa nos presentes autos uma relação jurídico-administrativa, são materialmente competentes para deles conhecer os Tribunais comuns.

N. Registe-se ainda que não tem aqui aplicação o Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 24 de maio de 2017, proferido no proc. n.º 030/16, citado na decisão recorrida, na medida em que nesse aresto foi aplicada uma versão anterior do artigo 4.º do ETAF, já alterado pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, havendo, por isso, um enquadramento legal de aferição da competência material dos Tribunais Administrativos diferente do que foi considerado no acórdão do Tribunal de Conflitos de 2017, referido no despacho recorrido.

O. Por outro lado, a situação de facto subjacente a esse acórdão era substancialmente diferente do que encontramos na presente ação: na altura em que celebrou o contrato com a Recorrente existiam (e existem) várias entidades gestoras a operar no mercado, podendo escolher aquela que melhor resposta dava aos seus interesses e, pelo contrário, o contrato que estava em análise nos autos que levaram à intervenção do Tribunal de Conflitos foi celebrado com a única entidade gestora licenciada à data para a gestão de um sistema integrado de gestão de resíduos – a Sociedade Ponto Verde.

P. Aponta-se ainda uma outra diferença significativa: ao abrigo da legislação anterior sobre gestão de embalagens e resíduos de embalagens – o Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro, e a Portaria n.º 29-B/98, de 15 de janeiro -, os valores de prestação financeira eram aprovados pelo regulador (a Agência Portuguesa do Ambiente) e atualmente, os valores de prestação financeira são determinados por um modelo que, nos termos do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro (versão anterior às alterações introduzidas pelo DL 102-D/2020), é proposto pela entidade gestora à Agência Portuguesa do Ambiente (“APA”) e à Direção Geral das Atividades Económicas (“DGAE”) para aprovação e que deve obedecer ao princípio de que os preços devem refletir os gastos, ou seja, a prestação financeira deve corresponder à prestação de um serviço. Aprovado o modelo, a entidade gestora fixa os seus preços, tendo liberdade para os fazer variar, para cima ou para baixo, até ao limite de 10%. O mesmo é dizer que cada entidade gestora apresenta ao mercado o seu preço, que será natural e previsivelmente diferente do preço das suas concorrentes.

Q. Portanto, a jurisprudência que resultou do Tribunal de Conflitos, que à data faria todo o sentido, não tem aqui aplicação.

R. Por tudo quanto antecede, a decisão recorrida é ilegal, por errada aplicação do direito.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O tribunal recorrido admitiu o recurso.

Recebido o recurso e preparada a deliberação, importa apreciar e decidir.

II- Mérito do recurso

1. Objeto do recurso

O objeto do recurso é, como é sabido, em regra e ressalvadas as questões de conhecimento oficioso, delimitado pelas conclusões das alegações do Recorrente [artigos 608.º, n.º 2, “in fine”, 635.º, n.º 4, e 639.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC)].

Assim, observando aquele critério, no caso presente, o objeto do recurso é saber se o tribunal judicial é ou não o competente em razão da matéria para conhecer da presente ação.

São duas as teses em confronto, a do tribunal “a quo”, que defende ser da competência do tribunal administrativo conhecer da presente ação e a tese da Recorrente que defende ser o tribunal judicial o materialmente competente.

Cumpre apreciar e decidir.

A Constituição da República Portuguesa estatui:

Art.º 211º, nº 1 - Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais (artigo 211.º n.º 1) e que

Art.º 212º, nº 3 - Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.

Em conformidade com o dispositivo constitucional, prescreve o artigo 64.º do Código de Processo Civil que São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.

Trata-se do princípio da competência residual, nos termos do qual são da competência dos Tribunais Judiciais as causas não legalmente atribuídas aos Tribunais de outra ordem jurisdicional.

Por sua vez, nos termos do n º 1 do artigo 1.º do ETAF - Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto.

Estas são as normas fundamentais que, conjugadas com as demais normas processuais e de organização do sistema judiciário, permitem delimitar a competência material de cada uma das jurisdições.

Donde, para se apreciar e decidir da competência do tribunal em razão da matéria, o primeiro passo é analisar qual a causa de pedir em que o autor fundamenta a ação, qual a matéria que está em discussão na causa, a fim de se descortinar se estamos perante uma relação jurídica administrativa ou não.

No caso dos autos a Autora/Recorrente fundamenta a ação no facto de ser uma sociedade gestora de resíduos de embalagens, a quem foi atribuída uma licença para a gestão do sistema integrado de gestão de resíduos de embalagens, e nessa qualidade celebrou com a Ré - que se dedica à exploração industrial de papel, representação e transformação de derivados de papel, embalagens e outros produtos industriais - um contrato por força do qual a Ré transferiu para a Aurora a sua responsabilidade pela gestão e destino final dos resíduos de embalagens que coloca no mercado nacional, mediante o pagamento de uma determinada prestação financeira anual à Autora.

No entender do tribunal “a quo” tal causa de pedir enquadra-se no artigo 4.º, n.º 1, al. e) do ETAF, que estabelece compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham, nomeadamente, por objecto questões relativas a validade de actos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas colectivas de direito público ou outras entidades adjudicantes.

Refutando a tese da A., no sentido de que se trata de uma relação de direito puramente privada, na medida em que a A. actua com vista à satisfação de necessidades de interesse público, sendo a sua actividade regulada por normas de direito público.

Também assim se decidiu no Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 24-05-2017, processo n.º 030/16, disponível em www.dgsi.pt:Compete aos tribunais da jurisdição administrativa conhecer de acção declarativa em que se pedem contrapartidas financeiras - designadas Valores Ponto Verde (VPV) - que se fundamentam em contrato de adesão a um sistema integrado de gestão de resíduos de embalagens.

Com o devido respeito, não se sufraga a tese do tribunal “a quo”.

Os presentes autos não têm subjacente qualquer relação jurídico-administrativa, nem a A./Recorrente, na execução do contrato em discussão nos autos, exerceu qualquer poder jurídico-público.

Não é pelo facto de a A. exercer uma actividade com vista à satisfação de necessidades de interesse público e regulada por normas de direito público e sob licença (atribuída pelo Despacho n.º 14202-D/2016, publicado em Diário da República, 2.ª série — N.º 227 — 25 de Novembro de 2016), que se pode concluir, sem mais, que a relação jurídica material controvertida é uma relação jurídico-administrativa.

Autora e Ré são pessoas coletivas de direito privado.

As atividades desenvolvidas pela a Autora e pela Ré são atividades de carácter privado.

O facto de a Autora ter necessidade de ser titular de uma licença, concedida pela Administração Pública, para o exercício da sua atividade, não transforma aquela atividade privada em atividade público-administrativa.

A licença de que é titular apenas lhe confere o direito a exercer uma determinada atividade económica que, por princípio, não é livre e, por isso, carece de autorização administrativa para ser exercida, à semelhança de muitas outras atividades económicas exercidas por pessoas privadas no ordenamento jurídico.

Como alegou a Recorrente se sufraga “…foi no contexto de uma relação entre privados que a A. e R. celebraram o contrato que de onde emerge a dívida, cujo pagamento a A. vem na presente ação reclamar. Trata-se de um pedido de condenação de uma entidade privada (uma pessoa coletiva de direito privado) no pagamento de uma quantia certa a uma outra entidade privada. Saliente-se que a relação entre a A. e a R. é estritamente privada.

Nem a jurisprudência - Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 24 de maio de 2017, proferido no proc. n.º 030/16 - de que o tribunal “a quo” se socorreu para fundamentar a decisão tem aqui aplicação.

Com efeito, no citado acórdão foi aplicada uma versão anterior do artigo 4.º do ETAF, havendo, por isso, um enquadramento legal de aferição da competência material dos Tribunais Administrativos diferente da que foi considerada no despacho recorrido.

Por outro lado, a situação de facto discutida naquele acórdão era substancialmente diferente do que encontramos na presente ação, aqui, na altura em que celebrou o contrato com a Recorrente existiam (e existem) várias entidades gestoras a operar no mercado, podendo a Ré escolher aquela que melhor resposta dava aos seus interesses, pelo contrário, o contrato que estava em análise nos autos que levaram à intervenção do Tribunal de Conflitos foi celebrado com a única entidade gestora licenciada à data para a gestão de um sistema integrado de gestão de resíduos – a Sociedade Ponto Verde.

Outra diferença significativa era a de ao abrigo da legislação anterior sobre gestão de embalagens e resíduos de embalagens – o Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro, e a Portaria n.º 29-B/98, de 15 de janeiro -, os valores de prestação financeira eram aprovados pelo regulador (a Agência Portuguesa do Ambiente) e atualmente, os valores de prestação financeira são determinados por um modelo que, nos termos do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro (versão anterior às alterações introduzidas pelo DL 102-D/2020), é proposto pela entidade gestora à Agência Portuguesa do Ambiente (“APA”) e à Direção Geral das Atividades Económicas (“DGAE”) para aprovação e que deve obedecer ao princípio de que os preços devem refletir os gastos, ou seja, a prestação financeira deve corresponder à prestação de um serviço.

Aprovado o modelo, a entidade gestora fixa os seus preços, tendo liberdade para os fazer variar, para cima ou para baixo, até ao limite de 10%.

O mesmo é dizer que cada entidade gestora apresenta ao mercado o seu preço, que será natural e previsivelmente diferente do preço das suas concorrentes.

A jurisprudência que resultou do Tribunal de Conflitos, que à data faria todo o sentido, não tem aqui aplicação.

Em conclusão, o litígio discutido nos presentes autos e submetido à apreciação do Tribunal “a quo” não emerge de uma relação jurídico-administrativa, nem se enquadra em qualquer das alíneas do artigo 4.º do ETAF.

III- Decisão.

Pelo exposto, acordam os Juízes desta Relação em julgar procedente a apelação e, em consequência, revogam o despacho recorrido e declaram o tribunal recorrido materialmente competente para conhecer da presente ação.

Sem custas.

Notifique.

Lisboa, 14/7/2022

Octávio dos Santos Moutinho Diogo

Cristina da Conceição Pires Lourenço.

Ferreira de Almeida