00695/01-COIMBRA - Tribunal Central Administrativo Norte

O erro na indicação da entidade que deve figurar na qualidade de Réu é um erro desculpável e por isso deveria o Sr. Juiz a quo ter convidado o recorrente a proceder à correcção da petição inicial ao abrigo do disposto no art. 40º, n.º 1, al. a) da LPTA e não o tendo feito incorreu a decisão recorrida em erro de julgamento, tanto mais que essa correcção não poderia partir da livre iniciativa do autor, antes dependendo do necessário despacho judicial.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

J. .., com sinais nos autos, inconformado, veio recorrer da sentença do TAF de Coimbra datada de 13 de Março de 2006 que julgou parte ilegítima para ser demandado na presente acção para reconhecimento de direitos o Presidente da Comissão Executiva do IEFP e em consequência rejeitou esta mesma acção.

Alegou, tendo concluído pelo seguinte modo:

a) O recorrente veio instaurar acção de reconhecimento de direitos contra:

1- Estado pelo Ministério Das Corporações E Previdência Social - Fundo de Desenvolvi­mento de Mão-de-Obra (FDMO), Serviço Nacional de Emprego (SNE) representado pelo Ministério Público, e

2- Instituto Do Emprego E Formação Profissional (IEFP) e Presidente Da Comissão Executiva

b) A Mm. Juiz face ao Parecer do M.P., não respeitou o nº 3 do art. 26º do Cód. Proc. Civil, ou seja, não admitiu que se tratasse de um processo de partes, pois não levou em consideração os verdadeiros Réus.

c) O autor, ora recorrente, tentou, pelo seu requerimento de fls. 248, demonstrar a bondade da sua posição, lembrando que já naquela altura, se devia entender que estávamos perante um recurso, através de um processo de partes.

d) Mas, foi inicialmente decidido a ilegitimidade, para depois, se admitir que o recurso deve continuar contra o Instituto e o seu Presidente da Comissão Executiva, e, por esse facto, assim, estes vieram contestar, como se pode ver a fls. 278, mas, ao que parece, nem a sua vontade deve ser respeitada.

e) E esta atitude, não deixa de ter o seu suporte legal nas decisões, além do mais, constantes de fls. 355 e de fls. 373 e verso, as quais se dão por reproduzidas.

f) Não obstante esta realidade, o certo é que a Mm. Juiz a quo veio, agora, alterar o que foi decidido e julgou proceder a ilegitimidade do Instituto e do seu legal representante, esquecendo o que já tinha sido decidido, sem qualquer impugnação ou oposição.

g) Pelo que, a sentença sub judice não pode ter deixado de violar aqueles casos julgados, uma vez que o próprio recorrente defendeu que as ilegitimidades deviam ser julgadas em época posterior, pois de outra forma não podia o recorrente desistir do recurso, violando-se por isso os arts. 494º, 497º, 498º, 671º, 672º e 675º do Cód. Proc. Civil.

h) Por outro lado, se existe discrepância no órgãos representativo do Instituto, deve ser corrigido a mesma, uma vez que só se pode tratar de um lapso e a identificação concreta encontra-se no Estatuto deste, que alias vieram aceitar as suas posições.

i) Pelo que se fez incorrecta interpretação do art. 40º da LPTA, pois devia continuar-se a seguir a identificação oferecida pelo Instituto.

Não houve contra-alegações e já neste Tribunal o Ministério Público emitiu parecer no sentido de o recorrente dever ser notificado para apresentar conclusões das suas alegações.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Apesar de na decisão recorrida não se ter individualizado qualquer factualidade concreta, proceder-se-á agora a essa selecção:

1º O recorrente intentou a presente acção para reconhecimento de direito contra: Estado pelo Ministério Das Corporações e Previdência Social - Fundo de Desenvolvi­mento de Mão-de-Obra (FDMO), Serviço Nacional de Emprego (SNE) representado pelo Ministério Público, Instituto do Emprego E Formação Profissional (IEFP) e Presidente da Comissão Executiva;

2º Por despacho datado de 4 de Dezembro de 2001 foi rejeitada a presente acção, por ilegitimidade passiva de todos os Réus, à excepção do Presidente da Comissão Executiva do IEFP;

3º De tal despacho o agora recorrente interpôs recurso para o TCA tendo apresentado alegações e conclusões;

4º Por requerimento datado de 12 de Maio de 2005 veio o recorrente desistir do recurso e pedir que se ordenasse o prosseguimento dos autos com a intervenção do Conselho Directivo e Presidente deste;

5º Por decisão datada de 23 de Junho de 2005, o juiz desembargador relator do TCA homologou tal desistência e ordenou que: “Após trânsito, baixem os autos à 1ª instância a fim de os mesmos prosseguirem seus termos contra o Instituto do Emprego e Formação Profissional (parte legitima nos autos conforme despacho objecto do presente recurso jurisdicional).”;

6º Seguidamente foi proferida a sentença que agora vem em recurso.

Nada mais há com interesse.

Há agora que saber da bondade deste recurso que nos vem dirigido.

Dispunha à data em que foi instaurada a presente acção o art. 70º, n.º 1 da LPTA que as acções seguem os termos dos recursos de actos administrativos dos órgãos da administração local, intervindo na posição de autoridade recorrida aquela contra quem foi formulado o pedido, configurando-se, portanto, a estrutura deste tipo de acções como recursos contenciosos de plena jurisdição.

Resulta, assim, desta norma que a legitimidade passiva neste tipo de acções “…assiste à autoridade (órgão ou agente) competente para reconhecer o direito ou interesse do autor e não contra a pessoa colectiva onde tal órgão ou agente se mostre inserido”., cfr. Santos Botelho, Contencioso Administrativo, 4ª edição, pág. 524.

Ou seja, mandando aquela norma seguir a tramitação dos recursos contenciosos de anulação também lhes seriam aplicáveis as regras dos arts. 36º e ss da mesma LPTA, nomeadamente do art. 40º, n.º 1, al. a) no que toca à regularização da petição inicial por errada identificação do autor do acto recorrido e que aqui seria a entidade que haveria de reconhecer o direito ou interesse - cfr. Ac. do STA de 5/03/2005, Proc. n.º 0183/05: “Seguindo a acção de reconhecimento de direito os termos do recurso contencioso, é-lhe também aplicável o disposto no artº. 40º da LPTA que, mesmo antes da consagração do princípio geral da sanabilidade dos pressupostos processuais pela reforma do processo civil de 1996 (art. 265º/2 CPC), já impunha ao tribunal um especial dever de providenciar pela sanação da ilegitimidade passiva.”.

Tal norma é uma manifestação clara dos princípios anti-formalista e pro-actione que visam no essencial que os Tribunais se pronunciem sobre o mérito das questões ao invés de proferirem decisões que põem termo aos processos por razões de natureza formal ou meramente lateral sem entrar no conhecimento da questão de fundo.

E se tais regras seriam aplicáveis aos recursos contenciosos de anulação, onde havia alguma facilidade em identificar o autor do acto a impugnar, com mais acuidade se deverá aplicar nas acções para reconhecimento de um direito ou interesse já que por vezes havia dúvidas no tocante a saber contra quem é que deveria ser intentada a acção, precisamente devido à orgânica própria dos serviços o que originava alguma confusão nos interessados.

A respeito da regra contida naquela norma escreveu-se no recente acórdão do STA de 12-12-2006, proferido no processo n.º 0426/06:

“Na verdade, como se disse em recente acórdão deste STA «…o referido artº 40°, n° 1, al. a) da LPTA contém, inegavelmente, um regime próprio de sanação da ilegitimidade passiva por errada identificação do autor do acto, consagrando expressamente a possibilidade de correcção da petição (que o mesmo é dizer, de apresentação de nova petição corrigida), a convite do tribunal, quando se verifique "a errada identificação do autor do acto recorrido, salvo se o erro for manifestamente indesculpável ".

Ou seja, perante uma errada identificação do autor do acto, o recorrente pode, a convite do tribunal, apresentar nova petição corrigida, sanando a irregularidade ou falta daquele pressuposto processual, não o podendo fazer se o erro for considerado manifestamente indesculpável» (Ac. do STA de 27/11/2003, Proc. nº 046907; no mesmo sentido, Ac. de 21/06/2000, Proc. nº 044398; e de 18/05/2006, Proc. nº 0514/05).

Quer dizer, se a questão é de falta do pressuposto processual de legitimidade, o art. 40º da LPTA estabelece um poder/dever de convite à correcção por parte do tribunal, que só encontra limite no caso de manifesta indesculpabilidade do erro, o que sucederá se este «for de tamanha evidência que só tenha sido possível por extremo descuido ou hostilidade perante o regime legal» (Acs. do STA de 2001.12.19, Proc. nº 048 874 e de 03/05/2005, Proc. nº 0183/05).

E tudo isto ainda porque «Os princípios anti-formalista e pro actione postulam que, ao nível dos pressupostos processuais, se privilegie uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva» (Ac. do STA de 03/11/2005, Proc. nº 0299/05).

Princípios à luz dos quais, «a manifesta indesculpabilidade ou censurabilidade do erro, a que alude o art. 40º, nº 1, al. a) da LPTA, deverá reflectir necessariamente uma incapacidade ou dificuldade de apreensão, pelo julgador, do real objecto do recurso, ou seja, do acto a que o recorrente dirige efectivamente a sua censura, devendo considerar-se desculpável o erro de identificação sempre que dos termos da petição possa divisar-se, sem dúvida, o verdadeiro (ainda que incorrectamente designado) objecto da impugnação» (Cit. acórdão de 03/11/2005).

Como se vê, os trechos transcritos revelam a mais moderna jurisprudência sobre o tema, sem espaço nem margem para dúvidas a respeito da consagração de uma regra e de uma excepção a respeito do tema que nos ocupa:

A regra: A errada identificação deve levar o tribunal ao convite do autor/recorrente à apresentação de nova petição em ordem a corrigir a falta do pressuposto de legitimidade passiva;

A excepção: Não haverá lugar ao convite somente em caso de impossibilidade de apreensão sobre qual o acto objecto da impugnação e o respectivo autor.”.

Face a estas regras e princípios que se deixam enunciados há agora que saber se assiste ou não razão ao recorrente.

Da petição inicial resulta que, resumidamente, o recorrente entende que ao longo de vários anos enquanto funcionário do IEFP a sua carreira não teve a evolução que deveria ter tido por culpa da Administração e por isso deve a mesma ser agora condenada a refazer tal carreira reconhecendo-lhe todos os direitos inerentes, promoções, aumentos salariais, etc

Resulta do art. 3º e 4º dessa mesma petição que o recorrente formulou pedido expresso nesse sentido que dirigiu ao recorrido Presidente da Comissão Executiva e que tal pedido foi indeferido por deliberação da Comissão Executiva de 18-05-2001.

Aqui é que reside o erro na identificação do réu na presente acção.

É que, o recorrente ao invés de demandar a Comissão Executiva, demandou o seu Presidente que não tinha poderes nem competências para lhe reconhecer qualquer direito, como aliás foi decidido na sentença recorrida; e será que este erro de identificação se pode considerar como indesculpável sem possibilidade de convite à regularização da petição inicial nos termos daquele art. 40º, n.º 1, al. a), da LPTA?

Pensamos que não.

A respeito de situação idêntica escreveu-se no Acórdão do STA de 5-03-2005 já atrás citado: “No ordenamento processual civil vigente, o juiz tem o poder-dever de providenciar pelo suprimento dos pressupostos processuais susceptíveis de sanação (art. 265º/2 do C.P.C.). No contencioso administrativo o limite da sanação situa-se, nos termos do disposto no art. 40º LPTA, na manifesta indesculpabilidade do erro. Quer isto dizer que não é qualquer erro que pode determinar a absolvição da instância e que o juiz, privilegiando a decisão de mérito, antes de decidir abster-se de conhecer do fundo da causa por ilegitimidade passiva, deve convidar o autor a supri-la, salvo se o erro não merecer protecção à luz daquele critério. Nesta matéria, este Supremo Tribunal perfilhou já a solução, que aqui se reitera, que o convite à correcção só não deverá ser efectuado se o erro em que o autor incorreu for “de tamanha evidência que só tenha sido possível por extremo descuido ou hostilidade perante o regime legal” (cf. acórdão de 2001.12.19 – recº nº 48 874).

No caso em apreciação, por um lado, o autor não evidencia o propósito de afrontar a legalidade processual. Ao contrário, na sua resposta à excepção, do mesmo passo que, em defesa do seu ponto de vista, expendeu as razões pelas quais considerava que os réus eram detentores de legitimidade passiva, requereu ao tribunal que lhe admitisse a correcção da petição inicial, na hipótese de assim se não entender. Por outro lado, o erro é de direito e radica numa interpretação da lei que como decorre da exposição supra, não releva de uma posição que possa reputar-se de descuido intolerável que justifique a não sanação da ilegitimidade.”.

E aqui nesta acção também não se vislumbra que haja um propósito claro de afrontamento da verdade dos factos ou do regime legal vigente. Se o recorrente insistiu em pugnar pela legitimidade dos demandados IEFP e Estado esgrimindo argumentos para tanto, apesar de sem razão, nada impedia o Tribunal de o convidar a corrigir a sua petição de recurso.

Efectivamente a sua argumentação é que, o Estado por intermédio do IEFP não providenciou atempadamente para que a sua carreira seguisse o percurso que no seu entender seria o mais correcto.

Tanto não existe tal atitude de afrontamento, que é o próprio recorrente que no requerimento em que vem desistir do recurso jurisdicional pede a intervenção do Conselho Directivo do IEFP ao abrigo do disposto no art. 325º do CPC.

Pode-se, assim, concluir que o erro na indicação da entidade que deve figurar na qualidade de Réu é um erro desculpável e por isso deveria o Sr. Juiz a quo ter convidado o recorrente a proceder à correcção da sua petição inicial ao abrigo do disposto no art. 40º, n.º 1, al. a) da LPTA e não o tendo feito incorreu a decisão recorrida em erro de julgamento, tanto mais que essa correcção não poderia partir da livre iniciativa do autor, antes dependendo do necessário despacho judicial.

Pelo exposto, acordam os juízes que compõem este TCA Norte em conceder provimento ao recurso e em consequência revogar a decisão recorrida para ser substituída por um despacho que convide o autor/recorrente a corrigir a sua petição por forma a sanar a ilegitimidade passiva.

Sem custas.

D. N.

Porto, 06 de Junho de 2007

Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia

Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro

Ass. José Luís Paulo Escudeiro