0233/04 - Supremo Tribunal Administrativo

O entendimento que mais se conforma com o disposto no n.º 8 do art.º 112.º da CRP é o que considera constituir uma boa prática que do texto do Regulamento conste expressamente a norma habilitante que permitiu a sua publicação, mas que o mesmo não estará ferido de inconstitucionalidade formal se através da acta da reunião em que o mesmo foi aprovado ou do edital que fez a sua publicitação se fizer saber aos seus destinatários qual a sua norma habilitante.

O Magistrado do Ministério Público intentou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, contra a Assembleia Municipal de Manteigas acção de impugnação do Regulamento Municipal do Programa Especial de Recuperação de Imóveis Degradados da Assembleia Municipal de Manteigas, aprovado em 2002/04/26, alegando que nem o projecto nem o Regulamento faziam referência à lei habilitante e que tal era determinante da sua ilegalidade por força do disposto no art. 112.º, n.º 8, da CRP.

A Assembleia Municipal contestou alegando que a condição da legalidade do referido Regulamento se bastava com a indicação da lei habilitante no edital destinado a dar-lhe publicidade e que, tendo essa obrigação sido cumprida, aquele não sofria de nenhuma ilegalidade.

O Tribunal recorrido julgou a acção procedente e, em consequência, declarou a ilegalidade do mencionado Regulamento

Inconformada, a Assembleia Municipal de Manteigas agravou para este Tribunal tendo formulado as seguintes conclusões :

1. Vem o presente recurso interposto da douta sentença recorrida que julgou, embora com dúvidas, ilegal o Regulamento do Programa Especial de Recuperação de Imóveis Degradados, aprovado pela Assembleia Municipal de Manteigas, em 26/4/02.

2. Aquele Regulamento consubstancia uma medida de gestão e recuperação urbanística cujo autor é a própria Câmara e por visar terceiros foi sujeito à forma normativa de Regulamento.

3. Tem entendido o Tribunal Constitucional que o princípio da primaridade ou da precedência da lei se basta com a menção patente ou ostensiva da lei habilitante. E, noutros casos, também tem sido sufragado o entendimento de que a menção da lei habilitante se basta com a referência que seja feita na publicação edital.

4. Salvo o devido respeito a douta sentença recorrida violou, por deficiente interpretação, o art.º 112.º, n.º 8 da CRP, pelo que deve ser substituída por outra que julgue o Regulamento conforme a Constituição.

O Ilustre Magistrado do Ministério Público contra alegou e se bem que não formulasse conclusões, sustentou a manutenção da sentença recorrida

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos :

1.º Em 2002/04/10 a Câmara Municipal de Manteigas aprovou o projecto de regulamento do Programa Especial de Recuperação de Imóveis degradados, destinado a senhorios e inquilinos que promovam a recuperação de imóveis degradados.

2.º A Assembleia Municipal de Manteigas aprovou o Regulamento em 26 de Abril.

3º O Regulamento foi publicado no DR de 2002/07/11 nos seguintes termos:

“TEXTO: Edital nº 261/2002 (2ª série) ... presidente da Câmara Municipal de Manteigas Torna público que a Assembleia do Concelho de Manteigas, em sua sessão ordinária realizada em 26 de Abril do corrente ano, no uso da competência que lhe é conferida pela alínea a) do nº 2 do art. 53º da Lei 169/99, de 18 de Setembro, com a nova redacção dada pela Lei 5/-A/2002, de 11 de Janeiro, aprovou o Regulamento do Programa Especial de Recuperação de Imóveis Degradados, que se publica em anexo ...”.

II. O DIREITO

A única questão que se coloca neste recurso é a de saber se a Constituição exige que os Regulamentos contenham, expressamente, no seu texto a norma que autoriza a sua publicação e se a omissão dessa indicação determina, sem mais, a sua ilegalidade.

O Sr. Juiz a quo, “embora com algumas dúvidas”, respondeu afirmativamente a esta interrogação e, nessa conformidade, declarou a ilegalidade do Regulamento do Programa Especial de Recuperação de Imóveis Degradados, aprovado pela Assembleia Municipal de Manteigas na sua reunião de 26/4/02.

Decisão que a Recorrente não aceita pelas razões sumariadas nas conclusões do seu recurso.

Vejamos se o Sr. Juiz a quo decidiu bem.

1. Nos termos do art. 112º, n.º 8, da Constituição “os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão”.

Tribunal Constitucional apesar de ter abordado, por diversas vezes, a questão que ora se nos coloca nem sempre optou pela mesma conclusão.

E, assim, enquanto (1) o Acórdão n.º 524/97 julgou não ser suficiente que “conste apenas da acta da Assembleia Municipal que aprovou o Regulamento a norma que atribuiu a esse órgão colegial competência para aprovar «postura e regulamentos», (2) no Acórdão 110/95 considerou-se cumprida a obrigação constitucional quando conjugadamente se alie a menção (insuficiente) feita no próprio texto do Regulamento a uma informação mais completa no livro de actas da Assembleia e (3) no Acórdão 639/95 julgou-se bastante para satisfazer aquela exigência constitucional a indicação da norma habilitante na proposta camarária aprovada e no edital que o publicitou. – Vd. Acórdão do Tribunal Constitucional 357/99, proc. 1005/99.

Ora, em nossa opinião, o entendimento que mais se conforma com a referida exigência constitucional é o que considera constituir uma boa prática que do texto do Regulamento conste expressamente a norma habilitante que permitiu a sua publicação, mas que o mesmo não estará ferido de inconstitucionalidade formal se através da acta da reunião em que o mesmo foi aprovado ou do edital que fez a sua publicitação se fizer saber aos seus destinatários qual a sua norma habilitante.

E as razões para um tal entendimento colhem-se no Acórdão do Tribunal Constitucional 1140/96, de 6/11/96, publicado no DR, II série, de 10/2/97, onde se lê :

“Simplesmente para cumprir a exigência do art.º 115.º, n.º 7, da Constituição Corresponde no texto actual ao n.º 8 do art.º 112.º o que importa é os destinatários dos regulamentos fiquem a saber qual a norma ou normas legais que habilitam o seu a editá-los.

Ora, tendo em conta que o DL 100/84, de 29/3, contém a definição da competência objectiva e subjectiva para emissão de um regulamento deste tipo, a sua invocação é bastante para que os cidadãos fiquem a saber qual a habilitação legal do regulamento aqui em causa.

Também não obsta à legitimidade constitucional da norma aqui sub judicio o facto de a citação da lei habilitante se fazer no edital com que se deu publicidade.

De facto a Constituição ao impor à Administração o dever de citar, de forma expressa, nos próprios regulamentos, a lei habilitante o que pretende é que os destinatários das normas regulamentares saibam em que norma legal se funda o poder com base nas quais são editadas, já que isso constitui garantia de segurança e transparência.

Ora, sendo essa a ratio da exigência constitucional logo se vê que, para que aquele desiderato seja atingido, basta que a indicação da lei habilitante se faça no acto que dá publicidade ao regulamento (no caso, no edital que deu a conhecer aos munícipes).

A publicidade dos actos com conteúdo genérico (provenham eles dos órgãos de soberania, as Regiões Autónomas ou do poder local) destina-se, justamente, a dá-los a conhecer aos seus destinatários, pois que um tal conhecimento é essencial, desde logo, para que as suas prescrições sejam conhecidas. Por isso ela é condição de eficácia esses actos (cf. art.º 11.5º, n.º 2 que preceitua que «a falta de publicidade .... de qualquer acto de conteúdo genérico do poder local implica a sua ineficácia jurídica»”

Deste modo, e sendo que, in casu, o edital que publicitou o Regulamento aqui em causa deu conhecimento aos seus destinatários de que a sua emissão foi feita ao abrigo do disposto na al. a), do n.º 2, do art.º 53.º da L 169/99, de 18/9, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei 5-A/02, de 11/1, e sendo que esta norma atribui à Assembleia Municipal a competência para “aprovar as posturas e regulamentos do município com eficácia externa” nenhuma ilegalidade foi cometida pela Assembleia Municipal de Manteigas quando emitiu e publicou o Regulamento a que os autos se referem.

E, sendo assim, não se pode manter o decidido no Tribunal recorrido.

Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e, revogando a decisão recorrida, julgar a acção improcedente.

Sem custas, atenta a isenção do M.P.

Lisboa, 12 Maio de 2004

Alberto Costa Reis

Edmundo Moscoso

Angelina Domingues