113/1988 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 113/88 Processo nº 343/87 1ª Secção Relator: Conselheiro Vital Moreira Acordam na 1 a secção do Tribunal Constitucional: 1. Relatório A. recorre para o Tribunal Constitucional da decisão do Tribunal Judicial da Comarca de Almada que numa acção especial de impugnação de depósito de rendas fez aplicação da norma do art. 1º da Portaria nº 648-A/86 , de 31 de Outubro, norma que o recorrente arguiu de inconstituciona1idade, por, no seu entender, ela contrariar o disposto no nº 4 do art. 12° da Lei nº 46/85, de 20 de Setembro, infrin­gindo assim o princípio constitucional da legalidade da adminis­tração. No despacho liminar o relator foi de parecer que o Tribunal não pode conhecer do recurso, por a pretensa desconformidade da Portaria nº 648-A/86, de 31-10, com o disposto na Lei nº 46/85, de 20/9, se não traduzir, a existir, numa inconstitucional idade, ma s antes numa ilegalidade, cujo conhecimento não cai no âmbito da jurisdição constitucional. Ouvido nos termos do art. 704°, nº 1, do C.P.C. o recorrente pronunciou-se no sentido da competência do TC para o conhecimento do recurso, sustentando, em primeira linha, a inconstituciona1idade da Portaria nº 648-A/86, de 31/10, por violação do princípio da prevalência da lei, decorrente do princípio geral da legalidade da Administração, consagrado no art. 202°, c), e aflorado no art.º 115°, nº 7, ambos da C.R.P.; e, subsidia­riamente, a aplicabilidade do sistema de fiscalização da constitu­cionalidade aos casos de inconstitucionalidade indirecta. Cumpre decidir a questão prévia. 2. Fundamentação O problema está em saber qual o conceito de inconstitucionalidade relevante para efeitos de fiscalização da constitucionalidade e, concretamente, se a violação indirecta de normas constitucionais definidoras das relações de hierarquia entre normas legais e normas regulamentares cabe no controlo da constitucionalidade. Importa, por isso, qualificar o vício em que se consubstanciaria a eventual violação da Lei nº 46/85, de 20/9, pela Portaria nº 648-A/86, de 31/10 (sem cuidar de averiguar se se verifica ou não tal violação) e, de seguida, apreciar se o mesmo se enquadra no sistema de fiscalização da constitu­cionalidade prevista nos art°s 277° e segts. da C.R.P. Para o recorrente, a desconformidade da norma do art. 1° da Portaria nº 648-A/86, com a do art. 12°, nº 4, da Lei nº 46/85 configura uma inconstitucionalidade , por violação do princípio constitucional da subordinação hierárquica dos regulamentos à lei (princípio da prevalência da lei); argumen­ta também que, mesmo que se entenda tratar-se de uma inconstitu­cionalidade apenas indirecta , o TC será ainda competente para conhecer do caso, por aplicação analógica das regras informadoras do sistema de fiscalização da constitucionalidade. Atentemos, em primeiro lugar, no sistema de relações entre as normas em confronto, considerada a diferente natureza e grau hierárquico de cada uma. A CRP atribui ao Governo competência para, no exercício de funções administrativas, "fazer os regulamentos ne­cessários à boa execução das leis" - art. 202°, c). Sendo os regulamentos normas subalternas e complementares das leis, estão sujeitos ao princípio da legalidade da administração ( cfr. art°s 266°, nº 2 e 3°, nº 2 da CRP). Por um lado, o poder regulamentar da administração funda-se, num plano geral, directa e imediatamente na Constituição. Mas, por outro lado, o fundamento de cada regulamento em particular encontrar-se-á numa específica Lei anterior que cumpra "a função de habilitação legal necessária para se dar cumprimento ao princípio da primariedade ou da precedência da lei" ( cfr. Constituição da República Portuguesa Anotada ", J.J.Gomes Canotilho e Vital Moreira, 2 a ed., 2° vol., pág. 66). Este princípio encontra especial garantia formal no art.º 115°, nº 7, da CRP, que estabelece o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Constitucionalmente, o princípio da legalidade da administração, no que aos regulamentos respeita, analisa-se tipicamente em três sub-principios ( v.J.J.Gomes Canotilho, Direito Constitucional , 4 a ed., pp.673 e sgs): 1°- o regulamento não pode invadir os domínios constitucionalmente reservados a lei, isto é, aquelas matérias que, segundo a Constituição, só a lei pode regular (reserva de lei); 2°- o regulamento supõe sempre uma lei antecedente, que ele visa regulamentar ou ao abrigo da qual é emitido (precedência da lei); 3°- o regulamento não pode contrariar a lei, designadamente a lei que aquele visa regulamentar ou ao abrigo da qual foi emitido (prevalência da lei). A CRP não se limitou, porém, a obrigar os regula­mentos a respeitar a lei. Determina também (art.º 115°, nº 5) que nem a própria lei pode autorizar a sua revogação, derrogação, suspensão , etc., por outra via que não outra lei, estando vedados portanto os chamados "regulamentos delegados". Trata-se de afirmar o princípio de preeminência da lei, mesmo contra a própria lei , que o não pode afastar. O princípio da preferência ou preeminência da lei significa que "o regulamento não pode contrariar um acto legis­lativo ou equiparado. A lei tem absoluta prioridade sobre os regulamentos, proibindo-se expressamente os regulamentos modificativos , suspensivos ou revogatórios das leis" ( J.J.Gomes Canoti­lho, Direito Constitucional , 4 a ed. pp. 672). Este conjunto de princípios determina as relações entre as normas em conflito, estabelecendo a primazia ou preferên­cia normativa da lei sobre o preceito regulamentar. A admitir-se que são divergentes os respectivos conteúdos preceptivos, como qualificara invalidade de que estará afectada a norma regulamentar: apenas como ilegalidade, ou também como inconstitucionalidade, directa ou indirecta? No caso concreto, o único princípio constitucional afectado pela hipotética desconformidade da Portaria nº 648-A/86 com a lei respectiva será o da primazia, preferência ou preeminência da lei. Não foi invocada qualquer relação directa de desvalor entre a norma regulamentar e a Constituição. O que se alega é que o regulamento não respeita a lei. A desconformida­de verificar-se-á entre duas normas infraconstitucionais, sen­do uma, por força da Constituição, de valor superior à outra. Estar-se-á perante uma violação directa da Lei pela Portaria, o que indirectamente se traduzira também no desrespeito do prin­cipio constitucional da legalidade da Administração. Não se verifica uma inconstitucionalidade directa, visto que entre a Portaria e as normas constitucionais não existe um conflito directo, de ordem material, orgânica ou formal, o que, aliás, não é alegado. A relação entre a Constituição e o regulamento e mediatizada pela lei. Ora, em princípio, salvo as excepções expressamente previstas, só a inconstitucionalidade directa esta sujeita ao sis­tema específico de garantia da Constituição previsto nos art°s 277° e segts (Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional , vol, I, Vol.I, p. 577 e " Artº 115°: (Conformidade dos actos com a Constituição) ", in Estudos sobre a Constituição , Vol. I, p.387). É a própria Constituição que estabelece o critério distintivo, ao qualificar como ilegalidade a violação do estatuto de Região Autónoma ou das leis gerais da Republica pelos decre­tos legislativos regionais e a violação do estatuto de uma Região por diploma emanado dos órgãos de soberania, embora atribua ao TC, por razão de natureza especial, competência para o respectivo controlo - art°s 280°, nº 3, a) e b) e 281°, nº 1, b) e c). O desrespeito das normas constitucionais de hierar­quia ou de preferência normativa não é, em princípio o, uma inconsti­tucionalidade, nem sequer para efeitos do sistema de jurisdição constitucional. Quando teve de qualificar tais situações a CRP adoptou claramente a qualificação de i1ega1ida de, mesmo nos casos especiais em que atribui ao TC competência para conhecer delas. Os artigos 280° e 281° da CRP, ao distinguirem niti­damente entre as figuras da inconstitucionalidade e da ilegalida­de, não deixam dúvidas sobre o conteúdo e alcance da distinção: em princípio, só existe inconstitucionalidade quando, num conflito de duas normas de hierarquia diferente, uma das normas em confronto directo seja uma norma constitucional ; quando, ao invés, o confli­to de normas ponha em confronto duas normas infraconstitucionais, então não há inconstitucionalidade. É certo que a CRP não atribui ao Tribunal Constitu­cional apenas a resolução de conflitos entre normas constitucio­nais e normas infraconstitucionais: mas identificou explicitamen­te os tipos de outros conflitos para cujo conhecimento deu competência ao Tribunal Constitucional, não havendo nenhuma razão para equiparar aos especiais casos de ilegalidade expressa­mente previstos na Constituição, os casos comuns de ilegalidade de dos regulamentos (situação que, além do mais, transformaria o TC em tribunal comum de última instância em matéria de contencioso da legalidade dos regulamentos o que, além das indesejáveis consequências praticas, não seria uma solução congruente com o sistema constitucional de jurisdição constitucional e o sistema de fisca­lização contenciosa de legalidade administrativa). De resto, deve sublinhar-se que, muito embora a 1 a secção do TC tenha vindo, em inúmeros e sucessivos acórdãos, a qualificar como inconstitucionalidade, abrangida no âmbito da competência do Tribunal, a violação do direito internacional convencional pelo direito interno, sempre considerou expressamen­te que, nos casos de desconformidade do regulamento com a lei, se deve dar preferência ao vício da ilegalidade , declarando-se incompetente para o seu conhecimento (ver os Acórdãos: 24/85 , D.R. IIS, 115, de 20-5-85; 63/86 , D.R., IIS, 120, de 26-5-86; 143/86 , D.R., IIS, 164, de 19-7-86). Decisão Nestes termos, acordam em não tomar conhecimento do recurso. Lisboa, 1 de Junho de 1988 Vital Moreira Antero Alves Monteiro Dinis José Martins da Fonseca Raul Mateus (com declaração de voto) Armando Manuel Marques Guedes DECLARAÇÃO DE VOTO 1. Votei a decisão, mas unicamente por entender que, nos casos de desconformidade do regulamento com a lei, se deve dar preferência, de entre os vícios concorrentes (o de inconstitucionalidade e o de ilegalidade). Ao vício da ilegalidade, sendo, por isso, o Tribunal Constitucional incompetente para conhecer tal vício. De seguida se eexplicitará porque se entende que, neste caso, o vício prevalente deverá ser o da ilegalidade, e porque o Tribunal Constitucional deverá ser considerado incompetente para dele conhecer. 2. Segundo o artigo 280º , n°1, alínea a), da Constituição, cabe recurso para o Trib una1 Constitucional das decisões dos tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma com fundamento na sua inconstitucionalidade, sendo inconstitucionais_ artigo 277º, n°1_ as normas que infrinjam o disposto na constituição ou os princípios nela consignados. Assim, sempre que uma norma contrarie certo preceito ou determinado princípio constitucional há incosntituicionalidade. Destrate, nos casos em que uma norma de grau inferior se opõe substancialmente a uma norma de grau superior, e se verifica desbordamento da regra constitucional definida da escala normativa, há inconstitucionalidade. É verdade que então, e enquanto a norma de grau inferior contraria a norma de grau superior, há também ilegalidade. Coexistem nesta hipótese, e em pura teoria, os dois vícios. Face a concorrência de causas de invalidação do acto normativo, há que destrinçar, do ponto de vista da Constituição, o vício relevante, ou seja, o vício que consome o outro. Se o vício considerado predominante for o da inconstitucionalidade (e quase sempre sucederá, pois que a inconstitucionalidade, como vicio mais grave, por regra, consome a ilegalidade, vicio menos grave), o Tribunal Constitucional indubitavelmente será competente, por força do disposto no artigo 280º, nº1, alínea a), da Constituição. Se o vício prevalecente for ao contrário o da ilegalidade, o Tribunal Constitucional só será competente se norma especial lhe atribuir competência para o efeito. Verifica-se esta última alternativa, na linha do disposto no artigo 280º, nº3, alínea a), nas seguintes situações: normas constantes de diploma regional que violem o estatuto da região ou lei geral da Republica; normas constantes de diploma emanado dos órgãos de soberania que violem os direitos de uma região consagrados no seu estatuto. Nestes casos, embora o vício que sobressai seja o da ilegalidade, o Tribunal Constitucional é competente, em virtude do citado artigo 280°, nº 3, alínea a), para conhecer do recurso das decisões dos tribunais que recusem a aplicação daquelas normas. Não será, porém, competente noutros casos em que a Consti t uiç ão dê preponderância ao vício da ilegalidade e não lhe atribua competência para intervir [salva a possibili­dade de a lei ordinária, na moldura do artigo 213°, nº 2, alínea e), da Constituição, lhe dar poderes nesse domínio]. Isto o que se passa designadamente com os actos normativos de origem administrativa. 3. Ao exercitar a sua competência regulamentar, a Ad minis tr aç ão a plica directamente a Constituição o u actua-a através de lei intermédia. Nesta segunda alternativa, à Administração é proibido desobedecer à lei por inconstituciona­lidade, desde logo porque tal controlo cabe unicamente aos tribunais, difusamente, e ao Tribuna1 Constitucional, centralizadamente (artigos 207º e 277º a 283º da Constituição). Esta mesma interpretação é distilável do artigo 266°, nº 2, da Lei Básica que, ao estipular que "os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei”, significativamente impõe a adistrição da Administração à Lei Fundamental, quando ela lhe refere imediatamente, e à lei quando esta lhe se coloca como parâmetro de referência entre a própria Constituição e a sua actividade regulamentar. E está em sintonia ainda com o “principio da hierarquia das fontes de direito _ que, em ermos rigorosos, reclama que cada acto de criação de direito se conforme com aquele que na respectiva hierarquia o precede” (Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, volume I, página 85). A Constituição, ao dispor sobre a actividade regulamentar da Administração, e sempre que esta não tenha de a aplicar directamente (o que sucederá, por exemplo, no domínio dos direitos fundamentais, por força do artigo 18º, nº1, da Lei Fundamental) exige, pois que os seus órgãos e agentes tomem por vector da juridicidade dos seus actos pura e simplesmente e lei. Mas se, quando está fora de causa a aplicação imediata da Constituição, a lei é o modelo, pelo qual a Administração tem de pautar o exercício da sua competência regulamentar, então, e por razões de simetria jurídica, também é a lei que deve permanecer como ponto de referência preferencial quando ela é ofendida por regulamento administrativo. Isto significa que, do ponto de vista da Constituição, a preterição de grau normativo por parte de um regulamento envolve relevantemente apenas o vício de ilegalidade, especialmente sujeito a controlo dos tribunais administrativos. Está-se, pois, perante uma situação em que o vício de ilegalidade consumiu o concorrente vício de inconstitucionalidade (o que mostra que nem sempre a infracção, no plano das fontes de direito, do grau hierárquico constitucionalmente protegido envolve inconstitucionalidade relevante); e em que o Tribunal Constitucional, por ausência de norma que nesse sentido disponha, quer ao nível da Lei Fundamental , quer ao nível da lei ordinária, é incompetente para dele conhecer. Estas, pois, as razões porque acompanhei a decisão. Raul Mateus