015/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Do disposto no artigo 88º, número 1, do Código do Procedimento Administrativo, em que se estabelece que cabe aos interessados o ónus de prova dos factos que tenham alegado, conclui-se que é sobre a Administração que recai o ónus da prova de factos que possam constituir obstáculos à satisfação das pretensões daqueles.

II- Embora especialmente previsto para o procedimento administrativo, este regime sobre a repartição do ónus de prova, que está, substancialmente, em sintonia com o previsto nos números 1 e 2 do artigo 342º do Código Civil, deve também ser aplicado, por analogia, nos recursos contenciosos de anulação de actos administrativos, pois vale nos processos judiciais a ponderação de equilíbrio nessa repartição, subjacente aquele artigo 88º, e não seria uma solução razoável valorar de formas diferentes as dúvidas sobre a matéria de facto, quando está em causa a apreciação da mesma situação jurídica substantiva.

III. - Assim, deve manter-se o acórdão que julgou improcedente a alegação de que não era devido a funcionário da Direcção Geral das Contribuições e Impostos o acréscimo remuneratório, previsto no artigo 10º do Decreto-Lei 187/90, de 7 de Junho, para o exercício de funções de chefia de equipas de trabalho, constituídas ao abrigo das disposições orgânicas próprias da mesma Direcção Geral, por falta de autorização, por parte do Director Geral dos Impostos, da constituição da equipa de trabalho chefiada por esse funcionário, se a entidade recorrente não fez qualquer prova dessa alegada falta de autorização.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais veio recorrer do acórdão do Tribunal Central Administrativo-Sul (TCAS) que concedeu parcial provimento ao recurso contencioso de anulação ali interposto por A..., técnico de administração tributária adjunto da Direcção Geral dos Impostos, do indeferimento tácito, imputado à entidade ora recorrente, do recurso hierárquico interposto do despacho, de 24.7.01, do Subdirector Geral dos Impostos, que negou aquele recorrido o abono do montante correspondente ao acréscimo salarial de 30 pontos indiciários, previsto no art. 10º do DL 187/90, de 7.6, que o mesmo recorrido entendeu ser-lhe devido, porquanto fora designado, com efeitos a partir de 20-5-94, chefe da «Equipa de Expediente e Arquivo» e, posteriormente, em 7.4.97, chefe da «Equipa de Gestão Financeira, Patrimonial, Expediente Geral, Arquivo e Serviços não Tributários» da Repartição da Administração Geral da Direcção de Finanças de Coimbra. Apresentou alegação (fls. 156, ss., dos autos), com as seguintes conclusões:

A) O douto Acórdão recorrido fez uma incorrecta interpretação e aplicação da lei aos factos, pelo que, não deve ser mantido;

B) Na verdade mesmo a aceitar-se, por mera hipótese, que o recorrente contencioso possa ter exercido as funções que reclama vir exercendo desde 94.05.20, a verdade é que tais funções foram exercidas sem qualquer título, não lhe conferindo direito a qualquer remuneração suplementar por unidade orgânica não constituída nos termos do DL 187/90, de 07/06.

Nestes termos e nos mais de direito, deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional e ser revogado o douto acórdão recorrido, com todas as legais consequências.

O recorrido António Parola apresentou contra-alegação (fls. 166, ss., dos autos), pugnando pela manutenção do acórdão recorrido.

Neste Supremo Tribunal, o Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu, a fls. 176/177, dos autos, o seguinte parecer:

O Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais recorre do Acórdão do TCA Sul que concedeu parcial provimento ao recurso contencioso interposto do acto de indeferimento tácito daquela Entidade que indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho do Subdirector-Geral dos Impostos, de 24.7.2002, que indeferiu o pedido de abonamento do acréscimo de 30 pontos que lhe seriam devidos nos termos do art. 10º do DL n.º 187/90, de 7.6, desde a data em que iniciara funções de chefia.

Em sede de argumentação conclusiva diz o Recorrente:

1º O douto Acórdão recorrido fez uma incorrecta interpretação e aplicação da lei aos factos, pelo que, não deve ser mantido.

2º Na verdade mesmo a aceitar-se, por mera hipótese, que o recorrente contencioso possa ter exercido as funções que reclama vir exercendo desde 94.05.20, a verdade é que tais funções foram exercidas sem qualquer título, não lhe conferindo direito a qualquer remuneração suplementar por respeitarem a uma unidade orgânica não constituída nos termos do DL 187/90, de 7/6.

O douto Acórdão recorrido, para a procedência parcial do recurso deu como provada a seguinte matéria de facto relevante:

a) pelo documento de fls. 90 a 100, assinado pelo Director Distrital de Finanças de Coimbra e datado de 6.1.1994, essa entidade solicitou ao Director-Geral dos Impostos autorização para que fossem criadas, no âmbito da sua Direcção Distrital de Finanças, as equipas de trabalho mencionadas nesse documento e que os funcionários que as fossem chefiar fossem remunerados de harmonia com o art. 10º do DL 187/90, na redacção que lhe foi dada pelo art. 35º do DL 408/93, indicando-se no ponto 2.3 do referido documento, para a repartição de Administração Geral da Direcção de Finanças de Coimbra, quatro equipas de trabalho: "Administração dos Recursos Humanos", "Administração Patrimonial e Financeira", "Expediente e Arquivo" e "Serviços Não Tributários".

b) Na ordem de serviço nº 5197, de 30.9.1997, assinada pelo referido Director Distrital, o Recorrente está designado para chefiar a equipa B -"Gestão Financeira, Patrimonial, Expediente Geral, Arquivo e Serviços não Tributários" da Repartição de Administração Geral, constituída por dezasseis elementos".

O douto Acórdão recorrido, apelando ao douto Acórdão deste Supremo Tribunal, proferido, em 2.5.06, no processo nº 95/06, não atendeu "a argumentação da Autoridade recorrida sobre uma eventual falta de despacho da entidade competente para a constituição da equipa de "Expediente e Arquivo" e para a designação do recorrente para a chefia".

O passo do douto Acórdão deste Supremo Tribunal, transcrito no douto Acórdão recorrido leva à improcedência das conclusões A) e B).

Por outro lado, não pode aceitar-se que se alegue a mera hipótese de o Recorrente "possa ter executado as funções de chefia que reclama", quando é certa a matéria de facto provada, designadamente, o que consta da alínea d).

Aliás, a meu ver, beneficiando a Administração Fiscal do exercício de chefia por parte do Recorrente, sempre estaria em causa, "a confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa" - alínea a) do nº 2 do art. 6-A do CPA) - pelo que, o princípio da boa-fé teria sido violado.

Sendo a questão acima referida a única suscitada nas conclusões das alegações de recurso que, como é sabido, delimitam o seu, é meu entendimento que o recurso deverá ser julgado improcedente.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. O acórdão recorrido deu por assentes os seguintes factos:

a) - Pelo documento de fls. 90 a 100, assinado pelo Director Distrital de Finanças de Coimbra e datado de 6-01-1994, essa entidade solicitou ao Director-Geral dos Impostos autorização para que fossem criadas, no âmbito da sua Direcção Distrital de Finanças, as equipas de trabalho mencionadas nesse documento e que os funcionários que as fossem chefiar fossem remunerados de harmonia com o art. 10° do DL 187/90, na redacção que lhe foi dada pelo art. 55° do DL 408/93, indicando-se no ponto 2.3 do referido documento, para a Repartição de Administração Geral da Direcção de Finanças de Coimbra, quatro equipas de trabalho: "Administração dos Recursos Humanos", "Administração Patrimonial e Financeira", "Expediente e Arquivo" e "Serviços Não Tributários";

b) - Pela ordem de serviço nº 4/94, de 20-05-1994, assinada pelo referido Director Distrital e para entrar em vigor nessa data, o Recorrente, Técnico da Administração Tributária Adjunto, foi designado para chefiar a equipa - "Expediente e Arquivo" da Repartição de Administração Geral, constituída por nove elementos;

c) - Por ofício de 10-04-1997, o Director Distrital das Finanças de Coimbra solicitou ao Director-Geral dos Impostos o seguinte:

«Equipas de Trabalho (art. 10º do Decreto-Lei nº 187/90, de 7 de Junho, com a redacção do artigo 55º do Decreto-Lei nº 408/93, de 14 de Dezembro)

- Substituições de Chefes de Equipa

Tenho a honra de propor a V. Exa a substituição das Equipas de Trabalho a seguir mencionadas, existente nesta Direcção Distrital de Finanças:

Divisão de Tributação

Equipa B (...)

Chefe de Equipa (...)

Repartição de Administração Geral

Equipa A - Gestão de Pessoal

Chefe de Equipa - (...).

Equipa B - Gestão Financeira, Patrimonial, Expediente Geral, Arquivo e Serviços não Tributários

Chefe de Equipa - A..., Técnico tributário, com início de funções em 7 de Abril de 1997» (o itálico é nosso);

d) - Na ordem de serviço n° 5/97, de 30-09-1997, assinada pelo referido Director Distrital, o Recorrente está designado para chefiar a equipa B - "Gestão Financeira, Patrimonial, Expediente Geral, Arquivo e Serviços não Tributários" da Repartição de Administração Geral, constituída por dezasseis elementos;

e) - Por requerimento de 30-04-2001, o Recorrente solicitou ao Director-Geral dos Impostos que lhe fosse pago o acréscimo salarial de 30 pontos indiciários previsto no art. 10° do DL 187/90, de 7/6, porquanto fora designado, com efeitos a 20-05-1994, e, posteriormente, em 07-04-1997, Chefe da Equipa de Gestão Financeira, Patrimonial, Expediente Geral, Arquivo e Serviços não Tributários da Repartição da Administração Geral de Finanças de Coimbra;

f) - Esse pedido foi indeferido por despacho do Subdirector-Geral dos Impostos, de 24-07-01, proferido ao abrigo de poderes delegados pelo Director-Geral dos Impostos, com fundamento em que: o art. 10° do DL 187/90, de 7-06, que estava em vigor em 1994 (dada pelo art. 55° do DL 408/93 de 14-12), não permitia auferir de tal acréscimo salarial por a equipa que chefiava não ter sido constituída ao abrigo das disposições orgânicas próprias da DGCI; mesmo que tal equipa tivesse existência legal, a designação para a respectiva chefia não ter sido efectuada pelo Director-Geral; em 07-04-1997, já ter entrado em vigor a nova redacção do art. 10º do DL 187/90 e, de acordo com ela, as equipas só poderem ser constituídas para o desempenho de acções específicas da inspecção tributária ou de justiça tributária ou para a realização de trabalhos excepcionais de natureza temporária e, em todos os casos, por despacho Director-Geral; o regime previsto no n° 3 do art. 10° não ser aplicável por não haver designação pelo Director-Geral para chefiar unidade orgânica do tipo indicado;

g) - Por requerimento datado de 10-09-2001, o Recorrente interpôs recurso hierárquico desse despacho para o Ministro das Finanças;

h) - Sobre esse requerimento não foi proferida qualquer decisão;

i) - Em 23-10-2002, o Recorrente interpôs o presente recurso contencioso.

3. Como se relatou, o acórdão recorrido concedeu parcial provimento ao recurso contencioso interposto do presumido indeferimento do recurso hierárquico do despacho que negou a pretensão do ora recorrido de que lhe fosse abonado o montante de acréscimo salarial correspondente a 30 pontos indiciários, previsto no art. 10º do DL 187/90, de 7.6, na redacção dada a este preceito pelo art. 55º do DL 408/93, de 14.12, e pelo art. 2º do DL 42/97, de 7.2, por virtude de ter exercido a partir de 20.5.94, funções de chefia da equipa de trabalho «Expediente e Arquivo» e, partir de 7.4.97, da equipa de «Gestão Financeira, Patrimonial, Expediente Geral, Arquivo e Serviços não Tributários» da Repartição da Administração Geral da Direcção de Finanças de Coimbra.

3.1. O art. 10º do DL 187/90, na sua primitiva redacção, dispunha que «Os funcionários designados para chefia ou coordenação de secções, sectores ou equipas constituídas ao abrigo das disposições orgânicas próprias da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos serão remunerados pelo escalão imediatamente seguinte aquele a que têm direito enquanto se mantiverem nessa situação».

O art. 55º do também referido DL 408/93, deu a seguinte redacção aquele art. 10º: «Os funcionários designados para a chefia ou coordenação de equipas constituídas na DGCI que não beneficiem de regime remuneratório próprio, terão direito a um acréscimo salarial correspondente a 30 pontos indiciários, a adicionar ao índice da respectiva categoria».

Finalmente, o art. 2º do DL 42/97, deu ao mesmo art. 10º nova redacção, que passou a ser a seguinte:

Artigo 10º

Funções de coordenação

1- Para o desempenho de acções específicas de inspecção tributária ou de justiça tributária ou para a realização de trabalhos excepcionais de natureza temporária, poderão ser constituídas na DGCI, por despacho do director-geral, equipas de trabalho.

2- No despacho referido no número anterior serão fixados os objectivos das equipas, bem como a sua composição e duração.

3- Os funcionários designados para a chefia de equipas ou que coordenem unidades orgânicas previstas na legislação orgânica da DGCI, mas que, neste caso, não beneficiem de regime remuneratório próprio, terão direito a um acréscimo salarial correspondente a 30 pontos indiciários, a adicionar ao índice do escalão que detêm na respectiva categoria.

O acórdão recorrido, considerando que o ora recorrido, quando foi designado, em 20.5.94, para a chefia da equipa «Expediente e Arquivo», e, em 7.4.97, para a chefia da equipa «Gestão Financeira, Patrimonial, Expediente Geral, Arquivo e Serviços não Tributários» detinha a categoria de técnico de administração tributária adjunto, entendeu que o mesmo recorrido não beneficiava de um regime remuneratório específico de funções de chefia ou coordenação e que, assim, não lhe era aplicável a restrição que o art. 55º do DL 408/93 introduziu no preceito do também citado art. 10º do DL 187/90, relativamente à concessão do questionado acréscimo remuneratório.

Porém, dado que, com a redacção do art. 2º do DL 42/97, esse mesmo art. 10º passou a reservar o direito a tal acréscimo remuneratório para funcionários em funções de chefia de equipas, constituídas para desempenhar acções específicas de inspecção tributária, de justiça tributária ou para realizar trabalhos excepcionais de natureza temporária (nºs 1 e 2, do art. 2º cit.), decidiu o acórdão ora sob impugnação que o recorrido tinha direito ao pretendido acréscimo salarial, apenas, enquanto chefiou a equipa de «Expediente e Arquivo» e não já enquanto chefe da equipa de «Gestão Financeira, Patrimonial, Expediente Geral, Arquivo e Serviços não Tributários», constituída esta após a publicação daquele DL 42/97, e sem vocação para desenvolver acções de inspecção ou de justiça tributária nem para realizar trabalhos excepcionais de natureza temporária.

Daí que o acórdão recorrido tenha decidido manter o acto tácito impugnado, na parte em que indeferiu a pretensão de abono do acréscimo remuneratório em causa pela chefia, a partir de 7.4.97, da referida equipa «Gestão Financeira, Patrimonial, Expediente Geral, Arquivo e Serviços não Tributários», decretando, na parte restante, a anulação desse mesmo acto.

3.2. No presente recurso jurisdicional, conforme é delimitado pelas conclusões da respectiva alegação (art. 684º/3 CPC), a entidade recorrente persiste em defender que ao funcionário recorrido não assistia o direito a qualquer acréscimo salarial, por isso que, segundo a mesma recorrente, a constituição da equipa chefiada por aquele recorrido não foi autorizada pelo Director Geral dos Impostos, entidade a quem a lei (art. 38º, nº 2 do DL 408/93), atribuiu competência para conceder tal autorização.

Mas não colhe tal alegação.

Como bem refere o acórdão recorrido, nada nos autos suporta essa afirmação da recorrente, de que a constituição da equipa em causa não foi autorizada pelo Director Geral dos Impostos. Sendo que alguns dos elementos apurados nos autos apontam, justamente, em sentido contrário.

Com efeito, o documento referido na alínea a) da matéria de facto provada, subscrito pelo Director Distrital de Finanças de Coimbra e datado de Janeiro de 1994, constitui uma proposta dirigida ao Director Geral dos Impostos, para a constituição das equipas e designação das respectivas chefias. E, posteriormente, através da ordem de serviço nº 4/94, de 20.5.94, foi concretizada a constituição dessas equipas, em conformidade com tal proposta. O que indicia, como bem considerou a decisão recorrida, que essa proposta foi aceite pelo destinatário, sendo, depois, posta em prática.

No mesmo sentido se apresenta o teor do ofício transcrito na alínea c) da matéria de facto, subscrito pelo mesmo Director Distrital de Finanças e igualmente dirigido ao Director Geral dos Impostos, no qual o primeiro propõe ao segundo a substituição de três das quatro equipas da Repartição da Administração Geral, criadas anteriormente, por uma só equipa, chefiada pelo ora recorrido. O que, como também nota o acórdão impugnado, sugere a existência de um anterior deferimento, por banda daquele Director Geral dos Impostos, da primitiva constituição das equipas e designação das respectivas chefias.

De qualquer modo, a entender-se que ocorre um non liquet sobre a autorização, designadamente, da indicada equipa de trabalho «Expediente e Arquivo», chefiada pelo recorrido a partir de 20.5.94, sempre a questão será resolvida no sentido positivo acima indicado, por aplicação das regras do ónus da prova.

Com efeito, tal como bem considerou, perante situação idêntica à ora em apreciação, o acórdão de 2.5.06 (Rº 95/06), citado, aliás, na decisão recorrida,

… de harmonia com o disposto no art. 88º, nº1, do CPA, aos interessados apenas cabe o ónus de provarem os factos que tenham alegado, sendo, consequentemente, sobre a Administração que recai o ónus da prova de factos que possam constituir obstáculos à satisfação das suas pretensões.

Embora especialmente previsto para o procedimento administrativo, este regime sobre a repartição do ónus da prova, que está substancialmente em sintonia com a prevista nos nºs 1 e 2 do art. 342º, do Código Civil, deve ser aplicado também nos recursos contenciosos de anulação de actos administrativos, uma vez que vale nos processos judiciais a ponderação de equilíbrio nessa repartição subjacente àquele art. 88º e não seria uma solução razoável valorar de formas diferentes as dúvidas sobre a matéria de facto quando está em causa a apreciação da mesma situação jurídica substantiva. Por isso, impõe-se a aplicação analógica daquele regime no contencioso administrativo.

Sendo assim, sendo a Autoridade Recorrida quem afirma, como obstáculo à satisfação da pretensão da Recorrente contenciosa, que a equipa referida não foi constituída por despacho do Senhor Director-Geral dos Impostos, a dúvida sobre tal ponto sempre terá de ser valorada a favor da Recorrente contenciosa e não da Administração.

…

A alegação da recorrente é, pois, improcedente.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Sem custas, por isenção da entidade recorrente.

Lisboa, 12 de Abril de 2007. Adérito Santos (relator) – Madeira dos Santos – Santos Botelho.