2077/17.0T8ACB.C1 - Tribunal da Relação de Coimbra

Reportando-se o litígio à cobrança coerciva de contribuições não pagas por beneficiário da CPAS (pessoa colectiva de direito público), ele emerge de uma relação jurídica administrativa e fiscal e não de uma relação de direito privado, dado que nela a Caixa intervém no exercício de um poder de autoridade que lhe é conferido directamente pela lei sendo, em consequência, competentes os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, nos termos dos artºs. 212.º, n.º 3, da CRP e 1.º, n.º 1 e 4.º, n.º 1, al. o), ambos do ETAF.

Face à simplicidade da questão e atento o que dispõe o art. 656 do Código de Processo Civil, passa-se a conhecer do recurso através de decisão singular.

Decide-se no Tribunal da Relação de Coimbra

Relatório

Em acção executiva para pagamento de quantia certa com forma de processo ordinário em que é exequente Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores e executado J... e em que é pedido o pagamento coercivo de quantia relativa a contribuições que este, como advogado, estava obrigado a pagar àquela, por despacho foi proferida a decisão de julgar verificada a excepção de incompetência absoluta, declarando-se o Juízo de Execução de Alcobaça absolutamente incompetente, em razão da matéria, para a presente execução e, em consequência, indeferiu-se liminarmente o requerimento executivo.

Inconformada com esta decisão dela interpôs recurso a exequente concluindo que:

Não houve contra-alegações.

Cumpre decidir.

Fundamentação

Os factos que servem a decisão são os que constam do relatório, nomeadamente o teor do requerimento executivo e também o da decisão recorrida.

Sendo pelo teor das conclusões das alegações do recorrente que, em regra, se delimita o objecto do recurso – afora as questões de conhecimento oficioso – a questão que se suscita na presente Apelação consiste em saber se o tribunal recorrido é ou não competente em razão da matéria para conhecer da execução instaurada pela exequente.

Iniciando a apreciação da Apelação, deixamos sublinhado que, se há casos em que a previsão do disposto no art. 656 do CPC tem inteira aplicação, quanto a decidir de forma singular e sumária, é a que ocorre na situação em presença porquanto a jurisprudência é unânime, quer nos Tribunais da Relação, quer no Tribunal de Conflitos do STJ, quer mesmo no STA, no sentido de considerar os tribunais comuns incompetentes para apreciar, decidir e tramitar as questões que se suscitem entre a CPAS e os seus associados/beneficiários e, também, das execuções propostas pela exequente relativamente aos seus associados/ beneficiários.

Conhecendo pois da questão suscitada, para a decidir, observamos que a execução em causa tem como título executivo a certidão prevista no art. 81º, n.º 5, do Regulamento da CPAS, publicado em anexo ao DL n.º 119/2015, de 29/6, emitida por essa Caixa, em virtude de o executado não lhe ter pago as contribuições a que estava obrigado.

Ora, sabendo-se que a competência dos tribunais comuns (art. 211º/1 CRP, art. 66º CPC e 18º LOFTJ) é residual e que cabe aos Juízos de Execução exercer, no âmbito dos processos de execução de natureza cível, as competências previstas no Código de Processo Civil (art. 129 nº 1, da LOSJ), importa verificar se a relação litigiosa que está em apreço será, afinal, da competência dos tribunais administrativos, o que se deverá fazer em função dos arts. 1º nº1 e 4º do ETAF, decorrente da L. 13/2002 de 19/2.

O ETAF de 1984 cessou a sua vigência em 31/12/2003, por ter sido revogado pelo art. 8º al c) da L 13/2002 de 19/2 que aprovou o novo ETAF que entrou em vigor em 1/1/2004 (cfr, art. 1º da L 13/2002 e art 4º/2 da L 107/2003 de 31/12).

Estabelecendo o art. 212 nº3 da CRP, que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais», refere o nº 1 do ETAF que os tribunais administrativos «são os orgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais».

Na interpretação desta última norma tem-se entendido que, se no âmbito do antigo ETAF a pedra de toque para a atribuição de competência em razão da matéria aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais se encontrava nos conceitos de gestão pública e gestão privada, hoje, na intenção do legislador, para se fugir a essa dicotomia e às zonas cinzentas da mesma, dever-se-á passar a utilizar o conceito de relação jurídica administrativa, considerado como conceito/quadro muito mais amplo - Cfr. Ac STJ 8/5/2007 (Sebastião Póvoas) in www.dgsi.p

Mas que a competência dos tribunais administrativos não pode obter-se e fixar-se apenas à luz da noção de relação jurídica administrativa, resulta desde logo de o art. 4º do ETAF enunciar como competentes os tribunais administrativos para situações que não cabem no critério da existência de um litígio sobre uma relação jurídica administrativa (ou fiscal).

Tal como antes se fez constar, a não convergência total de conteúdo entre alguns dos preceitos do art. 4º e o princípio do seu art. 1 nº1 impõe que se entenda que “[T]al como sucede com as múltiplas disposições derrogatórias que, sobre a matéria, existem em legislação avulsa, também as normas do art. 4º, sempre que afastem o regime do art. 1º nº1, devem ser vistas como normas especiais em relação àquele preceito, dirigidas a derrogá-lo, prevalecendo sobre ele, para o efeito de ampliar ou restringir o âmbito da jurisdição. Significa isto que, de um modo geral, pertence ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de todos os litígios que versem sobre matéria jurídica administrativa e fiscal e cuja apreciação não seja expressamente atribuída, por norma especial, à competência dos tribunais judiciais, assim como aqueles que, embora não versem sobre matéria jurídica administrativa ou fiscal, são expressamente atribuídos à competência desta jurisdição – sendo que encontramos no art 4º do ETAF algumas disposições especiais com este alcance», e que, «ao introduzir (…) no art 4º preceitos com um alcance mais amplo ou mais restrito do que aquele que resultaria do art 1º nº1, o legislador não pode ter deixado de pretender ampliar ou restringir o âmbito da jurisdição” - Vd. Mário Aroso de Almeida, «Manual de Direito Administrativo», 2010, p 156/157

Dispõe-se nessa alínea que «compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a «Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores».

Assim, quando seja mister determinar se num concreto caso o litígio nele suscitado deve ser submetido à apreciação dos tribunais administrativos ou fiscais, ou à dos tribunais judiciais, não se deve recorrer em primeira linha ao critério constitucional da relação jurídica administrativa ou fiscal, «antes cumprindo indagar se, sobre a especifica matéria em causa, existe disposição legal que, independentemente daquele critério, dê resposta expressa à questão da jurisdição competente. Essa disposição legal tanto pode constar de legislação avulsa aplicável ao caso, como do próprio art 4º do ETAF». E mesmo quando se não encontre legislação avulsa aplicável ao caso e tão pouco este se enquadre em qualquer das específicas previsões desse art 4º, sempre será necessário, em função da genérica disposição da al o) do nº 1 desse preceito4, avaliar se se estará na presença de «uma relação jurídica administrativa e fiscal que não diga respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores», caso em que se torna relevante a natureza pública ou privada da(s) pessoa(s) colectiva(s) sujeito da concreta relação jurídica.

Protesta nas suas conclusões de recurso a Apelante, como o fez já noutros recursos, que a CPAS, não obstante prosseguir fins de interesse público, tem uma forte (e dominante) componente privatística, concluindo que, sendo «uma instituição de previdência autónoma, com personalidade jurídica, regime próprio e gestão privativa» (cfr. art 1º nº1 do Regulamento aprovado pelo DL 119/2015 de 29/06) não faz parte do sistema público de segurança social. Não está sujeita a um poder de superintendência do Governo, mas a um mero poder de tutela (cfr. art 97º do referido Regulamento), sendo essa tutela meramente inspectiva e à posteriori, por parte dos responsáveis governativos das áreas da justiça e da segurança social (cfr. art 96º nº2 do mesmo Regulamento). Não faz parte da administração directa ou indirecta do Estado, não sendo os seus membros directivos designados pelo Governo, mas eleitos «pelas assembleias dos advogados e dos associados da Câmara dos Solicitadores» (cfr. Art. 6º nº1 do referido Regulamento). Não é financiada com dinheiros públicos, sejam oriundos do Orçamento do Estado ou do Orçamento da Segurança Social (cfr. Art. 84º do referido Regulamento).

E de todas estas características conclui que a CPAS não deve ser qualificada como uma mera entidade pública, mas como uma entidade (sui generis) de natureza mista, fazendo acrescer a elas que as contribuições para a CPAS não se afigurarem como tendo natureza tributária, mais se assemelhando a contribuições para um fundo de pensões, sobretudo porque, nos termos do art. 80 nº4 do mencionado Regulamento, o montante das contribuições depende em exclusivo da opção do beneficiário.

Respondendo a este argumentário já se decidiu - Ac. R P de 20/6/2016, em www.dgsi.pt, Relator Alberto Ruço, apreciado (com confirmação) pelo ac. do Tribunal de Conflitos em ac. de 27-4-2017, in dgsi.pt. - que “a CPAS tem traços de entidade pública, desde logo por ter sido criada pelo Estado - pelo Decreto-Lei nº 36.550, de 22/10/1947 - como constituindo uma instituição de previdência, sendo que a L 4/2007, de 16/1/ (Bases Gerais do Sistema de Segurança Social), a manteve em actividade, referindo no seu art 106º que, «mantêm-se autónomas as instituições de previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 549/77, de 31 de Dezembro, com os seus regimes jurídicos e formas de gestão privativas, ficando subsidiariamente sujeitas às disposições da presente lei e à legislação dela decorrente, com as necessárias adaptações». É indiscutível, e isso mesmo resulta expresso do art. 1º do Regulamento da Caixa de Previdência dos CPAS publicado em anexo ao DL 119/2015, que a CPAS visa «fins de previdência e de protecção social», e embora autónoma, se rege, nos termos do nº 2 dessa norma, «pelo presente Regulamento e, subsidiariamente, pelas bases gerais do sistema de segurança social e pela legislação dela decorrente, com as necessárias adaptações». Não deixa de estar sujeita à

tutela dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da justiça e da segurança social – artigo 97º do respectivo Regulamento – e goza das isenções e regalias previstas na lei para as instituições de segurança social e de previdência social e de previdência estabelecidas na alínea c) do nº 1 do art 9º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas – artigo 98º do seu Regulamento.”

Também numa contextualização de cariz institucional sublinha-se serem inúmeros os acórdãos do STA que não colocam em dúvida, antes sustentam e aceitam, a sua competência para dirimir os litígios entre a CPAS e os seus associados - Ver por todos os acs. de 9-10-2003 no proc. 01072/03 e de 16-3-2016 no proc. 01150/15, in dgsi.pt -, podendo pois assentir-se como avisado que, se os tribunais administrativos são, sem discussão alguma, materialmente competentes para conhecer e dirimir estes conflitos de interesses, então não podem deixar de ser competentes para dirimir todos os conflitos entre a CPAS e os seus associados, designadamente os casos, como o dos autos, em que se pretende cobrar coercivamente uma dívida composta por quotas vencidas e não pagas pelo associado. Aliás, “ [s]e o tribunal administrativo conhecer de um litígio em que se discuta se um associado deve certas quotas e decidir que são devidas, a sentença que condenar o associado a pagar a dívida há-de ser executada, no caso de não haver pagamento voluntário, na jurisdição a que pertence o tribunal que a proferiu’.

A Autoridade Tributária não considerou que a remissão para «os requisitos previstos no CPPT», que resulta do nº 5 do art 81º do referido Regulamento - «disposição especial» que, nos termos da al d) do art 703º CPC, visa permitir que a certidão de dívida de contribuições emitida pela direcção da CPAS valha como título executivo. E tal não poderá deixar de implicar a utilização do processo de execução fiscal a que alude o nº 2 do art 148º do CPPT, ao dispor que «poderão ser igualmente cobradas mediante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressamente previstos na lei: a) outras dívidas ao Estado e a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo».

Com efeito, nos termos da al. n), do n.º 1, do art.º 4.º, da Lei n.º 13/2002, de 19/2 (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a Execução das sentenças proferidas pela jurisdição administrativa e fiscal - Vd. ac. RP de 20-6-2016 antes citado -, se bem que se entenda o desconforto da exequente quando a Autoridade Tributária lhe comunica que não existia lei que autorizasse a execução fiscal de tal tipo de dívida - Como se referiu no ac. RL de 9-3.2017 no proc. 17398/15.9T8LRS.L1-2 .

Não obstante essa comunicação, como se escreve no acórdão do Tribunal de Conflitos de 24-2017 e que seguimos de passo “ [O] novo regulamento da CPAS, publicado em anexo ao DL n.º 119/2015, de 29/6, ao estabelecer o regime específico de segurança social dos advogados e solicitadores, reafirmou que essa Caixa era uma instituição de previdência autónoma, visando fins de previdência e de protecção social, com personalidade jurídica, regime próprio e gestão privativa que se regia por esse regulamento e, subsidiariamente, pelas bases gerais do sistema de segurança social e pela legislação dela decorrente, com as necessárias adaptações (cf. art.º 1.º), estando sujeita à tutela do Governo (cf. art.º 97.º) e gozando das isenções e regalias previstas na lei para as instituições de segurança social e previdência (cf. art.º 98.º). Relativamente às contribuições não pagas, o art.º 81.º, n.º 5, estatuiu que a certidão de dívida emitida pela direcção constituía título executivo, devendo obedecer aos requisitos previstos no Código do Procedimento e Processo Tributário.

Resulta do exposto que o pagamento forçado das contribuições para a segurança social, enquanto verdadeiras quotizações sociais que sendo imposições parafiscais apresentam grande semelhança com os impostos (cf. Ac. do T.Conflitos de 17/1/2008 – Conf. n.º 16/07) será feito através de processo de execução fiscal nas secções de processo executivo do sistema de solidariedade e segurança social, cabendo aos tribunais tributários neles exercer a actividade de natureza jurisdicional (cf. art.º 151.º, n.º 1, do CPPT).

Decorre ainda do que ficou referido, que a CPAS, tendo por fim estatutário conceder pensões de reforma aos seus beneficiários e subsídios por morte às respectivas famílias, prossegue finalidades de previdência e, consequentemente, realiza uma função de segurança social, estando incluída na organização desta e sujeita desde sempre à legislação que a regula, ainda que de forma subsidiária. Com a sua criação foi, pois, instituído, para os advogados e solicitadores, um verdadeiro regime de segurança social, embora de natureza especial, que ainda perdura. Independentemente da sua qualificação como uma verdadeira instituição de segurança social, tanto a doutrina (cf. Freitas do Amaral in “Curso de Direito Administrativo”, 2012, págs. 370/371 e Mário Esteves de Oliveira in “Direito Administrativo”, Vol. I, 1984, pág. 213), como a jurisprudência deste Tribunal (cf. Ac. de 2/10/2008, proferido no Conflito n.º 010/08) tem entendido que se trata de uma pessoa colectiva pública. E, efectivamente, cremos que não pode deixar de assim ser qualificada, atendendo a que foi criada por acto normativo e iniciativa estadual, para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos, na vertente da previdência, em benefício de um determinado universo delimitado funcionalmente, sendo dotada de prerrogativas de direito público, isto é, exorbitantes de direito privado.

Assim, no caso vertente, reportando-se o litígio à cobrança coerciva de contribuições não pagas por beneficiário da CPAS (pessoa colectiva de direito público), ele emerge de uma relação jurídica administrativa e fiscal e não de uma relação de direito privado, dado que nela a Caixa intervém no exercício de um poder de autoridade que lhe é conferido directamente pela lei sendo, em consequência, competentes os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, nos termos dos artºs. 212.º, n.º 3, da CRP e 1.º, n.º 1 e 4.º, n.º 1, al. o), ambos do ETAF.

E estando em causa contribuições para um regime de segurança social, embora de natureza especial, são aqui aplicáveis, por força dos artºs. 106.º da Lei n.º 4/2007 e 1.º do regulamento anexo ao DL n.º 119/2015, o disposto no art.º 60.º da Lei n.º 4/2007 e, com as necessárias adaptações, no DL n.º 42/2001, pelo que será através do processo de execução fiscal nos termos que ficaram referidos para a cobrança coerciva das dívidas à segurança social que o direito da CPAS terá de ser exercido.”

Sendo pois esta a posição assumida também por nós, na unanimidade de toda a jurisprudência publicada e conhecida sobre esta matéria, repetida por transcrição nos seus argumentos - Vd. também ac. RL Ac. RL de 9-3.2017 no proc. 17398/15.9T8LRS.L1-2 , in dgsi.pt -, devem ser improvidas na totalidade as conclusões de recurso, mesmo as referentes à inconstitucionalidade do n.ºs 1 e 2 do artigo 179.º do Novo Código de Procedimento Administrativo e o n.º 2 do artigo 148.º do Código de Procedimento e Processo Tributário, o n.º 5 do artigo 81.º do novo Regulamento da CPAS, a alínea o) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais quando interpretados no sentido de não serem os tribunais judiciais competentes para conhecer das execuções que tenham por título executivo as contribuições em dívida pelos beneficiários CPAS, por violação do art. 20 nº 1 da CRP.

Decisão

Pelo exposto, decide-se julgar improcedente a Apelação e, em consequência, confirmar a decisão recorrida.

Custas pela Apelante.

Coimbra, 27 de Novembro de 2017

Manuel Capelo