2DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR
Uma vez que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações do Recorrente, cumpre apreciar e decidir se a sentença recorrida enferma de erro de julgamento quanto às alegadas inexigibilidade da dívida exequenda, caducidade do direito à liquidação e prescrição da dívida exequenda.
- 3.FUNDAMENTAÇÃO
- 3.1.DE FACTO
- 3.1.1.Factualidade assente em 1ª instância
A decisão recorrida contém a seguinte fundamentação de facto:
« FACTOS PROVADOS:
- 1)Por despacho n° 448/84, de 06.07.1984, proferido pelo Secretário de Estado do Planeamento, foram concedidos à Oponente vários incentivos fiscais e financeiros, consistindo estes últimos numa bonificação da taxa de juros – cfr. fls. 55/57 do pef.
- 2)De acordo com o referido despacho, a concessão dos incentivos ficava condicionada “à realização, sujeita a verificação, dos objectivos constantes do projecto de investimento, dentro dos correspondentes prazos” – cfr. fls. 55/57 do pef.
- 3)Em 22.09.1995, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, por delegação do Ministro das Finanças, proferiu despacho definitivo determinando a redução dos incentivos concedidos à sociedade Oponente, nos termos do n° 2 do artigo 2° do DL 210/95, de 17.08 – cfr. fls. 58 a 60 do pef.
- 4)Através de ofício remetido por carta registada, com aviso de recepção, recebida em 13.09.2005, foi a Oponente notificada para repor a quantia de €11.169,98, no prazo de 30 dias, resultante do diferencial entre o montante de incentivos financeiros concedido ao abrigo do despacho provisório e do atribuído pelo despacho definitivo – cfr. fls. 61 e 62 do pef.
- 5)Em 15.09.2005, a Oponente remeteu uma carta à Direcção-Geral do Tesouro solicitando o envio de uma cópia do despacho ministerial referido no ponto 3) e cópia do aviso de recepção comprovativo do envio e recebimento da notificação de tal despacho por parte da Oponente – cfr. fls. 41/43 dos autos.
- 6)A este pedido respondeu a Entidade Exequente em 19.09.2005, via fax, remetendo cópias do ofício n° ...56, de 11.10.1995, da Direcção de Serviços dos Benefícios Fiscais e do despacho referido no ponto 3) – cfr. fls. 44 a 48 dos autos.
- 7)Em 17.03.2009, foi instaurado contra a Oponente o processo de execução fiscal n° .......................463, para cobrança da quantia de €12.717,25 e acrescidos, com base em certidão de dívida emitida pela Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, datada de 27.02.2009 – cfr. fls. 54 do pef.
MATÉRIA DE FACTO NÃO PROVADA:
Com relevância para a boa decisão da causa, inexiste.
FUNDAMENTAÇÃO DA MATÉRIA DE FACTO PROVADA:
A matéria de facto dada como provada assentou na prova documental disponível nos autos, supra indicada, bem como na posição das partes vertida nos respectivos articulados.».
3.1.2. Aditamento à matéria de facto provada
Ao abrigo da faculdade que nos é conferida pelo artigo 662º do Código de Processo Civil, por se tratar de facto relevante e constar dos autos o elemento probatório necessário para o efeito, vamos proceder ao seguinte aditamento à matéria de facto provada:
8) A petição inicial da presente oposição foi apresentada no Serviço de Finanças ... em 05.05.2009 – fls. 3 da p.i.
- 3.2.DE DIREITO
- 3.2.1.Da inexigibilidade da dívida exequenda
O Recorrente considera que o Meritíssimo Juiz a quo fez uma incorreta apreciação dos factos e aplicação do Direito aos mesmos; descreve a factualidade que reputa relevante, mas sem impugnar a matéria de facto julgada provada que, por isso, está definitivamente assente.
O Tribunal de 1ª instância analisou a questão ora em apreço nos seguintes termos:
«Invoca a Oponente a inexigibilidade da dívida, sustentando para o efeito que não foi notificada do despacho que determinou a diminuição dos incentivos concedidos, nem lhe foi concedido o direito de audição prévia sobre tal decisão administrativa que lhe era desfavorável.
A inexigibilidade da dívida por falta de notificação do acto administrativo subjacente à dívida dada à execução constitui fundamento de oposição à execução fiscal, subsumível na alínea i) do n.° 1 do artigo 204.° do CPPT1.
Estando em causa, nos presentes autos, acto administrativo de natureza impositiva, a notificação do acto aos seus destinatários resulta directamente imposta pelo art.° 66°, alínea b) do Código de Procedimento Administrativo (C.P.A.); sem esta notificação válida, o acto não será ainda eficaz relativamente aos seus destinatários e, consequentemente, mostrar-se-á destituído de executoriedade.
Com efeito, em matéria administrativa, a notificação do acto constitui verdadeira condição de eficácia do acto, sem a qual o mesmo se mostra desprovido de força executória, impondo-se a prévia notificação aos interessados em momento anterior ao da execução do acto, como resulta da conjugação dos art.°s 132° , 149°, n.°1, e 152°, n.°1, todos do C.P.A..
Cumpre, assim, verificar se a Oponente foi notificada do acto administrativo que subjaz à emissão da certidão de dívida posteriormente dada à Execução.
Da matéria dada como provada resulta que a Entidade Exequente, em 13.09.2005, notificou a Oponente para repor a quantia de €11.169,98, resultante do diferencial entre o montante concedido ao abrigo do despacho provisório e do atribuído pelo despacho definitivo e que, na sequência dessa notificação, e a solicitação da própria Oponente, foi remetida a esta, em 19.09.2005, cópia do despacho ministerial que determinou a redução dos incentivos em causa.
Daqui resulta que, nestas datas, a Oponente tomou conhecimento oficial dos elementos essenciais do acto administrativo que originou a dívida exequenda, pelo que se deve considerar a mesma validamente notificada, com a consequente exigibilidade da dívida no momento em que a execução fiscal foi instaurada.
É de salientar que a falta de notificação do acto dentro do prazo estabelecido no artigo 69° do CPA só é juridicamente relevante para efeitos de responsabilidade civil da Administração, não derivando daí senão a eventual sustação da eficácia ou oponibilidade do acto, enquanto não for notificado, mas não a invalidade ou ineficácia duma notificação posterior.
Relativamente à alegada violação do direito de audição prévia, impõe-se dizer que esse vício procedimental da decisão não pode ser apreciado em sede de oposição, por se tratar de questão que tem a ver com a legalidade do acto administrativo, só o podendo ser no âmbito da acção administrativa especial, regulada no CPTA.
Com efeito, a Oposição à Execução Fiscal apenas poderá ter por base algum dos fundamentos taxativamente elencados nas várias alíneas do art.° 204°, n.°1, do C.P.P.T., apenas se abrindo a possibilidade de discussão da legalidade concreta da dívida exequenda (alínea h) do inciso normativo citado) quando o tecido legal não forneça ao executado meio judicial que lhe permita proceder à discussão da legalidade concreta da dívida, funcionando esta previsão, como verdadeira válvula de segurança tendente a assegurar a garantia constitucional de tutela jurisdicional efectiva consagrada no art.° 20° da Constituição da República Portuguesa.
Na situação em apreço, e atenta a administratividade do acto que determinou a reposição dos incentivos financeiros que haviam sido concedidos à Oponente, o ordenamento jurídico assegura meio processual adequado para a discussão da eventual ilegalidade concreta do acto que ordena a reposição, qual seja, a acção administrativa especial prevista no art.° 46, n.°2, alínea a), do C.P.T.A., razão pela qual, não se poderá, em sede de Oposição à Execução, conhecer da concreta ilegalidade desse acto.
Neste mesmo sentido, se pronuncia o Ac. do STA, de 2008.02.13 (Proc. 0726/06, disponível para consulta em www.dgsi.pt), cujo excerto, aqui se transcreve:
“(...)
É, no entanto, pacífico que a oposição à execução fiscal poderá ter por fundamento a ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, sempre que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação – cf. o disposto na alínea h) do artigo 204.° do Código de Procedimento e de Processo Tributário [o mesmo se podendo entender que valia já no domínio do anterior regime; cf. a alínea g) do n.° 1 do artigo 286.° do Código de Processo Tributário; e nota 16. ao artigo 176.° do Código de Processo das Contribuições e Impostos Comentado e Anotado, 2.ª edição, de Alfredo de Sousa, e Silva Paixão].
A proibição de a ilegalidade concreta da liquidação servir de fundamento à oposição à execução fiscal funciona qualquer que tenha sido a entidade que procedeu a essa liquidação. A impossibilidade da apreciação, em sede de oposição à execução fiscal, da ilegalidade concreta da liquidação da dívida vale, assim, também para as execuções fiscais de dívidas a organismos ou departamentos não dependentes da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, de natureza fiscal ou não – cf., para o domínio da lei anterior, Alfredo de Sousa, e Silva Paixão, nota 8. ao artigo 286.° do Código de Processo Tributário Comentado e Anotado, 3.ª edição; e notas 7. e 8. ao artigo 176.° do Código de Processo das Contribuições e Impostos Comentado e Anotado, 2.ª edição, dos mesmos autores.”
Em face do exposto, deve concluir-se pela inadmissibilidade do conhecimento, em sede de Oposição à Execução Fiscal, da eventual ilegalidade do acto que determinou a reposição de parte dos incentivos financeiros que foram concedidos à Oponente.
Em face do exposto, improcede, nesta parte, a presente Oposição.».
O Recorrente limita-se a repetir o teor da p.i., sem nada referir quanto ao assim decidido, não apontando qualquer crítica especifica à sentença.
Mesmo admitindo que o Recorrente simplesmente discorda do decidido pelos motivos invocados na p.i., a verdade é que não vislumbramos na sentença qualquer erro de julgamento, pois elegeu corretamente os normativos pertinentes para a situação de facto destes autos, que interpretou e aplicou adequadamente, deles retirando todas as devidas ilações.
Para além disto, salta à evidência que o Recorrente foi notificado – ainda que, eventualmente, para além do prazo que o CPA determina – do ato que determinou a reposição da quantia exequenda e seus fundamentos, pelo que teve a oportunidade de contra ele reagir judicialmente, designadamente discutindo a sua legalidade no que respeita à alegada violação do direito de audição prévia.
Uma vez que deixou passar o prazo legal de que dispunha para impugnar judicialmente aquela decisão, esta tornou-se caso resolvido, não lhe sendo lícito, agora, em sede de oposição à execução fiscal, suscitar as questões que, oportunamente, não invocou na sede própria.
Reiteramos, em sintonia com a sentença recorrida, que a decisão exequenda é eficaz e a dívida é exigível, uma vez que resulta provada a notificação ao Recorrente do ato de constituição da dívida exequenda e seus fundamentos.
Por isso, labora em erro o Recorrente quando refere que «(…) o caso dos presentes autos não trata de uma situação em que a lei não previsse meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto da liquidação da divida exequenda (al. h) do n.º 1 do art. 204.º do CPPT), mas sim de um caso flagrante em que lei previa meios de reacção contra o acto, mas eles não foram postos à disposição da ora Executada, por ter sido omitida a necessária notificação.», porquanto a notificação foi realizada e foram postos a sua disposição os meios de reação contra o ato notificado.
No que respeita à alegação de que «(…) a imposição à recorrente da obrigação de pagar a dívida exequenda passados mais de 10 anos sobre a data do despacho definitivo, nunca notificado à opoente, viola, além do mais, os princípios da legalidade, da confiança, da proporcionalidade, da boa fé, inerentes a um Estado de Direito, e que têm assento v.g. nos arts 2°, 18°, n° º, e 266° da CRP, e nos artigos 3.º, 5.º, 6.º-A, n.º1 e 2, do CPA.», o Tribunal a quo deu a resposta adequada, que também não foi objeto de qualquer crítica pelo Recorrente, pelo que nada temos a acrescentar ao que, pertinentemente, foi ponderado na sentença, sendo certo que, como infra veremos, esta questão sempre devia ser alegada em sede de impugnação do ato determinativo da dívida exequenda, por respeitar à sua legalidade e, já não, à exigibilidade da dívida.
Assim, mais não resta do que confirmar a sentença nesta parte, com a consequente improcedência deste fundamento do recurso.
3.2.2. Da caducidade do direito à liquidação
O Recorrente persiste na invocação da caducidade do direito à liquidação, uma vez mais sem apontar qualquer crítica ou concreto erro de julgamento à sentença, no que a esta questão respeita.
Sobre esta matéria, ponderou a Meritíssima do Tribunal a quo o seguinte:
«A pretensão da Oponente de que se considere a dívida exequenda inexigível por não ter sido notificada da liquidação dentro do prazo de caducidade previsto no artigo 33º do CPT pressupõe que a dívida em causa tenha natureza tributária – veja-se, neste sentido, o Acórdão do STA de 27.05.2009, processo 0211/09, disponível em www.dgsi.pt.
Ora, de acordo com o probatório fixado, em causa está a restituição de incentivos financeiros e não fiscais, pelo que falece o pressuposto em que se baseia a tese da Oponente.
Improcede, assim, com este fundamento, a presente Oposição.».
A este respeito, acompanhando aqui a jurisprudência que dimana do acórdão do STA de 20-03-2019, proferido no processo 02340/07.9BEPRT, disponível em dgsi.pt, também afirmamos que, por não estarmos perante uma dívida tributária não há um ato de liquidação propriamente dito do montante a restituir, com o sentido próprio do ato de liquidação em matéria tributária nos termos e para os efeitos do estatuído no artigo 204º, nº 1, al. e) do Código de Processo e Procedimento Tributário.
Deparamo-nos, sim, com um ato administrativo que declarou a redução dos incentivos financeiros e consequente obrigação de restituição do indevidamente recebido, proferido ao abrigo do disposto no artigo 43º, nº 3 do DL 194/80, de 19/06, que foi devidamente notificado à recorrente e que poderia ter sido sindicado no competente tribunal administrativo por meio de ação administrativa especial caso tivesse caducado o direito de o proferir ou enfermasse de qualquer outra ilegalidade.
Todavia, ao alegar a caducidade do direito de proferir tal ato administrativo, a recorrente sindica, claramente, a sua legalidade, sendo certo que, nos termos do estatuído no artigo 204º, nº 1, al. h) do Código de Processo e Procedimento Tributário. não é possível discutir a sua legalidade em sede de oposição judicial à execução fiscal.
Improcede, pois o recurso também nesta parte, sendo de confirmar a sentença com a presente fundamentação.
3.2.3. Da prescrição da dívida exequenda
Por último, no que respeita à prescrição da dívida exequenda, considerou-se na sentença recorrida o seguinte:
«Quanto ao regime da prescrição consagrado nos artigos 48º e ss. da LGT, também não é aplicável ao caso em apreço, na medida em que, como vimos, estamos perante a cobrança de dívida decorrente de incentivos financeiros concedidos pelo Estado. Não se trata, portanto, de pagamento de tributos devidos, mas, antes do pagamento de quantia correspondente aos ditos incentivos financeiros.
Conclui-se, assim, tal como sustenta o Ministério Público, que o regime prescricional aplicável será o previsto no Código Civil, encontrando-se a dívida que foi dada à execução sujeita ao prazo ordinário de prescrição de 20 anos, previsto no art.º 309º do Código Civil.
Com efeito, em face da inexistência de norma específica que regule a prescrição dos apoios concedidos, deverá ser convocado o regime geral, que consta dos art.ºs 300º e seguintes do C.C., atenta a vocação supletiva do regime civilístico.
Neste sentido se pronunciou o Acórdão do STA de 25.03.2009, processo 0918/08, disponível em www.dgsi.pt, cujo sumário se transcreve:
“I - A concessão dos incentivos financeiros previstos no DL 194/80, de 19 de Junho, ficava condicionada à realização dos objectivos constantes do projecto de investimento, dentro dos correspondentes prazos, bem como à observância das demais condições eventualmente constantes da decisão que os concedia.
II - E só o não cumprimento de tais objectivos e condições implicava a declaração da caducidade dos incentivos atribuídos, com a consequente obrigação de restituição das importâncias correspondentes aos benefícios recebidos.
III - O facto que gera esta obrigação é a constatação do não cumprimento dos objectivos e condições a que ficou subordinada a concessão dos incentivos, operada através de despacho do Ministro das Finanças que declare a caducidade dos incentivos concedidos, com a consequente revogação do despacho que os concedeu.
IV - É a partir deste facto, pois, que se conta o prazo de prescrição de vinte anos das quantias indevidamente recebidas, correspondentes a esses benefícios (artigos 306.°, n.° 1 e 309.° do CC).”
Assim, o prazo de prescrição aplicável será o prazo ordinário de 20 anos, previsto no art.° 309° do C.C., iniciando-se a contagem de tal prazo a partir da data do despacho que determinou a redução dos incentivos concedidos à Oponente (22.09.1995), pelo que é manifesto não ter ainda decorrido, na data presente, e mesmo sem cuidar da verificação da existência de possíveis causas de interrupção, o prazo geral de prescrição, que é de 20 anos.
Razão por que se conclui pela inexistência da prescrição da dívida exequenda.».
Como referido na sentença recorrida, a concessão dos incentivos financeiros concedidos nos termos do disposto no artigo 43º, nº 1 do Decreto-Lei nº 194/80, de 19 de junho, fica condicionada à realização dos objetivos constantes do projeto de investimento, dentro dos correspondentes prazos, bem como à observância das demais condições eventualmente constantes da decisão referida no artigo 41º.
Em matéria de prescrição dos incentivos financeiros em causa vigora o regime especial definido pelo artigo 43º do Decreto-Lei nº 194/80, de 19 de junho, norma que prevê, como contrapartidas da concessão dos benefícios, obrigações autónomas de pagamento de quantias, subordinadas à condição resolutiva que impende sobre a concessão daqueles, como repetidamente tem expresso o Supremo Tribunal Administrativo em situações similares, nomeadamente no acórdão do STA de 19-12-2007, processo nº 617/07.
Ora, a fonte da obrigação de restituição dos incentivos recebidos pelo promotor do investimento não é o despacho de concessão dos benefícios financeiros, mas sim o facto de não serem cumpridos os objetivos e as condições a que estava subordinada a concessão de incentivos. Daí que o termo inicial do prazo de prescrição, dado que por força do que dispõe o nº 1 do artigo 306º do Código Civil começa a correr assim que o direito puder ser exercido, no caso em apreço, há de contar-se a partir da notificação à Recorrente de que foi proferido o despacho a determinar a redução dos incentivos concedidos.
Não estando em causa uma dívida tributária, na ausência de norma que disponha de modo diverso, o prazo de prescrição da dívida originada pela não realização dos objetivos do investimento é o prazo ordinário de prescrição de dívidas constante do artigo 309º do Código Civil.
Tal prazo foi interrompido pela citação da Recorrente no processo executivo onde se procede à cobrança coerciva daquele montante, cuja data não consta do probatório, mas que terá ocorrido nos 30 dias anteriores à apresentação da p.i. de oposição em 05.05.2009 (em que a Recorrente reconhece ter sido citada), portanto, muito antes do decurso do prazo de prescrição da dívida exequenda, mesmo que este fosse contado desde a data da prolação do despacho definitivo, datado de 22.09.1995 (cfr. ponto 3 dos factos provados).
Este facto interruptivo inutilizou todo o prazo de prescrição já decorrido e faz iniciar-se um novo prazo de prescrição de 20 anos que se mantém suspenso até ao trânsito em julgado da decisão que venha a pôr termo ao processo executivo (artigos 326º, nº 1 e 327º, nº 1 do Código Civil).
Concluímos, pois, que a dívida exequenda não se mostra prescrita, improcedendo o recurso também nesta parte.
Na improcedência de todos os fundamentos de recurso, deve ser-lhe negado provimento, mantendo-se a sentença recorrida, por não enfermar de qualquer erro de facto e de direito, mormente por violação do Decreto-Lei nº 194/80, de 19 de junho, a alínea d) do artigo 204º do CPPT, artigo 66º do CPA, e Portaria nº 229/86 de 21 de Maio e artigo 48º, nº 1, da LGT e artigo 5º, nº 1 do Decreto-lei 398/98, de 17/12 e artigo 297º, nº 1 do código Civil), e artigo 33º, nº 1, do CPT.
Assim, preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões:
I – Tendo o Recorrente sido notificado – ainda que, eventualmente, para além do prazo que o CPA determina – do ato que determinou a reposição da quantia exequenda e seus fundamentos, teve a oportunidade de contra ele reagir judicialmente, designadamente discutindo a sua legalidade no que respeita à alegada violação do direito de audição prévia.
II – Uma vez que deixou passar o prazo legal de que dispunha para impugnar judicialmente aquela decisão, esta tornou-se caso resolvido, não lhe sendo lícito, agora, em sede de oposição à execução fiscal, suscitar as questões que, oportunamente, não invocou na sede própria.
III – O ato administrativo exequendo, que declarou a redução dos incentivos financeiros e consequente obrigação de restituição do indevidamente recebido, foi proferido ao abrigo do disposto no artigo 43º, nº 3 do DL 194/80, de 19/06, pelo que não estamos perante uma dívida tributária, nem há um ato de liquidação propriamente dito do montante a restituir, com o sentido próprio do ato de liquidação em matéria tributária nos termos e para os efeitos do estatuído no artigo 204º, nº 1, al. e) do Código de Processo e Procedimento Tributário.
IV - A fonte da obrigação de restituição dos incentivos recebidos pelo promotor do investimento não é o despacho de concessão dos benefícios financeiros, mas sim o facto de não serem cumpridos os objetivos e as condições a que estava subordinada a concessão de incentivos. Daí que o termo inicial do prazo de prescrição, dado que por força do que dispõe o nº 1 do artigo 306º do Código Civil começa a correr assim que o direito puder ser exercido, no caso em apreço, há de contar-se a partir da notificação à Recorrente de que foi proferido o despacho a determinar a redução dos incentivos concedidos.
V - Não estando em causa uma dívida tributária, na ausência de norma que disponha de modo diverso, o prazo de prescrição da dívida originada pela não realização dos objetivos do investimento é o prazo ordinário de prescrição de dívidas constante do artigo 309º do Código Civil.
