0563/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Um acórdão não é nulo por contradição interna discernível numa sua proposição jurídica fundamental se esta, encarada «sensu diviso», mantiver a coerência lógica bastante para afastar a denunciada «contradictio in terminis».

II- Os pareceres aludidos no art. 7º, n.º 1, al. c), do DL n.º 497/99, de 19/11, cujo sentido favorável é um dos requisitos da reclassificação profissional de funcionários, são actos meramente internos, insusceptíveis de serem atacados «a se» na ordem hierárquica.

III- Assim, o requerimento que uma funcionária dirigiu ao Ministro, pedindo a «reapreciação» de um parecer daquele tipo, desfavorável à sua reclassificação profissional, não pode ser qualificado como um recurso hierárquico.

IV- Consequentemente, é insustentável o aresto do TCA que, apenas pressupondo que o requerimento dito em III fora um recurso hierárquico necessário extemporaneamente deduzido, concluiu pela ilegalidade do recurso contencioso interposto do despacho que indeferira tal requerimento.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., identificada nos autos, interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCA que, por extemporaneidade na interposição de um recurso hierárquico necessário, rejeitou o recurso contencioso por ela deduzido do despacho do Secretário de Estado da Agricultura, de 30/10/01, que mantivera o entendimento da Administração de que a reclassificação da recorrente deveria efectuar-se para a categoria de técnico superior principal da carreira de técnico superior, e não para a categoria de inspector superior assessor da carreira de inspector superior do quadro da Direcção-Geral da Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso oferecendo as conclusões seguintes:

a) O douto acórdão recorrido consignou na matéria de facto apurada que o recurso hierárquico que precedeu a impugnação contenciosa havia sido interposto de despacho de 10/4/01, como efectivamente ocorreu.

b) Assentou, porém, o seu raciocínio decisório em que o recurso hierárquico tinha por objecto um anterior despacho, de 25/5/2000, julgando em consequência pela extemporaneidade do subsequente recurso contencioso.

c) Incorreu, assim, desde logo, em nulidade por contradição entre os fundamentos de facto e a decisão, nos termos da al. c) do n.º 1 do art. 668º do CPC.

d) Para além dessa nulidade, incorreu também na prevista na subsequente al. d) desse preceito, ao não se pronunciar sobre questão que tinha de apreciar, apesar de expressamente referida nos articulados – a da identidade, ou não, dos dois mencionados despachos.

e) Efectivamente, só seria exigível o recurso hierárquico do primeiro desses despachos, para efeito de posterior acesso à via contenciosa, se o segundo dele fosse confirmativo.

f) E, como igualmente se sublinhou nos articulados e resulta inequivocamente do teor de um e outro documento, são diversos os fundamentos adoptados para as decisões, não sendo pois o segundo confirmativo do primeiro.

g) Infringida foi, assim, a regra do art. 34º da Lei de Processo.

h) Ainda, porém, que o acto fosse confirmativo, impunha-se no caso dos autos uma aplicação deste preceito à luz do princípio constitucional da protecção da confiança, pois havia sido o dirigente máximo do serviço da ora alegante a pedir a reponderação do primeiro despacho em causa, dele discordando expressamente, não sendo pois exigível à administrada que de imediato recorresse e sendo antes curial que aguardasse essa segunda decisão.

O Secretário de Estado Adjunto e das Pescas contra-alegou, defendendo sucintamente a bondade da decisão recorrida.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido da revogação do aresto «sub censura» por não ter ocorrido a invocada extemporaneidade de um recurso hierárquico.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «a quo», que aqui damos por reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O acórdão «sub judicio» rejeitou o recurso contencioso interposto pela ora recorrente porque ele padeceria da ilegalidade de tomar por objecto o acto decisório de um recurso hierárquico extemporaneamente interposto.

Nas suas três primeiras conclusões, a recorrente diz que tal aresto é nulo nos termos do art. 668º, n.º 1, al. c), do CPC, na medida em que, depois de ter considerado provado que o acto hierarquicamente recorrido era um «despacho» emitido em 10/4/01, veio a assentar a dita extemporaneidade na consideração de que o recurso hierárquico acometera um «despacho» de 25/5/2000.

A perplexidade da recorrente não é imaginária, pois é legítimo entrever no acórdão «sub censura» a proposição de que o recurso hierárquico interposto do acto de 10/4/01 foi extemporaneamente interposto do acto de 25/5/2000; daí, aliás, o manifesto embaraço com que o TCA, a fls. 163 v., denegou a ocorrência da nulidade. Todavia, a proposição que acima enunciámos, embora aparente desafiar o princípio da não contradição, só é logicamente inadmissível «sensu composito»; pois ela, «sensu diviso», continua a manter a coerência lógica bastante para que afastemos a denunciada «contradictio in terminis» e a nulidade processual que se lhe seguiria. Ora, e encarando em sentido diviso o que o TCA globalmente afirmou, temos que o pormenor de, na matéria de facto dada por assente na decisão «a quo», se dizer que o recurso hierárquico necessário havia sido «interposto do despacho de 10 de Abril de 2001» é interpretável no sentido de que fora o meio impugnatório usado que apontara esse «despacho» como o acto sujeito a reapreciação; e, assim sendo, nada logicamente obstava a que o TCA viesse a desprezar aquela indicação e concluísse que, afinal, o acto verdadeiramente posto em crise naquele meio tinha sido, não o indicado, mas um outro – precisamente o acto praticado em 25/5/2000. Nesta perspectiva, que se harmoniza satisfatoriamente com o teor do meio que o TCA apelidou de «recurso hierárquico necessário» e com os termos discursivos do acórdão, não existe a oposição denunciada pela recorrente, pelo que o aresto permanece formalmente válido e improcedem as três conclusões que estiveram em apreço.

Na conclusão seguinte, a recorrente assevera que o acórdão impugnado é nulo por se não haver pronunciado sobre questão que devia apreciar – a da identidade ou diferença entre os dois despachos «supra» mencionados. Contudo, e ainda que não demonstrando, o aresto disse que o segundo acto «manteve o entendimento» do primeiro e enfrentou as questões «de jure» à luz dessa discernida natureza repetitiva. Assim, e porque houve uma sucinta mas efectiva pronúncia do TCA sobre a dita questão, soçobra de imediato a denúncia de que o aresto seria nulo por se não ter pronunciado sobre essa precisa matéria. Improcede, assim, a quarta conclusão da alegação de recurso.

Na sua sétima conclusão, a recorrente afirma que o acórdão «sub judicio» infringiu a regra do art. 34º da LPTA – norma em cuja al. a) se estabelece que os recursos hierárquicos devem ser apresentados «no prazo de um mês, se outro não for especialmente fixado». Esta conclusão decorre das duas que imediatamente a antecedem, «situs» em que a recorrente busca persuadir que o «recurso hierárquico» denegado pelo acto contenciosamente acometido tinha por verdadeiro alvo o acto de 10/4/01, e não o acto de 25/5/2000. E percebe-se agora o sentido da sétima conclusão: se o meio administrativo interposto em 9/5/01 atacara um acto praticado em 10/4/01 e notificado em 18/4/01, não podia julgar-se que tal meio fora extemporaneamente deduzido e que, por isso, o recurso contencioso era ilegal.

Portanto, a recorrente, concordando com o aresto, aceita que a pretensão por si dirigida ao Ministro da Agricultura em 9/5/01 tinha a natureza de um recurso hierárquico. Mas essa qualificação não se nos impõe de um modo absoluto, já que o art. 664º do CPC reconhece ao tribunal liberdade «no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito». Ademais, o MºPº junto deste STA defendeu a tese de que não houvera recurso hierárquico algum, mas tão somente um pedido originariamente formulado ao Ministro, a que se seguira a decisão deste, atacada no recurso contencioso. Se assim fosse, suprimida ficaria a causa em que o TCA fundou a ilegalidade do dito recurso. E esta questão, embora olvidada pela recorrente, merece ser abordada «hic et nunc» na medida em que vai ao encontro do que ela ultimamente pretende – que se revogue a decisão «a quo» em virtude de o recurso contencioso não enfermar da ilegalidade que justificou a sua rejeição.

Portanto, iremos ver se o acto contenciosamente recorrido constituiu realmente a decisão final de um recurso hierárquico. Na hipótese negativa, o acórdão do TCA não poderá subsistir; na hipótese afirmativa, subsistirá ou não consoante o acto que, em tal meio administrativo, tenha sido realmente atacado.

O Ex.º Procurador-Geral Adjunto diz que os pretensos despachos de 25/5/2000 e de 10/4/01 não passaram de pareceres opinativos e interorgânicos acerca da possibilidade de reclassificação da recorrente, razão por que o despacho acometido no recurso contencioso não traduziu a decisão de um recurso hierárquico deduzido de algum desses actos, mas antes a primeira pronúncia da Administração sobre aquilo que a aqui recorrente almeja. Vejamos se o Ex.º Magistrado apreendeu com acerto a índole de tais actos.

Eles foram praticados pelo Secretário-Geral do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e denegaram a possibilidade de a aqui recorrente beneficiar de uma certa reclassificação profissional. Ora, o tipo legal desses actos está previsto no DL n.º 497/99, de 19/11, de cujo art. 7º, n.º 1, al. c), resultava que a reclassificação só era possível se houvesse um «parecer prévio favorável da secretaria-geral ou do departamento responsável pela gestão dos recursos humanos do ministério da tutela». Portanto, a obtenção de um parecer desse género era obrigatória para que as reclassificações profissionais se pudessem fazer; e tal parecer era vinculativo na medida em que fosse desfavorável, hipótese em que passaria a faltar um requisito indispensável da reclassificação que estivesse em causa. Consequentemente, é indesmentível que os actos de 25/5/2000 e de 10/4/01 se assumiram como pareceres vinculativos desfavoráveis à reclassificação pretendida pela aqui recorrente.

Os pareceres, ainda que obrigatórios e condicionando «ex necessitate», são sempre actos intercalares dos procedimentos, não sendo confundíveis com a sua decisão final. Daí a sua natureza interna e irrecorrível, apenas exceptuada pela jurisprudência deste STA em relação a pareceres com aquelas características e que, com vista à prossecução de atribuições próprias, emanem de entidades diferentes daquela em que corre o procedimento. Como, «in casu», os pareceres do Secretário-Geral não representaram a interferência de uma qualquer entidade externa num procedimento a cargo de outrem, há que considerar esses actos como meramente intercalares, interorgânicos e internos – exactamente como os qualificou o Ex.º Procurador-Geral Adjunto.

Ora, essa natureza dos ditos pareceres exclui que eles constituam pronúncias aptas a definirem, por si sós, a situação jurídico-administrativa singular sobre que precisamente se debruçaram. E, carecendo eles dessa potencialidade definidora, não podiam ser alvo de um qualquer recurso hierárquico – pois este tende forçosamente a acometer uma pronúncia que, se não for atacada na ordem graciosa, produzirá efeitos jurídicos definitivos num caso individual e concreto (cfr. os artigos 120º e 166º do CPA).

Nesta conformidade, temos que o requerimento dirigido pela ora recorrente ao Ministro não configurou a interposição de um recurso hierárquico necessário – ao invés do que o TCA pressupôs. Ora, se tal requerimento não era um recurso hierárquico, também não podia sofrer da extemporaneidade própria dos recursos desse tipo. Consequentemente, era impossível que o recurso contencioso dos autos fosse ilegal devido à intempestividade que o TCA detectou no antecedente meio gracioso, o que logo conduz à necessidade de se revogar o aresto «sub censura» por procedência da penúltima conclusão da alegação de recurso.

Não obstante o que atrás dissemos, demonstraremos ainda, agora como mero «obiter dictum», que o acórdão também soçobraria se acaso qualificássemos o requerimento dirigido ao Ministro como um recurso hierárquico vero e próprio. Para tanto, comecemos por relembrar os factos pertinentes.

A recorrente, depois de ser notificada em 18/4/01 de que o referido Secretário-Geral mantivera em 10/4/01 o parecer desfavorável à reclassificação já formulado em 25/5/2000 – e deixamos em aberto se o sentido idêntico dos dois pareceres partira dos mesmos fundamentos – dirigiu ao Ministro, em 9/5/01, um requerimento em que, depois de historiar o que já sucedera a propósito do seu intento de ser reclassificada, solicitava «a reapreciação da decisão relativa à sua reclassificação profissional». Considerando que tal requerimento fora um recurso hierárquico, o TCA entendeu que ele tomara por alvo o parecer de 25/5/2000. Mas esta interpretação nunca poderia merecer acolhimento. É que, embora o referido requerimento aluda a esse parecer na parte em que descreveu o que fora sucedendo até à prolação do parecer de 10/4/01, não sofre dúvidas de que foi este último o directamente criticado pela aqui recorrente no meio administrativo que dirigiu ao Ministro. Com efeito, ela assinalou aí que o segundo parecer diferia do primeiro; e foi contra o segundo que dirigiu as suas censuras, como claramente decorre dos ns.º 11 a 13, inclusive, do requerimento. Portanto, o teor do requerimento, qualificado como recurso hierárquico pelo TCA, inculca que ele se insurgiu contra o parecer de 18/4/01, notificado à ora recorrente em 9/5/01; e, como ela apresentou o seu meio administrativo em 30/10/01, ou seja, antes de decorrido o prazo de trinta dias genericamente previsto no art. 168º, n.º 1, do CPA, sempre seria forçoso concluir que esse meio, se acaso se tratasse de um recurso hierárquico, não fora extemporaneamente interposto.

Acresce dizer que a anterior conclusão nunca poderia ser infirmada pela hipotética natureza confirmativa do segundo parecer em relação ao primeiro. Pois, se o meio gracioso fosse um recurso hierárquico que houvesse acometido um acto confirmativo, então a ilegalidade a discernir no posterior recurso contencioso haveria de ser diferente da extemporaneidade que o TCA considerou; e, sendo diferente, o acórdão continuaria a carecer da indispensável base de sustentação.

Deste modo, temos que o aresto recorrido mereceria censura mesmo que aceitássemos a perspectiva errónea em que se colocou. Mas essa censura é ainda mais flagrante à luz da perspectiva que consideramos certa: porque o despacho contenciosamente impugnado não decidiu um recurso hierárquico, desaparecido se mostra o único pressuposto em que o TCA fundou a ilegalidade do recurso contencioso e a consequente necessidade da sua rejeição. Assim, e sem prejuízo de o mesmo recurso contencioso continuar a ser ilegal por uma qualquer outra causa ainda não apreciada, constata-se que o acórdão «sub judicio» não pode subsistir na ordem jurídica.

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em revogar o acórdão recorrido, devendo os autos baixar ao tribunal «a quo» para que se conheça do mérito do recurso contencioso, se nenhuma outra questão prévia a tal obstar.

Sem custas.

Lisboa, 23 de Fevereiro de 2005. – Madeira dos Santos – (relator) – António Samagaio – Jorge de Sousa.