2377/14.1BESNT - Tribunal Central Administrativo Sul

I. O ato que reconhece o direito à aposentação do Autor e que fixa as condições e o quantitativo da pensão é um ato administrativo, à luz do artigo 148.º do CPA e do artigo 51.º do CPTA, ou seja, uma decisão que no exercício dos poderes jurídico-administrativos visam produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.

II. Apesar de estar em causa um ato administrativo de conteúdo estritamente vinculado, quer no tocante às regras legais do Estatuto da Aposentação, quer as decorrentes da aplicação das Leis do Orçamento de Estado, que estabelecem limites e condicionantes ao quantitativo da pensão, não deixa de estar em causa a prática de um ato administrativo, praticado por um órgão de uma entidade administrativa, como consiste a Direção da Caixa Geral de Aposentações e não um ato emanado do exercício da função político-administrativa.

Nos termos do disposto nos artigos 652.º, n.º 1, c) e 656.º, ambos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1.º do CPTA, decide-se na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I- RELATÓRIO

V. ........................, devidamente identificado nos autos, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, datada de 08/05/2018, que no âmbito da ação administrativa especial instaurada contra a Caixa Geral de Aposentações, IP, julgou procedente a exceção de incompetência em razão da matéria, por não existir ato administrativo impugnável, mas sim ato político-legislativo, excluído da jurisdição administrativa, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, a) do ETAF, absolvendo a Entidade Demandada da instância.

Formula o aqui Recorrente nas respetivas alegações, as seguintes conclusões que infra e na íntegra se reproduzem:

“I. O objeto da ação intentada não é a inconstitucionalidade em si mesma, mas antes a impugnação do ato administrativo que calculou a pensão do Recorrente tendo em conta as reduções da remuneração relevante nos termos das Leis nºs 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64-B/2011, de 30 de dezembro e 66-B/2010, de 31 de dezembro, a saber, os artigos 19º, 20º e 27º, respetivamente;

II. A douta sentença está, salvo o muito e devido respeito, claramente equivocada quanto ao ato impugnado em causa pois não se impugnam atos de processamento de vencimentos, mas sim o ato de cálculo da pensão do Recorrente, proferido pelo Conselho Diretivo da Recorrida em 15.09.2014, notificado ao Recorrente por ofício com a ref.ª EAC224AF.811993/00, junto como doc. 1 à petição inicial [cf. factos provados 5) e 6)];

III. A douta sentença parte do pressuposto, errando, em nosso entendimento, que esta ação é semelhante a muitas outras já decididas que vieram impugnar os atos de processamento de vencimento de trabalhadores no ativo que aplicaram as reduções remuneratórias operadas pelos Orçamentos de Estado de 2011 a 2013, mas o que se questiona é a aplicação por parte do ato impugnado praticado pela Recorrida destas reduções ao cálculo da pensão de reforma transformando as reduções que por lei, e de acordo, também, com a jurisprudência do Tribunal Constitucional citada pela douta sentença recorrida, são transitórias;

IV. O fundamento que origina a impugnação de tal ato não se confunde com a impugnação em si mesma, sendo que no caso o fundamento primordial da impugnação do ato de cálculo da pensão de reforma do A. passa pela interpretação inconstitucional feita pela Recorrida dos preceitos das Leis dos Orçamentos de Estado quando aplicados ao cálculo das pensões de reforma de forma definitiva e não apenas transitória, indo para além da vontade expressa do legislador;

V. Neste contexto, não é correto afirmar-se, pelo menos no entendimento do Recorrente, que se pretende a impugnação de atos político-legislativos (nomeadamente as normas do orçamento de estado) ou apreciação da constitucionalidade de normas inscritas em ato politico-legislativos, porquanto o que está em causa nos presentes autos é a impugnação de uma decisão da Recorrida;

VI. A Recorrida não se limitou a cumprir a vontade do legislador ou as orientações por si impostas, indo, assim, mais longe quanto ao âmbito de aplicação das reduções remuneratórias consagradas nas sucessivas leis do orçamento do estado, tudo em manifesto prejuízo para os interesses patrimoniais do Recorrente;

VII. Estamos, por isso, perante um ato que reflete a vontade unilateral da entidade demandada em aplicar às pensões de reforma aquelas normas do orçamento de Estado, tendo o mesmo produzido os seus efeitos na esfera jurídica do Recorrente, ou seja, perante um ato administrativo com eficácia externa e, por isso, impugnável, nos termos do disposto no artigo 51º, nº 1, do CPTA;

VIII. Face a todo o exposto, não subsistem dúvidas que o Tribunal a quo é materialmente competente para apreciar o mérito do presente litígio, tudo nos termos do disposto nos artigos 51º, nº 1, do CPTA, e artigo 4º, nº 1, alínea a), do ETAF.”.

Pede o provimento do recurso.

Notificada a CGA, a mesma não veio contra-alegar o recurso, nada tendo dito ou requerido.

Notificado o Ministério Público, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, não foi emitido parecer.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

Segundo as conclusões do recurso, as questões suscitadas, resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento quanto à decisão de incompetência material quanto ao ato de redução da pensão, por estar em causa um ato administrativo com eficácia externa, impugnável nos termos do disposto no artigo 51.º, n.º 1 do CPTA.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:

“1) - O Autor [A], V........................., nasceu em 07/08/1954, é Major General da Força Aérea, reformado, residente na Avª…………, n° …., ….., Amadora --docs juntos com a PI e fls 33 e 47 do PA anexo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

2) - Em 19/06/2008, o A transitou para a situação de reserva fora da efetividade de serviço – doc 1 a 4 da PI, fls 9vº a 11, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

3) - Em 19/06/2013 o A possuía 39 anos e 5 meses de serviço e passou à reforma –fls 57 do PA anexo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

4) - Em 20/06/2013, foi remetido pela entidade militar, via eletrónica, para a Ré, CGA, o pedido de reforma do A, ao abrigo do disposto no artigo 159-1-b), do EMFAR (Estatuto dos Militares das Forças Armadas), na redação do DL 236/99, de 25 de junho –fls 30 e 31/s do PA anexo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

5) - Em 15/09/2014, por resolução da Direção da CGA, foi reconhecido ao A o direito a uma pensão de reforma, no montante de 4.274,10€, por ter passado cinco anos na situação de reserva fora da efetividade de serviço; tendo na base de cálculo da pensão do A sido considerado 90% da última remuneração auferida pelo A, 3.445,25€, a qual se encontrava reduzida em 0,10 por força da LOE 2013 -doc fls 45 do PA anexo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

6) - Em 15/09/2014, a Ré dirigiu ao A o ofício de fls 9vº, doc 1 da PI e fls 50 e 51, e mapa de cálculo da pensão, de fls 52 do PA anexo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, comunicando a pensão definitiva de aposentação.

7) - No dia 14/10/2010 o Conselho do Ministros aprovou a Proposta de Lei sobre o Orçamento do Estado para 2011 –facto público, notório e de conhecimento oficioso.

8) - Em 15 e 16/10/2010, a Proposta de Lei acabada de referir deu entrada na Assembleia da República [AR], uma parte no final do dia 15 de Outubro, e outra parte no dia seguinte.

9) - Em 15/10/2010, a referida Proposta de Lei, que adquiriu o nº 42/XI, foi publicada no Diário da Assembleia da República, II Série‐A.

10) - O Capítulo III da «Proposta de Lei n° 42/XI (2ª) – Orçamento do Estado para 2011» contém no artigo 17, inserido num capítulo com «Disposições relativas a trabalhadores do sector público», que regula a redução remuneratória dos trabalhadores abrangidos – facto público, notório e de conhecimento oficioso.

11) - No dia 20/10/2010 teve lugar uma reunião do plenário da Assembleia da República – facto público, notório e de conhecimento oficioso.

12) - Nesse dia 20/10/2010, a Mesa da Assembleia da República informou os Senhores Deputados da entrada e admissão da «Proposta de Lei nº 42/XI (2ª) – Orçamento do Estado para 2011» e da sua baixa à 5ª e demais às comissões (cfr Diário da Assembleia da República, I Série, nº 16, de 21 de Outubro de 2010) – facto público, notório e de conhecimento oficioso.

13) - Nesse dia 20/10/2010, a Proposta de Lei acabada de referir, mediante promoção do Governo, foi submetida a apreciação pública, no Boletim do Trabalho e Emprego, nº 5, Separata, «normas constantes da Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2011 com incidência nos trabalhadores com relação jurídica desemprego regulada pelo Código do Trabalho».

14) - O prazo para a apreciação pública fixado, cfr Boletim do Trabalho e Emprego, nº 5, Separata, foi de 20 dias «a contar da data da sua publicação» – facto público, notório e de conhecimento oficioso.

15) - Em 27/10/2010, a Assembleia da República submeteu a apreciação pública, através de publicação no Diário da Assembleia da República, Separata, desse dia, o Capítulo III da «Proposta de Lei nº 42/XI (2ª) – Orçamento do Estado para 2011», ou seja, as «Disposições relativas a trabalhadores do sector público» constantes dos artigos 17 a 43 – facto público, notório e de conhecimento oficioso.

16) - O prazo para a pronúncia das associações sindicais representativas dos trabalhadores da referida Proposta de Lei foi fixado de 27/10/2010 a 15/11/2010, terminando nesse dia – facto público, notório e de conhecimento oficioso.

17) - Em 03/11/2010, a Assembleia da República discutiu e votou, na generalidade, a Proposta de Lei nº 42/XI, acima mencionada – facto público, notório e de conhecimento oficioso.

18) - Em 24, 25 e 26/11/2010 a Comissão de Orçamento e Finanças da AR discutiu na especialidade, a “Proposta de Lei nº 42/XI (2ª) – Orçamento do Estado para 2011” – designadamente, o seu Capítulo III das «disposições relativas a trabalhadores do sector público» – facto público, notório e de conhecimento oficioso.

19) - Em 26/11/2010, depois da discussão e aprovação na especialidade, a Proposta de Lei nº 42/XI foi aprovada em votação final global – idem.

20) - O texto aprovado da Proposta de Lei nº 42/XI deu origem ao Decreto da Assembleia da República nº 69/XI – facto público, notório e de conhecimento oficioso.

21) - Em 17/12/2010, o Decreto da AR nº 69/XI foi enviado para promulgação do Presidente da República – facto público, notório e de conhecimento oficioso.

22) - Em 31/12/2010, foi publicada na 1ª série do Diário da República a Lei nº 55‐A/2010, de 31/12, que aprovou o Orçamento do Estado para 2011 [LOE/2011], e que teve origem na referida iniciativa legislativa – facto público, notório e de conhecimento oficioso.

23) - O artigo 19, da Lei 55-A/2010, de 31/10, [correspondente ao artigo 17 da Proposta de Lei], tem o seguinte teor [texto do Diário da República [DR], 1ª série, Nº 253, de 31/12/2010]:

«1- A 1 de Janeiro de 2011 são reduzidas as remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o nº 9, de valor superior a € 1500, quer estejam em exercício de funções naquela data, quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes termos:

a) 3,5 % sobre o valor total das remunerações superiores a € 1500 e inferiores a € 2000;

b) 3,5 % sobre o valor de € 2000 acrescido de 16 % sobre o valor da remuneração total que exceda os € 2000, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5 % e 10 %, no caso das remunerações iguais ou superiores a € 2000 até € 4165;

c) 10 % sobre o valor total das remunerações superiores a € 4165.

2- Excepto se a remuneração total ilíquida agregada mensal percebida pelo trabalhador for inferior ou igual a €4165, caso em que se aplica o disposto no número anterior, são reduzidas em 10 % as di versas remunerações, gratificações ou outras prestações pecuniárias nos seguintes casos:

a) Pessoas sem relação jurídica de emprego com qualquer das entidades referidas no nº 9, nestas a exercer funções a qualquer outro título, excluindo-se as aquisições de serviços previstas no artigo 22º;

b) Pessoas referidas no nº 9 a exercer funções em mais de uma das entidades mencionadas naquele número.

3- As pessoas referidas no número anterior prestam, em cada mês e relativamente ao mês anterior, a s informações necessárias para que os órgãos e serviços processadores das remunerações, gratificações ou outras prestações pecuniárias possam apurar a taxa de redução aplicável.

4- Para efeitos do disposto no presente artigo:

a) Consideram-se remunerações totais ilíquidas mensais as que resultam do valor agregado de todas as prestações pecuniárias, designadamente, remuneração base, subsídios, suplementos remuneratórios, incluindo emolumentos, gratificações, subvenções, senhas de presença, abonos, despesas de representação e trabalho suplementar, extraordinário ou em dias de descanso e feriados;

b) Não são considerados os montantes abonados a título de subsídio de refeição, ajuda de custo, subsídio de transporte ou o reembolso de despesas efectuado nos termos da lei e os montantes pecuniários que tenham natureza de prestação social;

c) Na determinação da taxa de redução, os subsídios de férias e de Natal são considerados mensalidades autónomas;

d) Os descontos devidos são calculados sobre o valor pecuniário reduzido por aplicação do disposto nos nºs 1 e 2.

5- Nos casos em que da aplicação do disposto no presente artigo resulte uma remuneração total ilíquida inferior a € 1500, aplica-se apenas a redução necessária a assegurar a percepção daquele valor.

6- Nos casos em que apenas parte da remuneração a que se referem os nºs 1 e 2 é sujeita a desconto para a CGA, I.P, ou para a segurança social, esse desconto incide sobre o valor que resultaria da aplicação da taxa de redução prevista no nº 1 às prestações pecuniárias objecto daquele desconto.

7- Quando os suplementos remuneratórios ou outras prestações pecuniárias forem fixados em percentagem da remuneração base, a redução prevista nos nºs 1 e 2 incide sobre o valor dos mesmos, calculado por referência ao valor da remuneração base antes da aplicação da redução.

8- A redução remuneratória prevista no presente artigo tem por base a remuneração total ilíquida apurada após a aplicação das reduções previstas nos artigos 11º e 12º da Lei nº 12A/2010, de 30 de Junho, e na Lei nº 47/2010, de 7 de Setembro, para os universos neles referidos.

9- O disposto no presente artigo é aplicável aos titulares dos cargos e demais pessoal de seguida identificado:

a) O Presidente da República;

b) O Presidente da Assembleia da República;

c) O Primeiro-Ministro;

d) Os Deputados à Assembleia da República;

e) Os membros do Governo;

f) Os juízes do Tribunal Constitucional e juízes do Tribunal de Contas, o Procurador -Geral da República, bem como os magistrados judiciais, magistrados do Ministério Público e juízesda jurisdição administrativa e fiscal e dos julgados de paz;

g) Os Representantesda República para as regiões autónomas;

h) Os deputados às Assembleias Legislativas das regiões autónomas;

i) Os membros dos governos regionais;

j) Os governadores e vice -governadores civis;

l) Os eleitos locais;

m) Os titulares dos demais órgãos constitucionais não referidos nas alíneas anteriores, bem como os membros dos órgãos dirigentes de entidades administrativas independentes, nomeadamente as que funcionam junto da Assembleia da República;

n) Os membros e os trabalhadores dos gabinetes, dos órgãos de gestão e de gabinetes de apoio, dos titulares dos cargos e órgãos das alíneas anteriores, do Presidente e Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura, do Presidente e Vice-Presidente do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, do Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, do Presidente e juízes do Tribunal Constitucional, do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, do Presidente do Tribunal de Contas, do Provedor de Justiça e do Procurador -Geralda República;

o) Os militares das Forças Armadas e da Guarda Nacional Republicana, incluindo os juízes militares e os militares que integram a assessoria militar ao Ministério Público, bem como outras forças militarizadas;

p) O pessoal dirigente dos serviços da Presidência da República e da Assembleia da República, e de outros serviços de apoio a órgãos constitucionais, dos demais serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, bem como o pessoal em exercício de funções equiparadas para efeitos remuneratórios;

q) Os gestores públicos, ou equiparados, os membros dos órgãos executivos , deliberativos, consultivos , de fiscalização ou quaisquer outros órgãos estatutários dos institutos públicos de regime geral e especial, de pessoas colectivas de direito público dotadas de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo, das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das entidades públicas empresariais e das entidades que integram o sector empresarial regional e municipal, das fundações públicas e de quaisquer outras entidades públicas;

r) Os trabalhadores que exercem funções públicas na Presidência da República, na Assembleia da República, em outros órgãos constitucionais, bem como os que exercem funções públicas, em qualquer modalidade de relação jurídica de emprego público, nos termos do disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 2º e nos nºs 1, 2 e 4 do artigo 3º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis nºs 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril, incluindo os trabalhadores em mobilidade especial e em licença extraordinária;

s) Os trabalhadores dos institutos públicos de regime especial e de pessoas colectivas de direito público dotadas de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo;

t) Os trabalhadores das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das entidades pública s empresariais e das entidades que integram o sector empresarial regional e municipal, com as adaptações autorizadas e justificadas pela sua natureza empresarial;

u) Os trabalhadores e dirigentes das fundações públicas e dos estabelecimentos públicos não abrangidos pelas alíneas anteriores;

v) O pessoal nas situações de reserva, pré-aposentação e disponibilidade, fora de efectividade de serviço, que beneficie de prestações pecuniárias indexadas aos vencimentos do pessoal no activo.

10- Aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações que, até 31 de Dezembro de 2010, reúnam as condições para a aposentação ou reforma voluntária e em relação aos quais, de acordo com o regime de aposentação que lhes é aplicável, o cálculo da pensão seja efectuado com base na remuneração do cargo à data da aposentação, não lhes é aplicável , para efeito de cálculo da pensão, a redução prevista no presente artigo, considerando-se, para esse efeito, a remuneração do cargo vigente em 31 de Dezembro de 2010, independentemente do momento em que se apresentem a requerer a aposentação.

11- O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos.» -Texto extraído do DR, 1ª série, Nº 253, de 31/12/2010. [todos os destaques dos textos legai entre “comas” e outros textos sem ressalva em contrário são sempre nossos].

24) - O artigo 24, da Lei 55‐A/2010, de 31/12, com a epígrafe «proibição de valorizações remuneratórias » tem o seguinte teor:

«1- É vedada a prática de quaisquer actos que consubstanciem valorizações remuneratórias dos titulares dos cargos e demais pessoal identificado no nº 9 do artigo 19º

2- O disposto no número anterior abrange as valorizações e outros acréscimos remuneratórios, designadamente os resultantes dos seguintes actos:

a) Alterações de posicionamento remuneratório, progressões, promoções, nomeações ou graduações em categoria ou posto superiores aos detidos;

b) Atribuição de prémios de desempenho ou outras prestações pecuniárias de natureza afim;

c) Abertura de procedimentos concursais para categorias superiores de carreiras pluricategoriais, gerais ou especiais, ou, no caso das carreiras não revistas e subsistentes, incluindo carreiras e corpos especiais, para as respectivas categorias de acesso, incluindo procedimentos internos de selecção para mudança de nível ou escalão;

d) Pagamento de remuneração diferente da auferida na categoria de origem, nas situações de mobilidade interna, em qualquer das suas modalidades, iniciadas após a entrada em vigor da presente lei, suspendendo -se a aplicação a novas situações do regime de remuneração dos trabalhadores em mobilidade prevista nos nºs 1 a 4 do artigo 62º da Lei nº 12- A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis nºs 64 -A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril, bem como a dispensa do acordo do trabalhador a que se refere o nº 2 do artigo 61º da mesma lei nos casos em que à categoria cujas funções vai exercer correspondesse uma remuneração superior.

3- O disposto nos números anteriores não prejudica a aplicação do regime da Lei nº 66 -B/2007, de 28 de Dezembro, assim como das respectivas adaptações nos casos em que tal se verifique, sendo que os resultados da avaliação dos desempenhos susceptíveis de originar alterações do posicionamento remuneratório ao abrigo da Lei nº 12 -A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis nºs 64 -A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril, podem ser consideradas após a cessação da vigência do presente artigo, nos seguintes termos:

a) Mantêm-se todos os efeitos associados à avaliação dos desempenhos, nomeadamente a contabilização dos pontos a que se refere o nº 6 do artigo 47º da Lei nº 12 -A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis nºs 64 -A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril, bem como a contabilização dos vários tipos de menções a ter em conta para efeitos de mudança de posição remuneratória e ou atribuição de prémios de desempenho;

b) As alterações do posicionamento remuneratório que venham a ocorrer após 31 de Dezembro de 2011 não podem produzir efeitos em data anterior àquela;

c) Estando em causa alterações obrigatórias do posicionamento remuneratório, a efectuar ao abrigo do disposto no nº 6 do artigo 47º da Lei nº 12 -A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis nºs 64 -A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril, quando o trabalhador tenha, entretanto, acumulado mais do que os 10 pontos, os pontos em excesso relevam para efeitos de futura alteração do seu posicionamento remuneratório, nos termos da mesma disposição legal.

4- São vedadas as promoções, independentemente da respectiva modalidade, ainda que os interessados já reúnam as condições exigíveis para o efeito à data da entrada em vigor da presente lei, excepto se, nos termos legais gerais aplicáveis até àquela data, tais promoções devessem obrigatoriamente ter ocorrido em data anterior àquela.

5- As alterações do posicionamento remuneratório, progressões e promoções que venham a ocorrer após a vigência do presente artigo não podem produzir efeitos em data anterior.

6- O disposto nos números anteriores não prejudica as mudanças de categoria ou de posto necessárias para o exercício de cargo, bem como de graduações para desempenho de cargos internacionais, desde que se verifiquem os seguintes requisitos cumulativos:

a) Que estejam reunidos os demais requisitos ou condições gerais e especiais legal ou estatutariamente exigidos para a nomeação em causa e, ou, para a consequente mudança de categoria ou de posto, bem como graduação;

b) Que a nomeação para o cargo seja imprescindível, designadamente por não existir outra forma de assegurar o exercício das funções que lhe estão cometidas e não ser possível a continuidade do exercício pelo anterior titular.

7- As mudanças de categoria ou posto e as graduações realizadas ao abrigo do disposto no número anterior dependem de parecer prévio favorável dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e pela área em que se integra o órgão, serviço ou entidade em causa, tendo em conta a verificação dos requisitos previstos naquela disposição, com excepção dos órgãos e serviços das administrações regionais e autárquicas, em que a emissão daquele parecer compete aos correspondentes órgãos de governo próprios.

8- As promoções realizadas ao abrigo do disposto nos nºs 6 e 7 dependem de parecer prévio favorável dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da defesa nacional.

9- O tempo de serviço prestado em 2011 pelo pessoal referido no nº 1 não é contado para efeitos de promoção e progressão, em todas as carreiras, cargos e, ou, categorias, incluindo as integradas em corpos especiais, bem como para efeitos de mudanças de posição remuneratória ou categoria nos casos em que estas apenas dependam do decurso de determinado período de prestação de serviço legalmente estabelecido para o efeito.

10- Aos procedimentos concursais que não se encontrem abrangidos pela alínea c) do nº 2 e se circunscrevam a trabalhadores com prévia relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado apenas se podem candidatar os trabalhadores com remuneração igual ou superior à que resulta do disposto no artigo 26º

11- São suspensos todos os procedimentos concursais ou concursos pendentes a que se refere a alínea c) do nº 2, desde que ainda não tenha havido lugar à notificação aos interessados do acto de homologação da lista de classificação ou ordenação final, ou de decisão de contratar, consoante o caso, salvo se o dirigente máximo do serviço ou entidade em causa decidir pela sua cessação.

12- O disposto no presente artigo não prejudica a concretização dos reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição para carreiras revistas, nos termos do artigo 101º da Lei nº 12 -A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis nºs 64 -A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril, desde que os respectivos processos de revisão se encontrem concluídos até à data da entrada em vigor da presente lei.

13- Os órgãos e serviços competentes para a realização de acções de inspecção e auditoria devem, no âmbito das acções que venham a executar nos órgãos, serviços e entidades abrangidos pelo disposto no presente artigo, proceder à identificação das situações passíveis de constituir violação do disposto no presente artigo e comunicá-las aos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública.

14- Os actos praticados em violação do disposto no presente artigo são nulos e fazem incorrer os seus autores em responsabilidade civil, financeira e disciplinar.

15- Para efeitos da efectivação da responsabilidade financeira a que se refere o número anterior, consideram-se pagamentos indevidos as despesas realizadas em violação do disposto no presente artigo.

16- O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas legais ou convencionais, especiais ou excepcionais, em contrário, não podendo ser afastado ou modificado pelas mesmas.»

25) - O artigo 162-1, da Lei 55‐A/2010, de 31/12, com epígrafe «Contribuição extraordinária de solidariedade» tem o seguinte teor:

«1- As reformas, pensões, subvenções e outras prestações pecuniárias de idêntica natureza, pagas a um único titular, cujo valor mensal seja superior a € 5000 são sujeitas a uma contribuição extraordinária de 10%, que incide sobre o montante que excede aquele valor».

26) - O artigo 85, da Lei 82‐B/2014, de 31/12, com a epígrafe «salvaguarda de direitos» tem o seguinte teor:

«1- Os subscritores da Caixa Geral de Aposentações, IP, que já reuniam as condições para a aposentação ou reforma voluntária em 31 de dezembro de 2010 e em relação aos quais, de acordo com o regime de aposentação que lhes seja aplicável, o cálculo da pensão tenha por referência a remuneração do cargo à data da aposentação podem requerer à Caixa, no prazo de 90 dias, que no cálculo da pensão seja considerada a remuneração do cargo em vigor em 31 de dezembro de 2010.

2- O disposto no número anterior é aplicável aos subscritores da CGA que se tenham aposentado ou reformado voluntariamente em 2014 e produz efeitos a partir da data da desligação do serviço para efeitos de aposentação ou reforma.».

27) A presente acção deu entrada em juízo em 19/11/2014 – fls 2 e 3.

28) Os supra citados preceitos do DL 55-A/2010, foram mantidos pelos artigos 20 da Lei 64-B/2011, de 30/12, pelos 27 da Lei 66-B/2012, de 31/12 e pelo artigo 33 da Lei 83 -C/2013, de 31/12.

Factos não provados, com interesse para a presente decisão: não há.

Motivação: o tribunal fundou a sua convicção na análise crítica dos documentos referidos em cada ponto antecedente, cuja genuinidade não vem controvertida, nem nos deixa dúvida, no alegado e contra-alegado pelas partes e respetivos acordos, tudo conjugado com o disposto nos artigos 341, 342/ss e 362/ss, do CC e ainda 607-4, do CPC.

O tribunal teve ainda em conta o processo legislativo da LOE, que, sendo facto meramente instrumental, e de conhecimento geral e público, contribui para uma melhor percepção.

Optou-se por transcrever determinados preceitos legais, que, por princípio, cabem na parte atinente à matéria de direito, por facilidade demonstrativa, enquanto mera constatação do teor da norma legal, portanto, sem qualquer valoração de direito.”.

DE DIREITO

Considerada a factualidade fixada, importa entrar na análise do fundamento do presente recurso jurisdicional.

Erro de julgamento quanto à decisão de incompetência material quanto ao ato de redução da pensão, por estar em causa um ato administrativo com eficácia externa, impugnável nos termos do disposto no artigo 51.º, n.º 1 do CPTA

Vem o Recorrente interpor recurso jurisdicional da sentença que julgou procedente a exceção de incompetência material dos tribunais administrativos para conhecer do objeto do litígio por inexistir ato administrativo impugnável, por estar em causa uma atuação que radica no exercício da função político-legislativa e não no exercício da função administrativa.

Defende que o objeto da ação não é a inconstitucionalidade, mas a impugnação do ato administrativo que calculou a pensão do Autor tendo em conta as reduções da remuneração relevantes nos termos das Leis n.ºs 55-A/2010, de 31/12, 64-B/2011, de 30/12 e 66.º-B/2012, de 31/12, que aprovaram as Leis do Orçamento de Estado para 2011, 2012 e 2013.

Não pretende impugnar os atos de processamento de vencimentos, mas o ato de cálculo da pensão, questionando a aplicação por parte do ato impugnado, praticado pela Recorrida, de reduções ao cálculo da pensão de reforma, segundo interpretações dos preceitos das Leis do Orçamento de Estado que o Autor, ora Recorrente, considera serem inconstitucionais.

Invoca o Recorrente que o que está em causa é uma decisão da Recorrida, que consiste um ato administrativo em eficácia externa e por isso, impugnável.

Por sua vez decidiu-se na sentença recorrida que toda a impugnação das reduções operadas à pensão do Autor têm como fundamento a aplicação das normas da Lei do Orçamento de Estado para 2011, 2012 e 2013; que inexiste ato administrativo impugnado, por existir um ato de subsunção do caso do Autor às normas legais das Leis do Orçamento de Estado, por a lei ser de aplicação direta e imediata, em execução da vontade expressa do legislador, sem carecer de vontade alguma da Administração; que todos os fundamentos da impugnação são alegadas inconstitucionalidades e que as reduções do valor da pensão não comportam qualquer ato administrativo, estando contidas em ato praticado no exercício da função legislativa, além de o Tribunal Constitucional já ter proferido várias decisões sobre a matéria.

Vejamos, tendo presente a configuração dada ao pedido e à causa.

Analisando a petição inicial dela decorre o Autor vir instaurar a presente ação administrativa de impugnação de ato administrativo e de reconhecimento de direito.

O ato impugnado é a decisão de cálculo da pensão de reforma, notificada ao Autor por ofício de 15/09/2014 e o reconhecimento do direito é o reconhecimento do direito do Autor a receber a pensão de reforma calculada sobre a remuneração relevante não reduzida nos termos das Leis n.ºs 55-A/2010, de 31/12, 64.º-B/2011, de 30/12 e 66.º-B/2012, de 31/12, que aprovaram os Orçamentos de Estado para 2011, 2012 e 2013 e, se assim não se entender, o reconhecimento do direito a auferir a pensão de reforma sem lhe ser aplicada a Contribuição Extraordinária de Solidariedade (CES).

Alega o Autor que “Por força da redução remuneratória imposta pelos Orçamentos de Estado de 2011, 2012 e 2013 o A. (…) viu a sua remuneração reduzida” (artigo 5.º da petição inicial) e depois, por força desta, a sua respetiva pensão provisória de reforma e a sua pensão de reforma.

Entende o Autor que o ato impugnado é ilegal porquanto a interpretação das normas em que se baseia é inconstitucional: por violação do princípio da igualdade, por violação do princípio da proporcionalidade e por não transitoriedade da redução remuneratória operada.

Ora, em face da configuração do presente litígio, dada pelo pedido e pela causa de pedir, não obstante vir invocada a inconstitucionalidade do ato impugnado, é de reconhecer a natureza de ato administrativo à decisão que se dá como assente no ponto 5 do julgamento de facto, constante do documento sob n.º 1, junto com a petição inicial.

Está em causa o ato que reconhece o direito à aposentação do Autor e que fixa as condições e o quantitativo da pensão.

Trata-se de uma decisão tomada em 15/09/2014, pela Direção da Caixa Geral de Aposentações, sobre uma pretensão material deduzida pelo interessado, ora Autor, que reúne as características do artigo 148.º do CPA e do artigo 51.º do CPTA, ou seja, uma decisão que no exercício dos poderes jurídico-administrativos visam produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.

Apesar de estar em causa um ato administrativo de conteúdo estritamente vinculado, quer no tocante às regras legais do Estatuto da Aposentação, quer as decorrentes da aplicação das Leis do Orçamento de Estado, que estabelecem limites e condicionantes ao quantitativo da pensão, não deixa de estar em causa a prática de um ato administrativo, praticado por um órgão de uma entidade administrativa, como consiste a Direção da Caixa Geral de Aposentações.

A aplicação das Leis do Orçamento de Estado à pretensão material requerida consiste apenas um dos aspetos da normatividade aplicável, não interferindo com a caracterização e natureza da atuação do ente administrativo.

Por outras palavras, a circunstância de a pretensão material requerida merecer a aplicação das regras das Leis do Orçamento de Estado, não transmuta a natureza da decisão tomada como ato administrativo, não se tornando por causa da lei aplicável, num ato de natureza político-legislativa.

De resto, todas as leis em sentido jurídico-formal são provenientes do exercício da função político-legislativa e não da função administrativa.

A circunstância de se aplicar à decisão tomada uma qualquer norma jurídica de uma Lei de Orçamento de Estado não acarreta inelutavelmente o exercício da função político-administrativa.

Por conseguinte, não se pode manter a sentença recorrida na parte em que decidiu pela inexistência de ato administrativo e pela atuação imputável ao exercício da função político-legislativa e, consequentemente, pela incompetência dos tribunais administrativos para conhecer e julgar do litígio em presença.

É manifesta a produção de efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta por banda da decisão da Direção da Caixa Geral de Aposentações, nos termos em que resultam do ponto 5 do julgamento da matéria de facto e do concreto teor do documento 1 junto com a petição inicial, que constitui o seu respetivo meio de prova.

Além disso, é apreensível que o Autor não vem impugnar qualquer ato de processamento da pensão, o qual não é sequer identificado, mas sim a decisão da ora Recorrida que ao lhe reconhecer o direito à aposentação, define o conteúdo desse direito, designadamente, no que concerne ao quantitativo da pensão de aposentação

Da leitura integral do documento 1, respeitante à notificação do ato impugnado, é possível constatar a aplicação das normas das Leis do Orçamento de Estado à situação jurídica do Autor e que foram elas a determinar as reduções realizadas à sua pensão.

O Autor não formula qualquer pedido de impugnação de normas legais ou regulamentares, mas antes a impugnação de um ato administrativo.

Daí que se considere que no caso configurado em juízo, não se verificam os mesmos pressupostos de facto em que se baseia o Acórdão do Pleno do STA, de 22/09/2016, Processo n.º 0729/14, razão pela qual não pode ser aplicável a sua doutrina.

Não sendo formulado qualquer pedido de impugnação de norma emanada no exercício da função político-legislativa da Assembleia da República e do Governo, não faz sentido falar em cumulação aparente de pedidos e de causas de pedir, no sentido de pretender o autor impugnar algo diverso de uma decisão administrativa.

Neste sentido, a jurisdição administrativa é competente em razão da matéria para conhecer dos pedidos deduzidos pelo Autor na petição inicial.

No mesmo sentido ao ora decidido, vide o Acórdão deste TCAS, de 16/01/2020, Processo n.º 2386/12.5BELSB.

Pelo que, procede a censura contra a sentença recorrida, por provados os seus fundamentos.

Em suma, será de conceder provimento ao recurso, por provados nos seus fundamentos, em revogar a sentença recorrida, em julgar os tribunais administrativos materialmente competentes para conhecer e julgar o litígio configurado na presente ação e, em consequência, ordenar a baixa dos autos para o seu normal prosseguimento se nada mais obstar.

Sumariando, nos termos do n.º 7 do artigo 663.º do CPC, conclui-se da seguinte forma:

I. O ato que reconhece o direito à aposentação do Autor e que fixa as condições e o quantitativo da pensão é um ato administrativo, à luz do artigo 148.º do CPA e do artigo 51.º do CPTA, ou seja, uma decisão que no exercício dos poderes jurídico-administrativos visam produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.

II. Apesar de estar em causa um ato administrativo de conteúdo estritamente vinculado, quer no tocante às regras legais do Estatuto da Aposentação, quer as decorrentes da aplicação das Leis do Orçamento de Estado, que estabelecem limites e condicionantes ao quantitativo da pensão, não deixa de estar em causa a prática de um ato administrativo, praticado por um órgão de uma entidade administrativa, como consiste a Direção da Caixa Geral de Aposentações e não um ato emanado do exercício da função político-administrativa.

Por tudo quanto vem de ser exposto, decide-se no presente Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, em revogar a sentença recorrida e, em consequência, julgar os tribunais administrativos competentes em razão da matéria, ordenando a baixa dos autos para o seu normal prosseguimento se nada mais obstar.

Sem custas.

Registe e Notifique.

(Ana Celeste Carvalho)