1010/14.6BESNT - Tribunal Central Administrativo Sul

I. A eficácia retroativa ope legis dos atos que deem execução a decisões dos tribunais, anulatórias de atos administrativos, não abrange os atos renovatórios dos atos anulados (artigo 128.º/1/b) do Código do Procedimento Administrativo de 1991).

II. Sendo o ato renovatório desfavorável, o autor do ato não lhe pode atribuir eficácia retroativa (artigo 128.º/2 do mesmo código).

Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:

I

S ……………………………………….. intentou, em 19.5.2014, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, ação administrativa especial contra o Ministério dos Negócios estrangeiros, deduzindo pedido nos seguintes termos:

«A) Seja anulado o acto administrativo que determinou a repetição do Acto administrativo de exoneração da A. do Cargo de Chefe de Divisão na Direção de Serviços das Organizações Económicas Internacionais da Direcção-Geral dos Assuntos Multilaterais do quadro dirigente do MNE, que havia sido publicado por Aviso nº 2596/2005, na II série do DR , nº 52, em 15 de Março de 2005, ato que produz efeitos a 28 de Fevereiro de 2005, datado de 20 de Fevereiro de 2014 , com a seguinte Referª 4056/2014-GSG, (junta cópia do Acto como Doc. 1)

B) No caso meramente académico, de assim não se entender, sejam revogados e declarados inaplicáveis os efeitos retroactivos atribuídos pela Entidade Recorrida ao Acto, porque inadmissíveis legalmente».

Por sentença de 20.10.2021 o tribunal a quo julgou a ação procedente.

Inconformada, a Entidade Demandada, Ministério dos Negócios estrangeiros, interpôs recurso daquela decisão, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões, que se transcrevem:

«A) O novo ato administrativo de exoneração, praticado a 3 de fevereiro de 2014, com efeitos à data de 28 de fevereiro de 2005, determinou a repetição do ato de exoneração da Autora, ora Recorrida, como Chefe de Divisão na Direção de Serviços das Organizações Económicas Internacionais da Direção-Geral dos Assuntos Multilaterais do Ministério dos Negócios Estrangeiros.

B) Nos termos dos artigos 173.° e seguintes do CPTA, sob a epígrafe “Dever de executar” a Administração pode ficar constituída, por efeito da anulação contenciosa de um ato administrativo na obrigação de repetir o procedimento — ainda que para tomar exatamente a decisão — expurgando os vícios apontados no Acórdão ou Sentença.

C) Assim, o novo ato pode ser de igual sentido ao do ato anulado e ter eficácia retroativa ao momento da prática deste, por estarem em causa a apreciação das mesmas circunstâncias em concreto e porque de outra forma não seria reconstituída a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado.

E) Deste modo, teremos de concluir que decidiu mal a douta sentença recorrida quando entendeu que existia à data da prática do ato impugnado um princípio de “absoluta irretroactividade dos actos praticados em execução de sentenças anulatórias de atos renováveis”, tendo decidido a anulabilidade deste.

F) Efetivamente, tal princípio não decorre da redação do artigo 128.°, n.° 1, alínea b) do CPTA, vigente à data da prática do ato impugnado, pelo que, salvo o devido respeito, que é muito, a douta sentença fez uma errada interpretação e aplicação desta norma, devendo ser por isso revogada, visto que existe erro de julgamento.

G) Não se verifica o vício de fundamentação no ato impugnado, porque, como se comprova pelo teor da sua defesa nestes autos, a Autora, ora Recorrida, compreendeu o iter cognoscitivo e valorativo da decisão.

H) A decisão foi fundamentada com a constituição de uma nova equipa de direção, com o objetivo de assegurar e preparar o respetivo serviço para o esforço que constituía o exercício da Presidência do Conselho da União Europeia no ano de 2007, fundamento, aliás, que é considerado legalmente, como resulta da subalínea iv, da alínea e) do n.° 1 do artigo 25.° do Estatuto do Pessoal Dirigente.

I) A colocação de funcionários diplomáticos em qualquer serviço do MNE justifica-se pela mobilidade permanente, que está relacionada com o interesse próprio da carreira diplomática, que exige uma especial flexibilidade e constante capacidade de adaptação a novas realidades e contextos, sendo certo que a mobilidade proporciona a aprendizagem e um reforço das qualidades profissionais dos diplomatas.

J) O artigo 5.°, n.° 2 do ECD prevê que os funcionários diplomáticos “podem ser colocados em qualquer serviço do Ministério dos Negócios Estrangeiros, sem necessidade de atribuição de lugares de chefia ”, pelo que, face a este regime legal, deve considerar-se que o despacho de exoneração está fundamentado de modo suficiente e adequado, visto que as exigências do artigo 125.° n.° 1 do CPA, na redação vigente à prática do ato, se devem considerar cumpridas.

L) Assim sendo, a necessidade de mobilidade da carreira da Autora, ora Recorrida, está sempre implícita no ato impugnado, e foi expressamente mencionada na sua fundamentação, quando se fez referência ao disposto no n.° 2 do artigo 5.° do ECD.

M) Aliás, para a mesma conclusão de inexistência do vício de falta de fundamentação concorre um princípio de aproveitamento do ato.

N) Nessa medida, a Autora, ora Recorrida, conhecedora do seu estatuto profissional, sempre concluiria que o ato administrativo impugnado se insere no domínio de uma ampla discricionariedade, em razão de ser privilegiado por lei o valor da mobilidade, pelo que se deve aplicar o princípio do aproveitamento do ato administrativo, porque mesmo anulando o ato por vício de falta de fundamentação, sempre este poderá ser repetido com fundamento na mobilidade típica da carreira diplomática.

O) Acresce que o ato impugnado, além de se basear no projeto de decisão que foi notificado à Autora, ora Recorrida, baseou-se também no parecer n.° 534/14 do DAJ, que, como vimos, fundamentou também as razões que levaram à exoneração, pelo que atendendo aos considerandos desse parecer deve também o ato administrativo impugnado ter-se por fundamentado.

P) Deverá assim considerar-se que a douta sentença recorrida fez uma errada interpretação e aplicação dos artigos 124.° a 126.° do CPA, na redação vigente à data da prática do ato, incorrendo em erro de julgamento, o que justifica a sua revogação.

Q) Não existe vício de violação do princípio da proporcionalidade no ato impugnado.

R) Deve ter-se em conta que esta tese só teve acolhimento expresso no Novo CPA, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 4/2015, de 7 de janeiro, que no seu artigo 9.°, sob a epígrafe “Princípio da imparcialidade”, prevê que “A Administração Pública deve tratar de forma imparcial aqueles que com ela entrem em relação, designadamente, considerando com objetividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adotando as soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção.”

S) A norma vigente à data da prática do ato impugnado (artigo 6.° do CPA de 1991) não previa expressamente esta obrigação de ponderar de forma objetiva todos os interesses relevantes relativos à decisão.

T) Não resulta, nem podia resultar dos autos que o Senhor Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros R ……………….., ao praticar o ato impugnado, tenha tido em contra outro interesse que não o interesse público.

U) Pelo que, temos de concluir que não houve qualquer violação do princípio da imparcialidade, tendo, salvo o devido respeito, que é muito, a sentença recorrida chegado a uma decisão que deve ser revogada, por existir uma errada interpretação e aplicação do artigo 6.° do CPA, na redação vigente à data da prática do ato, verificando-se assim erro de julgamento.

Nestes termos e nos mais de Direito deve ser julgado procedente o presente recurso, revogando-se a sentença recorrida, assim se fazendo JUSTIÇA.»

A Recorrida apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões, que igualmente se transcrevem:

1. O Réu Apelante interpôs Recurso da Sentença proferida em primeira instância, na causa sub judice, alegando erro de julgamento do tribunal a quo, por errada interpretação e aplicação das normas jurídicas em causa.

2. Não assiste razão ao Réu, pelo que o Recurso interposto deverá ser julgado totalmente improcedente, pelas razões que se expendem adiante.

3. Desde logo, não assiste razão ao Recorrente, quando este alega que o tribunal a quo decidiu mal quando entendeu que existia à data da prática do Ato impugnado um princípio de “absoluta irretroactividade dos actos praticados em execução de sentenças anulatórias de atos renováveis”, e que tal princípio não decorre do disposto no Artigo 128.°, n.°1, alínea b) do CPA, na redação em vigor à data dos factos.

4. Na verdade, e conforme resulta da jurisprudência e doutrina citadas pelo próprio Recorrente, tal princípio decorre da conjugação do disposto nos Artigos 128.°, n.°1, al. b) e n.°2 al. a) do CPA e do Artigo 173.°, n.°1 e 2 do CPTA, em vigor à data dos factos, na medida em que, a Administração se encontra vedada a atribuir eficácia retroativa aos Atos renováveis praticados em execução de julgado anulatório, quando se trate de Ato que implique a imposição de deveres, encargos, ónus ou sujeições a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, ou seja, quando tal Ato seja desfavorável às pretensões do particular.

5. De acordo com o disposto no Artigo 128.°, n.°1, al. b) do CPA em vigor à data dos factos, o legislador pretendeu distinguir, para efeitos de obrigatoriedade de eficácia retroativa, os atos de execução de sentença anulatória, dos atos renováveis praticados em sede de execução de sentença.

6. No primeiro caso, àqueles Atos deve ser necessariamente atribuída eficácia retroativa, no segundo caso, a atribuição de efeitos retroativos aos atos renováveis praticados em execução de sentença, dependerá do próprio ato renovável - designadamente, se o mesmo é favorável ou não, ao particular.

7. No caso sub judice, deve concluir-se que o Ato impugnado é desfavorável às pretensões da Autora, aqui Recorrida, dado que é um ato que restringe e afeta os seus interesses legalmente protegidos, designadamente, o direito a permanecer num cargo superior, pelo que, a Ato impugnado apenas deveria ter produzido efeitos para o futuro, reconstituindo a situação real hipotética existente da Autora, caso aquele Ato ilegal não tivesse sido praticado.

8. Sendo certo que, se o Ato aqui impugnado tivesse efeitos retroativos, desde a data de emissão do Ato anulado, tal frustraria a reintegração da ordem jurídica violada, pois tudo se passaria como se o ato ilegal, anulado, continuasse a produzir efeitos desde a data da sua emissão, tornado na prática inútil m recurso contencioso que mereceu provimento (neste sentido, Diogo Freitas do Amaral in A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª Ed., Almedina, p. 97).

9. Ora, neste mesmo sentido decidiu, e bem, o tribunal a quo, apoiado pela restante jurisprudência e doutrina citada na Sentença recorrida, e ainda, pelo próprio Réu Recorrente nas suas Alegações de recurso, devendo ser mantida a Sentença, porque não merece censura.

10. Também, não se pode acolher o entendimento do Recorrente, quando este alega que o Ato impugnado não padece do vício de fundamentação, e que nesse sentido, a Sentença recorrida fez uma errada interpretação e aplicação dos Artigos 124.° a 126.° do CPA, em vigor à data dos factos.

11. Com efeito, e ao contrário do alegado pelo Recorrente, nas suas Alegações de Recurso, o Ato impugnado não se encontra devidamente fundamentado, porquanto não cumpriu os requisitos mínimos exigíveis e previstos nas referidas normas.

12. O Réu Recorrente veio sustentar a decisão de exoneração da Autora do cargo em causa, tão só, na necessidade de mobilidade da carreira da Autora, ao fazer referência ao disposto no Artigo 5.°, n.° 2 do Estatuto da Carreira Diplomática, e na necessidade de constituição de uma nova equipa de direção com o objetivo de assegurar e preparar o respetivo serviço para o esforço que constituía o exercício da Presidência do Conselho da União Europeia no ano de 2007.

13. Ora, desde logo, conforme se decidiu na Sentença recorrida, a mera invocação da necessidade de mobilidade da carreira da Autora, com referência ao Artigo 5.°, n.° 2 do Estatuto da Carreira Diplomática não é suficiente para fazer cumprir o dever de fundamentação a que a Administração Pública se encontra adstrita, ainda que se esteja no âmbito do poder discricionário.

14. Na verdade, a margem de autonomia decisória deixada ou conferida pela lei à Administração pública, não constitui, por si só, um fator de exclusão da obrigatoriedade de fundamentação (cfr. Vieira de Andrade in O Dever de Fundamentação Expressa dos Actos Administrativos”, Coimbra, 2003, p.258 e ss e 373 e ss).

15. Por outro lado, também não assiste razão ao Recorrente quando este alega que cumpriu o dever de fundamentação, porquanto a Autora compreendeu o iter cognoscitivo e valorativo da decisão, visto que em audiência prévia apresentou a sua nota biográfica, como forma de demonstrar que estava à altura do exercício de funções no lugar de chefia que ocupava durante a Presidência do Conselho da União Europeia.

16. Na verdade, ainda que não tenha sido possível à Autora compreender a motivação para tal decisão de exoneração porque simplesmente tal decisão vem sustentada em meras remissões para as disposições legais, porém, isso não significa que tenha que se conformar com a mesma, porquanto tal decisão não corresponde, de todo, ao desempenho curricular demonstrado pela mesma, no exercício das suas funções.

17. Acresce que, contrariamente à jurisprudência citada pelo Recorrente, e em que este sustenta a sua posição, tem sido recente e unanimemente defendido pela doutrina e jurisprudência, que, no âmbito da discricionariedade e margem de livre decisão administrativas, o Dever de Fundamentação ganha maior relevância e importância, e a motivação deve ser especialmente exteriorizada e conclusiva, não se admitindo, como faz crer o Recorrente, uma fundamentação meramente assente em números de valoração e adjetivos qualitativos.

18. Designadamente, é entendimento dominante, que a fundamentação não pode assentar apenas em meras conclusões, ou motivos objetivos, que constituem um vazio circular e conclusivo, sem raciocínio ou silogismo densificado, que impede qualquer pessoa e qualquer tribunal de questionar racionalmente o decidido, ou seja, impedindo tanto a aceitação social do decidido, como a tutela jurisdicional efetiva (cfr. Acórdão do Venerando Tribunal Administrativo Central Sul, de 16-06-2016, proferido no âmbito do Processo n.°12565/15).

19. Sendo certo que, qualquer ponderação de administração pública, tem o dever fundamental de exteriorizar os raciocínios ponderativos ou avaliativos em que necessariamente assentam, os quais não devem consistir apenas em meros factos objetivos e não densificados.

20. Pelo supra exposto, não se pode concluir que o Ato de exoneração se encontra devidamente fundamentado, conforme exigível pelo disposto no Artigo 268.° da Constituição e nos Artigos 124.° e 125.° do CPA, em vigor à data dos factos, dado que assenta, apenas, em meros factos objetivos, abstratos e não densificados, devendo também aqui improceder as alegações do Réu Apelante, dado que a Sentença sob recurso não padece de quaisquer erros de julgamento.

21. Neste mesmo sentido, e porque o Ato impugnado não se encontra devidamente fundamentado conforme legalmente e constitucionalmente exigível, deverá também improceder as alegações do Recorrente, ao invocar a aplicação do princípio do aproveitamento do Ato, ao caso sub judice.

22. Com efeito, no caso concreto, e pelas razões já supra expostas, o Ato impugnado não foi devidamente fundamentado, antes sendo sustentado em factos meramente objetivos, e com remissões para critérios e disposições legais, que de resto, não permitiram, nem permitem à Autora compreender o iter cognoscitivo que levou à sua exoneração do cargo.

23. Por essas mesmas razões, o Ato não assenta em fundamentos bastantes que suportem a sua validade, não sendo possível aferir, com certeza, que os vícios existentes não inquinam a substância do conteúdo da decisão administrativa de exoneração.

24. Mais, no caso em apreço não é possível concluir, sem margem para dúvidas, que se o Ato tivesse sido devidamente fundamentado, e com respeito pelo princípio da imparcialidade, não haveria lugar à exoneração da Autora, aqui Apelada, sendo certo que só não seria invalidante da decisão final nos casos em que, através de um juízo de prognose póstuma, o tribunal pudesse concluir, sem margem para dúvidas, que a decisão tomada era a única concretamente possível.

25. Por último, devem também improceder as Alegações de Recurso do Recorrente, quando este alega que o tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, ao concluir que houve violação do princípio da imparcialidade, porquanto fez uma errada interpretação e aplicação do artigo 6.° do CPA, na redação vigente à data da prática do ato.

26. Designadamente, não assiste razão ao Recorrente, quando este alega que a tese defendida na sentença recorrida para considerar existir uma violação do princípio da imparcialidade só teve acolhimento expresso no Novo CPA, aprovado pelo Decreto-Lei n.°4/2015, de 7 de janeiro e que a norma vigente à data da prática do ato impugnado não previa expressamente esta obrigação de ponderar de forma objetiva todos os interesses relevantes relativos à decisão.

27. Na verdade, ainda que a norma prevista no Artigo 6.° do CPA, em vigor à data dos factos, não preveja expressamente, que a Administração deve ponderar de forma objetiva todos os interesses relevantes relativos à decisão, a verdade é que a tese da ponderação de todos os interesses relevantes já vinha sendo acolhida pela doutrina e jurisprudência antes da aprovação do novo CPA pelo Decreto-lei n.° 4/2015 de 7 de janeiro.

28. Conforme já defendia Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, a imparcialidade deve, pois, ser entendida como comando de tomada de consideração e ponderação, por parte da administração, dos interesses públicos e privados relevantes para cada concreta atuação sua (in Direito Administrativo Geral, Tomo I, 2ª ed., pág. 213).

29. Por outro lado, não se pode concordar com o Recorrente, quando este invoca que não resulta dos autos que ao praticar o ato impugnado se tenha tido em conta outro interesse que não o interesse público, pelo que não é possível ao poder judicial, sem entrar na margem de livre apreciação concedida à Administração, considerar violado o princípio da imparcialidade.

30. Com efeito, porque o Ato impugnado não se encontra devidamente fundamentado, não logrou o Recorrente demonstrar que foram ponderados todos os interesses relevantes no caso concreto.

31. Sendo certo que, essa circunstância constitui um mero risco de uma atuação parcial por parte da Administração, que é suficiente para se dar como violado o princípio da imparcialidade, conforme assim se entendeu na Sentença recorrida, e vem assim sido sufragado pela restante Jurisprudência administrativa.

32. Conforme tem sido unanimemente entendido pela jurisprudência, ocorre violação do princípio constitucional da imparcialidade, gerador de vício autónomo de violação de lei, sempre que sejam levados a cabo procedimentos que contenham o risco de consubstanciarem atuações parciais, independentemente da demonstração efetiva de ter ocorrido uma atuação destinada a favorecer algum dos interessados em concurso, com prejuízo de outros (neste sentido, Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 03-11-05, Processo nº00111/04 e Acórdão do mesmo TCAN de 16-11-2006, Processo n.° 00545/05.6BECBR).

33. Atento o supra exposto, bem decidiu o tribunal a quo, ao julgar violado o princípio da imparcialidade no caso sub judice, porquanto, independentemente de se ter produzido ou não, uma efetiva atuação imparcial, a verdade é que o Recorrente não logrou demonstrar que teve em ponderação todos os interesses relevantes no caso concreto, dado que o Ato impugnado de exoneração não vem devidamente fundamentado, antes vindo assente em meros factos objetivos e não densificados, o que por si só representa um mero risco de atuação parcial por parte do aqui Recorrente.

34. Assim, também aqui devem improceder as alegações do Recorrente, dado que, decidiu bem o tribunal a quo, ao dar como comprovada a ocorrência de violação do princípio da imparcialidade, no caso sub judice.

35. Pelo que, ao contrário do alegado pelo Apelante, deverá entender-se que a douta Sentença não padece de erros de julgamento, porquanto o tribunal a quo fez uma apreciação e interpretação correta das provas, e uma aplicação correta do Direito à factualidade provada, pelo que deverá o recurso interposto pelo Réu Apelante ser considerado improcedente e consequentemente, deverá ser mantida a Sentença proferida pelo Tribunal a quo.

Nestes termos, nos demais de Direito e sempre com o mui douto suprimento de Vossas Excelências, Venerandos Juízes Desembargadores, requerem seja o Recurso interposto pelo Réu Ministério dos Negócios Estrangeiros, julgado totalmente improcedente, porque infundado, e, em consequência, seja confirmada a Sentença proferida em primeira instância, com todas as legais consequências.

Assim decidindo, farão Vossas Excelências, Venerandos Desembargadores, a mui esperada e costumada

Justiça!»

Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.

II

Sabendo-se que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, as questões que se encontram submetidas à apreciação deste tribunal de apelação consistem em determinar se o tribunal a quo errou ao considerar que:

a) Ao ato impugnado não podia ter sido atribuída eficácia retroativa;

b) O ato impugnado padece do vício de falta de fundamentação;

c) O ato impugnado viola o princípio da imparcialidade.

III

A matéria de facto constante da sentença recorrida é a seguinte:

A) Entre 29 de Março de 1993 e 6 de Dezembro de 1997, a Autora exerceu o cargo de Cônsul de Portugal em Rouen, França;

B) Entre 9 de Dezembro de 1997 e 26 de Outubro de 2000, a Autora exerceu funções na Embaixada de Portugal em Luanda;

C) Entre 22 de Agosto e 11 de Setembro de 2001, a Autora exerceu as funções de Observadora na “Missão Bilateral de Observadores Portugueses às Eleições para a Assembleia Constituinte de Timor Leste”;

D) Com efeitos reportados a 8 de Outubro de 2002, mediante despacho [n.°…………/2002] do Ministro dos Negócios Estrangeiros e das Comunidades Portuguesas, exarado em 11.12.2002, a Autora foi nomeada “Chefe da Divisão I” da “Direcção de Serviços das Organizações Económicas Internacionais” da “Direcção- Geral dos Assuntos Multilaterais” da Entidade Demandada;

E) Em 15.03.2005, o Ministério dos Negócios Estrangeiros publicou o Aviso n° 2596/2005, no qual consta que: “(...) S ……………………………., primeira-secretária de embaixada do quadro I do pessoal do ministério dos Negócios Estrangeiros, pessoal diplomático, a exercer o cargo de chefe de divisão I da Direcção de Serviços das Organizações Económicas Internacionais, da Direcção-Geral dos Assuntos Multilaterais, do quadro do pessoal dirigente do Ministério dos Negócios Estrangeiros — despacho ministerial exonerando-a do referido cargo, com efeitos a partir de 28 de Fevereiro de 2005 (…)”;

F) Em 2005, a Autora intentou acção administrativa especial junto do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TACL), que correu termos sob o n°1528/05.1BELSB, mediante a qual peticionou a “anulação do ato praticado pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros que procedeu à [sua] exoneração (...) do Cargo de Chefe de Divisão I da Direção de Serviços das Organizações Económicas Internacionais da Direção Geral dos Assuntos Multilaterais do quadro de pessoal dirigente do Ministério dos Negócios Estrangeiros, levado ao conhecimento daquela através do Aviso n° 2596/2005, publicado no D.R. II Série, n.° 52, no dia 15 de Março de 2005; - E a condenação do Ministério dos Negócios Estrangeiros à prática do ato administrativo legalmente devido de reintegração, a título definitivo da ora autora no cargo da Direcção- Geral dos Assuntos Multilaterais, do qual foi exonerada”;

G) Em 21 de Junho de 2006, a Autora foi promovida à categoria de Conselheira de Embaixada;

H) No âmbito do processo n.°1528/05.1BELSB, o TACL proferiu decisão na qual consta que: “(...) A decisão de exoneração podia ter sido tomada, mas não podia ter sido tomada arbitrariamente, daí que as razões para a tomada de tal decisão tivessem de ter sido expressas de forma clara, congruente e suficiente. O que não sucedeu. Padece assim o acto impugnado do vício de forma por falta de fundamentação que o torna anulável nos termos do artigo 135.° do CPA. (...). No caso dos autos não se provou que a decisão impugnada tenha sido precedida de audiência prévia, nem que tenham sido invocados ou estivessem provados os pressupostos para a inexistência ou dispensa da audiência prévia nos termos do artigo 103.° do CPA. Pelo que cabe julgar, também, com fundamento na preterição da formalidade essencial da audiência de interessados o acto impugnado anulável nos termos do artigo 135.° do CPA. (...) [assim] “julgados verificados os fundamentos para a anulação do acto impugnado ficam prejudicados, atento o disposto no artigo 173.°, n.°s 1 e 2, do CPTA, os fundamentos para a declaração de ineficácia do mesmo, [pelo que] Com os fundamentos expostos, julga-se a presente acção administrativa especial procedente, por provada e, em consequência, anula-se o despacho de 24 de Fevereiro de 2005 do Ministério dos Negócios Estrangeiros exonerou a 1ª Secretária de Embaixada do quadro I do Ministério dos Negócios Estrangeiros - pessoal diplomático S ……………………………….. do cargo de Chefe de Divisão I da Direcção de Serviços das Organizações Económicas Internacionais da Direcção-Geral dos Assuntos Multilaterais do quadro de pessoal dirigente do Ministérios dos Negócios Estrangeiros.” (sublinhado nosso);

I) No âmbito do processo n.° 1528/05.1BELSB, a Entidade Demandada interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul que, por aresto de 28.06.2012, negou provimento ao mesmo e confirmou a sentença proferida pelo TACL;

J) Em 15.05.2013, o Supremo Tribunal Administrativo não admitiu o recurso de revista interposto pela Entidade Demandada por considerar que “não estamos perante questões de importância fundamental nem se revela clara necessidade para melhor aplicação do direito”;

K) Mediante Oficio [n.°183/13] datado de 22.10.2013, em cumprimento ao Acórdão de 28.06.2012, proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, a Entidade Demandada deu conhecimento à Autora do seguinte projecto de decisão: “(...) nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 100.° e seguintes do CPA para, no prazo de 10 dias, dizer o que tiver por conveniente sobre a intenção [da sua] exoneração do cargo de Chefe de Divisão I da Direcção-Geral dos Assuntos Multilaterais, do quadro de pessoal dirigente do MNE, com os seguintes fundamentos: Nos termos do disposto no artigo 5.°, em particular do seu n.° 2 do ECD que estatui que «Os funcionários referidos no número anterior podem ser colocados em qualquer serviço do Ministério dos Negócios Estrangeiros, sem necessidade de atribuição de lugares de chefia», na perspectiva da reorganização dos serviços do MNE e de preparação para o exercício da Presidência do Conselho da União Europeia, que competiu a Portugal no ano de 2007, o MNE promoveu, com antecedência necessária, uma rotação dos titulares de cargos de direcção da Direcção de Serviços das Organizações Económicas Internacionais da Direcção-Geral dos Assuntos Multilaterais. Assim, no decurso do último semestre de 2005 e do primeiro de 2006, foi determinada a substituição nos respectivos cargos daquela Direcção de Serviços, dos Chefes de Divisão, entre os quais, V. EXA, o Dr. P ………………………………….., bem como do Director de Serviços, Dr. J ……………………………, permitido, deste modo, a constituição de uma nova equipa de direcção com o objectivo de assegurar e preparar o respectivo serviço para o esforço que constitui o exercício da Presidência do Conselho da UE (...).”;

L) No exercício do direito de audiência de interessados, a Autora pugnou pela sua não exoneração do cargo de Chefe de Divisão I da Direcção-Geral dos Assuntos Multilaterais, do quadro de pessoal dirigente do MNE;

M) Em 14.01.2014, sob o assunto “Proposta de decisão final Susana Teixeira de Sampaio”, o Departamento de Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros emitiu o Parecer n.° 534/14, no qual se lê que

«Texto no original»

N) Em 03.03.2014, sob o Parecer n.° 534/14, o Ministro dos Negócios Estrangeiros exarou o seguinte Despacho:

«Texto no original»

O) Mediante ofício datado de 20.02.2014, a Secretária Geral do MNE notificou a Autora da adopção da seguinte decisão final:

«Texto no original»

P) Em 19.05.2014, deu entrada em juízo a presente acção administrativa especial;»

IV

1. Com resulta dos autos, a Recorrida havia sido exonerada, por despacho de 24.2.2005, e com efeitos reportados a 28.2.2005, do cargo de chefe de divisão I da Direção de Serviços das Organizações Económicas Internacionais da Direcção-Geral dos Assuntos Multilaterais. Esse ato veio a ser anulado por sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, por se terem julgado procedentes os vícios de falta de fundamentação e de preterição da audiência dos interessados. A referida sentença foi confirmada por acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul.

2. Na sequência dessa pronúncia jurisdicional o Ministro dos Negócios Estrangeiros, por despacho de 3.2.2014, decidiu renovar o ato anulado, ou seja, determinou novamente a exoneração da Recorrida do referido cargo, com efeitos a 28.2.2005, tal como no primitivo ato.

3. Tendo presente essa factualidade, importa convocar os n.ºs 1 e 2 do artigo 173.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, os quais têm o seguinte teor (na redação aplicável, a da Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro):

«1- Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado.

2- Para efeitos do disposto no número anterior, a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação.

4. A norma transcrita estabelece, pois, o dever que decorre, para a Administração, da anulação de um ato administrativo, a saber (no que especificamente releva para o caso dos autos): reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado. E é nessa reconstituição que se integra a hipótese, referida no n.º 2, da prática de atos dotados de eficácia retroativa (mas que, no entanto, não podem envolver a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos).

5. Todavia, não é isso o que aqui está em causa. Não está sob apreciação a reconstituição da situação que existiria se a Recorrida se tivesse mantido no cargo (por exemplo, ao nível de remunerações que possa ter deixado de auferir e contagem de tempo de serviço). Essa é matéria do processo n.º 1528/05.1BELSB-A. O que se discute nos presentes autos corresponde à faculdade a que o legislador alude no proémio do referido artigo 173.º/1: prática de novo ato administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado. Trata-se da hipótese de o ato anulado contenciosamente ser renovável, ou seja, em que é possível praticar um novo ato, de conteúdo idêntico ao primeiro, embora sem reincidir nas ilegalidades que determinaram a anulação (assim se respeitando o referido caso julgado).

6. Exatamente o que sucedeu nos autos. Através do primeiro ato a Recorrida foi exonerada do cargo de chefe de divisão I da Direção de Serviços das Organizações Económicas Internacionais da Direcção-Geral dos Assuntos Multilaterais. Esse ato veio a ser anulado judicialmente por vício de falta de fundamentação e preterição da audiência dos interessados. Através do segundo ato – ora controvertido - a Recorrida foi novamente exonerada do cargo, com efeitos à data da produção de efeitos do primeiro. É essa retroatividade que constitui o primeiro problema do presente recurso.

7. As partes convergem quanto à admissibilidade da repetição do ato exoneratório. Divergem, porém, quanto à possibilidade de lhe atribuir eficácia retroativa: a Recorrida sustenta a sua inadmissibilidade, entendimento acolhido pela sentença recorrida e que se entende dever manter-se.

8. Cumpre, então, convocar o regime jurídico da eficácia do ato administrativo, mais concretamente, o da eficácia retroativa. Diz-nos o seguinte o artigo 128.º do Código do Procedimento Administrativo de 1991:

«1- Têm eficácia retroactiva os actos administrativos:

a) Que se limitem a interpretar actos anteriores;

b) Que dêem execução a decisões dos tribunais, anulatórias de actos administrativos, salvo tratando-se de actos renováveis;

c) A que a lei atribua efeito retroactivo.

2- Fora dos casos abrangidos pelo número anterior, o autor do acto administrativo só pode atribuir-lhe eficácia retroactiva:

a) Quando a retroactividade seja favorável para os interessados e não lese direitos ou interesses legalmente protegidos de terceiros, desde que à data a que se pretende fazer remontar a eficácia do acto já existissem os pressupostos justificativos da retroactividade;

b) Quando estejam em causa decisões revogatórias de actos administrativos tomadas por órgãos ou agentes que os praticaram, na sequência de reclamação ou recurso hierárquico;

c) Quando a lei o permitir».

9. Na abordagem que vem sendo efetuada toma-se como pressuposto o facto de o ato renovatório não ser, em rigor, um ato de execução da sentença anulatória em causa. Como referem Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 5.ª edição, 2021, p. 1337, «[d]iz-se tradicionalmente que a Administração fica constituída no dever de executar a sentença, querendo, com isso, dizer-se que ela fica constituída no dever de dar corpo à modificação operada pela sentença, praticando os atos jurídicos e realizando as operações materiais necessários para colocar a situação, tanto no plano do Direito, como no plano dos factos, em conformidade com a modificação introduzida». Ora, o ato que renovou a exoneração da Recorrida, como já anteriormente se havia afirmado, de modo algum foi imposto pela sentença que anulou o primeiro ato de exoneração. Em face da decisão judicial que lhe foi desfavorável, nada obrigava o Recorrido a renovar a exoneração. Essa renovação não era, evidentemente, necessária para a reintegração da ordem jurídica. Portanto, nada estava a cumprir ao decidir renovar o ato de exoneração. Situação diferente é a que decorre da decisão de renovar. Aí sim, há deveres a cumprir. Se decide renovar terá de respeitar os «limites ditados pela autoridade do caso julgado» (artigo 173.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).

10. Portanto, e por ora, não haverá que levar em consideração o regime do artigo 128.º/1/b) do Código do Procedimento Administrativo de 1991, na medida em que se reporta a atos que deem execução à sentença. Haverá que procurar no que demais se dispõe no mesmo artigo. E aí nada encontramos que possa sustentar a possibilidade de atribuir eficácia retroativa ao ato que renovou a exoneração da Recorrida, tendo em conta, em especial, que o n.º 2/a) estabelece que o autor do ato administrativo pode atribuir-lhe eficácia retroativa «[q]uando a retroactividade seja favorável para os interessados e não lese direitos ou interesses legalmente protegidos de terceiros, desde que à data a que se pretende fazer remontar a eficácia do acto já existissem os pressupostos justificativos da retroactividade» (o que, evidentemente, não é o caso).

11. Esta, como se disse, é a abordagem que não integra o ato renovatório na execução da sentença que anulou o primeiro ato de exoneração. No entanto, importa reconhecer que o regime do artigo 128.º/1/b) do Código do Procedimento Administrativo de 1991 tem – pelo menos, parece ter – pressuposto diverso. Importa, por isso, efetuar igualmente uma apreciação cuja prisma seja esse. De resto, e de acordo com o Recorrente, essa é, precisamente, a base legal que sustenta o seu entendimento, nos termos do qual o ato renovatório, datado de 3.2.2014, poderia produzir efeitos a 28.2.2005.

12. Vejamos: de acordo como o invocado artigo 128.º/1/b), têm eficácia retroativa os atos administrativos que deem execução a decisões dos tribunais, anulatórias de atos administrativos, salvo tratando-se de atos renováveis. Ora, é precisamente o trecho final da norma transcrita, e que se sublinhou, que fecha a porta à defesa desse entendimento. De resto, não foi por acaso que o mesmo foi introduzido pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de janeiro. Na sua versão original (a do Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro) estabelecia-se que têm eficácia retroativa os atos administrativos que deem execução a decisões dos tribunais, anulatórias de atos administrativos. O inciso final surge com o diploma de 1996, «desse modo se clarificando que, nesse caso, os actos praticados em execução de sentença apenas têm eficácia prospectiva. Põe-se, assim, termo a uma interpretação da norma — que começou a encontrar tradução em alguns acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo [cfr. os Acórdãos da 1.ª Secção proferidos no Proc. 26 325, de 30 de Março de 1993, no Proc. n.° 34 704, de 18 de Outubro de 1994, e no Proc. n.° 22 833-A, de 1 de Março de 1995, (todos inéditos)] — segundo a qual também no caso de actos renováveis a reconstituição da situação actual hipotética se faria retroagindo os actos praticados em execução de sentença os seus efeitos ao momento da prática do acto ilegal — solução que, diga-se de passagem, nunca estivera no espírito do legislador» (Freitas do Amaral e outros, Código do Procedimento Administrativo – anotado, 3.ª edição, Almedina, Coimbra, pp. 235/236).

13. Portanto, manteve-se a solução da eficácia retroativa – ope legis - dos atos administrativos que deem execução a decisões dos tribunais, anulatórias de atos administrativos. Mas esclareceu-se que tal não ocorre se se tratar de atos renováveis. É o caso dos autos. O Recorrente poderia renovar a exoneração da Recorrida, mas sem eficácia retroativa, a qual se mostrava vedada pelo artigo 128.º/1/b), in fine. Como se dizia no acórdão de 5.7.2018 do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 01082/16, a aceitar-se o entendimento do Recorrente tudo se passaria como se o ato anulado «continuasse a produzir efeitos desde a data da sua emissão, tornando não só inútil a sua impugnação contenciosa e a própria decisão judicial que a havia julgado procedente, como também desprovida de uma efetiva sanção jurídica a ilegalidade cometida e, bem assim, não reparada a lesão dos direitos e interesses do [particular]».

14. Em suma:

a) A eficácia retroativa ope legis dos atos que deem execução a decisões dos tribunais, anulatórias de atos administrativos, não abrange os atos renovatórios dos atos anulados (artigo 128.º/1/b) do Código do Procedimento Administrativo de 1991);

b) Sendo o ato renovatório desfavorável, o autor do ato não lhe pode atribuir eficácia retroativa (artigo 128.º/2 do mesmo código).

15. Concluindo-se pela impossibilidade legal de se atribuir eficácia retroativa ao ato de 3.2.2014 que renovou a exoneração da Recorrida, e tendo em conta o seu percurso profissional, fica prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas.

V

Em face do exposto acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.

Custas a cargo do Recorrente (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).

Lisboa, 25 de fevereiro de 2026.

Luís Borges Freitas (relator)

Maria Julieta França

Maria Helena Filipe