042521 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os actos internos não são susceptíveis de lesarem a esfera jurídica de terceiros.

II- E daí que as decisões atinentes à remodelação de um serviço serão normalmente actos internos, porque se quedam "intra muros" e porque não são lesivas de direitos e interesses legalmente protegidos.

III- Todavia, se uma ordem de serviço lesar tais direitos e interesses a mesma é imediatamente recorrível.

IV- Cumpre ao Recorrente alegar a factualidade que importa a violação dos seus direitos e descrever de que forma é que a mesma é lesiva.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., com fundamento em oposição de julgados, recorre para o Tribunal Pleno do Acórdão da 1.ª Secção deste Supremo Tribunal que confirmou a decisão do M.mo Juiz do TAC do Porto - de rejeição liminar do recurso contencioso interposto da deliberação do Conselho de Administração do Centro Regional do Porto do Instituto Português de Oncologia, que indeferiu o recurso hierárquico da decisão da Sr.ª Enfermeira Chefe que, dentro do mesmo Instituto, transferira a Recorrente do Serviço de Nefrologia para o Serviço de Atendimento Permanente – por ter entendido que o acto recorrido era um acto interno e, por isso, contenciosamente irrecorrível.

Nas alegações apresentadas a Recorrente procurou demonstrar que o decidido no Acórdão recorrido estava em oposição com o que fora sentenciado no Acórdão, de 29/6/89, deste Supremo Tribunal, tendo para o efeito enunciado as seguintes conclusões:

1. As questões de facto colocadas no processo em que foi proferido o douto acórdão fundamento e no presente processo são, em tudo, idênticas – transferência de pessoal dentro de uma mesma unidade de prestação de cuidados de saúde.

2. Colocado perante essas questões idênticas, este Venerando Tribunal decidiu de modo diametralmente oposto.

3. Aqui entendeu tratar-se de um mero acto interno irrecorrível.

4. No acórdão fundamento, decidiu tratar-se de acto administrativo, judicialmente sindicável.

5. O acórdão recorrido enferma do vício de violação de lei, pois desrespeitou o disposto no art.º 25.º, n.º 1 da LPTA e no art.º 268.º, n.º 3 da CRP.

6. De facto, o acto recorrido é definitivo e executório, lesivo dos interesses e direitos da recorrente, logo sindicável.

7. Não é um acto interno.

8. Ele projectou-se no âmbito das relações intersubjectivas, de que são titulares o serviço e a recorrente, esta considerada concreta e individualmente, como pessoa jurídica autónoma, sujeito de direitos.

9. Portanto, afectou os interesses da mesma recorrente, legalmente protegidos, e a sua esfera jurídica.

10. A protecção legal dos interesses da recorrente, enquanto enfermeira graduada do C.R.P.I.P.O., resulta dos princípios gerais de Direito e também, especificamente, do disposto no art. 22.º, n.º 1, al. c), do DL n.º 272/92, de 3/12, onde o legislador condiciona a decisão de transferência ao pedido do interessado e à consideração do interesse do pessoal.

11. Deve, pois, ser revogado o douto acórdão recorrido, que confirmou a rejeição do recurso, e ordenado que o Tribunal Administrativo de Círculo tome conhecimento desse mesmo recurso.

A Autoridade recorrida não contra – alegou.

Por despacho do Relator foi decidido que a alegada oposição ocorria e que atento o teor das alegações e conclusões da Recorrente, formuladas na fase da demonstração dessa oposição, não havia necessidade de apresentação de novas alegações, pelo que a Recorrida foi notificada para contra alegar, mas esta não exerceu esse direito.

O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto pronunciou-se no sentido do não provimento do recurso por entender que o acto impugnado era efectivamente um acto interno e, por isso, contenciosamente irrecorrível.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

2. O relato antecedente evidencia que a única questão que se nos coloca é a de decidir se o acto impugnado é, ou não, contenciosamente recorrível.

Este é, como sabemos, a deliberação do Conselho de Administração do Centro Regional do Porto do IPO que indeferiu o recurso hierárquico da decisão da Sr.ª Enfermeira Chefe daquele Estabelecimento que ordenou a transferência da Recorrente - enfermeira graduada do Quadro de Pessoal daquela unidade hospitalar – dentro do mesmo Instituto, do Serviço de Nefrologia para o Serviço de Atendimento Permanente.

O douto Acórdão recorrido - sufragando a decisão que havia sido proferia no Tribunal de 1.ª Instância - entendeu que decisão sindicada “se limitou a especificar em concreto as funções que cabiam à Recorrente, enquanto enfermeira do já referido Centro Regional” e, porque assim, não se revelou “lesiva de qualquer limite ou interesse da mesma, por não atingir o respectivo estatuto funcional, que quedou idêntico”, daí concluindo que se tratava de “um acto meramente interno que, não produzindo efeitos externos, era insusceptível de impugnação contenciosa.”

Julgamento que a Recorrente não aceita por considerar que tal acto não podia ser qualificado de interno na medida em que se projectou “no âmbito das relações intersubjectivas, de que são titulares o serviço e a Recorrente” e que, por isso, “afectou os seus interesses, legalmente protegidos, e a sua esfera jurídica.”

3. É comum na dogmática do direito administrativo distinguir os actos internos dos actos externos, distinção essa que assenta nos efeitos jurídicos que os mesmos são susceptíveis de produzir.

Assim, vem sendo dito que actos internos são aqueles cujos efeitos se produzem apenas nas relações inter orgânicas do órgão que os praticou e que são externos os actos cujos efeitos se projectam na esfera jurídica de sujeito diferente daquele que os praticou. – vd. M Caetano, “Manual de Direito Administrativo” 10.ª ed., vol. I, pg. 442 e F. Amaral “Direito Administrativo”, vol. III, pg. 152.

E, porque assim, tem-se concluído que, por princípio, os actos internos não são lesivos e que, por via de regra, só os actos externos – por serem os únicos capazes de se projectarem na esfera jurídica de terceiros e, consequentemente, de serem os únicos capazes de afectar os seus direitos ou interesses legítimos - são susceptíveis de impugnação contenciosa.

“A garantia de recurso contencioso só cobre os actos externos, não cobre os actos internos, porque por definição os actos internos não são susceptíveis de ferir os interesses dos particulares.” – F. Amaral, obra e local citados.

O que, nesta ordem de ideias, vale por dizer que as decisões atinentes à remodelação de um serviço – designadamente aquelas que implicam mudanças para os seus funcionários – serão, normalmente, actos internos na medida em que, por se quedarem “intra muros” e por não terem capacidade de atingir a esfera jurídica daqueles, não serão lesivas dos seus direitos. E, porque assim, não serão recorríveis

Daí que se possa afirmar que, estando constitucionalmente garantida a todos os administrados “a tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, ..... a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma ..... “– n.º 4 do art. 268.º da CRP – a pedra de toque de aferição da sindicabilidade de um acto é a capacidade lesiva dos seus efeitos.

3.1. Todavia, pode suceder que as ordens de serviço dadas por um superior hierárquico a um funcionário situado em escala inferior da sua cadeia hierárquica sejam lesivas dos direitos deste, uma vez que nada impede que um acto cuja aparente motivação seja a melhoria funcional dos serviços de uma entidade possa afectar directamente essas pessoas e lhes causar danos judicialmente atendíveis. – Vd. o caso, por exemplo, de uma ordem de serviço dada a um trabalhador com um horário inteiramente diurno e que, em função dela e sem visível justificação, passe a ter um horário que compreenda um turno nocturno, ou que altere o seu horário de forma a que deixe de prestar serviço só de manhã e passe a prestar serviço de manhã e de tarde.

Em tais situações - ainda que justificadas pela necessidade de reorganização e melhoria dos serviços e ainda que o estatuto e remuneração do interessado não saiam diminuídos – podem os seus direitos e legítimos interesses serem ilegalmente atingidos e, por isso, podem tais ordens serem lesivas e, consequentemente, recorríveis. Não é absurdo imaginar, por exemplo, que, por vezes, a coberto da necessidade da remodelação de um serviço, se procure penalizar ilegalmente um funcionário.

E, porque assim é, a recorribilidade de tais actos tem de ser apreciada caso a caso em função das suas circunstâncias e da sua lesividade, isto é, em função da ofensa ilegal aos direitos e legítimos interesses das pessoas atingidas.

4. Descendo ao caso sub judicio verificamos que o que está em causa é a ordem verbal que determinou a transferência da Recorrente do Serviço de Nefrologia para o serviço de Atendimento Permanente, decisão que vem atacada (1) não só por não estar fundamentada, mas também (2) por ter sido feita em violação do que se prescreve no art.º 22.º, n.º 1, al. c) do DL 273/92, isto é, por aquela transferência ter sido feita sem que houvesse sido pedida pela Recorrente e sem que tivesse a justificá-la a conveniência do serviço.

Ou seja, a Recorrente pretende a anulação do acto impugnado não em função da lesão e da ofensa aos seus direitos e interesses legalmente protegidos, mas em função de o mesmo estar inquinado de vício de forma e dos prejuízos que pode causar aos serviços.

Não vem, assim, alegado que aquela ilegalidade cause ofensa aos direitos e legítimos interesses da Recorrente e descrita a forma como tal acontece.

Ora a invocação dessa lesividade, acompanhada da concreta descrição dos termos em que a mesma se traduziu, era essencial.

Poder-se-á dizer que a Recorrente alegou que o acto impugnado “afectou os interesses profissionais legalmente protegidos” (art.º 5.º da petição inicial) e que o facto de este recurso ter sido interposto é prova evidente de que houve lesão e que de que tais direitos ou interesses foram desrespeitados, pois que, se assim não fosse, a Recorrente não tinha impugnado aquele acto.

Só que isso não basta para se poder aferir da sua recorribilidade, pois que - como se disse – nessa aferição é essencial analisar se os factos alegados comportavam uma violação relevante dos legítimos direitos e interesses da Recorrente e isso exigia uma descrição desenvolvida de tais factos.

O que não foi feito.

E se assim é está por demonstrar a recorribilidade do acto impugnado.

Nesta conformidade, os Juizes que compõem este Tribunal acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o doutamente decidido no Acórdão recorrido.

Custas pela Recorrente fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e procuradoria em metade.

Lisboa, 01 de Outubro de 2003

Costa Reis – Relator – António Samagaio – Gouveia e Melo – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Abel Atanásio