0798/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro (Lei das Finanças Locais), enquanto prevê a participação dos municípios em IRS, não retira às Regiões Autónomas receitas que lhes estão constitucionalmente destinadas;

II- Por força do disposto no artigo 63.º, n.º 3, da LFL, as Regiões Autónomas só verão escapar essas receitas se essa for a vontade expressa dos competentes órgãos regionais, plasmada em decreto legislativo regional;

III- O artigo 42.º da Lei do Orçamento do Estado para 2009, Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro (e idêntico preceito da LOE/2010), não derrogou a Lei das Finanças Locais;

IV- Aquele artigo justifica as transferências quantificadas no Mapa XIX com a pretensão de cumprimento da LFL mas não estabelece qualquer nova norma, não adita ou altera qualquer norma à LFL, nem sequer a interpreta;

V- A omissão na lei do orçamento de transferências ou de dotações que nela devem estar inscritas, em resultado de vinculação legal, permitirá concluir pela sua ilegalidade;

VI- Já se fica prevista uma dotação ou transferência na convicção da sua exigência legal mas se conclui que, afinal, tal exigência não existe, aquela dotação ou transferência não perde o seu carácter de mera previsão, não decorrendo dela, directamente, o dever de transferência.

VII- A introdução na LOE/2011 do art. 185º-A, por via da Lei n.º 60-A/2011, de 30.11, veio determinar que o Estado deduza 5% na transferência para a Região do IRS cobrado na RA e o entregue directamente a cada Município da região.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

O MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA AMINISTRAÇÃO PÚBLICA interpôs para este Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do art. 150º do CPTA, recurso de revista do acórdão do TCA Sul de 22.3.2012, que negou provimento ao recurso deduzido da decisão do TAC de Ponta Delgada de 3.6.2010 que, em sede de acção administrativa comum proposta pelo MUNICÍPIO DA RIBEIRA GRANDE, condenou o réu (ora Recorrente) a pagar-lhe a quantia de 454.229,00 EUROS, correspondente às verbas em falta relativas aos meses de Março a Dezembro de 2009, ao mês de Dezembro de 2010 e ao mês de Janeiro de 2011, nos termos dos Mapas XIX anexos à Lei n° 64-A/2008 (LOE para 2009), à Lei n° 3-B/2010 (LOE para 2010) e à Lei n° 55-A/2010 (LOE para 2011), a título de participação no IRS, acrescidos dos juros de mora até pagamento integral e ainda condenou o ora R. a reconhecer o direito do Município da Ribeira Grande a receber as transferências financeiras previstas no Mapa XIX anexo à Lei n. 55-A/2010 (LOE para 2011), a título de participação no IRS, de acordo com a regra dos duodécimos até ao dia 15 de cada mês.

Para tanto alegou, concluindo assim a sua alegação:

I. Nos termos do disposto no art.° 150°, n.° 1 do CPTA, das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

II. O que está em causa no presente recurso, é saber, se atenta a sobreposição dos sistemas legais de receitas contidos na LFRA e na LFL, e sendo certo que o IRS pago pelos/cobrado aos residentes/sedeados nas Regiões Autónomas constitui receita própria de cada uma dessas Regiões Autónomas (arts. 15° nº 1 e 2 e 16° da LFRA), deverá prevalecer a disciplina instituída pela LFRA, cabendo à Região proceder à entrega aos municípios sitos na respectiva circunscrição territorial da parcela de 5% da receita do IRS a que cada um deles tem direito, nos termos previstos nos arts. 19º e 20° da LFL, evitando-se transferência para as regiões de 105% da verba global (nacional) do IRS, com manifesto desequilíbrio a favor destas? O Ou se, como propugna o Município A. e o douto acórdão recorrido, estando essas transferências, correspondentes à participação dos municípios em 5% da receita do IRS cobrado aos/pago pelos residentes nas Regiões, contempladas nos Mapas XIX das LOE para 2009, 2010 e 2011, o MF devia ter-se limitado a executar os respectivos Orçamentos de Estado, efectuando as transferências para todos os municípios portugueses no modo e no tempo previstos nos arts. 19°, n° 1, al. o), 20° e 25º, n° 7, da LFL, não sendo relevante o disposto na LFRA?

III. As questões decidendas têm relevância jurídica e social, na medida em que implicam um esforço interpretativo superior à média e a solução das mesmas ultrapassa significativamente os limites do caso concreto, tendo sido erradamente decididas pelo TCA Sul, de forma que justifica a intervenção do STA para uma melhor aplicação do direito. Assim:

IV. Nos presentes autos, o Tribunal a quo confirmou a sentença proferida pelo TAF de Ponta Delgada que condenou o Ministério das Finanças a pagar ao Município da Ribeira Grande, inserido na Região Autónoma dos Açores, o montante de € 454.229,00, acrescidos de juros de mora à taxa legal, desde a data em que deveria ter ocorrido cada uma das transferências parcelares, referentes aos meses de Março a Dezembro de 2009, Dezembro de 2010, e Janeiro de 2011 (último dia útil do mês seguinte ao do respectivo apuramento) até integral pagamento.

V. Verba essa alegadamente devida ao Recorrido nos termas dos mapas XIX anexos às LOEs para 2009, 2010 e 2011, a titulo de participação variável de 5% no IRS pago pelos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial.

VI. Posteriormente à apresentação de contestação pelo MF e da interposição de recurso relativamente à decisão proferida em primeira instância, foi publicada a Lei n° 60-A/2011, de 30 de Novembro, a qual aditou o art. 185°A à LOE 2011, com vigência entre 01.01.2011 e 31.12.2011.

VII. Nesse art. 185°A da LOE 2011, determina-se que, para efeitos do art. 19°, n°1, al. e) da LFL, a participação variável de 5% no IRS a favor dos municípios das Regiões Autónomas é deduzida à receita do IRS cobrada na respectiva região autónoma, devendo o Estado proceder directamente à sua entrega aos municípios.

VIII. Em cumprimento dessa determinação legal, que iniciou vigência em 01.12.2011, o MF transferiu para a Direcção Geral das Autarquias Locais, em 16.12.2011, o montante de € 13,446.870.00, correspondente à soma da participação variável dos municípios sedeados nas RA dos Açores e da Madeira, conforme Mapa XIX, anexo à LOE 2011, e no qual se incluía o valor de € 417.319,00, correspondente à participação variável no IRS do MRG, relativo ao ano de 2011 (Mapa XIX anexo à LOE 2011).

IX. A DOAL transferiu em 20.12.2011 para os municípios sitos na RM, incluindo o Município da Ribeira Grande, via Secretaria Regional das Finanças e Planeamento, todas as quantias correspondentes à participação variável de 5% no IRS referente ao ano de 2011, pelo que a esse respeito o MF nada tem a pagar.

X. O MF somente pode efetuar a entrega de tal verba ao Recorrido mercê da alteração legislativa introduzida pelo aditamento do art. 185°A à LOE 2011.

XI. Relativamente aos anos de 2009 e 2010, o MF está impedido de proceder de forma idêntica, por carência de norma legal que o permita e uma vez que se esgotou a vigência das LOE’s de 2009 e 2010, estando, igualmente, encerrados os respectivos anos contabilísticos-orçamentais.

XII. Tendo em consideração o ordenamento, legal vigente relativamente aos anos de 2009 e 2010, e sendo certo que relativamente às LOE’s 2009 e 2010, inexistiram normas de conteúdo idêntico às contidas no art. 185°A da LOE 2011 e no artº 212° da LOE 2012, terá de se concluir que a Tribunal a quo não procedeu à correcta interpretação e aplicação do Direito ao confirmar a decisão proferida em primeira instância e, consequente condenação do R./Recorrente no peticionado pelo MRG.

XIII. O Recorrido MRG insere-se na Região Autónoma dos Açores, o que impõe a necessidade de compatibilizar e coordenar o sistema legal de receitas a que as Regiões Autónomas têm direito relativamente ao IRS, previsto na Lei das Finanças das Regiões Autónomas (Lei Orgânica n° 1/2007, de 19 de Fevereiro), com o sistema legal de receitas relativo à participação variável das Autarquias Locais nas receitas do IRS, previsto nos arts. 19°, n° 1, al. c) e 20° da Lei das Finanças Locais (Lei n° 2/2007, de 15 de Janeiro).

XIV. Esses dois sistemas sobrepõem-se no que tange às receitas derivadas do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares.

XV. Nos termos do art 5°, n° 1 da LFL, as finanças dos municípios devem ser coordenadas com as finanças do Estado, tendo especialmente em conta o desenvolvimento equilibrado de todo o país e a necessidade de atingir os objectivos e metas orçamentais traçados no âmbito das políticas de convergência a que Portugal se obrigou no seio da União Europeia.

XVI. Para além das receitas previstas nos arts. 10° e 14º da LFL, as Autarquias Locais têm ainda direito a participar nos recursos públicos, nos termos e segundo os critérios definidos naquela lei, com vista ao respectivo equilíbrio financeiro vertical e horizontal, o que se realiza através das três formas de participação previstas no art. 19°, n° 1 da LFL

XVII. Uma dessas formas é através da participação variável de (até) 5% no IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, prevista na al. c) do n° 1 do art. 19º e regulada no artº 20° da LFL

XVIII. Essa regulação visa apenas os municípios do Continente, já que as especificidades dos municípios localizados nas Regiões Autónomas, bem como a necessidade de tornar o sistema mais eficiente e ajustado àquela realidade própria, justificaram a necessidade de adaptação dos preceitos contidos na LFL àqueles municípios.

XIX. Adaptação essa efectuada nos termos do art 63° da LFL, que preceitua que a “transferência de competências para os municípios das Regiões Autónomas bem como o seu financiamento, designadamente mediante o ajustamento do montante e critérios de repartição do FSM, efectuam-se nos termos a prever em decreto - legislativo da respectiva assembleia legislativa.” (n° 2 do citado artigo).

XX. Podendo ainda as assembleias legislativas regionais definir as formas de cooperação técnica e financeira entre as Regiões e as respectivas autarquias locais, a fim de tomar o sistema mais eficiente e ajustado às especificidades das Regiões Autónomas e das autarquias regionais (art. 63°, nº 4).

XXI. Com esse objectivo e no que toca especificamente à participação nas receitas do IRS, prevê-se que a aplicação do disposto na al. c) do n°1 do art 19° e no art. 20° da LFL às Regiões Autónomas se efectua mediante decreto - legislativo regional (art 63°, n° 3).

XXII. A Lei Orgânica n° 1/2007, de 19 de Fevereiro (LFRA) visa, entre outros aspectos, a regulação das relações financeiras entre as Regiões Autónomas e as autarquias locais nelas sedeadas (art 2°).

XXIII. O Estado e as Regiões Autónomas estão vinculados ao princípio da solidariedade nacional (art. 7º), segundo o qual as últimas devem contribuir para o desenvolvimento equilibrado do país e para o cumprimento dos objectivos de política económica a que o primeiro esteja adstrito, e o Estado, por seu turno, deve, designadamente, assegurar as transferências do Orçamento de Estado previstas nos arts. 37° e 38° da LFRA.

XXIV. As receitas do IRS devido ou retido nos termos do disposto no art. 16° da LFRA, constituem receita de cada Região Autónoma.

XXV. Ao abrigo do regime da autonomia politico-financeira, cabe às Regiões Autónomas afectar as respectivas receitas às suas despesas (art. 227°, n° 1, al. j) da CRP).

XXVI. Aplicando literalmente e sem qualquer preocupação de coordenação os preceitos contidos na LFL e na LFRA, no que concerne às receitas do IRS devido/retido, o Estado acabaria por transferir para cada Região a totalidade do IRS nela cobrado (art 16° da LFRA) e uma participação variável de 5% no IRS cobrado na mesma Região (arts. 19°, n° 1, al. e) e 20° da LFL), o que se traduziria numa transferência total de 105% relativamente ao IRS.

XXVII. Em comparação, aos municípios sedeados no Continente caberia apenas o direito a uma participação variável de (até) 5% no IRS cobrado na respectiva circunscrição autárquica, com a necessária diminuição do montante global (nacional) das receitas do IRS a que o Estado tem direito, sem qualquer correspondência com a área territorial onde o imposto é gerado, ou seja, de forma manifestamente contrária à prevista na LFL.

XXVIII. O que, ao invés de assegurar o equilíbrio (a igualdade e a solidariedade) entre todas as partes, geraria um desequilíbrio a favor das RA e dos seus municípios e em desfavor do Estado e dos municípios do Continente, configurando uma situação de desigualdade injustificada/injustificável entre os municípios integrados num todo nacional, numa manifesta violação do principio da igualdade, na sua vertente territorial (art. 13°, n° 2 da CRP).

XXIX. Apesar de o regime das finanças locais dever contribuir, designadamente, para a promoção do desenvolvimento económico e para o bem-estar social das populações respectivas (art 6°, n° 1 da LFL), e para a necessária correcção das desigualdades entre autarquias do mesmo grau, resultantes, v. g., de diferentes capacidades na arrecadação de receitas ou de diferentes necessidades de despesa (arts. 238°, n° 2 da CRP e 7°, n° 3 da LFL), tal não justifica que os municípios sitos na Região Autónoma dos Açores (tal como os sitos na Região Autónoma da Madeira) possam ser beneficiados extraordinariamente relativamente aos municípios do Continente, sendo-lhes entregue 100% de todo o IRS pago pelos residentes na região e, ainda, mais 5% do IRS cobrado na mesma.

XXX. Deste modo, a solução, prevista na lei, de o Estado transferir para as regiões a totalidade (100%) da receita global do IRS e de serem depois as RA a aplicar, mediante decreto-legislativo regional, a participação de até 5% dos municípios regionais nas receitas do IRS geradas nas suas circunscrições territoriais, é a que melhor salvaguarda a eficiência do sistema de receitas, permitindo às Regiões que adoptem as melhores formas de cooperação técnica e financeira entre elas e os municípios regionais.

XXXI. Solução essa que não traduz sequer um abdicar pelo Estado das suas competências (reserva de lei) em matéria tributária, nem uma invasão inaceitável da esfera de competência legislativa prevista na CRP, pois a LFL é clara ao estabelecer que a aplicação da participação dos municípios regionais se efectua mediante decreto-legislativo regional.

XXXII. A aplicação das normas que prevêem a participação de (até) 5% no IRS é prevista, pela primeira vez, na Lei do Orçamento de Estado para 2009 (Lei n° 64-A/2008, de 31 de Dezembro).

XXXIII. Nos anos de 2007 e 2008, aplicou-se o regime previsto no art. 59° da LFL, o qual previa uma situação transitória com uma participação fixa no valor de 5%, calculado sobre a última colecta líquida de IRS disponível.

XXXIV. Assim, só ano de 2009 se constatou a sobreposição de regimes legislativos no tocante à participação nas receitas do IRS por parte das Regiões Autónomas e dos municípios nestas integrados territorialmente.

XXXV. Tendo sido necessário alterar a metodologia concernente aos municípios das Regiões Autónomas quanto ao recebimento dos adiantamentos relativos à participação variável no IRS, de modo a conciliar os dois regimes de participação, evitando desigualdades entre os municípios do Continente e os das Regiões Autónomas.

XXXVI. A LFRA, enquanto lei orgânica tem valor reforçado nos termos da Constituição da República Portuguesa (arts. 112°, n°3, 166°, n°2 e 168°; n° 5 da CRP).

XXXVII. Sendo, inerentemente, revestida de uma força especifica de prevalência que lhe confere a capacidade activa de proceder, designadamente, à supressão não substitutiva de normas legais anteriores.

XXXVIII. O produto do IRS que constitui receita da RA dos Açores integra todos os elementos de conexão espacial relativamente à afectação territorial desse tipo de rendimentos.

XXXIX. A RA dos Açores tem, inequivocamente, direito a 100% da receita do IRS nela cobrada (art. 16° da LFRA).

XL. Cabe à região, substituindo-se ao Estado, proceder à entrega dos respectivos 5% da receita do IRS a favor dos seus municípios, relativa aos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial (art. 19°, nº 1, al. c) da LFL).

XLI. Face ao referido enquadramento legal e na ausência de normas semelhantes às contidas nos arts. 185°A da LOE 2011 e 212° da LOE 2012, o Estado não poderá substituir-se às Regiões Autónomas num acto que a LFL expressamente enuncia como sendo da sua competência (arts. 19° n° 1, al. c), 20º e 63° da LFL).

XLII. Tendo dado conhecimento desse entendimento à Associação Nacional dos Municípios Portugueses, o Recorrente confiou que a RA dos Açores, tendo recebido daquele, no ano de 2009, a totalidade das receitas do IRS cobrado na região, procederia à entrega aos municípios sitos na respectiva circunscrição da participação de 5% a que estes tinham direito nas mesmas receitas.

XLIII. No entanto, veio a constatar - através da presente acção e de outras instauradas por outros municípios da região - que a RA dos Açores não procedeu à entrega devida das referidas quantias aos seus municípios.

XLIV. Constatando o incumprimento da obrigação que se impunha A RAA, no ano de 2010 o MF adoptou moldes diferentes de operacionalização da entrega das receitas totais do IRS cobrado na RM e transferência da participação de 5% daquelas para os municípios da região.

XLV. Iniciando-se novo ano orçamental e a fim de evitar os eventuais prejuízos para os municípios sitos na RAA, decorrentes da não entrega por esta da participação de 5% do IRS devida àqueles, o Recorrente procedeu a essa transferência directamente para os municípios da RAA no período de Janeiro a Novembro de 2010 e, e, simultâneo, entregou à RAA a totalidade das receitas do IRS pago pelos residentes/sedeados na região até 15.11.2010 (referente ao mês de Outubro de 2010).

XLVI. Porém, em Novembro de 2010, verificou que a RAA não tinha procedido à entrega, aos municípios nela situados, das quantias a que estes tinham direito a título de participação de 5% no IRS cobrado nas respectivas circunscrições.

XLVII. Tornando-se insustentável continuar a suportar uma transferência para as Regiões e seus municípios de um montante correspondente a 105% da verba global (nacional) de IRS, o Recorrente viu-se forçado a retomar o procedimento adoptado a partir de Março de 2009 (e até Dezembro de 2009).

XLVIII. A autuação do Recorrente teria sido desnecessária se a RAA tivesse, como se lhe impunha, procedido à transferência para cada um dos seus municípios da participação de 5% a que estes tinham direito relativamente ao IRS pago pelos sujeitos fiscais residentes/sedeados nas respectivas circunscrições territoriais.

XLIX. Sendo certo que a Direcção-Geral das Autarquias Locais (DGAL) procedeu à devida transferência para o Governo Regional da RA dos Açores,

L. Pelo que o Recorrente nada deve ao Recorrido Município da Ribeira Grande, não tendo quaisquer das referidas quantias nos seus cofres, pelo que não poderá repetir a entrega das mesmas.

LI. A posição do Recorrente não obsta sequer a jurisprudência do Tribunal Constitucional expendida nos Acórdãos n°s 82/86 e 711/2006, mencionados no Acórdão recorrido, pois embora versando sobre a matéria das Finanças Locais, aqueles acórdãos não abordam a matéria específica controvertida na presente lide, nem do teor dos mesmos se pode retirar conclusões relativamente ao caso sub judicio por interpretação analógica.

LII. Justifica-se, tal como alegado e concluído pelo MF no recurso interposto da decisão proferida em primeira instância, que a RAA seja chamada a intervir nos autos, ao lado do Recorrente, a fim de declarar se entregou ao MRG a parcela variável a que este tem direito do IRS relativo aos sujeitos passivos com domicilio fiscal na circunscrição do município.

LIII. Se o fez - como era sua competência e incumbência - não fará qualquer sentido condenar-se o Estado, através do MF, a repetir a entrega dessa parcela variável de (até) 5% de participação do IRS a que o Recorrido tem direito.

LIV. E, em caso negativo, deverá a RAA justificar porque o não fez e que destino deu às referidas verbas, pois sendo o MF condenado a entregar tais verbas ao Recorrido, terá o direito de reaver da Região as quantias que a mesma, indevidamente, não entregou àquele município.

LV. Ao não ter admitido a requerida intervenção principal da RM com os fundamentos invocados na sentença ora em crise, designadamente por considerar que a RM não tem um interesse idêntico ou paralelo aos do R., mas antes um interesse que com aquele colide, o Meritíssimo Juiz da primeira instância errou, pois apenas considerou uma das vertentes do instituto consignado no art. 325° do CPC.

LVI. O interesse do MF em fazer intervir a RAA no pleito, como Ré, tem subjacente o desiderato do apuramento do destino das quantias àquele entregues correspondentes ao direito dos respectivos municípios à participação de 5% no IRS pago pelos sujeitos passivos residentes/sedeados nas respectivas áreas territoriais, e o eventual exercício do direito de regresso.

LVII. Consequentemente, deveria o Tribunal ter admitido a intervenção principal da RAA, prosseguindo os autos nos termos e para os efeitos do artº. 327° do CPC.

LVIII. Em sede de recurso interposto da decisão proferida pela primeira instância para o TCAS, o MF insurgiu-se contra a decisão do TAF de Ponta Delgada de não admitir o incidente de intervenção principal provocada passiva da RAA requerida pelo ME, igualmente objecto das conclusões LI a LVII das alegações de recurso (atento o requerimento e anexos apresentados pelo MF em 20.07.2011, através do qual se corrigiu o lapso informático detectado no envio em 05.05.2011, via SITAF, das motivações de recurso, correcção essa admitida por despacho de 21.09.2011).

LIX. Porém, o Venerando TCAS não se pronunciou sobre a questão da procedência/improcedência da pretensão do MF quanto ao incidente de intervenção principal provocada passiva da RAA, apesar de o Recorrido MRG ter contra-alegado sobre tal matéria e apresentado conclusões respeitantes à mesma.

LX. O que configura uma nulidade parcial do Acórdão recorrido, nos termos previstos nos arts. 668°, n°s 1, al. d) e 4 e 716° do CPC.

LXI. A condenação do ME no pagamento ao MRG das quantias peticionadas tem como consequência a repetição da entrega pelo Estado de quantias cobradas uma única vez a título de IRS aos residentes na circunscrição territorial do município recorrido (uma cobrança, entrega em dobro), ainda para mais acrescida de juros a titulo de uma indemnização infundada.

LXII. O que é constitucionalmente inadmissível, por violação dos arts. 13° (principio da igualdade na sua vertente territorial), 103° (o sistema fiscal visa a satisfação das necessidades financeiras do Estado e de outras entidades públicas e uma repartição justa dos rendimentos e da riqueza), 225°; n° 3 (a autonomia político administrativa das regiões exerce-se no quadro da constituição), 227°, n° 1, al. j) (as RA têm o poder de dispor das receitas fiscais nelas cobradas ou geradas, devendo exercê-lo de acordo com o principio da efectiva solidariedade nacional) e 238°, n° 2 (o regime das finanças locais visa a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias e a correcção das desigualdades entre autarquias do mesmo grau).

LXIII. E, igualmente, viola o principio da necessidade de coordenação das finanças dos municípios com as finanças do Estado com vista ao desenvolvimento equilibrado do país (art 5°, n° 1 da LFL), e os princípios da solidariedade nacional e da coordenação previsto nos arts. 8° e 11° da LFRA (na redacção da Lei Orgânica n°112010, de 29 de Março).

LXIV. Inexistindo qualquer mora da parte do Recorrente, também nada este deve ao município Recorrido a título de juros de mora, tal como previstos nos arts, 20°, n° 7 e 25°, n°7, ambos da LFL e arts. 559°, 805°, n°2 e 806° do Código Civil.

LXV. Por tudo o exposto, deve o douto acórdão proferido pelo Tribunal a quo ser revogado, porquanto violadora dos arts. 13º, n° 2, 227°, n° 1, alíneas i) e i) e 238°, n° 2, todos da Constituição da República Portuguesa, bem como dos preceitos conjugados ínsitos nos artºs. 1°, n° 1, alínea c), 20° e 63° da Lei das Finanças Locais e art 16° da Lei das Finanças das Regiões Autónomas.

LXVI. Sendo substituída por douto acórdão proferida pelo Venerando Tribunal ad quem, que absolva o Recorrente do peticionado nos autos pelo Município da Ribeira Grande, em conformidade com a fundamentação de Direito formulada mas presentes motivações.”

O Município da Ribeira Grande contra-alegou vindo a concluir como segue:

A. O caso em apreço não preenche os requisitos de excepcionalidade do recurso de revista, seja porque ele não é de complexidade jurídica acima da média - uma “complexidade jurídica que ultrapasse o comum” (cf., por todos, acórdão do STA de 26.05.2010, Proc. n.° 0401/10) -, seja porque não houve erro clamoroso nas decisões judiciais do TAF e do TCA Sul.

B. E seja ainda porque face às normas interpretativas introduzidas pelo artigo 185.°-A da LOE para 2011 e pelo artigo 212.° da LOE para 2012 (que vieram confirmar o entendimento do TCA Sul, no sentido de que o Estado deve proceder directamente à entrega da participação variável de 5% no IRS às autarquias locais das regiões autónomas, mesmo se agora descontando isso nas transferências para as Regiões Autónomas) -, não haverá possibilidade de, em futuros anos, se repetir esta questão, cingida assim aos anos de 2009 e 2010.

C. Quanto à intervenção provocada da RAA, decorre do acórdão do TCA Sul que o Estado é a (única) entidade sobre a qual recai a obrigação de proceder às transferências das participações variáveis de 5% no IRS para o MRG, ficando assim implícita, mas necessariamente, dito e decidido que a RAA não tem qualquer título que a habilite a estar neste processo, ou melhor, ficando assim prejudicada essa questão da intervenção da RAA, não se verificando, à luz do artigo 660.°/2 do CPC, nulidade do acórdão recorrido por omissão de pronúncia.

D. Acresce que o incidente de intervenção principal provocada da RAA suscitado pelo MFAP foi bem decidido pelo TAF de Ponta Delgada com fundamento na falta de preenchimento dos respectivos pressupostos legais, não se verificando qualquer situação de litisconsórcio passivo ou outra que tipicamente legitime este incidente, designadamente, não havendo entre a RAA e a Autora qualquer relação que justificasse a “entrada” daquela para o mesmo banco do Município da Ribeira Grande.

E. O interesse em acautelar um eventual “direito de regresso” do MFAP apenas foi suscitado em sede de recurso para o TCA Sul, não cumprindo assim a exigência do artigo 325.°/3 do CPC e além disso, esse direito poderá sempre ser exercido em acção autónoma, sem prejudicar o julgamento atempada desta, que se encontra já em fase final.

F. A tese sustentada pelo MFAP nas suas alegações - segundo a qual incumbe à RAA, substituindo-se ao Estado, transferir para os respectivos municípios as verbas a que estes têm direito por conta da sua participação no IRS - não tem, como ele próprio reconhece, qualquer apoio ou base legal habilitante, nem na CRP, nem na LFR, nem na LFL.

G. A matéria das finanças locais - designadamente, a propósito da participação no IRS - é, nos termos da CRP, da LFR e da LFL, um assunto exclusivo das relações entre o Estado e os municípios, a que as Regiões Autónomas são estranhas, como confirmou o TCA Sul no douto acórdão recorrido.

H. E, quanto à participação no IRS, a lei (a LFL) é clara: “o produto da participação variável no IRS é transferido para os municípios [...] pela Direcção-Geral dos Impostos”.

A solução da lei (de que os municípios devem receber do Estado a sua participação no IRS) é a solução imposta pela CRP no seu artigo 227.°/1, alínea j), do qual resulta que as regiões autónomas têm direito a dispor de todas as receitas fiscais cobradas no respectivo arquipélago, sendo inconstitucional uma lei que viesse dizer o contrário.

J. As LOE para 2009, 2010 e 2011 consignaram a favor do Município da Ribeira Grande, de forma expressa e clara, o direito aqui reclamado e as verbas exigidas.

K. E, mais do que isso, as LOE para 2009, 2010 e 2011 têm a capacidade para fundar autonomamente, só por si, o direito cujo reconhecimento aqui se reclama e as verbas exigidas, se necessário - embora não seja esse o caso - à revelia ou contra disposições legais anteriores.

L. As soluções (medidas, transferências, etc.) constantes da LOE são, para o Governo, juridicamente indisputáveis, não lhe cabendo ajuizar, nesse plano - no político, a coisa é diferente - se são boas ou más, correctas ou incorrectas.

M. Aliás, se dúvidas houvesse, a CRP é, neste ponto, muito clara, dispondo no artigo 199.°, alínea b), que “compete ao Governo, no exercício de funções administrativas, fazer executar o Orçamento de Estado” - e executar, aqui, significa proceder à transferência das verbas estabelecidas no Mapa XIX anexo às Leis do OE de 2009 a 2011.

N. Em suma, se na LOE para 2009, na LOE para 2010, assim como na LOE para 2011, se inscreveu o direito certo e líquido do Município da Ribeira Grande em receber uma quantia do Estado por conta da participação no IRS, o seu pagamento corresponde a uma operação material juridicamente devida, sem lugar a quaisquer juízos de oportunidade ou conveniência.

O. Só os tribunais podem questionar a legitimidade das prescrições contidas na lei e com fundamento em inconstitucionalidade - mas não se vê que as LOE padeçam, nesta parte, de mazela, quanto mais de mal tão grave, nem de resto o MFAP o alega.

P. Resulta das normas interpretativas entretanto introduzidas pelo artigo 185°-A da LOE para 2011 e pelo artigo 212.° da LOE para 2012 que as transferências para os municípios, por conta do IRS, devem ser efectuadas pelo Estado, pelo MFAP - o facto de aí se dizer que isso se fará com desconto na verba que cabe às respectivas Regiões Autónomas, primeiro, só vale para esses anos, não para os de 2009 e 2010, aqui em causa, e, segundo, tem clara importância no âmbito das relações entre o Estado e as Regiões, mas não interessa ao bom julgamento deste processo, centrado nas relações entre o estado e os municípios.

Q. O argumento do MFAP de que, por pretensa ausência de “norma legal específica” quanto à LOE para 2009 e 2010, se encontra, relativamente a 2009 e 2010, “impossibilitado” de proceder à transferência da participação em questão para o MRG “uma vez que se esgotou a vigência das LOE ‘s de 2009 e 2010, estando, igualmente, encerrados os respectivos anos contabilísticos-orçamentais” (sic!), basta dizer que as LOE são leis e estabelecem de forma específica um direito a favor do Município da Ribeira Grande a receber uma quantia do Estado e, por outro, que o fecho dos “anos contabilísticos-orçamentais” (ainda...) não é causa de caducidade dos direitos inscritos numa lei do OE, sobretudo quando o Estado se recusou a pagar o que devia e já está judicialmente condenado, por dois tribunais - espera-se sinceramente que este, o mais Alto, seja o terceiro e derradeiro -, a pagar o que deve.

R. Aliás, seria inconstitucional, por violação dos princípios da protecção da confiança e da proporcionalidade, do direito de propriedade (art. 62.º/1 da CRP), assim como dos artigos 268.°/4 e 205.°/2 da CRP, qualquer lei que porventura previsse que o encerramento das contas orçamentais implicaria a caducidade dos direitos consagrados na lei e, em especial, na Lei do Orçamento de Estado.

Nestes termos, e sempre com o douto suprimento de V. Exas., deve ser rejeitado o recurso de revista por não estarem verificados os respectivos pressupostos ou, caso assim não se entenda, por serem improcedentes as razões invocadas para censurar o acórdão do TCA Sul.”

Após notificação para o efeito o TCA, por acórdão de 21.2.13, supriu a nulidade invocada pelo recorrente e considerou inadmissível o pedido de intervenção da Região Autónoma dos Açores nos termos e para os efeitos do art. 325º do CPC

Sem vistos, mas com distribuição prévia do projecto de acórdão, cumpre decidir.

II Factos

O tribunal recorrido fixou assim a factualidade relevante:

O autor é uma pessoa colectiva de direito público e âmbito local (município), com sede na Região Autónoma dos Açores.

No decurso dos anos de 2007 e 2008, posteriores à aplicação da Lei de Finanças Local (LFL), Lei n° 2/2007, de 15 de Janeiro, o réu sempre procedeu à transferência da participação variável de 5% no IRS, para os municípios, incluindo o autor.

Relativamente aos meses de Março a Dezembro de 2009, Dezembro de 2010 e Janeiro de 2011, a participação variável de 5% do IRS dos cidadãos com domicílio fiscal no município autor cifrava-se em 454.229,00 €.

O réu não transferiu os duodécimos referentes a esses meses.

As transferências financeiras para os municípios estavam inscritas nos Mapas XIX anexos à Lei n° 64-A/2008, de 31 de Dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2009), à Lei n.° 3-B/2010 (LOE para 2010) e à Lei n.° 55-A/2010 (LOE para 2011).

III Direito

1. O MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA AMINISTRAÇÃO PÚBLICA, interpôs para este Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do art. 150º do CPTA, recurso de revista do acórdão do TCA Sul de 22.3.2012, que negou provimento ao recurso deduzido da decisão do TAC de Ponta Delgada de 3.6.2010 que, em sede de acção administrativa comum proposta pelo MUNICÍPIO DA RIBEIRA GRANDE, condenou o réu (ora recorrente) a pagar-lhe a quantia de 454.229,00 EUROS, correspondente às verbas em falta relativas aos meses de Março a Dezembro de 2009, ao mês de Dezembro de 2010 e ao mês de Janeiro de 2011, nos termos dos Mapas XIX anexos à Lei n° 64-A/2008 (LOE para 2009), à Lei n° 3-B/2010 (LOE para 2010) e à Lei n° 55-A/2010 (LOE para 2011), a título de participação no IRS, acrescidos dos juros de mora até pagamento integral e ainda condenou o ora R. a reconhecer o direito do Município da Ribeira Grande a receber as transferências financeiras previstas no Mapa XIX anexo à Lei n. 55-A/2010 (LOE para 2011), a título de participação no IRS, de acordo com a regra dos duodécimos até ao dia 15 de cada mês.

2. Os fundamentos de admissão do presente recurso, onde se definem as questões a que urge responder, encontram-se naquele acórdão explanados nos seguintes termos: “Como resulta dos autos, o Acórdão recorrido veio sufragar, a decisão do TAF de Ponta Delgada, de 03-06-2010, que julgou procedente a ação administrativa comum na forma ordinária. Para assim decidir o TCA Sul concluiu, designadamente, que “a CRP e a LFL obrigam o Estado-legislador e o Estado-administração a, directamente, transferirem os montantes referidos nos arts. 19°-1-c) e 20° da LFL”, sendo que “decisivo no caso em apreço, é que, estando, como estavam, tais transferências expressamente previstas na LOE, o MFAP devia limitar-se a executar o OE, fazendo as transferências para todos os municípios portugueses no modo e no tempo previstos na LFL (arts. 19°-1-c, 20° e 25°-7 cit)”, ora, “não o tendo feito desde quanto ao ora Autor, como se provou, o MFAP violou uma obrigação legal criada a favor do ora Autor na LFL e constante da LOE, com prejuízo financeiro evidente para o município”, nestes termos, “esta omissão material ilícita por parte do réu ora recorrente deve, portanto, ser rectificada ou suprida e origina ainda a obrigação de pagar juros de mora, conforme previsto nos cit. arts. 20°-7 e 25°-7 da LFL, nos arts. 559°, 805°-2-a) e 806° do CC e na Portaria n°291/2003.” - cfr. fls. 370

Já o Recorrente discorda do decidido, no acórdão do TCA Sul, nos termos que explicita na sua alegação de revista de fls 379-435.

Ora, em face do que resulta dos autos, é de concluir que as questões que o Recorrente pretende ver tratadas implicam operações exegéticas de alguma complexidade, tendo em vista esclarecer e interpretar um quadro normativo resultante da conjugação das várias leis aplicadas ao caso dos autos, nomeadamente, a Lei das Finanças das Regiões Autónomas, a Lei das Finanças Locais e as Leis do Orçamento de Estado de 2009, 2010 e 2011, e, isto, designadamente, em termos de se apurar se deverá ou não prevalecer a disciplina instituída pela LFRA, cabendo à Região proceder à entrega aos Municípios sitos na respectiva circunscrição da parcela de 5% de receita do IRS a que cada um deles tem direito, evitando-se transferência para as Regiões de 105% da verba global nacional do IRS, o que tudo evidencia a relevância jurídica das questões em apreço. É, assim, de concluir pela verificação dos pressupostos de admissão do recurso de revista”.

3. Vejamos então. Comecemos pelo pedido de intervenção principal provocada, nos termos do art. 325º do CPC, formulado pelo Ministério das Finanças. De acordo com o disposto no n.º 1 desse preceito “Qualquer das partes pode chamar a juízo o interessado a intervir na causa, seja como seu associado, seja como associado da parte contrária”. A simples leitura do preceito mostra que a pretensão do recorrente, nesta parte, não pode proceder. A vontade de fazer intervir a Região Autónoma dos Açores (RAA) filia-se no referido nas conclusões LI/LIV (LII. Justifica-se, tal como alegado e concluído pelo MF no recurso interposto da decisão proferida em primeira instância, que a RAA seja chamada a intervir nos autos, ao lado do Recorrente, a fim de declarar se entregou ao MRG a parcela variável a que este tem direito do IRS relativo aos sujeitos passivos com domicilio fiscal na circunscrição do município. LIII. Se o fez - como era sua competência e incumbência - não fará qualquer sentido condenar-se o Estado, através do MF, a repetir a entrega dessa parcela variável de (até) 5% de participação do IRS a que o Recorrido tem direito. LIV. E, em caso negativo, deverá a RAA justificar porque o não fez e que destino deu às referidas verbas, pois sendo o MF condenado a entregar tais verbas ao Recorrido, terá o direito de reaver da Região as quantias que a mesma, indevidamente, não entregou àquele município). Portanto, ao invés de um associado naquela relação jurídica, com um interesse semelhante ao seu, que decorre do pedido e da causa de pedir formulados, o recorrente pretende fazer intervir um opositor numa outra relação jurídica que não foi colocada na acção pelo autor (a de eventualmente caber à RAA a obrigação de transferir a quantia solicitada nos autos, por força da lei das Finanças Regionais da RAA). No âmbito da relação jurídica apreciada – que imporia, no entender do município autor, exclusivamente ao Ministério das Finanças a obrigação de transferir directamente para si determinadas quantias, por força das leis que aprovaram os orçamentos gerais do Estado para determinados anos – a RA não tem um interesse idêntico ao do Ministério das Finanças não podendo ser seu associado para os referidos efeitos. O que igualmente decorre dos termos em que se processa a intervenção identificados no art. 327º.

Improcede, assim o recurso nesta parte

4. Vejamos então o que está em causa. O Município da Ribeira Grande propôs no TAF de Ponta Delgada uma acção administrativa visando a condenação do Ministério das Finanças a transferir para si uma determinada quantia correspondente às verbas alegadamente em falta relativas aos meses de Março a Dezembro de 2009, ao mês de Dezembro de 2010 e ao mês de Janeiro de 2011, nos termos dos Mapas XIX anexos à Lei n° 64-A/2008 (LOE para 2009), à Lei n° 3-B/2010 (LOE para 2010) e à Lei n° 55-A/2010 (LOE para 2011), a título de participação no IRS, acrescidos dos juros de mora até pagamento integral e ainda a reconhecer o seu direito do Município a receber as transferências financeiras previstas no Mapa XIX anexo à Lei n. 55-A/2010 (LOE para 2011), a título de participação no IRS, de acordo com a regra dos duodécimos até ao dia 15 de cada mês.

A acção veio a ser julgada totalmente procedente e mereceu confirmação posterior no acórdão recorrido. A questão aqui em apreço, embora em relação apenas ao ano de 2009 e ao Município do Funchal, foi já tratada no acórdão deste STA de 28.6.12 proferido no recurso n.º 272/12 em termos que merecem a nossa inteira concordância.

Escreveu-se ali o seguinte:

“Vejamos da Lei 64-A/2008, de 31.12, os preceitos essenciais para a compreensão do problema.

«Artigo 1.º

Aprovação

1- É aprovado pela presente lei o Orçamento do Estado para o ano de 2009, constante dos mapas seguintes: […]

g) Mapa XVIII, com as transferências para as regiões autónomas;

h) Mapa XIX, com as transferências para os municípios;

i) Mapa XX, com as transferências para as freguesias; […]»

«Artigo 12.º

Retenção de montantes nas transferências

1- As transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado para os organismos autónomos da administração central, para as regiões autónomas e para as autarquias locais podem ser retidas para satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da CGA, I. P., da Direcção-Geral de Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública (ADSE), do SNS, da segurança social e da Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da não utilização ou utilização indevida de fundos comunitários.

2- A retenção a que se refere o número anterior, no que respeita a débitos das regiões autónomas, não pode ultrapassar 5 % do montante de transferência anual.

3- As transferências referidas no n.º 1, no que respeita a débitos das autarquias locais, salvaguardando o regime especial previsto no Código das Expropriações, só podem ser retidas nos termos previstos na Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, alterada pelas Leis n.ºs 22-A/2007, de 29 de Junho, e 67-A/2007, de 31 de Dezembro.

4- Quando não seja tempestivamente prestada ao Ministério das Finanças e da Administração Pública, pelos órgãos competentes e por motivo que lhes seja imputável, a informação tipificada na lei de enquadramento orçamental, bem como a que venha a ser anualmente definida no decreto-lei de execução orçamental ou outra disposição legal aplicável, podem ser retidas as transferências e recusadas as antecipações de duodécimos, nos termos a fixar no decreto-lei de execução orçamental e até que a situação seja devidamente sanada».

«CAPÍTULO IV

Finanças locais

Artigo 42.º

Montantes da participação das autarquias locais nos impostos do Estado

1- Em 2009, o montante global da participação dos municípios nos impostos do Estado é fixado em (euro) 2521351422, sendo o montante a atribuir a cada município o que consta do mapa XIX em anexo.

2- A participação prevista no número anterior é distribuída nos termos do n.º 1 do artigo 19.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, da seguinte forma:

a) Uma subvenção geral fixada em (euro) 1 955 308 873 para o Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF);

b) Uma subvenção específica fixada em (euro) 166 633 738 para o Fundo Social Municipal (FSM);

c) Uma participação de 5% no imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, calculada em (euro) 399 408 811, para efeitos de repartição de recursos públicos entre o Estado e os municípios, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro.

3- A participação variável no IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, incluída na coluna (7) do mapa XIX em anexo, resulta da aplicação da percentagem deliberada pelo município aos rendimentos de 2007, nos termos previstos no n.ºs 2 e 3 do artigo 20.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, correspondendo a diferença, face ao valor da coluna (5) do mesmo mapa, à dedução à colecta em sede de IRS, nos termos do n.º 4 do artigo 20.º do mesmo diploma.

4- A repartição final entre municípios assegura o cumprimento do previsto no artigo 29.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Fevereiro.

5- Em 2009, o montante do FSM indicado na alínea b) do n.º 2 destina-se exclusivamente ao financiamento de competências exercidas pelos municípios no domínio da educação pré-escolar e do 1.º ciclo do ensino básico, a distribuir de acordo com os indicadores identificados na alínea a) do n.º 1 do artigo 28.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro.

6- No ano de 2009, o montante global do Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF) é fixado em (euro) 208 128 907, sendo o montante a atribuir a cada freguesia o que consta do mapa XX em anexo.

7- O montante global do FFF referido no número anterior integra, nos termos do n.º 5 do artigo 32.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, as verbas necessárias para o pagamento das despesas relativas à compensação por encargos dos membros do órgão executivo da freguesia, bem como as senhas de presença dos membros do órgão deliberativo para a realização do número de reuniões obrigatórias, nos termos da lei.

8- O montante referido no número anterior engloba o pagamento de todos os montantes devidos aos membros dos órgãos das juntas de freguesia pelo exercício das suas funções, designadamente os devidos a título de remuneração.

9- Nas situações em que os encargos referidos no número anterior, respeitadas as condições previstas no artigo 27.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro, pelo Decreto-Lei n.º 268/2003, de 28 de Outubro, e pela Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, ultrapassem as receitas totais da freguesia, pode esta requerer, junto da Direcção-Geral das Autarquias Locais, o financiamento do montante em excesso.

10- É retida do FFF, de forma proporcional à dotação prevista no mapa XX, a verba necessária para fazer face à despesa referida no número anterior.

11- Para efeitos do disposto nos n.ºs 1 e 4 do artigo 29.º, 4 do artigo 32.º, 2 do artigo 57.º e 2 do artigo 60.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, o apuramento da capitação nestes referida é feito tendo em conta a soma do imposto municipal sobre imóveis (IMI), do imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT), do imposto municipal sobre veículos (IMV), da parcela do produto de imposto único de circulação (IUC) que constitui receita dos municípios e da participação municipal no IRS indicada na coluna (5) do mapa XIX em anexo». (…)

Observada a Lei do Orçamento, verifica-se que aprova as transferências para os municípios e fixa logo o seu montante.

Como decorre do texto do artigo 42.º, as transferências quantificadas no mapa XIX têm a sua justificação na pretensão de cumprimento do disposto na Lei de Finanças Locais sobre a repartição de recursos públicos entre o Estado e as Autarquias locais.

Na circunstância, o Ministério das Finanças e da Administração Pública deixou, a partir de Março de 2009, de executar a transferência, porque a partir dessa altura considerou que aquela transferência, afinal, não lhe era imposta pela Lei n.º 2/2007, e não lhe era imposta directamente pela lei do orçamento.

Entende o MFAP que «o Estado não poderá substituir-se às Regiões Autónomas num acto que a LFL expressamente enuncia como sendo da sua competência (arts. 19°, nº 1, al. c), 20° e 63° da LFL)./XXXVII. Assim, dado que desde o ano de 2009 se procedeu à aplicação plena do art. 20° da LFL, e uma vez que a RA da Madeira, durante esse mesmo ano, recebeu a totalidade do IRS a que tinha direito nos termos legais, caber-lhe-ia fazer a devida afectação aos municípios da Região, designadamente ao Município do Funchal da parcela variável a que têm direito, através do decreto-legislativo regional previsto no art. 63° da LFL.

2.2.3. Recordem-se, agora também da Lei n.º 2/2007, outros preceitos importantes para a compreensão do problema.

«TÍTULO III

Repartição de recursos públicos entre o Estado e as autarquias locais

Artigo 19.º

Repartição de recursos públicos entre o Estado e os municípios

1- A repartição dos recursos públicos entre o Estado e os municípios, tendo em vista atingir os objectivos de equilíbrio financeiro horizontal e vertical, é obtida através das seguintes formas de participação:

a) Uma subvenção geral determinada a partir do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) cujo valor é igual a 25,3% da média aritmética simples da receita proveniente dos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS), IRC e sobre o valor acrescentado (IVA);

b) Uma subvenção específica determinada a partir do Fundo Social Municipal (FSM) cujo valor corresponde às despesas relativas às atribuições e competências transferidas da administração central para os municípios;

c) Uma participação variável de 5% no IRS, determinada nos termos do artigo 20.º, dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, calculada sobre a respectiva colecta líquida das deduções previstas no n.º 1 do artigo 78.º do Código do IRS.

2- A receita dos impostos a que se refere a alínea a) do número anterior é a que corresponde à receita líquida destes impostos no penúltimo ano relativamente àquele a que o Orçamento do Estado se refere, excluindo:

a) A participação referida na alínea c) do número anterior;

b) No que respeita ao IVA, a receita consignada, de carácter excepcional ou temporário, a outros subsectores das administrações públicas.

3- Para efeitos do disposto no número anterior, entende-se por receita líquida o valor inscrito no mapa de execução orçamental, segundo a classificação económica, respeitante aos serviços integrados.

4- Para efeitos do disposto na alínea c) do n.º 1, considera-se como domicílio fiscal o do sujeito passivo identificado em primeiro lugar na respectiva declaração de rendimentos».

«Artigo 20.º

Participação variável no IRS

1- Os municípios têm direito, em cada ano, a uma participação variável até 5% no IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, relativa aos rendimentos do ano imediatamente anterior, calculada sobre a respectiva colecta líquida das deduções previstas no n.º 1 do artigo 78.º do Código do IRS.

2- A participação referida no número anterior depende de deliberação sobre a percentagem de IRS pretendida pelo município, a qual deve ser comunicada por via electrónica pela respectiva câmara municipal à Direcção-Geral dos Impostos, até 31 de Dezembro do ano anterior àquele a que respeitam os rendimentos.

3- A ausência da comunicação a que se refere o número anterior ou a recepção da comunicação para além do prazo aí estabelecido equivale à falta de deliberação.

4- Caso a percentagem deliberada pelo município seja inferior à taxa máxima definida no n.º 1, o produto da diferença de taxas e a colecta líquida é considerado como dedução à colecta do IRS, a favor do sujeito passivo, relativo aos rendimentos do ano imediatamente anterior àquele a que respeita a participação variável referida no n.º 1, desde que a respectiva liquidação tenha sido feita com base em declaração apresentada dentro do prazo legal e com os elementos nela constantes.

5- A inexistência da dedução à colecta a que se refere o número anterior não determina, em caso algum, um acréscimo ao montante da participação variável apurada com base na percentagem deliberada pelo município.

6- Para efeitos do disposto no presente artigo, considera-se como domicílio fiscal o do sujeito passivo identificado em primeiro lugar na respectiva declaração de rendimentos.

7- O produto da participação variável no IRS é transferido para os municípios até ao último dia útil do mês seguinte ao do respectivo apuramento pela Direcção-Geral dos Impostos».

«Artigo 29.º

Variações máximas

1- A participação de cada município nos impostos do Estado, incluindo os montantes do FEF, FSM e da participação no IRS referida na alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º, não pode sofrer uma diminuição superior a 5% da participação nas transferências financeiras do ano anterior para os municípios com capitação de impostos locais superior a 1,25 da média nacional, nem uma diminuição superior a 2,5% da referida participação, para os municípios com capitação inferior a 1,25 vezes aquela média.

2- A participação de cada município nos impostos do Estado, incluindo os montantes do FEF, FSM e da participação no IRS referida na alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º, não pode sofrer um acréscimo superior a 5% da participação relativa às transferências financeiras do ano anterior.

3- A compensação necessária para assegurar os montantes mínimos previstos no n.º 1 efectua-se pelos excedentes que advenham da aplicação do número anterior, bem como, se necessário, mediante dedução proporcional à diferença entre as transferências previstas e os montantes mínimos garantidos para os municípios que tenham transferências superiores aos montantes mínimos a que teriam direito.

4- O excedente resultante do disposto nos n.ºs 2 e 3 é distribuído de forma proporcional pelos municípios com uma capitação de impostos locais inferior a 1,25 vezes a capitação média nacional daqueles impostos».

«Artigo 63.º

Adaptação às Regiões Autónomas

1- A presente lei é directamente aplicável aos municípios e freguesias das Regiões Autónomas, com as adaptações previstas nos números seguintes.

2- A transferência de competências para os municípios das Regiões Autónomas bem como o seu financiamento, designadamente mediante o ajustamento do montante e critérios de repartição do FSM, efectuam-se nos termos a prever em decreto legislativo da respectiva assembleia legislativa.

3- A aplicação às Regiões Autónomas do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º e no artigo 20.º da presente lei efectua-se mediante decreto legislativo regional.

4- Tendo em conta as especificidades das Regiões Autónomas, as assembleias legislativas das Regiões Autónomas podem definir as formas de cooperação técnica e financeira entre as Regiões e as suas autarquias locais».

Na tese do recorrente, em contrário da sentença e do recorrido, os municípios das regiões autónomas não têm direito à repartição dos recursos entre o Estado e os municípios, no que respeita à participação no IRS. Têm é direito a uma repartição de recursos, em IRS, entre as regiões autónomas e eles, municípios. E tudo porque nos termos do artigo 63.º, 3, da LFL, «A aplicação às Regiões Autónomas do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º e no artigo 20.º da presente lei efectua-se mediante decreto legislativo regional». Vejamos.

2.2.4. O Tribunal Constitucional teve oportunidade de discutir a constitucionalidade e legalidade do disposto nos artigos 19.º, n.º 1, c), 20.º e 59.º da Lei n.º 2/2007, na sua aplicação aos municípios da Região Autónoma da Madeira, no processo n.º 717/07, pelo acórdão n.º 499/08, de 14.10.2008, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, Vol 73.º, pág. 33 e seguintes, também disponível na base de dados deste Tribunal (www.tribunalconstitucional.pt). Como decorre do acórdão, o Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira formulara pedido de fiscalização abstracta sucessiva porque, nomeadamente, entendia que aqueles preceitos subtraíam à Região Autónoma uma parcela da totalidade do IRS a que têm direito. Ora, o Tribunal Constitucional veio a decidir:

«b) não declarar a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 19º, nº 1, al. c), 20º e 59º da Lei nº 2/2007, na sua aplicação aos Municípios da Região Autónoma da Madeira».

Da sua fundamentação interessa recordar, principalmente, o seguinte segmento:

«8.3. Assim delimitado o exacto alcance da reserva regional das receitas geradas e cobradas nas Regiões Autónomas, acolhendo-se a interpretação segundo a qual as receitas aí geradas e cobradas são, na sua íntegra, receitas dos orçamentos regionais, nem por isso se pode concluir que os artigos 19.º, n.º 1, al. c), 20.º e 59.º da actual Lei das Finanças Locais, que consagram a nova fórmula de cálculo das transferências do Estado para os municípios (que, como se viu, prevê uma participação variável dos mesmos no IRS, ou seja, que permite uma ‘municipalização’ de uma pequena parcela das transferências estaduais relativas ao IRS, podendo os municípios abdicar de uma parte dessa transferência ou tão só modular ou diferenciar localmente o IRS, as respectivas prestações), vieram chocar com a ‘localização’ dos impostos nas Regiões Autónomas. Isto porque aqueles preceitos, per se, são inoperantes em relação às Regiões Autónomas. Com efeito, a aplicação do regime neles contido efectuar-se-á, nos termos do n.º 3 do artigo 63.º daquele diploma legal, através de um decreto legislativo regional. Esta última disposição introduziu um mecanismo que não permite acolher o raciocínio do Requerente quanto à inconstitucionalidade dos preceitos que constituem o objecto do seu pedido de fiscalização. Pela simples razão de que o mesmo apenas questiona a aplicação do regime neles previsto (e não o regime em si) às Regiões Autónomas, e esta não decorre dos artigos 19.º, n.º 1, al. c), 20.º e 59.º da Lei n.º 2/2007, mas de um decreto legislativo regional que venha a ser criado pelas competentes assembleias legislativas regionais com vista a torná-lo operativo nas respectivas regiões. Isto decorre de forma clara do n.º 3 do artigo 63.º, o qual abre uma excepção, quanto a este específico aspecto, à aplicabilidade directa do diploma das finanças locais às Regiões Autónomas prevista no nº 1 da mesma disposição.

Assim sendo, não é possível sustentar a violação, pelos artigos 19.º, n.º 1, 20.º e 59.º da Lei nº 2/2007, de uma norma constitucional, mais concretamente do artigo 227.º, n.º 1, al. j), pois os orçamentos das Regiões Autónomas apenas verão escapar receitas que lhes estavam originariamente – de acordo com o texto constitucional – destinadas, se essa for a vontade expressa dos competentes órgãos regionais, plasmada num decreto legislativo regional. Como bem refere o recente Acórdão n.º 551/2007, que, por sua vez, cita o Acórdão n.º 403/89, no qual se afirma o seguinte: “(…) o exercício pelos órgãos regionais da faculdade de impugnação da constitucionalidade de normas dimanadas de órgãos de soberania pressupõe uma legitimidade qualificada pela violação de direitos das regiões. É precisamente a circunstância de ser accionado, por esta via, um poder de garantia dos poderes das regiões, que fornece o critério de determinação do âmbito do pedido. Só têm (devem) ser consideradas as normas que (…) violem direitos constitucionalmente conferidos às regiões e na medida em que essas normas se destinem a nelas ser aplicadas (…)”.

Não decorrendo uma tal violação, nos termos referidos, dos artigos cuja constitucionalidade vem impugnada, há assim que negar procedência ao pedido do Requerente.

8.4. Aqui chegados, importa notar que não faz sentido tratar autonomamente a alegada ilegalidade por violação do artigo 112º do EPA-RAM.

Com efeito, do confronto entre o artigo 227.º, n.º 1, al. j), da CRP e o artigo 112º do EPA-RAM não resulta qualquer discrepância significativa de sentido normativo, sendo que a norma constitucional já assegura expressamente que as Regiões Autónomas gozam do direito de dispor das receitas fiscais cobradas nos respectivos territórios arquipelágicos, pelo que se decide não conhecer do pedido de ilegalidade que se funda na violação do artigo 112º, nº 1, do EPA-RAM».

No quadro da interpretação do Tribunal Constitucional, portanto, os municípios das regiões autónomas não obtêm directamente dos preceitos da Lei de Finanças Locais o reconhecimento do direito a montantes de IRS. Apenas através de decreto-legislativo regional obterão esse reconhecimento.

No quadro daquela mesma interpretação, que aqui se acompanha, não pode obter acolhimento a tese da sentença recorrida de que o artigo 63.º, n.º 3, da LFL é uma norma inútil e de que entendida como a recorrente entende seria inconstitucional. E também não obtém acolhimento a tese do município quanto à interpretação da mesma norma. É que é o próprio Tribunal Constitucional que contraria essa tese.

Deste modo, não cabia ao Estado proceder directamente à transferência para os municípios das regiões autónomas a título de participação em IRS cobrado nessas regiões.

2.2.5. Mas será que se pode afirmar, em qualquer caso, que uma coisa será não decorrer da Lei das Finanças Locais o direito a montantes de IRS, outra coisa será decorrer esse direito directamente da Lei do Orçamento ou, pelo menos, decorrer da Lei do Orçamento uma vinculação de transferência.

Esta é ainda, de algum modo, a tese da sentença, e é a tese do município recorrido, «porque a verdade é que a LOE para 2009 consignou, de forma expressa e clara, a favor do Município do Funchal a verba em causa e a LOE (da competência exclusiva da Assembleia da República) é uma lei, que, por ser posterior, prevalece sobre a LFL, que é também uma lei (da competência relativa da Assembleia da República). Assim, mesmo se se entendesse que tal preceito exigia realmente um decreto legislativo regional para efeitos da transferência das verbas ou, mais ainda, que seria intenção sua fazer recair sobre as RA a responsabilidade de procederem, à custa do seu património, às transferências a que os municípios regionais têm direito a título de participação no IRS, essa exigência ou solução teria sido revogada ou derrogada pela LOE para 2009.»

Afigura-se, em primeiro lugar, que deve afastar-se a ideia de que a LOE revogou ou derrogou a LFL.

É que o que apenas resulta da LOE é que pretende cumprir a LFL.

E na verdade, se no domínio económico o Orçamento é uma previsão (plano) e no domínio político é uma autorização política (vd. António L de Sousa Franco – Finanças Públicas e Direito Financeiro Vol. I e II, 4ª edição, 14ª reimpressão, Almedina 2012, pp 338, 339), não se contesta que ele tem que ter «em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contrato», inscrevendo obrigatoriamente as dotações necessárias para o seu cumprimento (artigo 105.º, n.º 2, da CRP, artigo 16.º, n.º 1, a), da lei de enquadramento orçamental, Lei n.º 91/2001, de 20.8, com sucessivas alterações).

Ora, o artigo 42.º da Lei n.º 64-A/2008 justifica a transferência quantificada no Mapa XIX com aquela pretensão de cumprimento, mas não estabelece qualquer nova norma, não adita ou altera qualquer norma à LFL, nem sequer a interpreta (este problema pode vir a suscitar-se, com exigência de outra discussão, perante as leis do orçamento do Estado para 2011 e para 2012, com as normas interpretativas que aí ficaram a constar).

Por isso, não se trata de enquanto lei posterior prevalecer sobre lei anterior, pois que as duas se situam em planos diferentes.

A lei de 2008 pretende, simplesmente, cumprir a LFL, funda-se nela e é ela que lhe dá o suporte.

2.2.6. Em geral, a omissão na lei do orçamento de transferências ou de dotações que nela devem estar inscritas, em resultado de vinculação legal, permitirá concluir pela ilegalidade da lei do orçamento, situação em que, por isso, se «exigirá, como é óbvio que se abandone a reiterada ideia de que a lei do orçamento é um simples cálculo ou previsão» (José Joaquim Gomes Canotilho, “A Lei do Orçamento na Teoria da Lei”, em Universidade de Coimbra, Boletim da Faculdade de Direito Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor J.J. Teixeira Ribeiro, II, pág. 581).

Diversamente, se fica prevista uma dotação ou transferência na convicção da sua exigência legal, quando se concluir que, afinal, tal exigência não existe. Nesse caso, aquela dotação ou transferência não perderá o seu carácter de mera previsão, não decorrendo dela directamente o dever de transferência (outra coisa, ainda, será hipotética consequência a nível de responsabilidade, perante as autarquias que não vêm ser-lhes entregues as quantias constantes dos respectivos mapas).

Poder-se-ia contrapor, como de certa maneira fazem a sentença e o recorrido, que o Governo se deve limitar a executar o Orçamento. E sem dúvida que lei do orçamento «tem eficácia vinculante em primeiro lugar em relação ao Governo, obrigando-o a executar o orçamento» (em nota IX art. 106, JJ Gomes Canotilho Vital Moreira, “Constituição da República Portuguesa Anotada” Vol I, Coimbra Editora 2007).

Mas deve ponderar-se essa incumbência.

Que é competência do Governo fazer executar o Orçamento do Estado, é cristalino, por textualizado no artigo 199.º, b), da Constituição.

Mas precisamente porque lhe cumpre executar, é que deve executar bem. Não se trata de uma actividade mecânica.

Com efeito, há um conjunto vasto de determinações do Orçamento respeitante, por exemplo, a cativações, a retenções, a acertos, sistema de pagamento duodecimal, que têm de ser respeitadas. E se têm de ser respeitadas também o deverão ser, afinal, as disposições em que se fundam as transferências.

Não teria sentido que o Governo procedesse a transferências que implicassem desrespeito da lei que se intentava cumprir ao contemplar-se no Orçamento.

E na verdade, «seria confundir as coisas dizer que as obrigações de gastar são determinadas pela inscrição orçamental de rubricas de despesa, ainda que assinaladas por uma designação que evidencie o fim a que se destinam: só uma lei – incluída ou não no Orçamento – será susceptível de originar a obrigatoriedade de gastar certas quantias» (António Lobo Xavier, “O Orçamento Como Lei”, em Separata do Boletim de Ciências Económicas, Coimbra 2000, pag. 170. Embora o Autor defenda, depois, a necessidade de um acto normativo para a anulação ou redução dos créditos orçamentais).

Note-se que se estaria votada ao fracasso acção baseada em omissão na lei do orçamento de alegada dotação obrigatória, que, afinal, se concluía não ser obrigatória, também tem de estar votada ao fracasso acção tendente a obter efectiva transferência de quantia inscrita na suposição de que era obrigatória a transferência, quando igualmente se conclui que nem era obrigatória nem era devida. Sublinhe-se que não se trata, aqui, de se permitir que o Governo suspenda restrinja ou cancele dotações orçamentais ou transferências que correspondam à execução financeira de obrigações legais (ainda António L de Sousa Franco, ob. cit., págs. 407, 408).

Do que se trata é de se verificar, no quadro da execução da autorização de transferência que ela, afinal, não tem justificação legal para ser feita.

E logo se vê, tal como defende o recorrente, que não pode ter cobertura a transferência a título de participação em imposto do Estado de mais do que o próprio imposto. Não se pode transferir o que não há.

Com efeito, se pertencem às regiões autónomas as receitas fiscais nelas cobradas ou geradas, incluindo o respectivo IRS, conforme considerou o Tribunal Constitucional, o Estado não pode transferir o que não tem.

Por isso se entende a linguagem do recorrente no sentido de que a transferência para os municípios das regiões autónomas equivaleria, afinal, a transferir 105%, isto é, a ficar na região autónoma mais do que o próprio imposto - 100% para as regiões autónomas, mais 5% para as autarquias dessas regiões.

Então, não seria, já, transferência a título de participação em impostos do Estado, poderia ser, quando muito, uma subvenção ou subsídio. Mas não é de subvenção ou subsídio que se trata na transferência aqui em discussão.

Pelo exposto, concede-se provimento ao recurso, revoga-se a sentença e julga-se improcedente a acção. Custas pelo Autor, ora recorrido”.

Em relação aos anos 2009/2010 o quadro legal é exactamente o mesmo, aplicando-se em relação a ambos a doutrina exposta de modo que o recurso, quanto a eles, merece inteiro provimento improcedendo a acção.

5. Já quanto ao ano de 2011 o recorrente referiu o seguinte:

“VI. Posteriormente à apresentação de contestação pelo MF e da interposição de recurso relativamente à decisão proferida em primeira instância, foi publicada a Lei n° 60-A/2011, de 30 de Novembro, a qual aditou o art. 185°A à LOE 2011, com vigência entre 01.01.2011 e 31.12.2011.

VII. Nesse art. 185°A da LOE 2011, determina-se que, para efeitos do art. 19°, n°1, al. e) da LFL, a participação variável de 5% no IRS a favor dos municípios das Regiões Autónomas é deduzida à receita do IRS cobrada na respectiva região autónoma, devendo o Estado proceder directamente à sua entrega aos municípios.

VIII. Em cumprimento dessa determinação legal, que iniciou vigência em 01.12.2011, o MF transferiu para a Direcção Geral das Autarquias Locais, em 16.12.2011, o montante de € 13,446.870.00, correspondente à soma da participação variável dos municípios sedeados nas RA dos Açores e da Madeira, conforme Mapa XIX, anexo à LOE 2011, e no qual se incluía o valor de € 417.319,00, correspondente à participação variável no IRS do MRG, relativo ao ano de 2011 (Mapa XIX anexo à LOE 2011).

IX. A DOAL transferiu em 20.12.2011 para os municípios sitos na RM, incluindo o Município da Ribeira Grande, via Secretaria Regional das Finanças e Planeamento, todas as quantias correspondentes à participação variável de 5% no IRS referente ao ano de 2011, pelo que a esse respeito o MF nada tem a pagar.

X. O MF somente pode efetuar a entrega de tal verba ao Recorrido mercê da alteração legislativa introduzida pelo aditamento do art. 185°A à LOE 2011”.

Na verdade é como o recorrente diz. De resto, o próprio acórdão acima transcrito coloca a questão quando refere que “este problema pode vir a suscitar-se, com exigência de outra discussão, perante as leis do orçamento do Estado para 2011 e para 2012, com as normas interpretativas que aí ficaram a constar”. A introdução na LOE/2011 do art. 185º-A, por via da Lei n.º 60-A/2011, de 30.11, que veio determinar que o Estado deduza 5% na transferência para a Região do IRS cobrado na RA e o entregue directamente a cada Município da região, resolve definitivamente a situação. Mas evita, igualmente, a hipótese de duplicação da transferência, que era o que podia decorrer do sentido do acórdão recorrido. Com efeito, Ministério das Finanças transfere directamente esses 5% para o Município autor mas só porque o subtrai da dotação que cabia à RAA.

A acção procede, assim, nesta parte, com este fundamento, que decorre da alteração legislativa entretanto ocorrida. Por essa razão, o recorrente não pagará as custas que lhe caberiam pelo decaimento.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder parcial provimento à revista.

Custas a cargo do recorrido na proporção de 2/3.

Lisboa, 20 de Junho de 2013. – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) – António Bento São Pedro – Luís Pais Borges.