0449/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do art. 51º, 1 do CPTA são imediatamente impugnáveis “os actos administrativos com eficácia externa”, sendo desde então abandonados os critérios da definitividade e lesividade do acto até aí vigentes (art. 25º da LPTA e 268º, 4 da CRP).

II- É imediatamente impugnável a deliberação da Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público que aplicou uma pena disciplinar, dado que tem, indiscutivelmente, eficácia externa. Em consequência, a reclamação, prevista no art. 29º, n.º 5 do Estatuto dos Magistrados do Ministério Público, de tais deliberações para o Plenário do mesmo órgão não tem carácter necessário.

III- Para o efeito de se instaurarem procedimentos disciplinares a Magistrados do Mº Pº, o «dirigente máximo do serviço» - noção esta inclusa no art.º 4º, n.º 2, do Estatuto Disciplinar - tanto pode ser o Procurador-Geral da República como o Conselho Superior do Ministério Público (CSMP). Contudo, e nos termos do art.º 214º do Estatuto do Ministério Público, só o CSMP tem competência para converter um anterior inquérito em processo disciplinar. Na medida em que formulava uma tal proposta de conversão, o relatório final de um inquérito movido a um Magistrado do Mº Pº tinha como destinatário único o CSMP - pelo que o facto de o Procurador-Geral da República não haver instaurado, «motu proprio», o processo disciplinar nos 3 meses subsequentes ao recebimento do inquérito nos serviços da PGR não traduzia o desinteresse na perseguição disciplinar justificativo da prescrição de curto prazo prevista no art.º 4º, n.º 2, do ED.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

1.1. A… , Procurador-Adjunto, na 7ª Secção do … de …, intenta a presente ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL contra o CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO, pedindo a anulação do acto que o puniu disciplinarmente com a pena de “dez dias de multa”, imputando-lhe os vícios de (i) falta de fundamentação; (ii) violação de lei por referir deveres profissionais sem concretizar as normas ou o quadro jurídico que os consagra; (iii) violação dos princípios da proporcionalidade, por não terem sido devidamente sopesadas todas as circunstâncias atenuantes que militam a seu favor; (iv) prescrição do procedimento disciplinar por terem decorrido mais de três desde que foi encerrado o inquérito visando o apuramento da responsabilidade disciplinar e a decisão que deliberou converter tal inquérito em processo disciplinar.

1.2. O Conselho Superior do Ministério Público contestou a acção, começando por arguir a excepção da impugnabilidade da deliberação recorrida. Em seu entender o acto que constitui objecto da presente acção está sujeito a reclamação necessária para o Plenário do Conselho. Quanto ao mérito da acção sustenta a validade da deliberação recorrida.

1.3. Foi proferido despacho saneador, julgando improcedente a excepção arguida pelo réu.

Inconformado com tal despacho o réu reclamou para a conferência.

Por despacho do Relator proferido a fls. 54 vº e 55º determinou-se que a reclamação fosse julgada pela conferência quando fosse apreciado o mérito da causa.

1.4. Não houve alegações.

1.5. Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

Com interesse para o julgamento da reclamação para a conferência e do mérito da causa, consideram-se relevantes os seguintes factos e ocorrências processuais:

a) Em 15 de Setembro de 2005 o Ex.mo Inspector do Ministério Público propôs “que seja instaurado procedimento disciplinar ao Lic. A… , enquanto Procurador-Adjunto na comarca de …, à data dos factos investigados e actualmente colocado no …de …. e bem assim, por estarem reunidos os necessários pressupostos, que o presente inquérito constitua parte instrutória do respectivo processo” – fls. 139 do apenso;

b) O procedimento foi recebido no Procuradoria-geral da República em 17-3-2006;

c) Pelo Ex.mo Conselheiro Procurador-geral da República foi proferido, em 23-3-2006, o seguinte despacho: “Designo relator o Ex.mo Sr. Dr. B… ”.

c) Em 11 de Julho de 2006 o Conselho Superior do Ministério Público deliberou “converter o inquérito realizado em processo disciplinar, nos termos do art. 214º, n.º 1 do Estatuto do Ministério Público”.

d) o arguido respondeu por escrito, nos termos constantes de folhas 166 e seguintes, alegando além do mais:

“aceita que, no caso concreto, não cumpriu com o zelo exigível as suas funções, pois durante o período em que o processo esteve na sua posse é possível que tenha havido lapsos de tempo em que poderia e deveria tê-lo despachado…”. “ Mas se a acusação por falta de zelo é inquestionável, apesar das condicionantes em que tudo se passou e que muito atenuam o seu comportamento o arguido não perspectivou e muito menos aceitou a violação do dever de lealdade”. (…) “A lealdade é algo que muito preza. Um princípio intrínseco que sempre o acompanha. Não fora o facto de vir acusado pela violação deste dever e nem sequer se pronunciaria quanto à acusação prescindindo de todo e qualquer prazo para tanto”;

e) Em 21-10-2006, o Ex.mo Sr. Instrutor do Processo elaborou o relatório final, de onde consta:

“(…)

Pelo exposto, com a sua inércia, votando ao esquecimento e não despachando o processo de inquérito n.º … , da comarca de … que ficou paralisado, por sua única e exclusiva responsabilidade, durante mais de 59 meses (desde 14-12-199 até 9-11-2004) incorreu em responsabilidade disciplinar, já que agiu com negligência, com desinteresse pelo cumprimento dos deveres profissionais, “maxime” os de aperfeiçoamento de métodos de trabalho e da sua adequação a um exercício da função efectivo e responsável. Agrava a responsabilidade do arguido a ocorrida prescrição dos procedimentos criminais. Atenuam-na o seu bom comportamento anterior (não sofreu qualquer sanção disciplinar e obteve já duas classificações de BOM), as péssimas condições de trabalho na comarca, as suas condicionantes familiares (longe da mulher e dos filhos e a necessidade de apoiar a sua mãe) e bem assim o seu deficitário estado de saúde, durante largo período em que esteve na comarca de …, decorrente de depressão e esgotamento. Atento a todo o circunstancialismo trazido e tendo presentes os vectores da medida da pena e os interesses a acautelar (defesa da capacidade funcional da Administração), propomos que ao Licº A… , enquanto Procurador – Adjunto na comarca de …, seja aplicada a pena de dez dias de multa de acordo com a disciplina conjugada dos artigos 163º a 168º (alterado pela Lei 143/99, de 31 de Agosto – multa de 5 a 90 dias), 131º, 185º da Lei 60/98, de 27 de Agosto e art. 3º. n.º 4, al. b) e n.º 6 do Dec. Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, ex vi art. 108º daquela lei.

(…)”.

f) Por acórdão de 8-2-2007 a “Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público” deliberou aplicar ao autor a pena de dez dias de multa: “(…) Aderindo à proposta do Ex.mo Sr. Inspector e respectivos fundamentos (art. 30º, n.º 7 da Lei 60/98, de 27/8) acordam neste Conselho Superior do Ministério Público em aplicar ao Sr. DrA… a pena de dez dias de multa, de acordo com a disciplina conjugada dos artigos 163º a 168º (alterado pela Lei 143/99, de 31 de Agosto – multa de 5 a 90 dias), 131º, 185º da Lei 60/98, de 27 de Agosto e art. 3º. n.º 4, al. b) e n.º 6 do Dec. Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, ex vi art. 108º daquela lei”.

g) Na referida deliberação destacou-se, além do mais:

“(…)

- Em 9/8/1999 foram registados na comarca de … os autos de inquérito com o n…. por factos ocorridos dois dias antes, susceptíveis de integrar os crimes de ofensa à integridade física e furto;

- as diligências de inquérito foram levadas a cabo pela GNR, por competência delegada;

- em 22-9-1999 foram os autos conclusos ao magistrado titular Sr. Dr. A…;

- a 30-9-1999, o magistrado ordenou algumas diligências complementares;

- a 14-12-1999 os autos foram de novo conclusos ao magistrado;

- desde aí, o processo manteve-se concluso sem qualquer despacho, sendo devolvidos pelo magistrado só em 9-11-2004, já decorrido o prazo da prescrição e volvidos dezoito meses desde a movimentação deste magistrado para o … de …;

- os autos constam dos registos estatísticos como tendo merecido despacho de acusação a 30-6-2000, por ordem do magistrado ao técnico de justiça adjunto;

- o Magistrado levou o inquérito para … e só depois da intervenção do Sr. Procurador da República de … o devolveu.

Remetidos os autos ao Sr. Instrutor, foi deduzida acusação a fls. 153-160, cujo teor se dá por reproduzido.

O arguido apresentou contestação, junta a fls. 166-168, no essencial impugnado a violação do dever de lealdade, afirmando que nunca foi sua intenção esconder do controlo hierárquico o inquérito em causa.

Realçou ainda as difíceis circunstâncias em que exerceu funções na comarca, mormente com situações de grande conflitualidade entre oficiais de justiça, que chegou a traduzir-se em violência e disparos de arma de fogo na secção, para além do magistrado se ter visto perante a necessidade de dar apoio a sua mãe, de 83 anos, isolada numa aldeia transmontana e com problemas de saúde, estando também longe da sua esposa e filho, em Lisboa, tendo atingido um estado de depressão e esgotamento que o levou a receber tratamento médico.

Em face da contestação, entendeu o Sr. Inspector retirar a acusação no tocante à ventilada violação do dever de lealdade por não se ter logrado demonstrar inequivocamente o elemento subjectivo da infracção, propondo, nesta parte, o arquivamento dos autos.

No mais, considera provados os factos vertidos no relatório de fls. 173 a 178 e conclui propondo que ao arguido seja aplicada a pena de dez dias de multa” – cfr. fls. 183 e 184 do apenso.

2.2. Matéria de direito

2.2.1. Reclamação para a conferência.

O Conselho Superior do Ministério Público reclamou para a conferência do despacho saneador, na parte em que foi julgada improcedente a excepção da inimpugnabilidade da deliberação, objecto da presente acção.

Por despacho do Relator, proferido em 31-1-2008, determinou-se que a “reclamação será decidida no acórdão que julgar a causa”, pelo que se impõe apreciar, agora, a aludida reclamação.

No despacho saneador decidiu-se que “a reclamação prevista no art. 20º, 5, do Estatuto dos Magistrados do Ministério Público não tinha carácter necessário e que, portanto, o acto proferido pela Secção Disciplinar era, desde logo impugnável, à luz do critério do art. 51º, n.º 1 do CPTA, uma vez que produziu efeitos externos (aplicou uma pena de dez dias de multa)”.

Na reclamação para a conferência o Conselho Superior do Ministério Público sustenta o carácter necessário da aludida reclamação, a qual tem vindo a ser afirmada pela jurisprudência maioritária e recente deste Supremo Tribunal. Acrescenta ainda que a decisão vertida na deliberação da Secção do CSMP não é um acto imediatamente lesivo – pressuposto para o seu ataque contencioso – uma vez que o seu destinatário dispõe de um meio impugnatório (reclamação para o Plenário do CSMP, com efeito suspensivo do acto de que reclama).

O autor nada disse.

A decisão reclamada é do seguinte teor:

“O art. 29 ºdo Estatuto do Ministério Público (Aprovado pela Lei nº 47/86, de 15 de Outubro com as alterações introduzidas pelas Leis nºs 2/90, de 20 de Janeiro, 23/92, de 20 de Agosto, 10/94, de 5 de Maio e 60/98, de 27 de Agosto) tem a seguinte redacção:

“Artigo 29.°

Secções

1- Quando se trate de apreciar o mérito profissional, o Conselho Superior do Ministério Público pode funcionar em secções, em termos a definir por regulamento interno da Procuradoria-Geral da República.

2- As matérias relativas ao exercício da acção disciplinar são da competência da secção disciplinar.

3- Compõem a secção disciplinar o Procurador-Geral da República e os seguintes membros do Conselho:

Cinco dos membros referidos nas alíneas b), d) e e) do n.º 2 do artigo 15.°, eleitos pelos seus pares, em número proporcional à respectiva representação;

O procurador-geral-adjunto referido na alínea c) do n.º 2 do artigo 15.°;

Três das personalidades a que se refere a alínea f) do n.° 2 do artigo 15.°, eleitas por e de entre aquelas, para períodos de 18 meses;

Uma das personalidades a que se refere a alínea g) do n.º 2 do artigo 15.°, designada por sorteio, para períodos rotativos de 18 meses.

4- Não sendo possível a eleição ou havendo empate, o Procurador-Geral da República designará os membros não eleitos, com respeito pelo disposto na parte final da alínea a) do número anterior.

5- Das deliberações das secções cabe reclamação para o plenário do Conselho”.

O art. 33º do mesmo diploma tem a seguinte redacção:

(…)

“Artigo 33.°

Recurso contencioso

Das deliberações do Conselho Superior do Ministério Público cabe recurso contencioso, a interpor nos termos e segundo o regime dos recursos dos actos do Governo”.

Antes do CPTA era pacífico o entendimento de que a reclamação prevista no n.º 5 do art. 29º, era necessária e não meramente facultativa. Na verdade, segundo o art. 25º da LPTA e artº. 268º, 4 da CRP, entendia-se que – salvo os casos em que houvesse uma imediata lesão de interesses do particular - só eram recorríveis contenciosamente os actos definitivos, na sua tripla acepção: material (decisão), horizontal (fim o procedimento) e vertical (pelo órgão superior da hierarquia) – cfr. nesta linha e sobre questão idêntica o acórdão deste STA de 19-10-004, proferido no recurso 0680/03, e respectiva fundamentação: “o n.º 5 desse mesmo preceito estabelece que das deliberações das secções cabe reclamação para o plenário do Conselho, que é constituído por todos os seus membros (artigo 26.º, n.º 2), enquanto que o seu artigo 33.º prescreve que das deliberações do Conselho Superior do Ministério Público cabe recurso contencioso, a interpor nos termos e segundo o regime dos actos do Governo. Da conjugação destes preceitos resulta, claramente, que a reclamação para o plenário das deliberações das secções é uma reclamação necessária. É reclamação, em sentido técnico-jurídico, na medida em que é dirigida ao mesmo órgão - o Conselho Superior do Ministério Público - embora em formação alargada, integrando todos os membros das secções, visando a revogação ou a modificação da deliberação reclamada, e é necessária na medida em que da deliberação reclamada não cabe recurso contencioso, que só das deliberações do plenário pode ser interposto. Com ela, visa-se um auto controlo da legalidade do acto, feito pelo seu próprio autor, constituindo, assim, a decisão da reclamação, a última palavra do Conselho, aquela que, tomada pela totalidade dos seus membros, decide, em termos definitivos, a questão apresentada”

Com a entrada em vigor do CPTA, a questão torna-se mais complexa, uma vez que o art. 59º, n.º 4 e 5 do CPTA parece abolir toda e qualquer impugnação administrativa necessária, quando nos diz que a utilização dos meios de impugnação administrativa – sem distinguir entre os meios necessários e facultativos – suspende o prazo de impugnação contenciosa.

Penso, contudo, e como este STA decidiu no acórdão citado pelo CSMP (acórdão de 28 de Dezembro de 2006 proferido no processo 1061/2006), que o CPTA continua a ser compatível com a existência de impugnações administrativas necessárias, apesar de não ser essa a regra geral agora vigente.

Como refere AROSO DE ALMEIDA, Novo Regime de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª Edição, pag 139: “O CPTA não exige, assim, em termos gerais, que os actos administrativos tenham sido objecto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objecto da impugnação contenciosa. Das soluções consagradas nos art.ºs 51º e 59º, n.ºs 4 e 5, decorre, por isso, a regra de que a utilização de vias de impugnação administrativa não é necessária para aceder à via contenciosa” (…). “Na ausência de determinação legal expressa em sentido contrário deve entender-se que os actos administrativos com eficácia externa são imediatamente impugnáveis perante os tribunais administrativos, sem necessidade da prévia utilização de qualquer via de impugnação administrativa”.

Este entendimento é a meu ver o mais correcto: o legislador pode qualificar uma impugnação administrativa como necessária; a regra (ou seja, na falta de uma vontade do legislador nesse sentido) é, o entanto a de que as impugnações administrativas são todas elas meramente facultativas e, portanto, com o regime previsto no art. 59º, 4 e 5 do CPTA.

Nos casos em que a lei anterior ao CPTA previa impugnações administrativas e as qualifique como necessárias devemos entender que as mesmas continuam com essa natureza. Nos outros casos em que a lei anterior ao CPTA previa expressamente a existência de impugnações administrativas, sem que expressamente as qualificasse como necessárias, impõe-se uma distinção:

(i) Nos casos em que a necessidade de impugnação administrativa especialmente prevista e destinada a garantir a intervenção do superior hierárquico da mesma Pessoa Colectiva ou organismo autónomo, a sua função visava obter a definitividade vertical do acto. Nestas situações deve entender-se que a impugnação administrativa deixou de ser necessária, pois a definitividade deixou de ser um critério da recorribilidade contenciosa (cfr. art. 51º, 1 do CPTA);

(ii) Nos casos em que a necessidade da impugnação administrativa especialmente prevista se destinava a associar uma outra entidade co-responsabilizando-a pela prática do acto, deve entender-se que a impugnação continua a ser necessária, uma vez que a sua génese não se destinava a garantir a definitividade ao acto.

No presente caso, a reclamação para o Plenário do mesmo órgão – Conselho Superior do Ministério Público – destinava-se a assegurar a intervenção deste na sua plenitude, ou seja a garantir a definitividade vertical do acto (última palavra a Administração). Não se vislumbra qualquer outra função que a reclamação pudesse prosseguir a não ser essa – uma vez que os membros da Secção Disciplinar eram todos membros do Pleno do Conselho e, portanto, a decisão da Secção já responsabilizava o órgão. O art. 33º do Estatuto dos Magistrados do Ministério Público ao conferir a recorribilidade aos actos do Conselho inseria-se no paradigma geral de que só eram recorríveis os actos verticalmente definitivos (art. 25º da LPTA), ou seja, os que fossem a última palavra da Administração.

Esta interpretação é, seguramente, aquela que permite uma maior tutela judicial efectiva, sem impedir todavia a possibilidade de fazer intervir o Pleno do Conselho, uma vez que, se o particular pretender essa intervenção, o prazo de interposição do recurso contencioso suspender-se-á (art. 59º) - cfr. art. 7º do CPTA.

Este Supremo Tribunal, no acórdão de 30-8-2006, proferido na suspensão de eficácia n.º 783/06 – perante uma situação idêntica, sobre a natureza necessária ou facultativa da reclamação para o Pleno do CSMP – também chegou a tal conclusão:

“(…)Deste modo, na ausência de determinação legal expressa em sentido contrário, resultante de uma opção consciente e deliberada do legislador, quando este a considere justificada, deve entender-se que os actos administrativos, com eficácia externa, são imediatamente impugnáveis perante os tribunais administrativos. Ora, no caso, inexiste qualquer determinação legal expressa em contrário da posição consagrada no CPTA (ver art. 33º da Lei Orgânica do M. P. segundo a qual, das deliberações do Conselho Superior do Ministério Público cabe recurso contencioso a interpor nos termos e segundo o regime dos recursos dos actos do Governo, e o texto do n.º 3 do art. 29º da mesma lei, que nem sequer se refere ao carácter necessário da reclamação para o Plenário. (…)”.

Assim, e pelas razões expostas, entendo que a reclamação prevista no art. 29º, 5 do Estatuto dos Magistrados do Ministério Público não tem carácter necessário e que, portanto, o acto proferido pela Secção Disciplinar era, desde logo, impugnável à luz do critério do art. 51º, n.º 1 do CPTA, uma vez que produziu efeitos externos (aplicou uma pena de dez dias de multa).”

Adiantando a solução, entende-se manter a decisão reclamada.

Na verdade, o argumento que o CSMP invoca a partir da falta de lesividade da deliberação não é, segundo o critério do CPTA, um argumento concludente. Se é certo que, por força do art. 268º, 4, da CRP, todos os actos administrativos lesivos são recorríveis, também é verdade que, nos termos do art. 51º, 1, do CPTA a lesividade é apenas um dos casos especialmente previstos denunciando ou evidenciando a eficácia externa: “são impugnáveis, segundo o aludido preceito, os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”.

A eficácia externa é que é – actualmente e face ao art. 51º, 1, do CPTA – o atributo do acto que o torna impugnável. Este regime acabou com o critério anterior, previsto no art. 25º da LPTA, segundo o qual só eram recorríveis os actos administrativos que fossem definitivos, alargando desse modo inclusivamente o âmbito da impugnabilidade resultante do art. 268º, 4 da CRP (lesividade).

Assim, a circunstância da “reclamação” – caso tivesse natureza necessária – poder suspender a eficácia da deliberação reclamada, afastando desse modo a imediata lesividade é, no contexto do CPTA, uma argumentação inconcludente.

Como não restam dúvidas que a deliberação que aplique uma pena disciplinar produz efeitos externos não há dúvida que a mesma preenche todos os requisitos do art. 51º do CPTA.

Note-se, ainda, que não decorre expressamente do Estatuto do Ministério Público a eficácia suspensiva da interposição da reclamação, pelo que, a mesma só teria efeito suspensivo nos termos do art. 163º, 1 do CPA se do acto reclamado não coubesse recurso contencioso, ou seja, e dito de outro modo, se a reclamação fosse necessária. Assim, o efeito suspensivo, no silêncio do legislador, é uma consequência da reclamação ser necessária, e, portanto, não pode servir como critério da recorribilidade do acto reclamado. Realidade diversa seria o legislador prever expressamente o efeito suspensivo da reclamação, caso em que se poderia, ver na atribuição deste efeito em conjugação com o disposto no art. 163º, 1 do CPTA uma intenção implícita de atribuir à reclamação carácter necessário.

Todavia, a questão não fica, desde já, resolvida.

Alguma doutrina e jurisprudência têm sustentado a sobrevivência de impugnações administrativas necessárias – aliás, neste sentido a decisão objecto de reclamação para a conferência citou a posição de AROSO DE ALMEIDA. Esta admissibilidade – como se pode ver, por exemplo em VIEIRA DE ANDRADE, chamando-lhe “pronúncia administrativa prévia”, A Justiça Administrativa, Lições, 8ª Edição, Coimbra, 2006, pág. 313 e seguintes – implica que a impugnação administrativa necessária, passe a ser encarada como um pressuposto processual próprio, e que subsistiria sempre que o legislador assim o entendesse. A criação de pressuposto processual como a necessidade de “prévia impugnação administrativa” é, de resto constitucionalmente permitida, como sustentou o Tribunal Constitucional nos acórdãos 161/99 e 44/2003, confirmando acórdãos deste Supremo Tribunal, desde que criados por lei. Cumpridos os requisitos gerais, isto é, com reserva de lei em sentido formal, e desde que adequado às circunstâncias do caso (art. 22º da CRP), ou seja, sem que a criação do meio impugnatório seja um obstáculo no acesso ao Direito, nada impede o legislador de impor a necessidade da impugnação administrativa como condição de acesso à via judicial.

A decisão reclamada, ciente deste aspecto da questão, entendeu o seguinte:

“o legislador pode qualificar uma impugnação administrativa como necessária; a regra (ou seja, na falta de uma vontade do legislador nesse sentido) é, no entanto a de que as impugnações administrativas são todas elas meramente facultativas e, portanto, com o regime previsto no art. 59º, 4 e 5 do CPTA.”

Pensamos que é assim.

Nada impede o legislador de criar um pressuposto processual que se traduza em obter uma pronúncia da Administração previa à intervenção do Tribunal. Mas, como regra devemos entender que, a partir da entrada em vigor do CPTA, na falta de indicação clara do legislador nesse sentido, a impugnação administrativa não tem carácter necessário, pois que, nos termos do art. 59º, n.º 4 do CPTA a “utilização dos meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa”.

Contudo, este critério não é ainda bastante para resolver cabalmente o nosso caso, pois a lei, que prevê a reclamação para o Plenário do CSMP, é anterior ao CPTA. Importa, por isso, resolver uma outra questão, que é a de saber em que medida o CPTA impõe uma nova leitura sobre a natureza necessária das impugnações administrativas especialmente previstas na lei.

O relator ao proferir a decisão reclamada, enfrentou este problema resolvendo-o da seguinte maneira:

“(…) Nos casos em que a lei anterior ao CPTA previa impugnações administrativas e as qualifique como necessárias devemos entender que as mesmas continuam com essa natureza.

Nos outros casos em que a lei anterior ao CPTA previa expressamente a existência de impugnações administrativas, sem que expressamente as qualificasse como necessárias, impõe-se uma distinção:

(i) Nos casos em que a necessidade impugnação administrativa especialmente prevista e destinava a garantir a intervenção do superior hierárquico da mesma Pessoa Colectiva ou organismo autónomo, a sua função visava obter a definitividade vertical do acto. Nestas situações deve entender-se que a impugnação administrativa deixou de ser necessária, pois a definitividade deixou de ser um critério da recorribilidade contenciosa (cfr. art. 51º, 1 do CPTA);

(ii) Nos casos em que a necessidade da impugnação administrativa especialmente prevista se destinava a associar uma outra entidade co-responsabilizando-a pela prática do acto, deve entender-se que a impugnação continua a ser necessária, uma vez que a sua génese não se destinava a garantir a definitividade ao acto.(…)”

Julgamos ser de aceitar o critério exposto, na medida em que, bem vistas as coisas, o que o art. 51º, 1 do CPTA trouxe de novo foi a extinção da definitividade como critério de recorribilidade. Deixou de ser importante para efeitos de impugnação judicial que a palavra da Administração pertencesse ao órgão do topo da hierarquia. Tanto é assim que o art. 11º, 5, do CPTA prevê a comunicação da existência do processo judicial ao “ministro ou órgão superior da pessoa colectiva” sempre que o autor do acto esteja subordinado a poderes hierárquicos.

O que significa que, na generalidade dos casos, os meios de impugnação administrativa ainda que especialmente previstos na lei, perdem a natureza de “necessários”. A sua “necessidade” justificava-se para conferir definitividade (vertical) ao acto. Quando a definitividade vertical do acto caiu, como critério de recorribilidade, também deve cair o carácter necessário da impugnação administrativa, destinada a garantir essa definitividade.

Pode, contudo, haver outras situações em que a impugnação administrativa não serve apenas para conferir a definitividade vertical, designadamente porque não existe hierarquia, ou porque se entende importante a introdução de uma outra pessoa colectiva na definição da situação jurídica. Nestes casos, mesmo anteriores ao CPTA, deve entender-se que a impugnação administrativa prévia é necessária.

Ora atendendo a este critério, julgamos que a reclamação em causa se destinava apenas garantir a definitividade vertical, fazendo intervir o Órgão (Conselho Superior do Ministério Público) na sua plenitude – neste sentido, embora não sendo jurisprudência uniforme, os acórdãos deste Supremo Tribunal, de 30-08-2006 (processo nº 0783/06) e de 6-11-2007 (processo n.º 0737/07).

Face ao exposto indefere-se a reclamação.

2.2.2. Mérito da causa

Quanto ao mérito da causa sustenta o autor que a deliberação que o puniu (i) não está fundamentada; (ii) viola os artigos 3º, n.º 4, al. b) e o n.º 6 do ED; (iii) violou o princípio da proporcionalidade; (v) estando ainda prescrito o procedimento disciplinar.

Apreciaremos as questões pela ordem da sua arguição.

2.2.2. 1. Falta de Fundamentação

Defende o autor que o acórdão impugnado padece de manifesta falta de fundamentação na medida em que se refere a “deveres profissionais maxime os de aperfeiçoamento de métodos de trabalho e da sua adequação a um exercício da função efectivo e responsável”, sem que aponte em concreto as normas e o quadro jurídico que dão corpo a tais deveres. Como é bom de ver, continua o autor, na medida da pena não foi tida em conta apenas a violação desses dois deveres (aperfeiçoamento de métodos de trabalho e adequação a um exercício da função efectivo e responsável) pesando obviamente todos os outros cuja identificação ficou escondida atrás da expressão “maxime”. Por conseguinte conclui: “é absolutamente indecifrável, para um destinatário médio, colocado na posição do autor, saber em que proporção tais ocultos deveres influenciaram a medida da pena aplicada”.

Vejamos.

É uma falta de fundamentação subtil. A expressão “maxime”, que significa “designadamente”, seria um indício de que outros deveres não exemplificados poderiam qualificar a conduta do autor, sendo que os mesmos não foram expressamente indicados – tratava-se assim de uma fundamentação “oculta”.

A alegada falta de fundamentação, além de subtil é estranha, pois o autor foi notificado da acusação, que continha precisamente a mesma redacção (cfr. Fls. 159 do processo disciplinar): “incorreu em responsabilidade disciplinar, já que agiu com negligência e com desinteresse pelo cumprimento dos deveres profissionais, “maxime” os de aperfeiçoamento de métodos de trabalho e da sua adequação a um exercício da função efectivo e responsável e pelo desempenho das suas funções em subordinação aos objectivos do serviço”.

Ora, perante a acusação o autor/arguido disse o seguinte:

“aceita que, no caso concreto, não cumpriu com o zelo exigível as suas funções, pois durante o período em que o processo esteve na sua posse é possível que tenha havido lapsos de tempo em que poderia e deveria tê-lo despachado…”.

“Mas se a acusação por falta de zelo é inquestionável, apesar das condicionantes em que tudo se passou e que muito atenuam o seu comportamento o arguido não perspectivou e muito menos aceitou a violação do dever de lealdade”.

(…)

“A lealdade é algo que muito preza. Um princípio intrínseco que sempre o acompanha. Não fora o facto de vir acusado pela violação deste dever e nem sequer se pronunciaria quanto à acusação prescindindo de todo e qualquer prazo para tanto” – cfr. Fls. 166 e seguintes do processo disciplinar.

Estranha-se assim que, depois do instrutor do processo ter retirado a acusação pela violação do dever de lealdade, por falta do elemento subjectivo, o autor venha, agora dizer, que não entende qual o quadro legal dos deveres que lhe estavam a ser imputados – sendo que então aceitava que “no caso concreto não cumpriu com o zelo exigível as suas funções …”.

Mas para além de subtil e estranha a alegada falta de fundamentação não tem razão de ser. A expressão “maxime” ao exemplificar o modo como foi violado o dever zelo, não criou nem inventou qualquer outro dever funcional, situado fora do quadro legal expressamente indicado. O quadro legal foi indicado no art. 29º da acusação: artigos 163º, 168º, 186º, 188º da Lei 60/98, de 27 de Agosto e art. 3º do Dec. Lei 24/84. Na definição do dever de zelo, no art. 3º, n.º 6 do ED (Dec. Lei 24/84, de 16/1) inclui tais aspectos no dever de zelo que, segundo o preceito, consiste (também) em “aperfeiçoar os (…) métodos de trabalho de modo a exercer as suas funções com eficiência e correcção”. A expressão “maxime” tem assim o sentido preciso de precisar, dentro do dever de zelo definido no art. 3º, 6 do ED, qual o aspecto em que o mesmo foi violado.

A deliberação punitiva aceitando esta qualificação jurídica puniu o autor pela violação do dever de zelo, que concretizou através da violação do dever de aperfeiçoamento de métodos de trabalho e da adequação ao exercício efectivo e responsável do desempenho das suas funções. Abandonou – como já se referiu – a violação do dever de “desempenho das funções em subordinação ao subjectivos do serviço” (violação do dever de lealdade). Assim, apesar da expressão “maxime” servir para exemplificar os aspectos que integram na violação do dever geral de zelo, não há aqui falta de fundamentação, pois o arguido ficou a saber que o seu comportamento funcional perante o inquérito que não despachou atempadamente, foi qualificado como integrando a violação do dever de zelo, através da violação dos dois aludidos deveres – cuja localização legal citou. Não há aqui a menor fundamentação “oculta”, como é óbvio.

Outro aspecto onde o autor vê falta de fundamentação radica na circunstância do acórdão impugnado ter entendido que a prescrição (do inquérito) constituiu uma agravante da responsabilidade disciplinar. “O que significa – argumenta o autor - que valora o mesmo facto duas vezes: como facto gerador de responsabilidade disciplinar e, concomitantemente, como circunstância agravante dessa mesma responsabilidade”. A fundamentação seria, assim e nesta medida “contraditória” e “obscura”, pois o arguido ficaria sem saber “qual gravidade terá sido mais preponderante na escolha e determinação da pena: se a gravidade desse facto enquanto facto gerador de responsabilidade disciplinar, se a sua gravidade enquanto circunstância agravante da mesma”.

O autor reporta a invocação da prescrição como uma circunstância agravante à obscuridade e contraditoriedade da fundamentação, sendo nesta perspectiva que o apreciaremos.

É verdade que no art. 21º da acusação se referiu que o inquérito … foi arquivado por prescrição dos respectivos procedimentos criminais, consumada em 19-9-2004. E também é verdade que no art. 27º se entendeu que “agravam a responsabilidade do arguido a ocorrida prescrição dos procedimentos criminais…”.

Mas bem vistas as coisas não há aqui qualquer contradição ou obscuridade.

Do relatório final resulta que a prescrição do inquérito não foi vista como o núcleo da ilicitude disciplinar: “Mas tais deveres – cfr. Fls. 136 do apenso – (zelo e diligência) foram também postergados no aperfeiçoamento dos métodos de trabalho e da sua adequação a um exercício efectivo e responsável da função. E é quanto, a nós, esta paralisação prolongada o facto gerador da equacionada responsabilidade, já que a ventilada prescrição do procedimento criminal surgirá apenas como um resultado danoso externo da mesma”. Como se vê o texto do relatório que obteve a concordância do Conselho Superior do Ministério Público é claro e coerente: a prescrição do procedimento criminal é um resultado danoso do comportamento ilícito, o qual se traduziu em não ter agido com zelo e diligência na tramitação do aludido processo.

Não se verifica, pois, também neste aspecto, falta de fundamentação.

2.2.2. 2. Violação de lei

O autor imputa à deliberação a violação dos artigos 3º, n.º 4, al b) e o n.º 6 do Estatuto Disciplinar (Dec. Lei 24/84, de 16 de Fevereiro), por entender que a mesma “se refere a deveres profissionais sem concretizar as normas ou o quadro jurídico que os consagra” (art. 6º da petição inicial). A seu ver é necessário que “os deveres violados, que justifiquem a aplicação de uma pena disciplinar, sejam descritos e concretizados” (art. 21º da petição inicial), o que não acontece. “Perguntar-se-à que desinteresse, que aperfeiçoamento, que métodos de trabalho, que adequação? (art. 23º). E o que significa “em concreto” exercício da função efectivo e responsável” (art. 24º).

A apontada violação de lei não vem bem configurada. Em todo o caso apreciaremos o vício tal como vem invocado, pois depreende-se que o autor acaba por entender que não existe qualquer subsunção minimamente aceitável.

Como é bom de ver a violação de lei existe quando o conteúdo de uma norma jurídica é mal interpretado (erro de interpretação) ou mal aplicado (erro se subsunção).

De um modo geral a falta de concretização da subsunção jurídica não é violação de lei. Se a concretização não permitir acompanhar o iter cognoscitivo do aturo do acto o vício é de falta de fundamentação; se apesar de pouco concreta a subsunção for entendível só há vício de violação de lei se os factos subsumidos na previsão da norma aí não couberem.

Só em casos limite, a falta de concretização da subsunção (isto é de um juízo que faz corresponder uma realidade empírica à previsão de uma norma) pode configurar uma violação de lei: são aqueles casos em que a invocação da norma perante a realidade da matéria de facto é completamente despropositada e absurda, pois então estaremos perante um simulacro de subsunção.

No caso dos autos já vimos não haver falta de fundamentação e também não podemos reconduzir a deliberação impugnada a um simulacro de subsunção jurídica. Pelo contrário o acórdão punitivo explicitou claramente os factos, que de resto são de muito simples apreensão: o arguido a partir de determinada não despachou um processo que lhe foi distribuído; quando mudou de comarca levou-o consigo; deu instruções para que na estatística fosse registado como tendo sido proferida a acusação.

Aliás na resposta à acusação o arguido, ora autor, perante os mesmos factos e a mesma subsunção tinha compreendido perfeitamente a subsunção e até concordado com ela:

“…aceita que, no caso concreto, não cumpriu com o zelo exigível as suas funções, pois durante o período em que o processo esteve na sua posse é possível que tenha havido lapsos de tempo em que poderia e deveria tê-lo despachado…”.

“Mas se a acusação por falta de zelo é inquestionável (….)”

Os factos da acusação foram qualificados juridicamente – subsumidos – na violação do dever de zelo e foi indicada a norma onde tal dever vem definido – art. 3º, n.º 4 a. B) e 6º do Dec. Lei 24/84, de 16 de Janeiro, aplicável por força do art. 180º do Estatuto dos Magistrados do Ministério Público.

A justificação dessa subsunção com as referências ao desinteresse em aperfeiçoar métodos de trabalho mais não é do que um modo de argumentação no sentido de clarificar o acerto da mesma: na verdade perante as dificuldades do exercício de funções difíceis e complexas, como são as da Magistratura do MP, o zelo e a diligência repercutem-se no modo como o Magistrado aperfeiçoa e adequa os seus métodos de trabalho à função efectiva, isto é, por exemplo, no modo como aperfeiçoa o seu método de trabalho de forma a não deixar prescrever o procedimento criminal dos seus inquéritos, a não protelar, entre 14-12-1999 e 9-11-2004 (quase cinco anos), a respectiva tramitação.

Não é difícil saber, neste caso, qual era o sentido do “exercício da função efectivo e responsável” (como questiona no art. 24º da petição inicial) que o arguido não alcançou… Tal “exercício efectivo e responsável”, no caso em apreço, era ter tramitado o inquérito nos prazos legalmente previstos, ou não sendo possível, de modo a evitar prejuízos para a realização da Justiça, como foi o caso onde o procedimento criminal veio a prescrever.

Assim, tendo a deliberação em causa explicitado clara e expressamente os preceitos legais aplicados e feito uma subsunção sem qualquer erro, não tem razão de ser a difusa alegação da violação de lei que lhe é imputada.

2.2.2. 3. Violação do princípio da proporcionalidade

Sustenta o autor que não foi observado o princípio da proporcionalidade, “na medida em que não foram sopesadas todas as circunstâncias atenuantes que militam a favor do autor e expressamente referidas no relatório” (art. 30º da petição inicial).

Porém, como o próprio autor alega, tais circunstâncias foram “expressamente referidas no relatório”. Ora, se foram expressamente referidas no relatório, e a este aderiu a deliberação punitiva, não tem sentido dizer que não foram sopesadas. A referência que delas foi feita no relatório final e a sua qualificação como atenuantes mostra exactamente o contrário do alegado pelo autor, pois mostra que foram tomadas em conta: foi para serem sopesadas que foram enumeradas.

Se tivermos em conta que a pena de multa tinha uma moldura variável entre 5 e 90 dias (art. 168º do Estatuto dos Magistrados do Ministério Público, na redacção resultante do art. 87º do Estatuto dos Magistrados Judiciais introduzida pela Lei 143/99, de 31 de Agosto aplicável aos Magistrados do MP por força do seu art. 4º), a opção por uma pena de dez dias de multa não se pode considerar manifestamente desproporcionada aos factos praticados pelo autor.

Por outro lado, a escolha da quantificação exacta da medida concreta da multa cabe nos poderes da Administração integrando uma margem de liberdade na sua conformação que só pode ser sindicada quando seja manifestamente inadequada essa opção. Como se diz no acórdão invocado pelo autor: “Dentro desse espaço de liberdade, a Administração move-se a coberto da sindicância judicial, a não ser que os meios usados ou os resultados atingidos se mostrem inaceitáveis” – acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 2-3-2005, proferido no processo 0406/04.

No caso dos autos é não é evidente e manifestamente desadequada a opção de uma pena de multa de dez dias, sendo que o termo médio é de (90+5) : 2 = 47,5 dias.

Assim e também neste ponto o autor não tem razão.

2.2.2. 4. Prescrição do procedimento disciplinar.

Diz o autor que foi notificado do encerramento do inquérito, com vista ao apuramento da responsabilidade disciplinar, ocorreu em 15-9-2005 e só em 11 de Julho de 2006 o CSMP deliberou converter tal inquérito em processo disciplinar. Daí que, em seu entender, tal conversão decorreu para além do prazo de três meses referido no art. 4º, n.º 2 do Estatuto Disciplinar.

Como resulta da matéria de facto dada como provada o inquérito, com a proposta de conversão em procedimento disciplinar deu entrada na Procuradoria Geral da República em 17-3-2006 e só em 11-7-2006 o Conselho deliberou converter o inquérito em processo disciplinar.

O art. 4º, n.º 2, do Estatuto Disciplinar diz-nos o seguinte:

“Prescreverá igualmente (o procedimento disciplinar) se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 3 meses”.

A questão é pois a de saber se o que é relevante é o conhecimento da falta pelo Procurador Geral da República – quando interveio no processo de inquérito e o mandou distribuir – ou pelo Conselho Superior do Ministério Público. Dito de outro modo, importa saber, quem é o “dirigente máximo do serviço” para este concreto efeito.

A questão, num caso similar, já foi apreciada neste Supremo Tribunal Administrativo, designadamente quanto ao sentido da expressão “dirigente máximo do serviço” no caso concreto de Magistrados do Ministério Público.

No acórdão de 1-3-2007, proferido na acção administrativa especial 0205/07, entendeu-se que esse dirigente máximo era o Procurador Geral da República, com a seguinte fundamentação:

“(…) A dificuldade está no segmento da norma referente ao conhecimento da falta pelo dirigente máximo do serviço.

Acórdão do Pleno, em tempos idos, disse:

«O conhecimento da falta disciplinar, que é relevante para efeitos da prescrição do procedimento disciplinar prevista no nº 2 do artigo 4 do Estatuto Disciplinar de 1979, é o que leva à percepção do cariz disciplinar dos factos praticados pelo agente, e não o da sua simples materialidade, sendo, além disso, aquele que determina uma deliberação daquele órgão colegial, e não o que cada um dos seus membros teve de modo pessoal, individualmente» (Ac. do STA/Pleno de 13/03/90, Proc. nº 023334).

E a respeito de situação que tangia com magistrados ou funcionários do Ministério Público, este tribunal por duas vezes se pronunciou já.

Uma vez afirmou:

«O Conselho Superior do Ministério Público é o órgão máximo dos serviços do Ministério Público e, por isso, o conhecimento da falta pelo dirigente máximo do serviço, referido no n.º 2 do transcrito art. 4.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, tem de reportar-se ao conhecimento por este Conselho. Sendo este Conselho um órgão colegial, só quando os factos chegaram ao seu conhecimento, enquanto tal, se poderá afirmar existir um conhecimento pelo dirigente máximo do serviço» (Ac. do STA, de 10/11/2004, Proc. nº 0957/02).

E outra concluiu que, se em causa estiver, por exemplo, um procedimento motivado por “inaptidão” em função da apreciação do serviço prestado pelo funcionário através da respectiva classificação (v.g. medíocre) entendeu este Tribunal que só a homologação pelo Conselho dessa classificação marcaria o limite inferior da contagem do prazo. Pronunciou-se do seguinte modo:

«..a classificação de Medíocre é elemento constitutivo da infracção e, do mesmo passo, essencial à apreensão da censurabilidade da conduta. Portanto, no caso em apreço, só há conhecimento relevante da falta, para efeitos de início da contagem do prazo de prescrição previsto no nº 2 do art. 4º do Estatuto Disciplinar, aprovado pelo DL nº 24/84, com a deliberação do Conselho Superior de 24 de Março de 1999 que atribuiu ao Recorrente a classificação de Medíocre e determinou a instauração do inquérito (cf., neste sentido o acórdão STA de 1992-12-02 – recº nº 30 087)» (Ac. do STA/Pleno, de 23/05/2006, Proc. nº 957/02).

Simplesmente, desligada do contexto, a parte transcrita é falaciosa, por não revelar o todo que por detrás dela se encontra. É por isso que ela não serve para generalizar, isto é, para aplicação a todos os casos em que participe o CSMP numa situação de infracção disciplinar, face à especificidade do caso concreto para que foi particularmente pensada.

A verdade é que nestes dois últimos arestos o que estava subjacente era a apreciação sobre o mérito e eficiência do trabalho desenvolvido pelo magistrado. Pois para nós é obvio que qualquer infracção disciplinar que dele decorra terá que assentar numa apreciação colegial sobre o serviço desenvolvido pelo interessado, após o resultado da Inspecção que propunha a classificação de Medíocre. Afigura-se-nos, pois, cristalino que só após a homologação da proposta do Senhor Inspector pelo Conselho Superior do Ministério Público é que ficaria definido o (des)valor profissional do magistrado e que podia começar a correr o prazo para a instauração do processo disciplinar. Assim sendo, pode dizer-se que essa foi a altura – momento em apreciou o relatório do Inspector e, consequentemente, o trabalho do inspeccionado e eventual infracção a deveres funcionais – em que o órgão colegial tomou verdadeiro conhecimento da falta disciplinar.

Foi o que sucedeu principalmente no primeiro, mas o segundo caso não se afasta grandemente dessa certeza. Efectivamente, só após a homologação da classificação de medíocre é que o CSMP determinou, ele mesmo, um inquérito com esse específico propósito de avaliar da aptidão do magistrado para o exercício do cargo. E nessa situação, entre o relatório do instrutor do inquérito e a decisão do mesmo CSMP de converter esse inquérito em procedimento disciplinar, não decorreram mais de três meses. Por razões manifestas, tinha que ser o CSMP a analisar o resultado do inquérito, até por ter sido ele quem o havia ordenado, após o que se começaria a contar o prazo normativo para instauração do procedimento disciplinar ou para a conversão do inquérito em procedimento.

Tais arestos não são, portanto, significativos, nem decisivos, em nossa opinião, para sedimentar doutrina no sentido da afirmação do CSMP como entidade que deva ser considerada “dirigente máximo do serviço” em todos os casos.

Na verdade, se ao Conselho Superior do Ministério Público compete, entre o mais «Nomear, colocar, transferir, promover, exonerar, apreciar o mérito profissional, exercer a acção disciplinar e, em geral, praticar todos os actos de idêntica natureza respeitantes aos magistrados do Ministério Público, com excepção do Procurador-Geral da República» (destaque nosso; cfr art. 27º, nº1, al.a), da Lei nº 47/86, de 15/10, na redacção da Lei nº 60/98, de 27/08: Estatuto do Ministério Público), daí não podemos extrair qualquer extravagante factor que impressione mais do que aquele que resulta do art. 10º, nº1, al. b), do mesmo diploma, que precisamente confere à Procuradoria-Geral da República a mesma competência.

É que a Procuradoria-Geral da República, sendo o órgão superior do Ministério Público (arts. 7º, al.a), e 9º, nº 1, do cit. dip.) compreende não só o Procurador-Geral da República, em 1º lugar, mas também o Conselho Superior do Ministério Público, o Conselho Consultivo, os auditores jurídicos e os serviços de apoio técnico e administrativo (cfr. art. 9º, nº2, cit. dip.). O Procurador-Geral é, aliás, o Presidente da Procuradoria-Geral da República, di-lo, claramente, o art. 11º, do cit. dip.).

Quer isto dizer, que dentro da Procuradoria-Geral da República o Procurador-Geral da República se situa no topo da lista de titulares do órgão superior do Ministério Público, logo seguido do Conselho Superior do Ministério Público, cada um com o seu particular elenco de poderes originários.

E se ninguém nega que o Conselho Consultivo detém competência para «exercer a acção disciplinar», como vimos, também se não duvida que ao Procurador-Geral da República compete especialmente «ordenar a instauração de inquérito, sindicâncias e processos criminais ou disciplinares aos seus magistrados», porque assim o estabelece o artigo 12º, nº 2, al. f), do mesmo diploma. Assim é que, se, genericamente, no âmbito do poder de exercício da acção disciplinar do CSMP se inclui o de converter inquéritos em processos disciplinares (art. 214º do cit. dip.), a verdade é que ao PGR cabe, expressa e especificamente, o poder legal de ordenar instaurá-los.

Logo, pode dizer-se que o Procurador-Geral da República, para além de Presidente da Procuradoria-Geral da República, também se acha o seu dirigente máximo para efeito de ordenar a instauração de procedimento disciplinar, sem prejuízo da competência específica que ao CSMP é reconhecida, evidentemente, para a aplicação da sanção disciplinar concreta.

Posto isto, se o PGR tem essa competência para mandar instaurar o procedimento disciplinar enquanto “dirigente” máximo do serviço do Ministério Público dentro da orgânica da Procuradoria-Geral da República, deve fazê-lo logo que tenha acesso aos autos de inquérito já concluído com o relatório do instrutor, o qual, face aos elementos recolhidos, propõe a sua instauração.

Assim, logo que os autos foram à mão do Senhor Procurador-Geral da República em 5/11/2003 (fls. 206 do p.a.), iniciava aí o prazo de três meses para se dar início ao procedimento disciplinar. No entanto, essa tarefa foi deixada para o CSMP, que só em 4 de Maio de 2004 deliberou a conversão do inquérito em processo disciplinar (apenas seis meses depois).

Verificada está, pois, a prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar, tal como o prevê o art. 4º, nº2, do ED (no mesmo sentido de que não pode decorrer o prazo superior a três meses entre a conclusão do inquérito e a decisão que manda instaurar o processo disciplinar: ver Acórdãos do S.T.A. de 28/01/82, Proc. nº 15.641, in A.D. 252, pág. 1476 e segs; de 26/01/84, Proc. nº 15.940, in Apêndices ao D.R. de 5.12.86, pág. 400 e segs; de 27/10/92, Proc. nº 29.758. E mais recentemente, Ac. do STA de 3/12/2003, Proc. nº 633/02”.

Contudo, através do acórdão de 12-3-2008, na acção administrativa especial 0867/06, viria a decidir em sentido diferente, considerando que o “dirigente máximo do serviço”, para o efeito de converter o inquérito em procedimento disciplinar era o Conselho Superior do Ministério Público, sendo, portanto, o conhecimento da infracção por este órgão aquele que determinava o início da contagem do prazo de 3 meses referido no art. 4º, n.º 2 do Estatuto Disciplinar.

A argumentação foi a seguinte:

“(…)À luz do EMP, a competência para ordenar a instauração de processos disciplinares aos respectivos Magistrados tanto cabe ao Procurador-Geral da República (art.º 12º, n.º 2, al. f) como ao CSMP (art.º 27º, al. a), pelo que qualquer um desses órgãos integra a noção de «dirigente máximo do serviço» para os fins previstos no art.º 4º, n.º 2, do ED.

Aliás, este é um dos raros casos em que dois órgãos dispõem simultaneamente de competência para a prática individualizada de actos de certo tipo, sucedendo que o exercício desse «munus» por um deles impedirá uma similar acção do outro. Mas, simetricamente, as consequências porventura ligadas ao não exercício da competência por um deles deverão projectar-se também na esfera do outro órgão, salvo circunstâncias excepcionais; pois, e afinal, aquela simultaneidade das competências significa que a iniciativa atribuível a um dos dois órgãos, consista ela num agir ou numa pura abstenção dotada de efeitos jurídicos, se repercutirá ainda no outro, a quem será vedado retomar uma competência «in casu» já esgotada – seja pelo respectivo exercício, seja pela falta dele.

A importância das anteriores considerações é óbvia: decerto que ninguém sustentará que o CSMP conheceu «a falta» do autor, indiciada no inquérito, na data em que este entrou nos serviços da PGR – ante a claríssima impossibilidade de um órgão colegial conhecer algo sem efectivamente reunir e isso constar da ordem do dia (cfr. o art.º 18º do CPA). Mas, e ao menos «primo conspectu», esse mesmo conhecimento era imputável ao Procurador-Geral da República, que poderia, «motu proprio», ter ordenado a instauração de processo disciplinar contra o agora autor.

E, nesta linha de raciocínio, não repugna admitir que este último órgão pudera conhecer «a falta» a partir de 6/3/2006, pelo que a circunstância de ele não ter instaurado o processo disciplinar ao autor durante os 3 meses seguintes teria acarretado a prescrição do correspondente direito – consequência que, como vimos, seria impeditiva de o CSMP instaurar por si o procedimento disciplinar.

Contudo, o EMP contém um pormenor que repele a anterior construção.

Com efeito, as referidas competências do Procurador-Geral da República e do CSMP não se sobrepõem ou coincidem por inteiro, pois o art.º 214º do EMP atribui ao CSMP a competência dispositiva para converter inquéritos em processos disciplinares. Trata-se de uma solução excepcional, permissiva de que o anterior inquérito seja aproveitável por forma a constituir «a parte instrutória do processo disciplinar» subsequente; e deve sobretudo notar-se que o preceito reserva exclusivamente para o CSMP essa competência conversora – pois toda a competência radica «ex lege» e nenhuma norma há que a defira também ao Procurador-Geral.

«In casu», o Inspector do Mº Pº que realizara o inquérito culminara-o, na parte relativa ao autor, com a proposta de que «os presentes autos de inquérito» fossem «convertidos em processo disciplinar». Como acabámos de ver, o único destinatário possível dessa proposta era o CSMP – e não o Procurador-Geral da República. E, perante este novo e significativo dado, é de perguntar se a abstenção do Procurador-Geral durante os 3 meses subsequentes à entrada do inquérito nos serviços da PGR era susceptível de trazer a prescrição invocada pelo autor.

Ora, a resposta a essa questão tem de ser negativa.

Na verdade, a prescrição prevista no art.º 4º, n.º 2, do ED funda-se num presumível desinteresse do dirigente máximo do serviço em promover a perseguição disciplinar do faltoso. Para além de considerar desaconselhável que o subordinado permaneça indefinidamente na expectativa sobre se lhe será instaurado um processo disciplinar, o preceito toma o decurso de um certo tempo como uma manifestação segura daquele desinteresse – assim se presumindo que a inércia durante os 3 meses radicou num qualquer juízo atributivo de irrelevância disciplinar aos factos participados. Contudo, esta «ratio essendi» da norma não se ajusta à situação dos autos. Com efeito, a circunstância de a proposta formulada no inquérito se dirigir exclusivamente ao CSMP – enquanto único órgão competente para operar a conversão do inquérito em processo disciplinar – tornava «de plano» inoportuno que o Procurador-Geral desviasse o inquérito do seu natural destinatário e adoptasse, «sponte sua», a iniciativa de instaurar («ab initio») um procedimento disciplinar contra o aqui autor.

Sendo as coisas evidentemente assim, não pode entrever-se na abstenção do Procurador-Geral o significado, sequer presumido ou ficto, de que ele se desinteressara de perseguir disciplinarmente o aqui autor; e antes se deve interpretar o seu «non facere» como o reconhecimento de que a proposta feita no inquérito suscitava o exercício de uma competência alheia, legalmente sediada no CSMP. Deste modo, a inércia do Procurador-Geral não pode ser valorada como um desinteresse explicativo da emergência da prescrição. Precisamente ao invés, tal conduta omissiva corresponde à estrita observância dos passos procedimentais que haveriam de seguir-se à formulação de uma proposta direccionada para o CSMP, pois seria anómalo e despropositado que o Procurador-Geral subtraísse tais autos de inquérito do único órgão que, naquelas exactas circunstâncias, poderia dar o devido seguimento procedimental à proposta efectuada.

Torna-se agora claro que não ocorreu a prescrição denunciada pelo autor. Por um lado, não se pode atribuir à inércia do Procurador-Geral da República o sentido que subjaz ao efeito prescricional previsto no art.º 4º, n.º 2, do ED; por outro lado, e conforme dissemos «supra», é impossível afirmar que o CSMP, enquanto órgão colegial, tomou conhecimento da falta mais de três meses antes da data em que sobre ela se debruçou.”

Que dizer?

Em primeiro lugar, não está, de facto, sedimentada neste Supremo Tribunal qualquer das teses. O Pleno da 1ª Secção, no acórdão de 23-5-2006, proferido no processo 0957 (citado no primeiro acórdão acima transcrito) não apreciou a questão de saber quem era o dirigente máximo do serviço, no caso especial da Procuradoria-Geral da República. Na verdade a solução que aí foi encontrada era independendente da questão de saber se o dirigente máximo do serviço era o Procurador Geral da República ou o Conselho Superior do Ministério Público. “…Dito isto, independentemente de saber se o dirigente máximo do serviço é o Procurador – Geral da República ou o Conselho Superior do Ministério Público, é certo e seguro que, (…)”. A justificação desta opção decorreu do facto de se ter entendido que “só há conhecimento relevante da falta, para efeitos de início da contagem do prazo de prescrição previsto no nº 2 do art. 4º do Estatuto Disciplinar, aprovado pelo DL nº 24/84, com a deliberação do Conselho Superior de 24 de Março de 1999 que atribuiu ao Recorrente a classificação de Medíocre e determinou a instauração do inquérito (cf., neste sentido o acórdão STA de 1992-12-02 – recº nº 30 087)”. Daí que, o conhecimento que o Procurador-Geral da República possa ter tido não é um conhecimento completo para fazer iniciar o início da prescrição. A questão foi decidida não em função da qualidade do órgão, mas da densidade do conhecimento. Portanto, em boa verdade, a questão aí apreciada não é a que agora nos ocupa.

Vendo com atenção os dois acórdãos, constatamos que a divergência de posições pode sintetizar-se na seguinte passagem do primeiro dos acórdãos citados, e que o segundo não aceita totalmente:

“Logo, pode dizer-se que o Procurador-Geral da República, para além de Presidente da Procuradoria-Geral da República, também se acha o seu dirigente máximo para efeito de ordenar a instauração de procedimento disciplinar, sem prejuízo da competência específica que ao CSMP é reconhecida, evidentemente, para a aplicação da sanção disciplinar concreta.

Posto isto, se o PGR tem essa competência para mandar instaurar o procedimento disciplinar enquanto “dirigente” máximo do serviço do Ministério Público dentro da orgânica da Procuradoria-Geral da República, deve fazê-lo logo que tenha acesso aos autos de inquérito já concluído com o relatório do instrutor, o qual, face aos elementos recolhidos, propõe a sua instauração.

Assim, logo que os autos foram à mão do Senhor Procurador-Geral da República em 5/11/2003 (fls. 206 do p.a.), iniciava aí o prazo de três meses para se dar início ao procedimento disciplinar. No entanto, essa tarefa foi deixada para o CSMP, que só em 4 de Maio de 2004 deliberou a conversão do inquérito em processo disciplinar (apenas seis meses depois).”

O argumento é, em síntese, o seguinte: sendo o Procurador Geral da República o dirigente máximo da Procuradoria Geral da República, onde se integra o Conselho Superior do Ministério Público, e tendo poderes para mandar instaurar o procedimento disciplinar é a partir do momento em que tem conhecimento do ilícito que começa a correr o prazo do art. 4º, 2 do ED. “Logo que tenha acesso aos autos de inquérito já concluído” – é a expressão do acórdão, considerando relevante não o conhecimento efectivo, mas a sua possibilidade, ou seja, o acesso ao inquérito.

O acórdão citado em segundo lugar refutou esta argumentação pelo facto de haver uma norma especial atribuindo ao Conselho Superior do Ministério Público competência para converter o inquérito em processo disciplinar (o art. 214º do Estatuto do Ministério Público). Esta norma foi o ponto de apoio do acórdão para considerar que a omissão ou abstenção do Procurador-Geral em mandar instaurar procedimento disciplinar (que efectivamente poderia ter feito) não poderia ter “o significado, sequer presumido ou ficto, de que ele se desinteressara de perseguir disciplinarmente o aqui autor; e antes se deve interpretar o seu «non facere» como o reconhecimento de que a proposta feita no inquérito suscitava o exercício de uma competência alheia, legalmente sediada no CSMP”.

A nosso ver, este argumento é decisivo para a nossa questão.

O que importa, acima de tudo, é que o prazo de três meses referido no art. 4º, n.º 2, corresponda a um efectivo e verdadeiro desinteresse do dirigente máximo do serviço, pois de tal desinteresse dependerá a extinção do procedimento disciplinar. Tal pressupõe, sem dúvida, um desinteresse assumido e consciente da falta e dos seus elementos caracterizadores.

Não tem, assim, um claro apoio na finalidade ou razão de ser da norma um entendimento que se baste com mera possibilidade de “acesso” ao inquérito. Dadas as importantes consequências que a lei atribui à inércia do dirigente máximo, devemos ater-nos às palavras da lei. Ora a lei exige um “conhecimento da falta” e jurisprudência tem entendido que esse conhecimento tem de se reportar a todos os elementos caracterizadores da situação de modo a poder efectuar uma ponderação criteriosa para se determinar de forma consciente quanto a usar ou não do poder sancionador - neste sentido podem ver-se entre muitos outros os acórdãos deste Supremo Tribunal de 14.10.2003, processo 586/03; de 20.03.2003, processo 2017-02; de 3.04.2001, processo 29864 e de 17.05.2000, processo 33385. Daí que, segundo pensamos, não deve bastar para esse efeito em caso algum o mero encerramento do inquérito para que se inicie o prazo do art. 4º, n.º 2 do ED – como aparece aceitar o acórdão citado em primeiro lugar.

A mesma razão de ser do preceito – isto é fazer extinguir o procedimento disciplinar pelo efectivo e consciente desinteresse do dirigente máximo na sua prossecução - leva-nos a aceitar que sempre que decorra da lei uma outra interpretação adequada da inércia do dirigente máximo do serviço, deve ser essa a interpretação a atribuir a tal abstenção. Foi o caminho seguido pelo acórdão, citado em segundo lugar.

E como o concreto quadro legal previa um procedimento especial sobre a tramitação do inquérito e a sua transformação em procedimento disciplinar a atitude do Procurador-Geral da República, deve ser enquadrada nesse procedimento. Deste modo, ao mandar seguir a tramitação legalmente prevista não pode interpretar-se a sua actuação (conforme à lei – note-se) como um desinteresse efectivo e consciente na instauração do procedimento disciplinar, mas apenas, como aliás disse (e, a nosso ver, muito bem) o acórdão, o “reconhecimento de que a proposta feita no inquérito suscitava o exercício de uma competência alheia, legalmente sediada no CSMP”.

Daí que, o momento relevante para inicio da contagem do prazo de três meses não seja o acesso do Procurador Geral da República ao inquérito, mas sim o momento em que o Conselho Superior do Ministério Público toma conhecimento da proposta do relator do processo – pois só nesse momento está em plenas condições de agir, ou de se desinteressar da instauração do procedimento disciplinar.

No caso dos autos, o Conselho Superior do Ministério Público só teve conhecimento da falta quando deliberou converter o inquérito em processo disciplinar, e, portanto, nessa ocasião não tinham ainda decorrido qualquer prazo de prescrição – como é evidente.

Assim improcede também o alegado vício e com ele a acção intentada pelo autor.

3. Decisão

Face ao exposto os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam:

a) Indeferir a reclamação para a conferência, mantendo o despacho saneador, na parte em que julgou impugnável a deliberação punitiva;

b) Julgar a acção totalmente improcedente e absolver o réu do pedido.

c) Condenar o réu nas custas do incidente (reclamação para a conferência), fixando a taxa de justiça no mínimo.

d) Condenar o autor nas custas da acção, fixando a taxa de justiça em 5 Unidades de Conta.

Lisboa, 10 de Setembro de 2008. – António Bento São Pedro (relator) – Edmundo António Vasco Moscoso – João Manuel Belchior.