00087/04 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Inexistindo identidade de causa de pedir e de pedido entre dois meios processuais - no caso recurso contencioso de anulação e inexecução de sentença - não se pode argumentar com a violação do caso julgado material formado pela sentença anulatória, pela que declarou existir causa legítima de inexecução da mesma, sob pena de se violarem os limites objectivos do caso julgado (artºs 497º, nº1 e 498º do CPC).

II- O caso julgado material tem os limites fixados nos artºs 497º e ss. do CPC, com decorre do disposto no artº 671º do mesmo código, formando-se apenas, quanto à causa de pedir e pedido, sobre a relação material controvertida expressa na respectiva causa de pedir e pedido, isto é, no facto jurídico de que deriva o direito invocado e respectiva pretensão deduzida em juízo.

III- Em caso de conflito entre direitos adquiridos dos cidadãos e o interesse público que importa preservar, com o cumprimento dos Planos de Ordenamento do Território, aqueles poderão ficar prejudicados, tendo, contudo, os seus titulares, caso se verifiquem danos especiais e anormais, direito a uma indemnização decorrente da responsabilidade pela prática de actos lícitos que acabe, neste caso à Administração, nos termos do art. 9º do DL nº 48051 de 27.11.67.

IV- Estando em causa valores ambientais, paisagísticos ou do urbanismo, o interesse público inerente ao interesse colectivo do bem estar em sociedade, tem primazia perante os interesses particulares, nomeadamente, perante os direitos de iniciativa privada, de propriedade ou do jus aedificandi.

Acordam no TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 2º Juízo

A. .. - INVESTIMENTOS IMOBILIÁRIOS, LDA., identificada nos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAC de Lisboa que declarou a existência de causa legítima de inexecução da sentença do TAC de Lisboa, datada de 19.12.01, que anulou a deliberação de 25.03.98, da CÂMARA MUNICIPAL DE LAGOA.

Formulou as seguintes conclusões, nas suas alegações de recurso:

“1ª A douta sentença recorrida declarou a existência da causa legítima de inexecução, com fundamento na vigência actual do PDM de Lagoa que, nos termos dos respectivos artºs 6º e 31º, integraria os terrenos em causa na REN (...);

2ª A douta sentença exequenda, no seguimento do douto Ac. STA de 1997.10.16 (v. Proc. 37839), decidiu expressamente que a classificação constante do referido instrumento de gestão territorial é absolutamente irrelevante e inaplicável in casu (...);

3ª A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente o caso julgado da decisão judicial exequenda e do douto Ac. STA de 1997.10.16 (v. artº 205º/2 da CRP e arts. 677º e sgs. do CPC; cfr. Ac. TCA de 1999.09.30, Proc 2095/98, da 1ª Secção) (...);

4ª A douta sentença de 2001.12.19, já transitada em julgado (cfr. Ac. STA de 1997.10.16, Proc. 37839), decidiu expressamente que o PDM de Lagoa não é aplicável ao loteamento em causa e que esta operação urbanística foi aprovada por acto administrativo tácito, que constituiu direitos subjectivos na esfera jurídica da ora recorrente (v. arts. 205º/2 da CRP) (...);

5ª Na douta sentença recorrida não se ponderaram as consequências do reconhecimento judicial do referido acto administrativo e da constituição de direitos subjectivos na esfera jurídica da ora recorrente, considerando-se aplicável in casu um instrumento de gestão territorial que, conforme se encontra decidido com trânsito em julgado, é claramente irrelevante e inaplicável (v. arts. 9º, 18º, 20º, 205º e 206º da CRP; cfr. art. 5º/1/e) do DL 69/90, de 2 de Março) (...);

6ª O projecto de loteamento da ora recorrente é compatível com o PROTAL, conforme se decidiu expressamente na douta sentença de 2001.12.19 e no douto Ac. STA de 1997.10.16, com trânsito em julgado (v. art.205º da CRP e arts. 672º e segs. do CPC), pelo que o PDM de Lagoa sempre seria nulo e inaplicável in casu, na parte em que desrespeitaria o PROTAL (v. art. 12º/2 do DL 176-A/88, de 18 de Maio) (...);

7ª O PDM de Lagoa sempre seria manifestamente ilegal e nunca poderia ser aplicável in casu na parte em que, alegadamente, impediria a execução do empreendimento em causa, pois não foram salvaguardados os direitos subjectivos judicialmente reconhecidos e interesses legalmente protegidos da ora recorrente, decorrentes de acto administrativo constitutivo de direitos proferido em data anterior à publicação daquele instrumento de planeamento urbanístico (v. arts. 205º e 266º da CRP e artº 5º/1/e) do DL 69/90, de 2 de Março, na redacção introduzida pelo DL 211/92, de 8 de Outubro) (...);

8ª Os terrenos da recorrente não estão integrados na Reserva Ecológica Nacional (REN), pois:

- tal integração nunca foi levada a efeito nos termos previstos no artº 3º/1 do DL 93/90;

- o regulamento do PDM de Lagoa e a respectiva planta de condicionamentos nunca poderiam determinar tal integração (...);

9ª O licenciamento da recorrente nunca seria assim susceptível de constituir grave lesão do interesse público que fundamente a invocação de causa legítima de inexecução da douta sentença de 2001.12.19 (v. arts. 3º e 17º do DL 93/90) (...);

10ª Ainda que os terrenos da ora recorrente tivessem sido validamente integrados na REN - o que se impugna -, sempre seriam inaplicáveis in casu as restrições decorrentes daí, pois a pretensão da ora recorrente já se encontrava tacitamente deferida à data da entrada em vigor do PDM de Lagoa e este plano sempre seria claramente ilegal (v. arts. 205º e 266º da CRP; artº 4º/2/a) do DL 93/90, de 19 de Março, na redacção do DL 213/92, de 12 de Outubro, e no artº 6º/4/a) do regulamento do PDM de Lagoa) (...);

11ª A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos arts. 9º, 18º, 20º, 205º e 266º da CRP, nos arts. 3º e 4º do CPA, nos arts. 672º e segs. do CPC, no art. 6º do regulamento do PDM de Lagoa, nos arts. 3º, 4º e 17º do DL 93/90, no artº 5º/1/e) do DL 69/90 e no art. 12º/2 do DL 176-A/88.”

Não foram apresentadas contra-alegações.

Neste TCAS, a Exmª Magistrada do MºPº emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento.

OS FACTOS

Nos termos do disposto no artº 713º, nº6 do CPC, remete-se a fundamentação de facto para a constante da sentença recorrida.

O DIREITO

A sentença recorrida declarou a existência de causa legítima de inexecução do julgado contido na sentença do TAC de Lisboa, proferida em 19.12.01 e que, concedendo provimento ao recurso contencioso de anulação interposto pela ora recorrente – A ... - Investimentos Imobiliários, Lda.-, anulou a deliberação datada de 25.03.98, da Câmara Municipal de Lagoa - ora recorrida.

Tal sentença anulatória considerou procedente o respectivo recurso contencioso de anulação, julgando anulável o acto impugnado - deliberação camarária de 25.03.98, -, “ (...) porque fundado na aplicação retroactiva de um instrumento urbanístico que o Supremo considerara inaplicável e insusceptível de fundamentar a revogação posterior de um deferimento tácito formado antes da sua vigência. (...)”

Considerou ainda a sentença anulatória, com referência ao acto recorrido - acto de deferimento tácito de pedido de aprovação de loteamento - que “(...) Tratando-se de acto tácito constitutivo de direitos, a deliberação recorrida apenas o poderia revogar com base na sua ilegalidade, mas traduzida na desconformidade do acto com a lei, reportada ao momento em que se forma o deferimento.

O acto em causa enferma assim de erro de direito, consubstanciado na violação do disposto no artº 77º b) do DL 100/84, de 29.3

e 140º e 141º do CPA, conjugados com o artigo 12º do CC, pelo que é anulável. (...)”

Vejamos o caso dos autos.

Um dos efeitos substantivos da sentença que concede provimento ao recurso contencioso, a par do efeito declarativo (sentença que declara a nulidade do acto) e do efeito anulatório (sentença que anula o acto), é o efeito executório: concedido provimento ao recurso contencioso de anulação, resulta para a Administração o dever legal de extrair todas as consequências jurídicas da anulação ou declaração de nulidade, isto é, o dever jurídico de executar a sentença do tribunal administrativo.

Este dever de executar a sentença, que tem como corolário o direito subjectivo do recorrente a quem a sentença foi favorável, consiste no dever de extrair todas as consequências jurídicas da anulação decretada pelo tribunal, traduzindo-se tal dever na obrigação, para a Administração, de praticar todos os actos jurídicos e todas as operações materiais que sejam necessárias à reintegração da ordem jurídica violada. Esta reintegração deve traduzir-se não no dever legal de repor o administrado na situação anterior à prática do acto ilegal, mas sim consistir na reconstituição da situação jurídica que actualmente existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado: reconstituição da situação actual hipotética (neste sentido Diogo Freitas do Amaral, in Direito Administrativo, Lições, vol. IV, 1988, pag. 228 e ss).

Ora, o DL 256-A/77, de 17.06, regula a execução das sentenças proferidas em contencioso administrativo, prevendo no seu artº 7º, nº1 que “1. Se a Administração invocar causa legítima de inexecução, ou não der, no prazo fixado no nº1 do artigo anterior, execução integral à sentença, pode o interessado requerer ao tribunal que em primeiro grau de jurisdição tiver proferido sentença, ou a declaração de inexistência de causa legítima de inexecução, nos termos do artº 8º, ou no caso de concordar com a Administração acerca da existência de causa dessa natureza, a fixação de indemnização dos prejuízos resultantes do acto anulado pela sentença e da inexecução desta, nos termos do artigo 10º. (...).”

As causas legítimas de inexecução são situações excepcionais que tornam lícita a inexecução de uma sentença, obrigando, no entanto, a Administração a pagar uma indemnização compensatória ao titular do direito à execução. Assim, não sendo possível à Administração executar a sentença, reconstituindo a situação actual hipotética, sempre resta ao exequente um direito: o direito à indemnização referida no artº 7º citado.

Sendo o contencioso administrativo regulado na LPTA de mera anulação, isto é, um contencioso que se limita a anular os actos ilegais, sem que o tribunal deva ou possa extrair dessa anulação qualquer consequência, compete à Administração activa executar as decisões judiciais, extraindo todas as consequências jurídicas que tal execução comporta, designadamente as que garantam a protecção efectiva dos direitos do administrado que obteve provimento no recurso contencioso.

Nos termos do disposto no artº 6º, nº2 do DL 256-A/77, já citado, “Só constituem causa legítima de inexecução a impossibilidade e o grave prejuízo para o interesse público no cumprimento da sentença.”

Contendo o ordenamento jurídico um princípio geral de subordinação da Administração aos tribunais que se traduz pela imposição do dever de respeitar a autoridade do caso julgado formado pelas respectivas sentenças, este princípio é derrogado sempre que, por parte da Administração é invocada uma impossibilidade ou um grave prejuízo para o interesse público na execução de uma dessas sentenças.

A impossibilidade invocada tem de ser uma impossibilidade absoluta de execução e não qualquer dificuldade ou onerosidade na execução do julgado.

Quanto à invocação do grave prejuízo para o interesse público no cumprimento da sentença, que pode ser alegado como causa legítima de inexecução, este tem de ser um prejuízo sério, com gravidade tal que determine que a realização do interesse público subjacente à não execução do acto se sobreponha aos interesses do particular tutelados na sentença executória.

No caso dos autos, tal como a sentença recorrida considerou, “importa (...) apurar se (...) se perfilam circunstâncias que tornam absolutamente impossível a execução da decisão anulatória ou permitem concluir que desta resulta algum grave prejuízo para o interesse público, tendo como pressuposto na hipotética reconstituição da situação que actualmente existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado (...), uma ponderação jurídica perante os factos e o direito vigente à data do acto anulado.(...) O problema surge quando um quadro normativo posterior revoga o regime jurídico à luz do qual o acto foi praticado, envolvendo a aplicação deste grave prejuízo para o interesse público que impôs a sua revogação. Este dilema terá necessariamente que ser superado com sacrifício da regra da aplicabilidade do direito vigente à data do acto anulado, sob pena do interesse particular exorbitar para uma posição de supremacia que o ordenamento jurídico não lhe reconhece.”

Ora, a sentença recorrida não merece reparo quanto à apreciação que efectuou da ponderação entre tais interesses.

Tendo em atenção a matéria de facto apurada, designadamente a atinente à localização dos terrenos da recorrente, na área da REN (Reserva Ecológica Nacional), facto que a recorrente contesta mas que não infirma, (apenas alegando que não foi dado cumprimento ao artº 3º, nº1 do DL 13/90, de 19.03 - termos da integração na REN) os actos de execução que a mesma pretende ver efectuados através do licenciamento da operação de loteamento reconhecido como tacitamente deferido pela sentença exequenda, violam os artºs 6º a 31º do Regulamento do PDM (Plano Director Municipal) de Lagoa, ratificado em 10.05.94, uma vez que os mesmos seriam efectuados em terrenos que abrangidos pelo PDM de Lagoa, e em área integrada na REN, onde não são permitidas operações de loteamento.

A este respeito a recorrente alega que o PDM de Lagoa e respectivo Regulamento é nulo porque viola o anterior PROTAL (Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve), em vigor à data da prática do anulado (aprovado pelo D.Reg. 11/91, de 21.03). Todavia, carece de razão. Sendo o PDM um instrumento de regulamentação urbanística mais restrito e específico, regulando pontualmente aspectos previstos, de forma genérica, pelo PROTAL, ou que até este nem previa, como regulamento que é, a sua eventual revogação por substituição de anterior regulamento ou normas, na parte em que com ele sejam incompatíveis, não acarretam qualquer nulidade.

Assim sendo, assente que se mostra o facto de os terrenos em causa se situarem em zona onde não são permitidas operações de loteamento, e considerando que no caso dos autos o interesse público se deve sobrepor ao interesse da recorrente, com sacrifício da regra da aplicabilidade do direito vigente à data do acto anulado, importa apurar se a sentença recorrida violou o caso julgado formado pela sentença anulatória datada de 19.12.01, e pelo Ac. do STA de 16.10.97, no qual a mesma se fundamentou, como alega a recorrente nas suas conclusões de recurso.

Dir-se-á, desde logo, que tal violação se não verifica. Nos presentes autos, que são de execução de sentença, não está em causa, quer em 1ª instância quer presentemente neste recurso, a apreciação da legalidade do deferimento tácito ocorrido a favor da recorrente e judicialmente reconhecido pelas instâncias judiciais já referida (TAC e STA), quando anularam os respectivos actos administrativos que haviam revogado tal deferimento tácito. O que está em causa nos presentes autos é a apreciação e decisão da existência ou inexistência de uma causa legítima de inexecução dos referidos julgados anulatórios.

Inexistindo identidade de causa de pedir e de pedido entre estes dois meios processuais, não se pode argumentar com a violação do caso julgado material formado pela sentença anulatória, pela que declarou existir causa legítima de inexecução da mesma, sob pena de se violarem os limites objectivos do caso julgado (artºs 497º, nº1 e 498º do CPC).

Com efeito, o caso julgado material tem os limites fixados nos artºs 497º e ss. do CPC, com decorre do disposto no artº 671º do mesmo código, formando-se apenas, quanto à causa de pedir e pedido, sobre a relação material controvertida expressa na respectiva causa de pedir e pedido, isto é, no facto jurídico de que deriva o direito invocado e respectiva pretensão deduzida em juízo.

Improcede, assim, a alegação de tal violação.

Quanto ao alegado erro de julgamento contido na sentença recorrida o mesmo não se verifica.

O interesse público subjacente às normas contidas no PDM de Lagoa, ratificado em data posterior (10.05.94) à data da prática do anulado, justifica a declaração de existência de causa legítima de inexecução da sentença anulatória datada de 19.12.01, tal como a sentença em crise considerou e a Exmª Magistrada do MºPº refere no seu douto parecer proferido nestes autos, e do qual se cita, por inteira concordância: “(...) Estamos, sem dúvida, em face duma questão bastante melindrosa perante a qual a jurisprudência se tem dividido.

Vários argumentos existem que vêm sendo acolhidos pela Jurisprudência a favor da tese da requerente como seja: o de que “a legalidade do acto afere-se pela lei vigente á data da sua prolação”; o de que “as decisões dos Tribunais vinculam todas as entidades públicas e privadas”; e o de que “só em caso de manifesta e total impossibilidade prática de executar o acto é que é decretar a existência de causa legítima de inexecução”.

Esta é a doutrina tradicional que, por norma, é seguida no contencioso de anulação, da competência dos Tribunais Administrativos.

Tem, porém, a jurisprudência do STA, quando estão em causa valores ambientais, paisagísticos ou do urbanismo, seguido, por norma, um entendimento diverso.

De facto, tem essa jurisprudência considerado que, nestes casos, o interesse público inerente ao interesse colectivo do bem estar em sociedade, tem primazia perante os interesses particulares e, nomeadamente, perante os direitos de iniciativa privada, de propriedade ou do jus aedificandi.

E no que respeita a este último, tem considerado que “o jus aedificandi não se apresenta à luz do texto constitucional, em especial do art. 62º, como fazendo parte integrante do direito fundamental de propriedade privada”; e ainda que “a faculdade de construir é de configurar como mera concessão jurídico--pública, resultante, regra geral, dos planos urbanísticos;” Trata-se, assim, no “jus aedificandi” de um direito de natureza jurídico-pública não se consubstanciando em faculdade ínsita no conteúdo prévio e substancial do direito fundamental de propriedade privada”.

Assim, conclui a citada jurisprudência que, em caso de conflito entre direitos adquiridos dos cidadãos e o interesse público que importa preservar, de cumprimento dos Planos de Ordenamento do Território, aqueles poderão ficar prejudicados, tendo, contudo, os seus titulares, caso se verifiquem danos especiais e anormais, direito a uma indemnização decorrente da responsabilidade pela prática de actos lícitos que acabe, neste caso à Administração, nos termos do art. 9º do DL nº 48051 de 27-11-67 (cfr., para além do acórdão citado, os acórdãos do STA de 12-12-02, 10-10-02, 13-1-00, 18-2-98 e 15-10-98, in recºs nºs. 0828/02, 0912/02, 44287, 27816 e 42683, respectivamente).

No caso vertente, para além do direito de construir - sem dúvida adquirido pelo recorrente, por força do deferimento tácito do respectivo pedido - não ser absoluto por ter de ser conciliado com outros interesses, nomeadamente públicos, estava, à partida, condicionado pela sua localização - na faixa de 200 m de protecção ao estuário do Rio Arade (alíneas S) e T) da matéria dada como provada no acórdão do STA de 16-10-91) - e por força da Lei, uma vez que a respectiva área estava incluída no regime transitório da REN pelo artigo 17º do DL nº 93/90 de 19-3.

Era, portanto, previsível, que o PDM em elaboração viesse a qualificar os referidos terrenos como “zona non aedificandi” (incluídos na Planta de Ordenamento como Área Natural de nível 3 - alínea bb) da matéria dada como provada na sentença recorrida).

Também é do conhecimento público que as áreas naturais e, nomeadamente, as áreas da orla costeira marítima e fluvial, têm de ser especialmente preservadas sob pena de assistirmos, futuramente, a um desastre ecológico.

É igualmente do conhecimento público que a região do Algarve é altamente afectada por construções localizadas em “zonas protegidas” pelo que se impõe, por isso, especial atenção nos deferimentos dos licenciamentos nesta região.

Ora, pretendendo a ora recorrente instalar, nos terrenos em causa, um complexo industrial, é manifesto que tal se apresentava como violador do PDM, da REN e dos valores que ambos pretendem preservar. (...)”

Assim sendo, aderindo a esta argumentação e atentos os demais fundamentos supra invocados, as conclusões das alegações de recurso mostram-se improcedentes, não sofrendo a sentença recorrida dos vícios que lhe são assacados, designadamente não incorre a mesma em qualquer violação de caso julgado, erro de julgamento ou errónea interpretação e aplicação das normas legais invocadas pela recorrente, designadamente, as previstas nos artºs 9º, 18º, 20º, 205º e 266º da CRP, nos arts. 3º e 4º do CPA, nos arts. 672º e segs. do CPC, no art. 6º do regulamento do PDM de Lagoa, nos arts. 3º, 4º e 17º do DL 93/90, no artº 5º/1/e) do DL 69/90 e no art. 12º/2 do DL 176-A/88.

Acordam, pois, os juizes do TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 1º Juízo, em:

a) - negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida;

b) - condenar a recorrente nas custas com 300 euros de taxa de justiça e 50% de procuradoria

LISBOA, 16.12.04

Ass: Magda Geraldes

Ass: Gonçalves Pereira

Ass: António Vasconcelos