0944/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Decreto-Lei nº 557/99, de 17 de Dezembro, diploma que estabelece o estatuto de pessoal e regime de carreiras dos funcionários da Direcção-Geral dos Impostos, exige, no respectivo artigo 33, que, nas categorias em que existam níveis, a passagem de nível inferior para superior depende dos seguintes requisitos: a) Antiguidade mínima de três anos no nível inferior; b) Avaliação do desempenho não inferior a Bom durante três anos; c) Média não inferior a 9,5 valores nos testes de avaliação permanente de conhecimentos realizados nos três últimos anos de anos de permanência no nível inferior.

II- Tais requisitos são de verificação cumulativa, pelo que a falta de um deles obsta à referida mudança de nível.

III- Deve, pois, ser indeferida a pretensão, formulada por funcionários da referida Direcção Geral, de mudança do nível 1 para o nível 2 do grau 2 da categoria de técnico de administração tributária adjunto, formulada por funcionários da referida Direcção Geral que não preenchem o requisito indicado na alínea c) do citado artigo 33, por não se terem submetido à avaliação permanente ali mencionada.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. O A… vem recorrer do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido a fls. 329 e segts. dos autos, que negou provimento ao recurso contencioso, interposto pelo recorrente, em representação dos respectivos associados B…, C…, …, …, …, …, …, …, …, …, ..., …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, do despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 6.6.03, que negou provimento aos recursos hierárquicos do indeferido indeferimento, imputado ao Director Geral das Contribuições e Impostos, de requerimentos nos quais aqueles funcionários, técnicos de administração tributária adjuntos, solicitaram o abono mensal pelo nível 2 do grau 2 desta categoria de técnico de administração tributária adjunto, com efeitos a partir da data em que, cada um dos referidos funcionários, perfez três anos de permanência no nível 1 do mesmo grau daquela categoria.

Apresentou alegação, com as seguintes conclusões:

a) Os representados do recorrente, TAT Adjuntos, requereram ao Sr. DGCI que lhes fosse determinado a mudança do nível 1 para o nível 2 do grau 2, com base no disposto no DL 557/99 de 17-12, em especial nos seus arts. 31° e 33°.

b) Como se infere do Acórdão em recurso, em causa está, não o requisito da antiguidade mínima de permanência no nível inferior, ou a avaliação do desempenho, que os aqui representados possuem, mas sim, e apenas, o requisito da avaliação permanente.

c) Nos termos do art. 36° nº 2 do DL 557/99, a avaliação permanente, respectiva metodologia, conteúdos e procedimentos são definidos em despacho do Ministro das Finanças.

d) Sucede que, como esta avaliação ainda não foi regulamentada, por culpa exclusiva da entidade ré, mesmo estando já reunidos os restantes requisitos do mencionado art. 33°, não é possível exercer o direito à mudança do nível 1 para o Nível 2 do grau 2 da respectiva categoria.

e) Ora, é com este entendimento da lei – em que a Administração pretende ela própria "venire contra factum proprio", aí se escudando até –, que o recorrente não pode concordar, considerando, em consequência, que o despacho recorrido, e com ela a decisão em recurso, ao denegarem a justa pretensão dos seus representados viola o disposto no art. 33° do DL 557/99 de 17-12.

f) Ademais, à luz do direito e da justiça não é legalmente admissível que a Autoridade Recorrida negue o direito à mudança de nível requerido por todos os aqui representados do ora recorrente, com base na inexistência de regulamentação do único requisito em falta, quando essa omissão lhe é exclusivamente imputável, sob pena de se violar, como se tem por violado, o princípio da boa fé previsto no art. 6°-A do CPA.

Termos em que, e invocando o douto suprimento de V. Exas. Mmos. Conselheiros, deve a decisão em recurso ser anulada, com todas as legais consequências.

Assim se fará a costumada Justiça desse Supremo Tribunal, que, aliás, os factos impõem e os representados do recorrente merecem.

Não houve contra-alegação.

Neste Supremo Tribunal, a Exma. Magistrada do Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

Na linha da posição assumida pelo Magistrado do Ministério junto do TCA e aderindo ao entendimento dos acórdãos deste STA, sobre casos idênticos, de 2005.05.19, no processo nº 208/05 (citado pelo aresto recorrido), e, de 2006.03.14, no processo nº 704/05, parece-nos que se deverá decidir pela manutenção do acórdão impugnado.

Conforme se ponderou naquele primeiro aresto, que o acórdão impugnado cita:

O teor literal da norma do art.º 33° do DL nº 557/99, 17.12, "é inequívoco, não permitindo outra interpretação que não seja no sentido de que nela se faz depender a passagem de nível inferior para superior, pretendida pelos interessados, do preenchimento cumulativo dos três requisitos nela indicados, designadamente a obtenção de média não inferior a 9,5 valores em testes de avaliação de conhecimentos realizados nos três últimos anos de permanência no nível inferior; na falta deste requisito legal, e independentemente das razões que a motivaram, não poderia o acto impugnado decidir no sentido do deferimento da pretensão formulada pelos interessados, sob pena de violação do indicado preceito do art.º 33° do DL 557/99, de 17.12".

E, ainda:

"Cabe notar, antes de mais, que a existência de regulamentação para a avaliação permanente apenas teria possibilitado que a esta se tivessem submetido os interessados; mas não asseguraria, por si, a obtenção de média sem a qual, de acordo com a exigência legal, não ficaria preenchido o requisito em causa; depois, não consagrando a norma do citado art.º 33°, como se viu, qualquer margem de discricionariedade para a Administração, o indeferimento da pretensão formulada decorria do respeito pelo princípio da legalidade (art.º 3° do CPA), quaisquer que fossem as expectativas dos interessados no sentido de uma decisão favorável" (Em apoio, são citados, a este propósito: Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in Código do Procedimento Administrativo, 2ª ed., 113/114, e, Marcelo Rebelo de Sousa, in Lições de Direito Administrativo, volt. I, 86/89.).

E, também, como é salientado no aresto ora citado de 2006.03.14:

Por um lado, os tribunais não podem substituir-se à Administração no exercício do poder regulamentar, por outro lado, em certas circunstâncias, a falta de regulamentação poderá fundar a instauração de acção para efectivação de responsabilidade civil; o que a falta de regulamentação, ainda que imputável à própria Administração, não pode, é fundar um acto violador das exigências inscritas na própria lei.

Perfilhando o entendimento acabado de expor, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. O acórdão recorrido considerou provada a seguinte matéria de facto:

a) Os representados do recorrente STI, enquanto Técnicos de Administração Tributária Adjuntos, requereram ao Sr. DGCI, que lhes fosse determinada a mudança do nível 1 para o nível 2 do grau 2 com base no disposto no Dec. Lei nº 557/99, de 17 de Dezembro, em especial nos seus artigos 31° e 33°;

b) Na data de tal pedido detinham a antiguidade mínima de três anos no nível inferior e a avaliação de desempenho não inferior a Bom durante três anos;

c) O DGCI não se pronunciou sobre tais pedidos;

d) Os representados do recorrente interpuseram recurso hierárquico para a Ministra das Finanças;

e) Por despacho de 6.06.2003, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, em concordância a Informação nº 62103, sobre a qual recaiu, indeferiu expressamente os aludidos recursos hierárquicos;

f) Da Informação nº 62103 consta o seguinte: "(...) 3.1 - De facto, estes funcionários ingressaram na D.G.C.I:

a) - na sequência da sua candidatura ao concurso externo de ingresso para admissão de liquidadores tributários estagiários, da carreira técnica tributária do grupo de pessoal técnico de administração fiscal do quadro de pessoal da Direcção Geral dos Impostos, aberto pelo Aviso nº 5133/98 (28 Série), publicado no D.R. nº 76, de 31 de Março ­anexo 3.

b) - na sequência da tomada de posse na categoria de Técnico de Administração Tributária Adjunto, nível 1 do grau 2, após conclusão do respectivo estágio".

"(... 4) A metodologia, conteúdo e procedimentos relacionados com a avaliação permanente ainda não estão definidas por despacho do Ministro das Finanças, pelo que não estão preenchidos todos os requisitos necessários para a mudança de nível dos funcionários. Assim sendo, deverão os mesmos aguardar a concretização da regulamentação exigida pelo artigo 36° nº 2 do Dec. Lei nº 557/99 de 17 de Dezembro".

4.1. Nestes termos e com base no exposto, face aos pedidos apresentados pelos Técnicos de Administração Tributária - Adjuntos de nível 1 do grau 2, para que lhes sejam mandados processar os vencimentos correspondentes ao nível 2 do grau 2, propõe-se que seja negado provimento aos respectivos recursos (...»".

3. O acórdão recorrido negou provimento ao recurso interposto do acto que indeferiu a pretensão, formulada pelos mencionados associados do sindicato recorrente, de passagem do nível 1 para o nível 2 do grau 2 da categoria de técnico da administração tributária-adjunto, em que aqueles se integram.

A situação apreciada no acórdão recorrido é idêntica à que esteve subjacente ao acórdão deste Supremo Tribunal, de 19.5.05, proferido no Rº 208/05, cujos fundamentos, por aqui terem inteiro cabimento e validade, seguidamente nos limitaremos a transcrever.

Como se afirmou, naquele aresto de 19.5.06,

…

Em causa está a aplicação do art. 33, do DL 557/99, de 17.12, que dispõe:

Artigo 33.º

Mudança de nível

Nas categorias em que existam níveis, a passagem de nível inferior para superior depende dos seguintes requisitos:

a) Antiguidade mínima de três anos no nível inferior;

b) Avaliação do desempenho não inferior a Bom durante três anos;

c) Média não inferior a 9,5 valores nos testes de avaliação permanente de conhecimentos realizados nos três últimos anos de permanência no nível inferior.

Como refere o acórdão ora sob impugnação, não se questiona o preenchimento, por parte dos funcionários interessados, dos dois requisitos, indicados nas alíneas a) e b), do preceito transcrito, para a passagem do nível 1 para o pretendido nível 2.

Todavia, aqueles interessados não preenchem o terceiro desses requisitos, indicado na alínea c) do mesmo preceito legal, pois que não foram submetidos a avaliação permanente de conhecimentos, por falta do despacho do Ministro das Finanças, no qual, segundo a previsão do art. 36, nº 2 do citado DL 557/99, deverão ser definidos «a metodologia, o conteúdo e os procedimentos relacionados» com tal avaliação.

Nestas circunstâncias, e tal como bem entendeu o acórdão recorrido, o acto impugnado, ao negar aqueles interessados a pretensão em causa, mostra-se em conformidade com a lei, designadamente o transcrito art. 33 do indicado diploma legal.

Com efeito, diversamente do que pretende o recorrente, o teor literal desta norma é inequívoco, não permitindo outra interpretação que não seja no sentido de que nela se faz depender a passagem de nível inferior para superior, pretendida pelos interessados, do preenchimento cumulativo dos três requisitos nela indicados, designadamente a obtenção de «média não inferior a 9,5 valores em testes de avaliação de conhecimentos realizados nos três últimos anos de permanência no nível inferior».

Na falta deste requisito legal, e independentemente das razões que a motivaram, não poderia o acto impugnado decidir no sentido do deferimento da pretensão formulada pelos interessados, sob pena de violação do indicado preceito do art. 33 do DL 557/99, de 17.12.

Alega o recorrente que, ao negar tal pretensão, o acto impugnado incorreu em violação do princípio da boa-fé, que deve enformar o exercício da actividade administrativa, nos termos do disposto no art. 6-A, do Código do Procedimento Administrativo. Pois que, segundo defende, os interessados só não cumpriram o requisito em causa, por falta de regulamentação da avaliação permanente. E, sendo esta falta exclusivamente imputável à Administração, a satisfação da pretensão formulada não poderia ser negada por falta daquele requisito.

Mas, não colhe esta alegação.

Cabe notar, antes de mais, que a existência de regulamentação para a avaliação permanente apenas teria possibilitado que a esta se tivessem submetido os interessados. Mas não asseguraria, por si, a obtenção da média sem a qual, de acordo com a exigência legal, não ficaria preenchido o requisito em causa.

Depois, não consagrando a norma do citado art. 33, como se viu, qualquer margem de discricionariedade para a Administração, o indeferimento da pretensão formulada decorria do respeito pelo princípio da legalidade (art. 3 do CPA), quaisquer que fossem as expectativas dos interessados no sentido de uma decisão favorável. Veja-se, a propósito, M. E. Oliveira e Outros, Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª ed., 113/114 e M. Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, vol. I, 86/89.

Assim, no caso concreto, nunca poderia colher a invocação do princípio da boa fé, ainda que a Administração houvesse actuado de modo a criar nos interessados a convicção de que dispensaria o requisito em causa. Actuação cuja existência, de resto, o recorrente não demonstra nem tão pouco alega.

Deve, pois, manter-se o acórdão recorrido.

…

Assim sendo, improcede totalmente a alegação do recorrente.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo o acórdão recorrido.

Sem custas, por isenção do recorrente.

Lisboa, 12 de Dezembro de 2006. – Adérito Santos (relator) – Madeira dos Santos – Santos Botelho.