046984 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Quadro Comunitário de Apoio aprovado para o período 1990/1993 e juridicamente disciplinado pelos Regulamentos (CEE) nºs 2052, de 24.6.88, 4253 e 4255, ambos de 19.12.88, abandonou o modelo de gestão anterior, que pressupunha um tratamento individualizado de cada candidatura a uma acção de formação e reservava a decisão final para a comissão.

II- A gestão e controlo financeiro das contribuições públicas nacional e comunitária, foram, agora sem margem de dúvida, atribuídas, às autoridades e órgãos de cada estado membro, sem prejuízo da avaliação e controlo efectuados pela Comissão em parceria (artºs 6°, nºs 1 a 3 do Reg. 2052/88; 16° n° 1, 23° nºs 1 a 3 e 24 a 26 do Reg. 4253/88 e 8° do Reg. 4255/88.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O DIRECTOR-GERAL DO DEPARTAMENTO PARA OS ASSUNTOS DO FUNDO SOCIAL EUROPEU (DAFSE) - vem recorrer da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa (TACL) que, em provimento do recurso contencioso interposto pela ora recorrida A..., declarou a nulidade do seu despacho de 28.06.1997 que determinou a redução em 11.520.720$00 do custo total constante do pedido de pagamento de saldo relativo ao dossiê 904001P1, invocando como fundamento a falta de atribuições da autoridade recorrida.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público suscitou a questão prévia de o acto impugnado ser irrecorrível, por ter sido praticado por uma autoridade sem competência na matéria e, portanto, não ser verticalmente definitivo, o que foi julgado improcedente, prosseguindo a tramitação dos autos.

O TACL, por sentença de 15.06.2000, julgou procedente a impugnação contenciosa e declarou nulo o acto impugnado, face ao disposto no art. 133°, nº 2, b) do CPA, "por falta de atribuições da autoridade recorrida", o que consubstancia vício de incompetência absoluta.

Dessa sentença, de fls. 228 e segs., interpôs recurso para este STA o Director-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (fls. 237), tendo alegado e concluído:

1. No âmbito da Reforma dos Fundos Estruturais, consagrada nos Regulamentos n.ºs 2052/88, 4253/88 e 4255/88, os Estados-membros são responsáveis pela gestão e controlo dos Fundos Comunitários, cabendo-lhes definir as prioridades e os critérios de concessão destes apoios, tendo em vista a execução do QCA I, aprovado pela CE.

2. Nesta medida, foi fixado, a nível nacional, o regime jurídico dos apoios à formação profissional a conceder no âmbito do FSE bem como o sistema de gestão e controlo dos mesmos, consubstanciados respectivamente, no Despacho Normativo nº 68/91, de 25 de Março e Decreto-Lei nº 121-B/90, de 12 de Abril.

3. Resulta dos citados Regulamentos Comunitários e da legislação nacional que são os Estados-membros, no âmbito do QCA I, que aprovam os pedidos de co-financiamento e de pagamento de saldo, não sendo os mesmos enviados à CE para efeitos de decisão ao contrário do que sucedia no denominado Antigo Fundo.

4. Nesta conformidade, as entidades beneficiárias enquadram os pedidos de financiamento em Programas Operacionais, cabendo às entidades gestoras nacionais a consequente aprovação.

5. Ao DAFSE, nos termos da sua Lei Orgânica (Decreto-Lei n° 37/91, de 18/01), e da restante legislação nacional em vigor, cabe proceder aos pagamentos, acompanhar e controlar as acções desenvolvidas com o apoio do FSE.

6. Os actos administrativos do Director-Geral do DAFSE, objecto do presente recurso foram praticados no âmbito das atribuições cometidas a este Departamento.

7. Os referidos actos encontram pleno suporte de facto e de direito.

8. O Juiz "a quo", ao aplicar o Regulamento n° 2950/83 às acções de formação realizadas pela recorrida, no âmbito do QCA I, incorreu num erro manifesto na determinação das normas jurídicas aplicáveis, violando, assim, aquele Regulamento, bem como o art. 133 n° 2 al. c) do CPA.

9. Tal aplicação determinou, consequentemente, um errado enquadramento legal dos factos, enfermando, assim, a sentença recorrida (cfr. al. c) do nº 2 do artº 690º do Código de Processo Civil).

A recorrida alegou e concluiu:

1. A douta sentença recorrida cometeu um erro na determinação das normas jurídicas aplicáveis, pois o Regulamento CEE n° 2950/83, do Conselho, de 22 de Outubro, cessou a sua vigência em 31 de Dezembro de 1988 com a entrada em vigor dos Regulamentos CEE nºs 4253 e 4255, do Conselho, de 19 de Dezembro;

2. Porém, ainda assim, a douta sentença ora recorrida não cometeu uma errónea qualificação jurídica dos factos, na medida em que, mesmo aplicando-se o Regulamento CEE n° 4253 - como é correcto e a ora Recorrida já tinha sustentado nas suas alegações finais do recurso contencioso - o despacho recorrido continua a ser ilegal por padecer do vício de incompetência absoluta;

3. Nos termos do disposto nos artigos 14°, 15° e 24° do Regulamento CEE n° 4253 a competência para a redução dos montantes constantes dos pedidos de pagamento de saldo continua a pertencer à Comissão Europeia;

4. O DAFSE é, neste contexto, uma mera entidade de certificação e controlo, cumprindo-lhe essencialmente auxiliar a Comissão no exercício do seu poder decisório quanto à gestão das comparticipações do FSE (cfr. alíneas a), c) e d) do n° 2 do artigo 12° do Decreto-Lei n° 147/96, de 28 de Agosto);

5. Ao DAFSE apenas compete a certificação factual e contabilística das acções apoiadas pelo FSE;

6. O Director-Geral do DAFSE não tinha pois competência para a prática de um acto com o conteúdo daquele que foi praticado em 28 de Junho de 1997: redução do montante constante do pedido de pagamento de saldo.

7. Tal decisão (de redução) era da competência exclusiva da Comissão Europeia (artigos 14°, 15° e 24° do Regulamento CEE n° 4253.

Neste Tribunal, o Exmo Magistrado do Ministério Público conclui o seu parecer: (...) embora com base em normas jurídicas diversas das que nela foram invocadas, deverá julgar-se pela confirmação da sentença recorrida, negando-se provimento ao recurso jurisdicional.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Deu a sentença recorrida como provada a seguinte matéria de facto:

- A recorrente, titular do "dossier" nº 904001P1, apresentou um pedido de contribuição do Fundo Social Europeu para realizar uma acção de formação profissional.

- O referido "dossier" foi aprovado pela Comissão das Comunidades Europeias, conforme decisão notificada à recorrente.

- Foi então emitida a autorização de pagamento dos primeiros adiantamentos do “dossier” em causa.

- Concluída a acção de formação, deu entrada no Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu o pedido de pagamento de saldo relativo ao dito "dossier", sendo o mesmo oportunamente enviado à Comissão das Comunidades Europeias.

- O Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu emitiu a autorização do pagamento de um adiantamento de 50% do saldo do Fundo Social Europeu constante do pedido de pagamento enviado à Comissão Europeia.

- Posteriormente, os competentes serviços do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu realizaram uma auditoria à acção levada a cabo pela recorrente tendo concluído que existia um montante de 11.520.720$00 de despesas não elegíveis.

- A recorrente foi então notificada, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 100º e 101º do Código de Procedimento Administrativo, para apresentarem por escrito as suas observações ao teor da informação onde constavam os resultados de auditoria efectuada pelo Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu.

- Com a data de 28.6.1997 foi emitido pelo Senhor Director do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu o despacho de 401/DSAFE/97, onde era proposta a redução da importância total de 11.520.720$00 no montante do financiamento aprovado.

- Este despacho, ora impugnado, foi proferido ao abrigo da competência delegada pelo despacho de 22.11.1996 de Sua Ex.cia a Senhora Ministra para a Qualificação e o Emprego.

Sob apreciação está a decisão do Director-Geral do DAFSE que, depois de certificar desfavoravelmente o montante das despesas de uma acção de formação profissional co-financiada por fundos públicos e integrada num programa operacional gerido pelo IEFP, ordenou a devolução parcial do montante do financiamento prestado.

A sentença recorrida deu provimento ao recurso contencioso, anulando o acto de devolução praticado pelo Director-Geral do DAFSE, com fundamento em que aquela entidade carecia em absoluto de competência para o praticar uma vez que não era titular das correspondentes atribuições, pois estas pertenciam às autoridades comunitárias. Daí que tenha concluído que o despacho recorrido teria violado a esfera de competências próprias da Comissão de acordo com o estipulado no Regulamento (CEE) nº 2950/83, do Conselho de 17 de Outubro.

O DAFSE recorre jurisdicionalmente pedindo a revogação da sentença, com fundamento em erro de julgamento, já que a acção de formação profissional em questão foi aprovada e co-financiada ao abrigo do disposto nos Regulamentos (CEE) nºs 2052/88, de 24/6/88 e 4253/88 e 4255/88, os dois de 19/12/88, que não só revogaram o Regulamento de 1983, mas também alteraram substancialmente o regime jurídico aplicável, designadamente, fazendo com que as autoridades comunitárias tenham deixado de ter intervenção directa na determinação dos eventuais saldos dessas acções.

Questões semelhantes já foram decididas neste Supremo Tribunal, nomeadamente, pelos Acórdãos de 11.07.2000, rec. 46.189 e de 27.02.2003, rec. 47.785, cuja doutrina se acompanha.

Torna-se assim patente que a sentença recorrida errou na determinação do regime jurídico comunitário que aplicou à questão que decidiu, tendo concluído que o acto contenciosamente posto em causa tinha invadido matéria reservada à decisão das autoridades comunitárias.

Efectivamente, a acção de formação profissional que a recorrida levou a cabo foi formulada por pedido entregue no Centro de Emprego da Amadora em 22.04.92 e comunicada a sua aprovação por oficio de 06.07.92.

O Regulamento (CEE) nº 2950/83 cessou a sua vigência em 01.01.89 uma vez que foi expressamente revogado (art. 10º) pelo Regulamento (CEE) n° 4255/88, do Conselho de 19.12.88, não sendo, por isso, aplicável ao caso em apreciação.

Acresce que o Regulamento (CEE) nº 2052/88, do Conselho de 24.06.88 e os Regulamentos nºs 4253/88 e 4255/88, do Conselho de 19.12.88, que deram execução ao primeiro, todos vigentes e aplicáveis, introduziram relevantes alterações ao regime jurídico relativo à repartição de poderes das autoridades nacionais e comunitárias na gestão deste tipo de acções de formação profissional co-financiadas pelos Fundos Estruturais.

Por força do novo regime, os Estados-membros, no âmbito da descentralização efectuada, ganharam a gestão das intervenções operacionais e a Comissão deixou de decidir os pedidos de financiamento apresentados pelos requerentes, no domínio do Quadro Comunitário de Apoio, para cada Estado, para os anos de 1990/1993.

Ainda por força do disposto nos arts 5°/2 als. a) e c) do Regulamento nº 2052/88; 23°/1 do Regulamento nº 4253/88 e 6° do Regulamento nº 4255/88 passou a ser da competência da Administração de cada Estado-membro a gestão e controlo financeiro de pedidos concretos de co-financiamento (aprovação, fiscalização, pagamento de saldo e recuperação das verbas indevidamente recebidas pelos beneficiários).

O "programa operacional", previsto no art. 4º do cit. Regulamento 2052/88, de aplicação plurianual (art. 5°/5 do cit. Regulamento) é apresentado à Comissão pelo Estado-membro. A partir de então cabe ao Estado-membro aprovar, controlar e verificar regularmente se as acções individuais aprovadas pela Comissão estão a decorrer em conformidade com o programado e, caso assim não seja, impedir ou combater as irregularidades e ordenar a devolução dos fundos inaproveitados por abuso ou negligência.

Sem prejuízo das competências da Comissão contempladas, designadamente, nos arts. 8º e 24° do Regulamento n° 4253/88, a decisão das autoridades nacionais, no âmbito das acções de formação profissional co-financiadas pelo Estado português, que constituam ordens de restituição dos montantes considerados indevidamente recebidos não contendem com as atribuições reservadas aos órgãos comunitários pela legislação comunitária.

Em consequência, procedem as conclusões da alegação do recurso jurisdicional do DAFSE não padecendo o despacho contenciosamente impugnado do vício de incompetência, por falta de atribuições, da autoridade recorrida, ora recorrente.

A sentença recorrida, ao decidir diferentemente, cometeu um erro de julgamento, devendo ser revogada.

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida e ordenando a baixa dos autos ao TACL para conhecimento dos demais vícios imputados ao acto recorrido, se a tanto nada obstar.

Sem custas, por delas estar isento o recorrente.

Lisboa, 9 de Julho de 2003

Isabel Jovita – Relatora – Angelina Domingues – Madeira dos Santos