01227/12 - Supremo Tribunal Administrativo

Tendo o recorrente delimitado correctamente o acto impugnado (homologação da classificação final de um concurso), mas imputando-o erradamente ao Presidente do Conselho de Administração do INFARMED (quando o acto era do mesmo Conselho de Administração) e sendo tal erro desculpável, deve o mesmo considerar-se sanado com a citação e contestação do Presidente do Conselho de Administração do INFARMED, onde refuta todos os concretos vícios imputados ao acto, uma vez que lhe cabe a respectiva representação em juízo (art. 14º, 1, c) do Dec. Lei 495/99, de 18 de Novembro).

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A…… interpôs recurso jurisdicional no Tribunal Central Administrativo Sul, da sentença do Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa que julgando procedente a questão prévia suscitada de irrecorribilidade do acto, por falta de lesividade, rejeitou o recurso contencioso de anulação pela mesma instaurado contra o Presidente do Conselho de Administração do Infarmed, e contra os recorridos particulares, no qual peticionava a anulação dos despachos de 17.10.2002, da autoria do Presidente do Conselho de Administração do INFARMED que homologaram as listas de classificação final dos concursos públicos abertos para a instalação de uma nova farmácia no lugar …… e outra no lugar ……

No recurso que vem de ser referido o Tribunal Central Administrativo Sul, em 04 de Outubro de 2012, decidiu assim:

“(…) a sentença recorrida não foi proferida em qualquer meio processual acessório.

Razão pela qual o presente recurso deveria ter sido interposto para o Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do artigo 26º nº1, alínea b), do citado diploma, e não para este TCAS.

4. Conclusão: Nestes termos declaro este Tribunal incompetente, em razão da hierarquia, para o conhecimento deste recurso jurisdicional, dado o mesmo caber ao Supremo Tribunal Administrativo.

(…)

Após trânsito, remeta os autos ao STA, nos termos do art. 4º., nº. 1, da LPTA, por tal já ter sido requerido.”

Os autos foram remetidos para o STA.

A recorrente terminou as suas alegações de recurso com as seguintes conclusões:

"I. A Entidade Recorrida suscitou a questão prévia da irrecorribilidade do acto recorrido, por o mesmo não traduzir a decisão de homologar por parte do Presidente do Conselho de Administração, mas a mera constatação de que a lista de classificação final foi homologada, in casu, pelo Conselho de Administração do Infarmed.

A Mma. Juiz a quo acolheu este entendimento, considerando que o acto impugnado, imputável ao Presidente do Conselho de Administração do Infarmed, não consiste na homologação das listas de classificação final dos respectivos concursos, não assumindo a natureza de acto administrativo, por nada decidir ou inovar na ordem jurídica, não revestindo as características previstas no art. 120.º do CPA.

II. Consta ainda do teor da sentença o seguinte:

"Por outro lado, não se mostra despiciendo afirmar que já antes foi proferido despacho, datado de 18/03/2003, constante a fls. 135 - 137, de convite da Recorrente ao aperfeiçoamento da petição inicial, concretamente, a apresentar nova petição de recurso, corrigida quanto à "identificação e indicação do autor do acto/autoridade recorrida, do acto impugnado e formulação do pedido" sendo de afastar a possibilidade de serem proferidos dois despachos para a mesma finalidade."

III. Em boa verdade, e ao longo dos diversos requerimentos apresentados pela Recorrente, o acto recorrido foi identificado algo deficientemente, mas sempre de forma inteligível, referindo-se sempre ao mesmo acto: o resultado final do concurso em causa - a homologação da lista de classificação dos concorrentes à instalação da farmácia.

A questão foi levantada no parecer do Digno Magistrado do Ministério Público, embora na perspectiva dos Pressupostos Processuais, relativos às partes, concretamente da ilegitimidade passiva do Infarmed, entendendo verificar-se errada identificação da parte demanda.

Erro, esse, indesculpável, nos termos da alínea a) do Art 40° da LPTA, que inviabilizava o convite de regularização da petição.

A Recorrente respondeu, esclarecendo que o pedido era o da anulação do despacho do Presidente do Conselho de Administração do INFARMED que homologou a lista de classificações.

IV. Por decisão de 18-06-2003, o Mmo. Juiz pronunciou-se no sentido da possibilidade de apresentação de nova petição de recurso, devidamente corrigida, em obediência ao disposto nos artigos 6° do ETAF e 36° da LPTA, tendo em atenção a identificação e indicação do autor do acto/autoridade recorrida, do acto impugnado e formulação do pedido.

Da mesma consta ainda o seguinte:

"No caso dos autos parece-nos haver lugar a convite para a regularização da petição. E que a recorrente nem identificou mal o autor do acto impugnado. Antes pelo contrário.

Na petição de recurso é indicado o despacho de que se recorre e expressamente indicado qual o seu autor, o Presidente do Conselho de Administração do INFARMED.

A exigência prevista mo artº 36º da LPTA tem a ver com a necessidade de estar no processo, para exercitar o contraditório, a autoridade administrativa, autora do acto impugnada para defesa da legalidade e manutenção do mesmo.

E isso verifica-se neste recurso.

Aliás o autor do acto já assumiu o exercício do contraditório ao se apresentar a responder no processo apenso suspensão de eficácia, com constituição de advogado. "

V. Ora, na sequência deste despacho, naturalmente, a Recorrente manteve a identificação do acto que havia feito até aí, como sendo o despacho do Presidente que homologou a lista final de classificação.

Nas Contestações da Entidade Recorrida e da Interessada, a questão da irrecorribilidade do acto recorrido foi expressamente levantada, mas ambas exerceram o contraditório relativamente aos fundamentos do Recurso Contencioso, relativamente aos invocados vícios do procedimento concursal:

- violação de lei e do princípio da igualdade, por falta de definição dos critérios de selecção,

- vício de forma, por falta de fundamentação.

VI. Pelo que, a decisão de irrecorribilidade do acto sob censura, constante da Sentença, contraria manifestamente o espírito e a letra do citado despacho de 18-06-2003, funcionando como uma autêntica decisão surpresa nesse sentido.

VII. E não se diga que a Recorrente teve oportunidade de corrigir e aperfeiçoar a petição, porque respondeu ao convite.

Fê-lo numa fase inicial do processo, antes de conhecer a posição das partes.

O convite ao aperfeiçoamento, constante do despacho de 18-06-2006 é anterior às Contestações. Sendo a da Entidade Recorrida de 25-11-2003, e a da Recorrida Particular de 20-07-2005.

VIlI. Não foi dada à Recorrente, oportunidade de expurgar as irregularidades de que padecia a petição inicial, e que inviabilizaram, irremediavelmente, a tutela jurisdicional efectiva.

IX. E conforme resulta do expendido, o erro cometido pela Recorrente ao identificar o acto recorrido como sendo o despacho do Presidente do Conselho de Administração do Infarmed que homologou a lista de classificação final, em vez da própria deliberação do Conselho de Administração, não pode ser considerado manifestamente indesculpável, até porque, aparentemente também não foi alvo de dúvida ou censura no despacho de 18-06-2003.

X. Assim, em vez de ter rejeitado o recurso contencioso, devia a Mma. Juiz ter convidado a Recorrente a corrigir a petição, ao abrigo do Art. 40° da LPTA.

XI. A propósito deste poder/dever do Tribunal, a jurisprudência do STA vem afirmando que os princípios antiformalista e pro actione (de que aquele artigo 40.° constitui manifestação, bem como o artigo 265, n.º 2, do C. P. Civil, aplicável subsidiariamente em contencioso administrativo, com as necessárias adaptações – art.º 1 da LPTA) postulam que ao nível dos pressupostos processuais se deve privilegiar uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva, tendo em vista possibilitar o exame do mérito das pretensões deduzidas - a este propósito, ver, entre outros os acórdãos de 26/99, Procº nº 44.498. de 7/12/99, Procº nº 45.014, de 16/8/00, Proc.° n.° 46.518, e de 23-05-02, Proc.° n.° 312/02.

Vem sendo doutrina e jurisprudência dominantes considerar-se que «as normas processuais devem ser interpretadas da forma mais favorável ao exercício do direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva» Ac. do STA de 7/11/02, reco n °1321/02., e que tal deve conduzir a que se afastem as interpretações meramente ritualistas e formais pois que estas não contribuem para a realização da justiça material. E, nesse sentido, tem também sido dito que os princípios antiformalista e pro actione, postulam que ao nível dos pressupostos processuais «se deve privilegiar uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva, podendo a tal respeito falar-se de sanação dos «defeitos processuais», tendo em vista possibilitar o exame do mérito das pretensões deduzidas". Acórdão deste STA de 9/4/02, (rec. 48.200).

A matriz da recorribilidade contenciosa dos actos administrativos, radica, antes de tudo, na Constituição da República, no art.° 268, nº 4, quando afirma ser garantido "aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem ... "

No âmbito da ponderação dos pressupostos processuais, os princípios antiformalista, "pro actione" e "in dubio pro favoritatae instantiae" impõem uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva.

XII. Pelo exposto, ao decidir como decidiu, o Tribunal não valorou nem respeitou os mencionados princípios, pondo em causa a tutela jurisdicional efectiva e violando o disposto no nº 1 do Art 40° da LPTA. "

O Presidente do Conselho de Administração do INFARMED, ora recorrido, não apresentou contra-alegações.

Dos recorridos particulares apenas B…… apresentou contra-alegações.

Sem formular quaisquer conclusões, disse o seguinte:

“Nos termos e com os fundamentos constantes da douta sentença recorrida, que se dão por inteiramente reproduzidos, não assiste razão à Recorrente, pelo que improcedem todas as conclusões do presente recurso.

Senão, vejamos:

Nos termos do disposto na alínea c), do n.º 1, do artigo 36.°, da LPTA, o Tribunal encontra-se vinculado à identificação do acto recorrido e do seu autor, efectuada pela Recorrente na sua petição inicial.

A Recorrente identificou o acto recorrido e o seu autor, quer na petição inicial apresentada em 14 de Janeiro de 2003, quer na petição inicial apresentada em 02 de Julho de 2003, a convite do Tribunal, como sendo o "despacho do Presidente do Conselho de Administração do INFARMED de 17 de Outubro de 2002 que homologou as classificações inserias nas actas n.ºs 5 datadas de 25 de Setembro de 2002" - cfr. introito e pedido da petição de recurso, o qual teria homologado a lista de classificação final dos candidatos admitidos ao concurso público para a instalação de uma farmácia no lugar ……., freguesia de ……, concelho de Vila Franca de Xira, distrito de Lisboa.

Porém, o acto recorrido identificado pela Recorrente, quer na petição inicial apresentada em 14 de Janeiro de 2003, quer na petição inicial apresentada em 02 de Julho de 2003, a convite do Tribunal ("despacho do Presidente do Conselho de Administração do INFARMED de 17 de Outubro de 2002 que homologou as classificações insertas nas actas n.ºs 5 datadas de 25 de Setembro de 2002"), é irrecorrível contenciosamente, por não ser sequer um acto administrativo, como decidiu, e bem, a douta sentença recorrida.

Efectivamente, o acto que homologou a referida lista de classificação final foi a deliberação do Conselho de Administração do INFARMED, de 27 de Setembro de 2002, conforme facto considerado provado E), que é o órgão com competência para a prática de tal acto, nos termos do disposto na alínea j), do n.º 2, do artigo 10.°, do Decreto-Lei n.º 495/99, de 18 de Novembro, e no n.º 1, do artigo 10.°, da Portaria n.º 936-A/99, de 22 de Outubro.

Assim, o acto recorrido identificado pela Recorrente, quer na petição inicial apresentada em 14 de Janeiro de 2003, quer na petição inicial apresentada em 02 de Julho de 2003, a convite do Tribunal ("despacho do Presidente do Conselho de Administração do INFARMED de 17 de Outubro de 2002 que homologou as classificações inserias nas actas n.ºs 5 datadas de 25 de Setembro de 2002”), não passa da mera constatação ou informação de que a lista de classificação final dos candidatos admitidos ao concurso público para a instalação de uma farmácia no lugar ……, freguesia de ……., concelho de Vila Franca de Xira, distrito de Lisboa, foi homologada, in casu, pelo Conselho de Administração do INFARMED.

Em consequência, o acto recorrido identificado pela Recorrente, quer na petição inicial apresentada em 14 de Janeiro de 2003, quer na petição inicial apresentada em 02 de Julho de 2003, a convite do Tribunal ("despacho do Presidente do Conselho de Administração do INFARMED de 17 de Outubro de 2002 que homologou as classificações inserias nas actas n.ºs 5 datadas de 25 de Setembro de 2002"), é irrecorrível contenciosamente, por não ser sequer um acto administrativo, como decidiu, e bem, a douta sentença recorrida.

Nestes termos, e nos demais de Direito, cujo douto suprimento expressamente se requer, deverá ser negado provimento ao recurso interposto pela Recorrente e, consequentemente, deverá ser mantida a douta sentença recorrida nos seus precisos termos, pois, só assim se fará inteira JUSTIÇA!

O Ex.mo Procurador Geral Adjunto no seu parecer remeteu para o “Parecer do M.P. a fls. 359/360” emitido no TCA-Sul. Neste parecer de fls. 359/360 o MP entende que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos legais é o processo submetido à conferência para julgamento do recurso.

2. Fundamentação

2. 1 Matéria de Facto

A matéria de facto fixada na decisão recorrida é a seguinte:

A) Pelo Aviso nº 7968-DE/2001, publicado no D.R., 2ª Série, nº 137, de 15/06/2001 foi publicitada a abertura de concurso público para a instalação de uma nova farmácia no lugar ……., freguesia de ……., concelho de Vila Franca de Xira - cfr. docs. de flss. 15 e 17 segs. dos autos;

B) Pelo Aviso nº 7968-DC/2001, publicado no D.R., 2ª Série, nº 137, de 15/06/2001 foi publicitada a abertura de concurso público para a instalação de uma nova farmácia no lugar ……., freguesia de ……., concelho de Vila Franca de Xira - cfr. docs. de fls. 14 e 15 dos autos;

C) Em 25/09/2002 reunido o júri do concurso, foi elaborada a lista de classificação final relativa ao concurso público para a instalação de uma nova farmácia no lugar ……., graduando-se a ora Recorrente em 2° lugar, com 12 pontos - cfr. Acta nº 5, a fls. 37 a 39 dos autos;

D) Em 25/09/2002 reunido o júri do concurso, foi elaborada a lista de classificação final relativa ao concurso público para a instalação de uma nova farmácia no lugar ……., graduando-se a ora Recorrente em 4° lugar, com 12 pontos - cfr. Acta nº 5, a fls. 76 a 78 dos autos;

E) As mencionadas listas de classificação final, ora assentes em C e em D), foram homologadas por deliberação do Conselho de Administração do Infarmed, em 27/09/2002 - cfr. docs. de fls. 43-46 do proc. adm. (vol. II);

F) Sobre cada uma das Actas nº 5 dos concursos, foi exarado pelo Presidente do Conselho de Administração do Infarmed, o seguinte: "Homologado", sem menção da data - cfr. fls. 37 e fls. 76 dos autos.

G) Em 17/10/2002 foi publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 240, o Aviso nº 10. 734/2002, relativo à lista de classificação final relativa ao concurso público para a instalação de uma nova farmácia no lugar …….., freguesia de ……., concelho de Vila Franca de Xira, o qual foi rectificado pelo Aviso de Rectificação nº 2300/2002, publicado no Diário da República nº 267, de 19/11/2002, nos termos dos quais foi divulgada a seguinte graduação:

"1° C…….. (..) 15 pontos

2° B…….. (..) 13 pontos

3° D……… (..). 13 pontos

4° A……… (..) 12 pontos

(..)- cfr- doc. de fls. 14 e 15 dos autos;

H) Em 17/10/2002 foi publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 240, o Aviso nº 10. 736/2002, relativo à lista de classificação final relativa ao concurso público para a instalação de uma nova farmácia no lugar ……, freguesia de ……., concelho de Vila Franca de Xira, o qual foi rectificado pelo Aviso de Rectificação nº 2294/2002, publicado no Diário da República nº 267, de 19/11/2002, nos termos dos quais foi divulgada a seguinte graduação:

"1° B…….. (..) 13 pontos

2° A……. (..) 12 pontos

(..) " - cfr. doc. de fls. 15 e 13 dos autos;

l) A Recorrente veio a juízo interpor o presente recurso contencioso de anulação em 14/01/2003 - fls. 2 dos autos.

2.2. Matéria de direito

Como decorre das conclusões do presente recurso está em causa saber se o acto impugnado é ou não recorrível contenciosamente. A sentença recorrida entendeu que não e a recorrente pugna pela revogação da sentença.

Vejamos, antes de mais as vicissitudes processuais relativas à identificação do acto impugnado.

A recorrente interpôs “recurso contencioso de anulação do despacho do Presidente do Conselho de Administração do Infarmed de 17 de Outubro de 2002, publicado em rectificação a 19 de de Novembro de 2002 em DR II Série contra a) esta Instituição INFARMED…” – cfr. fls. 2;

O MP teve vista dos autos e suscitou duas questões prévias: ilegalidade de interposição do recurso e ilegitimidade passiva.

Foi proferido despacho convidando a recorrente a apresentar nova petição de recurso. Nesse despacho e relativamente ao autor do acto foi dito o seguinte:

“(…)

É que a recorrente nem identificou mal o autor do acto impugnado. Antes pelo contrário. Na petição de recurso é indicado o despacho de que se recorre e expressamente indicado qual o seu autor, o Presidente do Conselho de Administração do INFARMED.

A exigência prevista no art. 36º da LPTA tem a ver com a necessidade de estar no processo, para exercer o contraditório, a autoridade administrativa, autora do acto impugnado, para defesa da legalidade e manutenção do mesmo.

E isso verifica-se neste recurso.

Aliás o autor do acto já assumiu o exercício do contraditório ao se apresentar a responder no processo apenso – suspensão de eficácia, com constituição de advogado.

Quanto ao pedido formulado, a final da petição lê-se: “Deve o presente recurso ser admitido e julgado procedente, sendo a final, anulado o despacho que decidiu as classificações do presidente do INFARMED … excluindo-se em consequência a candidata B…….. dos concursos impugnados…”.

É certo que o contencioso administrativo é de mera legalidade tendo por objecto a declaração de invalidade ou anulação de actos recorridos (art. 6º do ETAF), sendo a exclusão de uma das candidatas ao concurso já um acto a praticar pela Administração, em em sede de execução de sentença, se for provido o recurso.

Mas então ter-se-á apenas que aproveitar o processado para prosseguir com o pedido legalmente possível – de anulação do acto, não considerando o pedido de exclusão da candidata, designadamente por erro na forma de processo.

Assim, deferindo a pretensão da recorrente, deverá esta apresentar nova petição de recurso, devidamente corrigida, em obediência ao disposto nos artigos 6º do ETAF e 36º da LPTA, tendo em atenção a identificação e indicação do autor do acto/autoridade recorrida, do acto impugnado e formulação do pedido.” – fls. 137.

A recorrente apresentou nova petição inicial identificando o acto recorrido como sendo o “despacho do Presidente do Conselho de Administração do Infarmed de 17 de Outubro de 2002 que homologou as classificações insertas nas actas n.º 5 datadas de 25 de Setembro de 2002, publicadas no DR II Série em rectificação a 19 de Novembro de 2002” e dirigiu o recurso contra “a) Presidente do Conselho de Administração do Infarmed” – fls. 140.

A decisão recorrida veio a constatar que, afinal, o acto do Presidente do Conselho de Administração do Infarmed aposto na acta n.º 5 não é o acto de homologação da classificação. “… Tais actos de homologação foram praticados pelo Conselho de Administração do Infarmed, pelo que, é de recusar a natureza de acto administrativo ao teor do exarado nas Actas n.º 5, pelo presidente daquele órgão.” – fls. 296.

Os factos referidos na sentença são exactos.

Efectivamente na acta n.º 5 – cuja cópia está junta a fls. 37 – dá-se conta da reunião do Júri em 25 de Setembro de 2002, onde foi elaborada, além do mais, “a lista de classificação final dos candidatos, que faz parte integrante desta acta” – fls. 37.

No rosto desse acto está escrito o seguinte: “Homologado. ……, Presidente do Conselho de Administração” – fls. 37.

Constando ainda de fls. 38 um carimbo com os seguintes dizeres: “Presente à Sessão do C. A. de 27/Set/2002”.

Também é verdade que não se entende a razão de reportar o acto que homologou a classificação final a 17 de Outubro de 2002, pois nos autos não há qualquer elemento nesse sentido.

De todas estas ocorrências processuais decorre que a recorrente quis recorrer do acto que homologou a lista de classificação final mas errou quanto à data da sua emissão e quanto ao seu autor (o acto foi proferido pelo CA do Infarmed e foi imputado ao Presidente do CA). Mas não há dúvida que quis recorrer do acto que homologou a classificação final, sendo a tal acto que imputou os vícios geradores de anulabilidade.

São patentes dois erros da autora na identificação do acto recorrível: um quanto à sua autoria e outro quanto à data em que foi proferido.

Erros que a nosso ver são desculpáveis – uma vez que não consta dos autos o teor do acto que homologou a lista de classificação final. A certidão emitida e entregue à autora consta fotocópia da acta n.º 5 na qual estão os dizeres acima descritos, mas não consta qual o conteúdo da deliberação do CA. Consta tão só que foi presente à Sessão de 27-9-2012 do CA e consta depois a expressão “homologado” assinada apenas pelo Presidente do CA. Também não consta a data em que foi tomada a deliberação de homologar a classificação final.

Deste modo apesar de ter havido um convite à regularização da petição inicial, os erros da segunda petição – corrigida – continuavam a ser desculpáveis, pois não resultava claro dos documentos fornecidos à recorrente qual o verdadeiro autor do acto, a data do mesmo e o seu verdadeiro conteúdo.

Julgamos, todavia, que no presente caso nem sequer é necessário um convite para regularizar a petição inicial, podendo considerar-se sanado o erro em que a decisão recorrida fundou a rejeição do recurso contencioso.

Vejamos porquê.

É entendimento pacífico do STA – mesmo no domínio da LPTA – que as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de favorecer uma decisão de mérito.

“

(…)

É verdade que, a legitimidade passiva pública assiste apenas ao órgão que praticou o acto. Tal é, efectivamente, o que resulta inquestionavelmente da alínea c) do n.º1 do art.º 36.º da LPTA como, aliás, a doutrina (cf. v.g. o Prof. Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, vol. IV, a fls. 182) e a jurisprudência deste STA o vem afirmando. Entre muitos outros, vejam-se, os seguintes acórdãos: de 28.11.96 -rec.41.219-, de 11.03.99- rec.44590-, e de 27.01.00-rec.45692.

Nomeadamente a propósito do art.º 40.º da LPTA (invocado na decisão recorrida), a jurisprudência deste STA vem afirmando que os princípios antiformalista e “pro actione” (de que aquele art.º 40.º constitui manifestação, bem como o espírito que presidiu à recente reforma do Código de Processo Civil, aplicável subsidiariamente em contencioso administrativo, com as necessárias adaptações – cf. art.º 1.º da LPTA)) postulam que, ao nível dos pressupostos processuais, se deve privilegiar uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva, podendo a tal respeito falar-se, de sanação dos “defeitos processuais”, tendo em vista possibilitar o exame do mérito das pretensões deduzidas. Vejam-se, a propósito e entre muitos outros, os acórdãos de: 2/JUN/99-rec.44498, 7/DEZ/99-rec.45014, 15/DEZ/99-rec.37886, e de 16/AGO/00-rec.46518.

À luz de tais princípios, não deve ser rejeitado o recurso contencioso, com fundamento em ilegitimidade passiva quando o órgão administrativo que se apresenta a responder ao recurso seja afinal o autor do acto, visto que, com tal intervenção fica garantido o efeito processual que a legitimidade das partes visa acautelar. Especificamente a propósito desta questão também pode ver-se vasta jurisprudência deste STA, citando-se entre outros os acórdãos de 11/05/2000 (rec. 45903), de 27/01/1999 (rec. STA 43988) e de 14/10/1998 (rec. 43859).

(…)” – acórdão do STA de 9-4-2002, proferido no processo 048200.

No acórdão do Pleno da 1ª Secção, deste STA de 3-5-2007, proferido no processo 046262, entendeu-se que “Dirigindo-se à impugnação do mesmo conteúdo decisório, com os mesmos vícios e sendo as partes as mesmas, deve ser convidado a proceder à correcta identificação do acto impugnável o recorrente que, findo o procedimento, por erro que não releva de uma litigância desleixada, mas de ser particularmente tortuoso o caminho para determinar qual é o acto que contém a decisão final a impugnar, imputaram essa decisão a um acto procedimental, praticado pela mesma autoridade, que a não continha definitivamente e que elegeram como acto recorrível”. A justificação deste entendimento, que acompanhamos integralmente, foi a seguinte:

“(…)

A lei processual civil está enformada pelo princípio da prevalência da decisão de mérito Cfr. Miguel Teixeira de Sousa, “Estudos Sobre o Novo Processo Civil”, p. 82 e segs. e comete ao juiz o poder-dever de providenciar pelo suprimento da falta dos pressupostos processuais susceptíveis de sanação (arts. 265º/2 e 508º/1/a) do CPC)

Este regime dá concretização ao direito constitucional à tutela jurisdicional mediante um processo equitativo (art. 20º/1/4 da CRP), processo este que implica, nas palavras de Gomes Canotilho “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, p. 494 o direito a pressupostos constitucionais materialmente adequados, nos seguintes termos:

“A sequência direito de acesso aos tribunais garantia da via judicial direito ao processo direito a um a decisão fundada no direito, deixa intuir que todas estas dimensões do direito de acesso não são incompatíveis com a exigência de pressupostos processuais ou seja, de um conjunto de requisitos cuja verificação e observância é necessária para um órgão judicial poder examinar as pretensões formuladas no pedido. Daí que, como se disse, o direito à tutela jurisdicional não se identifique com o direito a uma decisão favorável, antes se reconduza ao direito de obter uma decisão fundada no direito sempre que se cumpram os requisitos legalmente exigidos. Aqui, porém, surge uma nova e importante afloração do due process: o direito à tutela jurisdicional não pode ficar comprometido em virtude da exigência legal de pressupostos processuais desnecessários, não adequados e desproporcionados. Compreende-se, pois, que o direito ao processo implique: (1) a proibição de requisitos processuais desnecessários ou desviados de um sentido conforme ao direito fundamental; (2) a exigência de fixação legal prévia dos requisitos e pressupostos processuais dos recursos e acções; (3) a sanação de irregularidades processuais como exigência do direito à tutela judicial.”

Sendo assim, para a máxima efectividade da garantia constitucional, no contencioso administrativo de anulação e em particular nos casos em que, pelo decurso do prazo o recorrente ficará privado do reexercício do direito ao recurso contencioso, a legalidade processual deve interpretar-se no sentido mais favorável à pronúncia de fundo (pro actione). Os pressupostos processuais são mecanismos para assegurar uma decisão justa, racional e útil e não uma série de obstáculos a vencer pelo recorrente, sendo que as irregularidades a eles relativas só devem considerar-se como causas insanáveis de inadmissibilidade na medida em que tal se mostre proporcionalmente necessário para a protecção de outros valores constitucionalmente relevantes.

Ora, ao recorrente cabe identificar o acto recorrido, devidamente seleccionado de entre a espécie de actos contenciosamente impugnáveis, ónus que repousa no dever de informação do interessado acerca dos requisitos de acesso à via jurisdicional. E, no caso em análise, esse ónus foi incorrectamente cumprido, uma vez que indicou como acto recorrido um acto inimpugnável. É certo.

E não se ignora que esse ónus, além do mais, é um instrumento ao serviço da segurança jurídica e da confiança da parte contrária, protegendo-a, bem como à própria justiça administrativa, de uma litigância desleixada.

Por outro lado não se desconhece o papel central que o acto impugnado, enquanto modo de criar, modificar ou extinguir relações jurídicas administrativas, ocupa na instância impugnatória de anulação como referência para os respectivos elementos essenciais: partes, causa de pedir e pedido.

Dito isto vejamos.

A favor da insanabilidade poderá argumentar-se, desde logo, que, por imperativo lógico, a possibilidade de sanação haverá de conter-se nos limites da mesma instância, sendo de afastar quando implicar uma outra instância, com outro objecto e outro pedido. Sendo o recurso contencioso feito a um acto, a identificação de um outro acto recorrido extravasaria aqueles limites, logo, seria insanável.

As coisas não serão, porém, necessariamente assim se considerarmos que (i) ao referenciar-se um acto administrativo determinado como centro de um litígio jurídico administrativo, nada mais se faz do que enveredar por um dos modos típicos de conformação de uma relação jurídica administrativa, (ii) que esta é o esteio substantivo da jurisdição administrativa, (à qual compete “o julgamento das acções e recursos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” – art. 212º/3 da CRP) e que (iii) no recurso contencioso o processo tem por objecto mediato a relação jurídica administrativa. Vide, a propósito, Sérvulo Correia ,“Acto Administrativo e Âmbito da Jurisdição Administrativa” in “Estudos de Direito Processual Administrativo”, pág 211 e segs.

Com este enfoque, de não subalternização do pedido mediato, isto é da pretensão subjacente do recorrente de afastar a lesão de que foi objecto o seu direito ou interesse legalmente protegido, ou, na vertente objectiva, de arredar a actuação administrativa ilegal, repugna aceitar que, quando está em causa o mesmo aspecto da relação jurídica administrativa, a impugnação do mesmo conteúdo decisório, com os mesmos vícios, sendo as partes as mesmas, a exigência de total identidade formal da instância se constitua como obstáculo intransponível a uma pronúncia de mérito.

Socorrendo-nos das palavras de Sérvulo Correia ob. cit., p. 249:

“(…) É o processo que deve servir a justiça material e não o contrário. O valor segurança põe, é certo, limites à relativização das exigências de carácter meramente formal ou instrumental. Mas tais limites devem confinar-se àquelas situações em que a confiança de outros particulares merece ser tutelada ou em que, sem a sua observância, fique prejudicado o contributo que os mecanismos processuais deverão prestar à existência de condições de racionalidade da decisão jurisdicional. (…)”

No caso em apreço o recurso contencioso – petição e alegações – mostra que os recorrentes manifestaram, inequivocamente, a intenção de impugnar a decisão administrativa do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas, de localização da auto-estrada e que é contra esse concreto conteúdo decisório que dirigem a sua conduta reactiva. A ele e só a ele se reportam os vícios alegados. Só que, findo o procedimento, imputaram, erroneamente, esse conteúdo decisório a um acto procedimental, praticado pela mesma autoridade, que o não continha definitivamente e que elegeram como acto recorrível.

Não há pois, qualquer incerteza quanto ao objecto mediato, quanto às partes ou quanto à causa de pedir, sendo que a correcção da identificação do acto contenciosamente impugnável não implica a modificação de qualquer desses outros elementos da instância.

Neste quadro, entendemos que a falta do pressuposto – acto recorrível – é sanável. A correcção não afronta, desproporcionadamente, a confiança da autoridade recorrida, uma vez que para esta não há novidade relevante. O acto impugnável é, igualmente, da sua autoria e não a surpreende nem a vontade impugnatória das recorrentes, nem o conteúdo decisório que é posto em crise, nem os fundamentos da impugnação.

A mais disso, o erro não releva de uma conduta que deva qualificar-se de infundada teimosia ou de litigância desleixada que torne as recorrentes indignas de protecção.

(…)”

Voltando ao caso dos autos, constatamos que o conteúdo do acto impugnado está correctamente delimitado. A recorrente impugnou o acto que homologou a lista de classificação final constante da acta n.º 5. O objecto do recurso (acto e respectivos vícios) está assim correctamente delimitado – e foi como tal entendido nas contestações.

E se é verdade que o autor do acto não está correctamente indicado, tal erro (desculpável como vimo) e pelas razões sublinhadas nos acórdãos do STA citados – pode considerar-se sanado, na medida em que o Presidente do Conselho de Administração (entidade citada) é a entidade que representa em juízo aquele Conselho de Administração – nos termos do art. 14º, 1, al. c) do Dec. Lei 495/99, de 18 de Novembro, então vigente.

Deste modo e tendo sido citado o Presidente do Conselho de Administração, que contestou o recurso e refutou os vícios imputados ao acto que homologou a classificação final, podemos considerar regularizado o processado, quer quanto ao objecto do recurso (que está correctamente delimitado) quer quanto à legitimidade passiva do Conselho de Administração do Infarmed (pois interveio nos autos a entidade que o representa em juízo). Os erros apontados na decisão recorrida são assim irrelevantes devendo considerar-se sanados e entender-se:

- (i) que o acto recorrido é o acto que homologou a classificação final da acta n.º 5

- (ii) que o autor do acto recorrido nestes autos é o Conselho de Administração do Infarmed – aproveitando-se todos os actos praticados no processo pelo seu Presidente (incluindo a citação).

Deve, em consequência, ser revogada a sentença e ordenada a baixa para prosseguimento dos autos, se nada mais obstar.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida que deverá ser substituída por outra que, se nada mais obstar, ordene o prosseguimento dos autos.

Sem custas.

Lisboa, 30 de Janeiro de 2013. – António Bento São Pedro (relator) – Rosendo Dias José – António Políbio Ferreira Henriques.