Quem foi o relator do acórdão 048258?

O relator foi Alberto Augusto Oliveira, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 048258?

O acórdão foi proferido em 19 de abril de 2005.

048258 - STA

Sumário

I. Deve considerar-se cumprida a exigência de fundamentação constante dos artigos 13.º e 15.º do Código das Expropriações (CE), aprovado pelo DL 168/99, de 18.9, quando as razões expressas no acto permitem a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo seu autor; II. Nas expropriações com carácter de urgência, nos termos do disposto no art°s 11°, nº 1 e 15°, n.º 1, do CE, não impende sobre a entidade interessada o dever de diligenciar pela aquisição do bem por via do direito privado; III. O desvio de poder é o vício que inquina o acto praticado no exercício de um poder discricionário por motivo principalmente determinante diverso do fim visado pela lei na concessão de tal poder (cfr. artigo 19.º, § único da LOSTA); IV. As circunstâncias que determinam a Administração à produção de determinado acto não se confundem com a sua finalidade.

Texto

Acordam, em subsecção, na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. 1.1. A..., com sede no lugar de ..., freguesia de ..., concelho de Barcelos, interpõe recurso contencioso de anulação do despacho de 14/8/2001 do Secretário de Estado do Ensino Superior, em substituição do Ministro da Educação, publicado em Diário da República, 2ª Série, de 14/9/2001, que, ao abrigo do disposto nos artigos 11º, n.º 1, alínea a), 12°, 13°, 14° e 17° do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, declarou a utilidade pública da expropriação com atribuição de carácter urgente e autorização de posse administrativa, do seu prédio urbano sito na Avenida do Dr. Sidónio Pais, n.º 222, freguesia e concelho e cidade de Barcelos, e descrito na Conservatória do Registo Predial de Barcelos sob o n.º 286. Indicou como recorrido particular o Instituto Politécnico do Cávado e do Ave (IPCA). 1.2. Em alegações, a recorrente concluiu, após convite para correcção ao abrigo do artigo 690.º, n.º 4, do Código de Processo Civil: “1- O Despacho em Recurso não está fundamentado, dado não fundamentação alegar que na Cidade de Barcelos não existem outra instalações adequadas para o efeito. 2- Tanto mais que ao celebrar o contrato de comodato sabia da obrigação de entregar aquele imóvel e em prazo determinado. 3- Há violação do princípio da aquisição do bem por via negocial, ao limite de nunca terem existido negociações. 4- Há violação do princípio da necessidade, ou seja a Recorrida possuía e possui instalações próprias, não necessitando das expropriadas, como a Recorrida o confessa em doc. junto aos autos. 5- Há violação do princípio da legalidade e da igualdade, traduzido entre outros: 5.1- No secretismo do processo administrativo e no impedir a consulta ao mesmo por parte da Recorrente. 5.2- Na ausência de ponderação das razões invocadas pelo Recorrente ou seja encontrar na cidade de Barcelos um outro local, possuir a Recorrida instalações próprias e essencialmente não ser correcto haver celebrado um contrato de comodato, para posteriormente requerer expropriação do dito prédio. 5.3- A expropriação em si é apenas uma forma de não cumprir Sentença Judicial. 5.4- É inconstitucional., dado que viola o direito de propriedade e é uma forma de não cumprir Sentença Judicial. 5.5- É típica manifestação de ABUSO DO DIREITO, dado que: é celebrado em boa fé um contrato de comodato, este é resolvido, é proferida Sentença e como forma de manter a ocupação a Recorrida socorre-se da expropriação. 6- Toda a conduta dos requeridos é marcada pela má fé, pois que: celebra um contrato de comodato, é condenada judicialmente a entregar o prédio em causa e para tal evitar socorre-se da expropriação. 7- É anulável o Despacho em Recurso. 8- O Douto Despacho em causa viola claramente e no mínimo o Código das Expropriações – artigos 1º, 2º e 3º do Dec. Lei 438/91, ou os mesmos artigos do Dec. Lei 168/99 – ou seja viola os princípios aí consagrados da legalidade, da utilidade pública, da proporcionalidade e o da igualdade e da boa fé. 9- Viola ainda os artigos 10 e 11° do actual C. E., pois exigia-se que: a resolução de requerer a declaração de utilidade pública teria de ser fundamentada e teria de ser comunicada à Recorrente com a menção, além do mais da causa de utilidade pública a prosseguir e a norma habilitante, com a menção dos bens a expropriar e com a menção da previsão dos encargos a suportar com a expropriação, sendo que esta deveria ter tido como base a quantia que estivesse previamente determinada em avaliação documentada por um relatório, efectuado por um perito da lista oficial. 10- Viola o artigo 11° - 2 do C. E. pois esta norma exige e tal não foi cumprido que a proposta de aquisição por via do direito privado conste da resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação. 11 - Viola ainda o Despacho em causa o respeito pelas Decisões Judiciais ou seja viola claramente os artigos 203° e 205°- 2 da C. R. 12- Viola também o art° 334° do C. C., por constituir claro Abuso de Direito”. 1.3. O Ministro da Ciência e do Ensino Superior, que sucedeu nas competências do Ministro da Educação na área do ensino superior (XV Governo Constitucional), alegou (não apresentou nova alegação após a correcção das alegações da recorrente), concluindo: “I. As alegações apresentadas pela Recorrente não satisfazem o exigido nos n°s. 1 e 2 do art.° 690.° do CPC, pelo que deverá a mesma, nos termos do n.° 4, ser convidada a completá-las, esclarecê-las e sintetizá-las; II. Além disso, a Recorrente invoca em alegações vícios do acto que não invocou na petição, assim como invoca no seu texto vícios que depois não leva às conclusões (e vice-versa), pelo que, também nos termos dos preceitos referidos na conclusão anterior, deverá ser recusado o conhecimento de tais vícios; III. O despacho recorrido não padece do vício de falta de fundamentação, já que esta está, em síntese, contida nele próprio, assim como nos antecedentes que os juízos conclusivos, que aí se aduzem, pressupõem; IV. O chamado princípio da aquisição do bem por via negociai ou do direito privado - cfr. art°s. 11.°, n.° 1 e 12.°, n.° 1, alínea b) do Código das Expropriações, aprovado pelo DL n.° 168/99, de 18/09 - não foi violado, já que os autos documentam "diligências" ou "tentativas" feitas nesse sentido pelo Recorrido Particular; V. Não há violação do chamado princípio da necessidade - correcto, seria, como na petição, referir o princípio da proporcionalidade - pois que o IPCA procurou e ponderou outras alternativas, designadamente junto da Recorrente, que se revelaram inexistentes ou infrutíferas; VI. Não há violação do princípio da legalidade, pois sobrava à Recorrente o meio processual acessório da intimação, e visto que se tratava de um processo urgente, onde são dispensáveis, até, as diligências de aquisição por via do direito privado (art.° 11.°), assim como o rigor de instrução do requerimento de declaração de utilidade pública (art.° 12.°); VIl. O acto recorrido não é inconstitucional - art.° 202.° e 203.° da CRP - pois o processo de expropriação correu autónomo e paralelamente ao processo judicial, que só transitou em julgado depois do acórdão do STJ de 24/04/02, não constituindo a devolução do prédio à Recorrente, por via da reivindicação, obstáculo à expropriação; VIII. Não é inconstitucional ainda -art.° 62.°, n.º 1 da CRP – pois que, nos termos do n.º 2, o direito à propriedade privada sofre a restrição de poder ocorrer expropriação por utilidade pública; IX. Não se verifica, no acto recorrido, o vício de abuso de direito (art.º 334 ° do C.C.), pois não foram excedidos os limites da boa fé, dos bons costumes ou do fim social do direito de expropriar. Termos em que, como na resposta, considerando improcedentes os fundamentos do recurso, lhe deverá ser negado provimento”. 1.4. O recorrido Instituto Politécnico do Cávado e do Ave (IPCA) alegou (não apresentou nova alegação após a correcção das alegações da recorrente), concluindo: “1. Todas as formalidades essenciais exigidas por lei foram devidamente cumpridas; 2. Nas expropriações com carácter de urgência, é dispensada a tentativa ou diligência prévia de aquisição dos bens por via do direito privado; 3. Apesar de desnecessário, o IPCA não deixou de recorrer à aquisição do prédio por via negocial; 4. O que se infere de toda a correspondência trocada entre a recorrente e o IPCA e que faz parte do processo de expropriação junto à contestação; 5. Não havia na área da cidade de Barcelos edifícios, públicos ou particulares, disponíveis para instalação dos serviços do IPCA; 6. A declaração de utilidade pública de uma outra expropriação relativa a um terreno destina-se ao Campus do IPCA, nele não cabendo nem tendo sido prevista a instalação dos Serviços Centrais; 7. Não houve qualquer violação do princípio da necessidade efectiva do prédio expropriado; 8. Nem dos princípios da legalidade e da igualdade; 9. Nem dos princípios da proporcionalidade, imparcialidade e boa fé; 10. Sendo a sentença judicial posterior à declaração de utilidade pública da expropriação do prédio, não podia o acto recorrido violar a aplicação ou exequibilidade da mesma; 11. Não violou o acto recorrido qualquer norma constitucional; 12. Nem constitui qualquer abuso de direito. NESTES TERMOS, e sempre com o mui douto Suprimento, deve ser negado provimento ao presente recurso”. 1.5. O EMMP emitiu o seguinte parecer: “Improcederá, em nosso parecer, o vício de forma por falta de fundamentação do acto recorrido, no entendimento sustentado pela recorrente de não constituir fundamentação "alegar que na Cidade de Barcelos não existem outras instalações adequadas para o efeito". Com efeito, dos termos do próprio acto ressalta, diferentemente, a explicitação, em termos claros, suficientes e congruentes para o seu destinatário das razões de facto subjacentes ao iter cognoscitivo e valorativo do seu autor, determinantes da respectiva prática, traduzidas, em síntese, na urgente necessidade de instalações definitivas para os serviços centrais do IPCA, na impossibilidade, comprovada nos termos legais, de encontrar na cidade de Barcelos edifício que sirva esta finalidade, além daquele que é objecto da declaração de utilidade pública da expropriação, e ainda na falta de resultado das diligências para aquisição do mesmo edifício por via do direito privado. Improcederá também a invocada violação do princípio da aquisição do bem por via negocial já que, tendo sido atribuído carácter de urgência à expropriação, no próprio acto declarativo da utilidade pública, não impendia, desde logo, sobre a entidade interessada o dever de diligenciar pela sua aquisição por via do direito privado, nos termos do disposto no art°s 11°, nº 1 e 15°, nº 1, ambos da Lei nº 168/99, de 18 de Setembro. No que concerne à alegada violação do princípio da necessidade, a recorrente não logra demonstrar, como lhe incumbia, factos que infirmem, nesta sede, a fundamentação do acto impugnado relativamente à necessidade da expropriação por utilidade pública e ao seu carácter de urgência, improcedendo também necessariamente este vício. E certo é que não deriva do teor do invocado ofício do Instituto Politécnico do Cávado e do Ave (IPCA), de 3/11/99 (cfr. fls 68), o seu reconhecimento da possibilidade de transferir os serviços centrais para outro local, antes porém da necessidade de assim ter de proceder, na hipótese de se gorarem as suas propostas de venda, de arrendamento ou de prorrogação do prazo do contrato de comodato do edifício em causa. Acresce também que as declarações de utilidade pública das expropriações concretizadas nos despachos n° 20248/2001 e n° 16388/2002, respectivamente do Ministro da Educação e do Ministro da Ciência e Ensino Superior (cfr. fls 357 e 358), visaram apenas a implantação do futuro Campus do recorrido particular e não também a instalação dos seus serviços centrais, conforme alegado por ele e pela autoridade recorrida, a fls 297 e 345, não infirmando pois essa necessidade, como pretende a recorrente. A formulação e a apresentação à recorrente daquelas supra referidas propostas, por parte do IPCA, e a sua rejeição, aliadas ao facto de inexistir outro edifício para instalação definitiva dos mesmos serviços afastam claramente a alegada violação do princípio da proporcionalidade, pela clara justificação do sacrifício do direito de propriedade da recorrente face às exigências de continuação de prossecução do interesse público cometida ao recorrido particular. Pelo que improcederá igualmente a alegada violação do direito de propriedade, que, nos termos do Art° 62° da CRP, não é absoluto e é susceptível de ser objecto de expropriação por utilidade pública. Improcederá, outrossim, a invocada violação do princípio da legalidade, por alegado impedimento de análise e de consulta do processo de expropriação, imputável ao recorrido, e por intencional desrespeito de sentença judicial por via do acto contenciosamente impugnado. Na verdade, a recorrente tinha ao seu dispor o meio processual acessório de intimação para consulta de documentos ou passagem de certidões, de acordo com o disposto no Art° 82º da LPTA, para efectivação do direito à informação, constitucionalmente consagrado no Art° 268°, n° 1 da CRP e no Art° 62° do CPA, pelo que a sua inércia não se repercute obviamente na validade do acto em causa. Por outro lado, tendo sido proferida a sentença judicial em causa, no processo n° 508/99-3° Juízo do Tribunal Cível de Barcelos, em momento posterior à declaração de utilidade pública de expropriação do prédio, é manifesto, desde logo, não ter o acto recorrido visado o seu não cumprimento, conforme bem sustentam a autoridade recorrida e o recorrido particular. Pela mesma via, improcederão a alegada violação do princípio da boa-fé e o vício de abuso de direito, pois a recorrente não logra credivelmente demonstrar que o IPCA tenha celebrado o contrato de comodato do prédio em questão com alegada reserva mental de nunca o desocupar e de, para tanto, proceder à sua expropriação. A isso conduzem as propostas formuladas pelo recorrido particular, no sentido de encontrar uma solução negociada para o litígio, expressas nomeadamente, nos ofícios de 4/3/99-IPCA/144; de 3/11/99-IPCA/590/90 e de 9/12/99-IPCA/731 (cfr. fls 127; 68; e 85/86) e na acta da reunião da Comissão Instaladora do IPCA, de 22/11/99 (cfr. fls 83/84). Nas primitivas conclusões das suas alegações de recurso, a recorrente não invocou qualquer vício de forma, por preterição de formalidades essenciais atinentes à resolução do requerer da declaração de utilidade pública da expropriação e à sua notificação, nos termos dos Art°s 10° e 11°, n° 2 do CE (cfr. fls 284/285) Muito embora haja alegado tais vícios na petição do recurso, estes haverão de considerar-se abandonados nas respectivas alegações, por via de restrição tácita do objecto do recurso, nos termos do Art° 684°, n° 3 do CPC, ex-vi Art° 1° da LPTA, não podendo, por isso, deles conhecer-se, revelando-se ilegítima, consequentemente, a sua posterior invocação, ao abrigo do convite que lhe foi dirigido para completar as conclusões das alegações com a indicação das normas jurídicas violadas e dos fundamento de facto omissos, nos termos do Art° 690°, n°s 1, 2 e 4 do CPC, o que se constata ter feito nos n°s 9 e 10 do seu aditamento (cfr. fls 401/402). Pelo exposto, improcedendo todas as conclusões das alegações da recorrente, deverá, em nosso parecer, negar-se provimento ao recurso”.Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir. 2. 2.1. Dão-se por reproduzidos todos os documentos juntos ou apensos aos autos, incluindo o processo instrutor. Destacam-se como assentes os seguintes factos: a) Em 16.7.1996, a recorrente e o recorrido Instituto Politécnico do Cávado e do Ave celebraram um “Contrato de Comodato” pelo qual aquela entregou a este uma “Casa de três pavimentos, garagem e logradouro sita na Av. Dr. Sidónio Pais, desta cidade de Barcelos, a confrontar do norte com ...”, sendo a entrega feita pelo prazo de um ano com início em 1.5.96 (cfr. doc. 2, a fls. 16-18 do processo de suspensão n.º 48167-A, apenso aos autos, e doc. no processo instrutor); b) Com data de 4.3.1999, o presidente da comissão instaladora do IPCA endereçou à gerência da ora recorrente o ofício IPCA/144 (cfr. artigo 5.11 da petição, doc. 6 com a resposta, a fls. 82, e doc. no p. instrutor); c) A ora recorrente respondeu a esse ofício em carta de 15.3.1999, entrada a 17.3.1999 (cfr. artigo 5.14 da petição, doc. 5 com a resposta, a fls. 80, e doc. no p. instrutor); d) Com data de 26.4.1999 foi enviada ao IPCA, pelos mandatários da ora recorrente e em nome dela, uma carta informando, entre o mais: “3. o preço pretendido para a venda do imóvel em causa – casa e terreno é o de 280.000.000$00” (doc. no p. instrutor); e) Em 1.10.1999, a Conservatória do Registo Predial de Barcelos emitiu certidão de descrição do prédio a que se refere o supra citado contrato de comodato, na qual a ora recorrente figura como sua proprietária (cfr. doc. 1 a fls. 12-15 do processo de suspensão n.º 48167-A, apenso aos autos); f) Em 28.10.1999, a ora recorrente intentou no Tribunal Judicial da Comarca de Barcelos acção respeitante ao imóvel em causa, a que coube o n.º 508/99 (artigo 5.15 da petição, artigo 20 da resposta, e doc. no p. instrutor); g) Com data de 3.11.1999, o presidente da comissão instaladora do IPCA endereçou à gerência da ora recorrente o ofício IPCA/590/90 sugerindo vária alternativas tendentes a garantir-lhe a continuação da utilização do edifício (artigo 5.16 da petição e doc. fls. 68.); h) Com data de 5.11.99, e entrada em 9.11.99, a ora recorrente endereçou ao IPCA uma carta indicando que “Eventuais negociações para por termo ao diferendo que existe entre esta empresa e v. Exas. deverão ser conduzidas através do nosso Advogado (...) uma vez que foi já intentado o processo de revindicação do imóvel que ocupam (...)” (doc. 4 com a resposta, fls. 124); i) Em 22.11.99 a Comissão Instaladora do IPCA deliberou requerer ao ministro da Educação a declaração de utilidade pública e carácter de urgência à expropriação do prédio a que se reporta o contrato de comodato supra indicado (cfr. doc. 7, com a resposta, fls. 83); j) Os relatórios das duas avaliações indicadas na deliberação de 22.11.99 constam no processo instrutor apenso, sendo a primeira datada de 10 de Maio de 1999, efectuada por Ivo da Rocha Boaventura, Eng. Civil, que avalia o prédio “em 136000000$00 (cento e trinta e seis milhões de escudos)” e a segunda, datada de 29 de Julho de 1999, efectuada por Engº B..., do CCRN, que avalia o prédio em “128.600.000$00 (cento e vinte e oito milhões e seiscentos mil escudos)”; l) Com data de 6.12.99, o IPCA endereçou à ora recorrente o ofício IPCA/712, dando conta que deliberara requerer a declaração de utilidade pública e carácter de urgência à expropriação do prédio (5.18 da petição, doc. 10 com a resposta, fls. 88) m) Com data de 9.12.99, o IPCA endereçou ao director-geral do Ensino Superior o ofício IPCA/731, entrado naquela Direcção-Geral em 16DEZ99, formalizando o pedido de declaração de utilidade pública (fls. 8 com a resposta, fls. 85 e doc. no p. instrutor); n) No processo instrutor apenso consta relatório de avaliação do prédio, datado de 16 de Janeiro de 2000, pelo “Perito da Lista Oficial ..., Eng. Civil”, que avalia o prédio em “127.485.600$00 (cento e vinte e sete milhões quinhentos e oitenta e cinco mil e seiscentos escudos)”; o) A Direcção-Geral do Património do Ministério das Finanças endereçou ao IPCA o ofício DSGP/DAAE Pº.55-DAAE-93, entrado no IPCA em 4.5.2000, no qual informava não ter conhecimento “de momento, da existência de qualquer imóvel disponível no domínio privado do Estado, que reúna as condições pretendidas por esse organismo (...)” (doc. 9 com a resposta e doc. no P. Instrutor); p) No processo n.º 508/99 do Tribunal Judicial de Barcelos foi proferido despacho saneador, em 14.4.200, reconhecendo a aí autora dona e legítima proprietária do prédio, condenando o IPCA a reconhecer tal direito e a entregar imediatamente o prédio, e foi determinado o prosseguimento quanto à determinação dos danos causados com a ocupação (doc. a fls. 31-44 do processo de suspensão n.º 48167-A, apenso aos autos e doc. no P. Instrutor); q) Naquele processo, a sentença foi prolatada em 15.1.2001, condenando o IPCA a ressarcir a autora dos prejuízos causados (doc. a fls. 45-53 do processo de suspensão n.º 48167-A, apenso aos autos, e doc. no P. Instrutor); r) O IPCA interpôs recurso de ambas as decisões, recurso que foi julgado pelo Tribunal da Relação do Porto, em 25.6.2001, o qual confirmou o decidido no saneador e alterou o montante de condenação pelos prejuízos (doc. a fls. 54-72 do processo de suspensão n.º 48167-A, apenso aos autos, e doc. no P Instrutor) s) À data da interposição do recurso contencioso pendia recurso interposto pelo IPCA para o STJ (artigo 19.11 da petição); t) Em Diário da República, 2ª Série, de 14/9/2001, sob as epígrafes “Ministério da Educação” e “Gabinete do Ministro”, foi publicado o Despacho n.º 19307/2001 (2ª série), que é o acto contenciosamente impugnado, com o seguinte teor: “O Instituto Politécnico do Cávado e do Ave necessita urgentemente de instalações definitivas para os seus serviços centrais, para o que, em vista da impossibilidade, comprovada nos termos legais, de encontrar na cidade de Barcelos edifício que sirva esta finalidade, além daquele onde presentemente tem a funcionar aqueles serviços de propriedade particular, diligenciou proceder à aquisição deste. Trata-se do prédio urbano sito na Avenida do Dr. Sidónio Pais, n.º 222, da cidade de Barcelos, freguesia e concelho de Barcelos, inscrito na Matriz predial urbana sob o n.º 988 e descrito na Conservatória do Registo Predial de Barcelos, sob o n° 286, propriedade da A..., com sede no lugar de Espanadeira, freguesia de Vilar do Monte, concelho de Barcelos. Porém, as diligências efectuadas no sentido de se acordar com a empresa proprietária a aquisição do edifício pela via do direito privado não resultaram. Assim o Presidente do Instituto Politécnico do Cávado e do Ave, ao abrigo do disposto nos artigos 11º alínea a), 12° 13° 14° e 17° do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 168/99, de 18/9, requereu a declaração de utilidade pública com carácter de urgência da expropriação do prédio referido e demais direitos ao mesmo inerentes e solicitou autorização para a tomada de posse administrativa. Nesta base, e atendendo à brevidade com que se torna necessário promover a instalação dos serviços, é declarada a utilidade pública da expropriação do prédio acima referido, com atribuição de carácter de urgência e autorização de posse administrativa. 14 de Agosto de 2001. – Pelo Ministro da Educação, Pedro Manuel Gonçalves Lourtie, Secretário de Estado do Ensino Superior”; t) Em Diário da República, 2ª Série, de 26/9/2001, sob as epígrafes “Ministério da Educação” e “Gabinete do Ministro”, foi publicado o Despacho n.º 20248/2001 (2ª série), assinado em 14 de Agosto de 2001, em que se declara a utilidade pública da expropriação do prédio rústico nele identificado referido, com atribuição de carácter de urgência e autorização de posse administrativa, tendo por finalidade a implantação do “futuro Campus” do IPCA. 2.2.1. Âmbito do recurso. Nos termos do artigo 36.º, n.º 1, alínea d), da LPTA, na petição de recurso deve o recorrente expor com clareza os factos e as razões de direito que fundamentam o recurso, indicando precisamente os preceitos ou princípios de direito que considere infringidos. Daqui decorre que, no respeito do princípio da estabilidade da instância (artigo 268.º, CPC), notificada a autoridade recorrida, o âmbito do recurso contencioso fica delimitado pelos vícios que na petição tenham sido imputados ao acto. A arguição de novos vícios, ou seja a ampliação da causa de pedir, só será admitida se estes não forem e não puderem ou não deverem ser conhecidos do recorrente à data da interposição do recurso [é a jurisprudência reiterada deste STA: por ex. acs. de 17.11.98, rec. n.º 22328, em respectivo Apêndice ao Diário da República (Apêndice), pág. 5501, 17.11.88, rec. n.º 24.098, Apêndice, pág. 5521, 15.3.90, rec. n.º 23312, Acórdãos Doutrinais (AD) 358, pág. 1065, de 30.3.93, rec. n.º 29729, AD, 382, pág. 982, de 09/03/95, rec. n.º 30924, de 20.5.97, rec. n.º 31790 Apêndice, pág. 747, de 19/06/2002, rec. n.º 47773, de 23.9.2003, rec. n.º 1538/02]. Por outro lado, o recorrente pode abandonar no decurso do processo a invocação de um ou alguns dos vícios inicialmente apontados. Devendo o recorrente apresentar alegação em que concluirá pela indicação dos fundamentos por que pede a anulação ou declaração de nulidade do acto administrativo (artigos 67.º do Regulamento do STA e 690.º do CPC), se nessas conclusões abandonar a arguição de vícios que peticionara, também deles se não deve conhecer, pois que tal atitude há-de entender-se como voluntária restrição do objecto inicial do recurso, nos termos do disposto no art. 684º, n.º 3, do Código de Processo Civil. Trata-se de jurisprudência uniforme deste STA (por todos, com indicação de jurisprudência, o Ac. de 1.4.2003, Rec. 42197 - em Acórdãos Doutrinais, AD, 499, pág. 1050; relembre-se que já Alberto dos Reis sufragava orientação semelhante dos tribunais judiciais – cfr. “Código de Processo Civil anotado”, Vol. V, anotação 3 do artigo 685.º). Ora, observa o parecer do EMMP, “Nas primitivas conclusões das suas alegações de recurso, a recorrente não invocou qualquer vício de forma, por preterição de formalidades essenciais atinentes à resolução do requerer da declaração de utilidade pública da expropriação e à sua notificação, nos termos dos Art°s 10° e 11°, n° 2 do CE (cfr. fls 284/285) Muito embora haja alegado tais vícios na petição do recurso, estes haverão de considerar-se abandonados nas respectivas alegações, por via de restrição tácita do objecto do recurso, nos termos do Art° 684°, n° 3 do CPC, ex-vi Art° 1° da LPTA, não podendo, por isso, deles conhecer-se, revelando-se ilegítima, consequentemente, a sua posterior invocação, ao abrigo do convite que lhe foi dirigido para completar as conclusões das alegações com a indicação das normas jurídicas violadas e dos fundamento de facto omissos, nos termos do Art° 690°, n°s 1, 2 e 4 do CPC, o que se constata ter feito nos n°s 9 e 10 do seu aditamento (cfr. fls 401/402)”. Afigura-se que, verdadeiramente, o problema só se coloca quanto à matéria da conclusão n.º 9, pois que a matéria da conclusão 10 acaba por ser uma subquestão da que vem enunciada na conclusão 3., não existindo razão para não a considerar. Quanto à matéria da conclusão 10, ela foi, como reconhece o parecer, invocada na petição e, diga-se, foi, também, expressamente sustentada no corpo das primitivas alegações. Ora, tendo sido formulado convite à recorrente para corrigir as suas conclusões, embora para um vector específico das mesmas, entende-se que se deve admitir a conclusão em causa. Passar-se-á a conhecer seguindo a ordem das conclusões da alegação. 2.2.2. Falta de fundamentação (conclusões 1 e 2). Dispõem expressamente os artigos 13.º e 15.º do Código das Expropriações (CE), aprovado pelo DL 168/99, de 18.9, que a declaração de utilidade pública e a atribuição de carácter urgente à expropriação têm de ser devidamente fundamentadas. Por seu lado, determina o artigo 125.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) que a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, equivalendo à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto. A este propósito, é comum a jurisprudência no sentido de que, considerando o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, é suficiente a fundamentação quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão [p. ex., acórdãos de 28.02.2002, rec. n.º 48.071 (em Apêndice Diário da República, de 18.11.2003, pág. 1546), de 1.4.2003, rec. n.º 42197 (Acórdãos Doutrinais, 499, pág. 1050) de 19.11.03, rec. n.º 953-03, de 22.1.04, rec. n.º 41321]. No caso, o texto do acto, com cinco parágrafos, é quase totalmente dedicado à indicação das razões que o suportam. Apenas a segunda parte do último parágrafo se desloca da fundamentação e se destina à prolação da decisão propriamente dita. A interessada ficou em condições plenas de, no conhecimento das razões que o fundam, aceitar o acto ou impugná-lo. Improcedem, pois, as conclusões em causa. 2.2.3. Violação do princípio da aquisição do bem por via negocial, ao limite de nunca terem existido negociações (conclusão 3). Independentemente de se determinar se, efectivamente, o IPCA diligenciou no sentido da aquisição do bem pela via privada, a verdade é que, como observam aquele IPCA (conclusão 2) e o EMMP, nas expropriações com carácter de urgência, nos termos do disposto no art°s 11°, nº 1 e 15°, nº 1, do CE, não impende sobre a entidade interessada o dever de diligenciar pela aquisição do bem por via do direito privado. O problema, pois, colocar-se-á se não estiver correcta a atribuição de carácter urgente; caso contrário é a lei que exonera a entidade interessada daquele princípio. Todavia, quanto ao carácter urgente da expropriação, a recorrente não procede à exposição de qualquer ilegalidade que especificamente a inquine. O ataque ao acto é realizado, em geral, no sentido de que não havia lugar à declaração de utilidade pública, sem específica ou autónoma discordância quanto à atribuição de carácter urgente. De todo o modo, como se disse, o vício por incumprimento do princípio da aquisição por via do direito privado só pode verificar-se se se revelar errada ou incorrecta a atribuição de carácter urgente à expropriação. 2.2.4. Violação do princípio da necessidade (conclusão 4). A recorrente radica essa violação essencialmente no facto de o IPCA ter reconhecido “poder transferir as suas instalações para outro local” (corpo das alegações fls. 391), e, mais, intensamente, que “possuía e possui instalações próprias, não necessitando das expropriadas” (conclusão 4). Quanto ao reconhecimento, reporta-se a recorrente ao documento de fls. 68 dos autos. Ora, a consequência que o respectivo documento aponta, em caso de falta de resposta por parte da A..., não constitui reconhecimento da existência de outro local; significa, apenas, a necessidade de mudança (como já fora indicado no ofício IPCA/144, de 3.4.1999 - Doc. 6 a fls. 82, em que, por outro lado o IPCA referia: “não temos ainda espaço para instalar estes Serviços, apesar de ter envidado todos os esforços nesse sentido”), mas não a possibilidade de mudança, muito menos que o IPCA tivesse instalações para onde mudar, e menos ainda qualquer confissão de posse de instalações próprias, não necessitando das expropriadas. 2.2.5. “Violação do princípio da legalidade e da igualdade” (conclusão 5). Esta alegada violação vem exposta nos desdobramentos da conclusão 5 que se passa a analisar. 2.2.5.1. “No secretismo do processo administrativo e no impedir a consulta ao mesmo por parte da Recorrente” (conclusão 5.1.). Deve considerar-se apenas na parte respeitante ao impedimento de consulta do processo, pois só ele foi articulado na petição –artigo 1 a 3. Articulou a recorrente, e reiterou nas alegações, impedimento de consulta do processo administrativo, dificultando-lhe, assim, o melhor ataque ao acto. A dificuldade de ataque ou preparação de ataque ao acto não releva da validade do mesmo acto. Ademais, como sublinham todos os restantes intervenientes, essa dificuldade era susceptível de ser ultrapassada com a utilização do meio processual acessório de intimação para consulta de documentos ou passagem de certidões dos artigos 82.º e segts da LPTA. No mais, o não acesso, por si mesmo, sem imputação de incumprimento de tramitação ou de formalidades próprias do procedimento, não é susceptível de inquinar o acto final. 2.2.5.2. “Na ausência de ponderação das razões invocadas pelo Recorrente ou seja encontrar na cidade de Barcelos um outro local, possuir a Recorrida instalações próprias e essencialmente não ser correcto haver celebrado um contrato de comodato, para posteriormente requerer expropriação do dito prédio” (conclusão 5.2.). A alegada posse de instalações próprias entretece-se com a invocada violação do princípio da necessidade, não se devendo repetir o que a propósito foi apreciado. A recorrente alicerça-se, ainda, na existência de uma outra expropriação “de terreno com área suficiente para a instalação de todos os serviços” (fls. 394). Com efeito, assinado na mesma data do acto impugnado, embora publicado alguns dias mais tarde, foi proferido o Despacho n.º 20248/2001 (2ª série), que declara a utilidade pública da expropriação do prédio rústico nele identificado, com atribuição de carácter de urgência e autorização de posse administrativa, tendo por finalidade a implantação do “futuro Campus”. Ora, por um lado, a finalidade da expropriação pelo Despacho n.º 20248/2001 - implantação do “futuro Campus” - é diversa da do acto impugnado - instalações definitivas para os seus serviços centrais; por outro lado, nunca essa expropriação poderia colmatar o desalojamento dos serviços centrais, isto é, a perda de instalações dos serviços centrais em todo o período que inevitavelmente teria de decorrer até à sua efectiva construção. Especificamente, quanto à falta de ponderação, a alegação adianta que “O Recorrente em 28.12.1998 enviou aos recorridos a sua posição sobre os factos e a forma como o processo estava a ser conduzido. A tudo os recorridos foram alheios. Estavam obrigados a ponderar as razões levadas ao seu conhecimento” (em “II-D3” do corpo das alegações). A posição alegadamente manifestada em 28.12.98 não foi referenciada na petição de recurso contencioso. De qualquer modo, deve começar por dizer-se que não existe um vício específico por falta de ponderação de posição manifestada pelo destinatário da declaração de utilidade pública de expropriação antes do requerimento de declaração de utilidade público formulado à entidade competente pela entidade interessada. É certo, no entanto, que a falta de ponderação pode acabar por conduzir o acto ao desrespeito do princípio da proporcionalidade. Ora, neste ponto, a recorrente, para além de alegar, genericamente, a possibilidade de se encontrar na cidade de Barcelos um outro local, e de repetir o que anteriormente foi analisado quanto à posse de instalações, alicerça-se, unicamente, na possibilidade de outras soluções, que não concretiza. Diga-se que o ofício DSGP/DAAE Pº.55-DAAE-93 demonstra a impossibilidade de obtenção instalações do domínio de Estado. E, no âmbito privado, o IPCA manifestou não ter encontrado qualquer prédio capaz, sendo que a recorrente não alinha uma única pista em sentido diverso. Ademais, a correspondência travada entre o IPCA e a ora recorrente, nomeadamente a que vem demonstrada pelos documentos referenciados em 2.1., alíneas b), c) d) g) e h), permitem concluir que o IPCA tentou obter a solução para a instalação dos seus serviços centrais através de um acordo com a ora recorrente, sem equacionar a hipótese da expropriação, hipótese que só surge quando a recorrente propõe acção judicial. Não se prova, assim, qualquer erro do acto quanto aos pressupostos em que assentou, e que expressou no seu texto, pelo que não fica revelada, também, violação do princípio da proporcionalidade, ou de outro. Quanto ao contrato de comodato celebrado entre a ora recorrente e o IPCA afigura-se ser um elemento que, enquanto tal, interessa nas acções que o tenham por base, como a que a deu origem ao processo n.º 508/99, do Tribunal Judicial da Comarca de Barcelos, mas não interfere, tanto quanto vem alegado, na validade do procedimento especial que é o procedimento expropriativo. 2.2.5.3. “A expropriação em si é apenas uma forma de não cumprir Sentença Judicial” (conclusão 5.3.). Refere-se a alegação à acção que a ora recorrente propôs no Tribunal Judicial de Barcelos, correndo termos sob o n.º 508/99 (19.1 da petição). Ora, essa acção foi proposta em 28.10.1999. Nessa data, e como se acabou de ver no ponto anterior, decorriam contactos para a resolução do diferendo entre a ora recorrente e o IPCA. Foi com data de 5.11.99 que a ora recorrente enviou uma comunicação ao IPCA informando que havia instaurado a acção no tribunal judicial. Sem o denominar, a recorrente invectiva o acto por desvio de poder. Com efeito, o desvio de poder é o vício que inquina o acto praticado no exercício de um poder discricionário por motivo principalmente determinante diverso do fim visado pela lei na concessão de tal poder (cfr. artigo 19.º, § único da LOSTA). Afigura-se que a recorrente, no vício que aponta, confunde a finalidade do acto administrativo com as circunstâncias que terão levado a um desenvolvimento mais rápido do procedimento tendente à sua produção. Quanto às últimas, é inquestionável que o conhecimento da proposição de acção judicial pela ora recorrente foi um dos elementos declaradamente tidos em conta na deliberação do IPCA de 22.11.1999, de requerer a declaração de utilidade pública, ou seja, e utilizando os termos da resposta da autora do acto, teve o condão de “precipitar” a posição de requerer a declaração de utilidade pública (cfr. artigo 31.º). A propositura da acção revelava a impossibilidade de resolução pela via negocial. Não restando outra alternativa, o IPCA avançou para o dito requerimento. E também posteriores tomadas de posição do IPCA revelam a preocupação pelas consequências e custos inerentes ao cumprimento das decisões judiciais, se transitadas, designadamente a exigência de entrega imediata do prédio e o pagamento de certa quantia, até essa entrega. A acção e respectivas decisões judiciais foram, pois, elementos tidos em consideração. Todavia, no contexto em causa, não há lugar a falar-se de intenção de fuga às decisões judiciais. As decisões judiciais, transitadas em julgado, são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades (cfr. artigo 205.º da Constituição da República). Assim, o problema não se pode colocar em termos de fuga, mas em termos de desrespeito de decisão judicial transitada. A verdade, porém, é que não vem apontado ao acto recorrido nenhum elemento conformador de inobservância de qualquer decisão judicial transitada em julgado. Acrescente-se, já que em conclusões posteriores a recorrente volta a referir o problema da fuga, que uma sentença judicial reconhecendo certo direito de propriedade sobre imóvel não torna esse imóvel e direito imunes a uma expropriação. A expropriação atinge, entre outros titulares de direitos sobre imóveis, o titular do direito de propriedade. Ora, aquele que tenha sentido necessidade de ver o seu direito de propriedade declarado por sentença judicial não fica com direito de propriedade “mais couraçado” que aquele outro que é proprietário sem qualquer contestação. Revertendo à finalidade do acto, os dados existentes não suportam que tenha sido praticado por motivo principalmente determinante diverso do fim visado pela lei ao abrigo do qual foi praticado, fim que compreende a finalidade que o acto expressamente refere. 2.2.5.4. “É inconstitucional, dado que viola o direito de propriedade e é uma forma de não cumprir Sentença Judicial” (conclusão 5.4.). Tendo-se apreciado já o que respeita ao cumprimento de sentença judicial, deve dizer-se que a violação do direito de propriedade, nos termos por que vem alegada, não colhe, já que, exactamente, é a Constituição da República, pelo n.º 2 do artigo 62.º, que admite a expropriação por utilidade pública, com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização. Ora, o acto administrativo foi praticado ao abrigo de diploma legal, o Código de Expropriações aprovado pela Lei n.º 168/99, e não se discute, nos autos, a questão da indemnização. 2.2.5.5. “É típica manifestação de ABUSO DO DIREITO, dado que: é celebrado em boa fé um contrato de comodato, este é resolvido, é proferida Sentença e como forma de manter a ocupação a Recorrida socorre-se da expropriação” (conclusão 5.5.). Já se disse que o contrato de comodato celebrado entre a ora recorrente e o IPCA é um elemento que, enquanto tal, interessa nas acções que o tenham por base, como a que a deu origem ao processo n.º 508/99, do Tribunal da Comarca de Barcelos, mas não interfere na validade do procedimento especial que é o procedimento expropriativo. Do mesmo modo, já se discutiu o que à finalidade do acto diz respeito. No mais, quanto aos passos do procedimento expropriativo ou ao seu acto final não vêm apontados elementos capazes de demonstrar actuação em abuso de direito. 2.2.6. “Toda a conduta dos requeridos é marcada pela má fé, pois que: celebra um contrato de comodato, é condenada judicialmente a entregar o prédio em causa e para tal evitar socorre-se da expropriação” (conclusão 6). Vale, aqui, o que se expressou quanto ao princípio da necessidade, ao princípio da proporcionalidade, ao abuso de direito, à finalidade do acto impugnado e ao direito de propriedade. 2.2.7. “Viola ainda os artigos 10 e 11° do actual C. E., pois exigia-se que: a resolução de requerer a declaração de utilidade pública teria de ser fundamentada e teria de ser comunicada à Recorrente com a menção, além do mais da causa de utilidade pública a prosseguir e a norma habilitante, com a menção dos bens a expropriar e com a menção da previsão dos encargos a suportar com a expropriação, sendo que esta deveria ter tido como base a quantia que estivesse previamente determinada em avaliação documentada por um relatório, efectuado por um perito da lista oficial (conclusão 9). Deve distinguir-se o problema da resolução, do problema da sua notificação. Quanto à resolução, é inquestionável que indicou a causa de utilidade pública a prosseguir, a norma habilitante e a previsão dos encargos. Basta recordar o seguinte segmento da resolução: “(…) gorada que foi toda a negociação sobre a aquisição do prédio por via do direito privado, deliberou a Comissão Instaladora, por unanimidade, requerer ao Ministério da Educação a declaração de utilidade pública da expropriação do prédio, no uso da competência que lhe confere o disposto no art. 10, al. d) do Decreto-Lei n.º 24/94, de 27 de Janeiro. Mais deliberou que fosse atribuído à expropriação carácter de urgência por carecer o Instituto Politécnico de espaço para instalar os seus serviços, não haver nesta cidade edifícios da propriedade do Estado disponíveis para o efeito e ter sido pedido, na acção proposta pela proprietária, a entrega imediata do prédio (…) Perante os valores atribuídos ao prédio e terreno anexo nos relatórios das duas avaliações efectuadas, prevê-se que o montante dos encargos a suportar com a expropriação não exceda o montante de 140.000.000$00”. Diga-se, ainda, que a previsão dos encargos teve por base, de acordo com a mesma resolução, “duas avaliações do prédio feitas por dois técnicos, um da Comissão de Coordenação da Região Norte e outro da Câmara Municipal de Barcelos”. Estas avaliações, não sendo realizadas por peritos da lista oficial, chegaram, no entanto, a valor superior ao da avaliação efectuada em 16 de Janeiro de 2000, já por perito da lista oficial. E, de qualquer forma, esta última avaliação, efectuada por perito oficial, sanou a sua falta originária. Quanto à notificação da resolução. Os autos só documentam ter sido efectuada a comunicação do seguinte teor: “A Comissão Instaladora deste Instituto Politécnico vem notificar V. Exa. para todos os efeitos legais, de que, por se ter gorado a negociação sobre a aquisição, por via do direito privado, do imóvel em que se encontram instalados estes Serviços, e da parcela de terreno anexa, deliberou requerer a declaração de utilidade pública da sua expropriação com carácter de urgência”. Não está documentado, pois, que tenha sido comunicado todo o teor da resolução. Mas a falta de comunicação de todo o teor da resolução não é, no caso, susceptível de inquinar o acto recorrido. Na verdade, o procedimento de notificação previsto no artigo 10.º, n.º 5, e no artigo 11.º, n.º 2, insere-se na tentativa prévia de aquisição por via do direito privado; ora, estando dispensada a aquisição por via do direito privado, nos casos de expropriação com carácter urgente, também não se lhes impõe aquele procedimento (neste sentido, Pedro Cansado Paes, Ana Isabel Pacheco, Luís Alvarez Barbosa, “Código das Expropriações”, Almedina, 2.ª edição, anotação do artigo 10.º). E, ainda que se possa questionar o entendimento supra, haveria que notar que a alegada deficiente comunicação foi recebida pela recorrente em 7.12.99, e o acto impugnado data de 14.9.2001, isto é, a falta de elementos na notificação, sendo susceptível de interferir na ponderação pela ora recorrente da posição que devia tomar, podia ter sido arguida em tempo razoável, devendo considerar-se, na falta de prazo especial, o prazo 10 dias previsto no artigo 71.º, n.º 2, do CPA (note-se que a arguição de irregularidades prevista no artigo 54.º do CE insere-se já na tramitação da expropriação litigiosa); e se tivesse sido arguida podia, também, ter sido colmatada em tempo útil. Não tendo produzido aquela arguição, sempre tal deficiente comunicação se teria de considerar sanada, para efeitos da determinação da regularidade do acto impugnado contenciosamente. 2.2.8. “Viola o artigo 11° - 2 do C. E. pois esta norma exige e tal não foi cumprido que a proposta de aquisição por via do direito privado conste da resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação (conclusão 10). Este problema integra-se no problema analisado a propósito da conclusão 3. Ora, verifica-se que não veio efectivamente suscitada nenhuma questão capaz de pôr em causa a atribuição de urgência à expropriação. Não se exigindo a aquisição do bem por via negocial, nas expropriações a que se confere carácter de urgência, como já se disse, também não se exigem as diligências que a têm por objectivo. (ainda neste sentido, J. A. Santos, “Código das Expropriações, Anotado e Comentado” DISLIVRO, 2. ª edição, anotação 3 do artigo 11.º). De acordo com o anteriormente expresso, não havia lugar à aplicação do disposto no n.º 2 do artigo 11.º. 2.2.9. “Viola ainda o Despacho em causa o respeito pelas Decisões Judiciais ou seja viola claramente os artigos 203° e 205°- 2 da C. R.” (conclusão 11). Assinalámos, em particular em 2.2.5.3., que “não vem apontado ao acto recorrido nenhum elemento conformador de inobservância de qualquer decisão judicial transitada em julgado”. E, não só não vem apontado, como os autos não revelam. Deste modo, não procede o alegado desrespeito. 2.2.10. Não se dando acolhimento a nenhuma das sinalizadas conclusões das alegações também não podem proceder as demais conclusões. 3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Taxa de justiça: 400 € (quatro centos euros); Procuradoria: 200 € (duzentos euros). Lisboa, 19 de Abril de 2005. – Alberto Augusto Oliveira – (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José.

Sumário

II. Nas expropriações com carácter de urgência, nos termos do disposto no art°s 11°, nº 1 e 15°, n.º 1, do CE, não impende sobre a entidade interessada o dever de diligenciar pela aquisição do bem por via do direito privado;

III. O desvio de poder é o vício que inquina o acto praticado no exercício de um poder discricionário por motivo principalmente determinante diverso do fim visado pela lei na concessão de tal poder (cfr. artigo 19.º, § único da LOSTA);

IV. As circunstâncias que determinam a Administração à produção de determinado acto não se confundem com a sua finalidade.

Texto Integral

Acordam, em subsecção, na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.1. A..., com sede no lugar de ..., freguesia de ..., concelho de Barcelos, interpõe recurso contencioso de anulação do despacho de 14/8/2001 do Secretário de Estado do Ensino Superior, em substituição do Ministro da Educação, publicado em Diário da República, 2ª Série, de 14/9/2001, que, ao abrigo do disposto nos artigos 11º, n.º 1, alínea a), 12°, 13°, 14° e 17° do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, declarou a utilidade pública da expropriação com atribuição de carácter urgente e autorização de posse administrativa, do seu prédio urbano sito na Avenida do Dr. Sidónio Pais, n.º 222, freguesia e concelho e cidade de Barcelos, e descrito na Conservatória do Registo Predial de Barcelos sob o n.º 286.

Indicou como recorrido particular o Instituto Politécnico do Cávado e do Ave (IPCA).

1.2. Em alegações, a recorrente concluiu, após convite para correcção ao abrigo do artigo 690.º, n.º 4, do Código de Processo Civil:

“1- O Despacho em Recurso não está fundamentado, dado não fundamentação alegar que na Cidade de Barcelos não existem outra instalações adequadas para o efeito.

2- Tanto mais que ao celebrar o contrato de comodato sabia da obrigação de entregar aquele imóvel e em prazo determinado.

3- Há violação do princípio da aquisição do bem por via negocial, ao limite de nunca terem existido negociações.

4- Há violação do princípio da necessidade, ou seja a Recorrida possuía e possui instalações próprias, não necessitando das expropriadas, como a Recorrida o confessa em doc. junto aos autos.

5- Há violação do princípio da legalidade e da igualdade, traduzido entre outros:

5.1- No secretismo do processo administrativo e no impedir a consulta ao mesmo por parte da Recorrente.

5.2- Na ausência de ponderação das razões invocadas pelo Recorrente ou seja encontrar na cidade de Barcelos um outro local, possuir a Recorrida instalações próprias e essencialmente não ser correcto haver celebrado um contrato de comodato, para posteriormente requerer expropriação do dito prédio.

5.3- A expropriação em si é apenas uma forma de não cumprir Sentença Judicial.

5.4- É inconstitucional., dado que viola o direito de propriedade e é uma forma de não cumprir Sentença Judicial.

5.5- É típica manifestação de ABUSO DO DIREITO, dado que: é celebrado em boa fé um contrato de comodato, este é resolvido, é proferida Sentença e como forma de manter a ocupação a Recorrida socorre-se da expropriação.

6- Toda a conduta dos requeridos é marcada pela má fé, pois que: celebra um contrato de comodato, é condenada judicialmente a entregar o prédio em causa e para tal evitar socorre-se da expropriação.

7- É anulável o Despacho em Recurso.

8- O Douto Despacho em causa viola claramente e no mínimo o Código das Expropriações – artigos 1º, 2º e 3º do Dec. Lei 438/91, ou os mesmos artigos do Dec. Lei 168/99 – ou seja viola os princípios aí consagrados da legalidade, da utilidade pública, da proporcionalidade e o da igualdade e da boa fé.

9- Viola ainda os artigos 10 e 11° do actual C. E., pois exigia-se que: a resolução de requerer a declaração de utilidade pública teria de ser fundamentada e teria de ser comunicada à Recorrente com a menção, além do mais da causa de utilidade pública a prosseguir e a norma habilitante, com a menção dos bens a expropriar e com a menção da previsão dos encargos a suportar com a expropriação, sendo que esta deveria ter tido como base a quantia que estivesse previamente determinada em avaliação documentada por um relatório, efectuado por um perito da lista oficial.

10- Viola o artigo 11° - 2 do C. E. pois esta norma exige e tal não foi cumprido que a proposta de aquisição por via do direito privado conste da resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação.

11- Viola ainda o Despacho em causa o respeito pelas Decisões Judiciais ou seja viola claramente os artigos 203° e 205°- 2 da C. R.

12- Viola também o art° 334° do C. C., por constituir claro Abuso de Direito”.

1.3. O Ministro da Ciência e do Ensino Superior, que sucedeu nas competências do Ministro da Educação na área do ensino superior (XV Governo Constitucional), alegou (não apresentou nova alegação após a correcção das alegações da recorrente), concluindo:

“I. As alegações apresentadas pela Recorrente não satisfazem o exigido nos n°s. 1 e 2 do art.° 690.° do CPC, pelo que deverá a mesma, nos termos do n.° 4, ser convidada a completá-las, esclarecê-las e sintetizá-las;

II. Além disso, a Recorrente invoca em alegações vícios do acto que não invocou na petição, assim como invoca no seu texto vícios que depois não leva às conclusões (e vice-versa), pelo que, também nos termos dos preceitos referidos na conclusão anterior, deverá ser recusado o conhecimento de tais vícios;

III. O despacho recorrido não padece do vício de falta de fundamentação, já que esta está, em síntese, contida nele próprio, assim como nos antecedentes que os juízos conclusivos, que aí se aduzem, pressupõem;

IV. O chamado princípio da aquisição do bem por via negociai ou do direito privado - cfr. art°s. 11.°, n.° 1 e 12.°, n.° 1, alínea b) do Código das Expropriações, aprovado pelo DL n.° 168/99, de 18/09 - não foi violado, já que os autos documentam "diligências" ou "tentativas" feitas nesse sentido pelo Recorrido Particular;

V. Não há violação do chamado princípio da necessidade - correcto, seria, como na petição, referir o princípio da proporcionalidade - pois que o IPCA procurou e ponderou outras alternativas, designadamente junto da Recorrente, que se revelaram inexistentes ou infrutíferas;

VI. Não há violação do princípio da legalidade, pois sobrava à Recorrente o meio processual acessório da intimação, e visto que se tratava de um processo urgente, onde são dispensáveis, até, as diligências de aquisição por via do direito privado (art.° 11.°), assim como o rigor de instrução do requerimento de declaração de utilidade pública (art.° 12.°);

VIl. O acto recorrido não é inconstitucional - art.° 202.° e 203.° da CRP - pois o processo de expropriação correu autónomo e paralelamente ao processo judicial, que só transitou em julgado depois do acórdão do STJ de 24/04/02, não constituindo a devolução do prédio à Recorrente, por via da reivindicação, obstáculo à expropriação;

VIII. Não é inconstitucional ainda -art.° 62.°, n.º 1 da CRP – pois que, nos termos do n.º 2, o direito à propriedade privada sofre a restrição de poder ocorrer expropriação por utilidade pública;

IX. Não se verifica, no acto recorrido, o vício de abuso de direito (art.º 334 ° do C.C.), pois não foram excedidos os limites da boa fé, dos bons costumes ou do fim social do direito de expropriar.

Termos em que, como na resposta, considerando improcedentes os fundamentos do recurso, lhe deverá ser negado provimento”.

1.4. O recorrido Instituto Politécnico do Cávado e do Ave (IPCA) alegou (não apresentou nova alegação após a correcção das alegações da recorrente), concluindo:

“1. Todas as formalidades essenciais exigidas por lei foram devidamente cumpridas;

2. Nas expropriações com carácter de urgência, é dispensada a tentativa ou diligência prévia de aquisição dos bens por via do direito privado;

3. Apesar de desnecessário, o IPCA não deixou de recorrer à aquisição do prédio por via negocial;

4. O que se infere de toda a correspondência trocada entre a recorrente e o IPCA e que faz parte do processo de expropriação junto à contestação;

5. Não havia na área da cidade de Barcelos edifícios, públicos ou particulares, disponíveis para instalação dos serviços do IPCA;

6. A declaração de utilidade pública de uma outra expropriação relativa a um terreno destina-se ao Campus do IPCA, nele não cabendo nem tendo sido prevista a instalação dos Serviços Centrais;

7. Não houve qualquer violação do princípio da necessidade efectiva do prédio expropriado;

8. Nem dos princípios da legalidade e da igualdade;

9. Nem dos princípios da proporcionalidade, imparcialidade e boa fé;

10. Sendo a sentença judicial posterior à declaração de utilidade pública da expropriação do prédio, não podia o acto recorrido violar a aplicação ou exequibilidade da mesma;

11. Não violou o acto recorrido qualquer norma constitucional;

12. Nem constitui qualquer abuso de direito.

NESTES TERMOS, e sempre com o mui douto Suprimento, deve ser negado provimento ao presente recurso”.

1.5. O EMMP emitiu o seguinte parecer:

“Improcederá, em nosso parecer, o vício de forma por falta de fundamentação do acto recorrido, no entendimento sustentado pela recorrente de não constituir fundamentação "alegar que na Cidade de Barcelos não existem outras instalações adequadas para o efeito".

Com efeito, dos termos do próprio acto ressalta, diferentemente, a explicitação, em termos claros, suficientes e congruentes para o seu destinatário das razões de facto subjacentes ao iter cognoscitivo e valorativo do seu autor, determinantes da respectiva prática, traduzidas, em síntese, na urgente necessidade de instalações definitivas para os serviços centrais do IPCA, na impossibilidade, comprovada nos termos legais, de encontrar na cidade de Barcelos edifício que sirva esta finalidade, além daquele que é objecto da declaração de utilidade pública da expropriação, e ainda na falta de resultado das diligências para aquisição do mesmo edifício por via do direito privado.

Improcederá também a invocada violação do princípio da aquisição do bem por via negocial já que, tendo sido atribuído carácter de urgência à expropriação, no próprio acto declarativo da utilidade pública, não impendia, desde logo, sobre a entidade interessada o dever de diligenciar pela sua aquisição por via do direito privado, nos termos do disposto no art°s 11°, nº 1 e 15°, nº 1, ambos da Lei nº 168/99, de 18 de Setembro.

No que concerne à alegada violação do princípio da necessidade, a recorrente não logra demonstrar, como lhe incumbia, factos que infirmem, nesta sede, a fundamentação do acto impugnado relativamente à necessidade da expropriação por utilidade pública e ao seu carácter de urgência, improcedendo também necessariamente este vício.

E certo é que não deriva do teor do invocado ofício do Instituto Politécnico do Cávado e do Ave (IPCA), de 3/11/99 (cfr. fls 68), o seu reconhecimento da possibilidade de transferir os serviços centrais para outro local, antes porém da necessidade de assim ter de proceder, na hipótese de se gorarem as suas propostas de venda, de arrendamento ou de prorrogação do prazo do contrato de comodato do edifício em causa.

Acresce também que as declarações de utilidade pública das expropriações concretizadas nos despachos n° 20248/2001 e n° 16388/2002, respectivamente do Ministro da Educação e do Ministro da Ciência e Ensino Superior (cfr. fls 357 e 358), visaram apenas a implantação do futuro Campus do recorrido particular e não também a instalação dos seus serviços centrais, conforme alegado por ele e pela autoridade recorrida, a fls 297 e 345, não infirmando pois essa necessidade, como pretende a recorrente.

A formulação e a apresentação à recorrente daquelas supra referidas propostas, por parte do IPCA, e a sua rejeição, aliadas ao facto de inexistir outro edifício para instalação definitiva dos mesmos serviços afastam claramente a alegada violação do princípio da proporcionalidade, pela clara justificação do sacrifício do direito de propriedade da recorrente face às exigências de continuação de prossecução do interesse público cometida ao recorrido particular.

Pelo que improcederá igualmente a alegada violação do direito de propriedade, que, nos termos do Art° 62° da CRP, não é absoluto e é susceptível de ser objecto de expropriação por utilidade pública.

Improcederá, outrossim, a invocada violação do princípio da legalidade, por alegado impedimento de análise e de consulta do processo de expropriação, imputável ao recorrido, e por intencional desrespeito de sentença judicial por via do acto contenciosamente impugnado.

Na verdade, a recorrente tinha ao seu dispor o meio processual acessório de intimação para consulta de documentos ou passagem de certidões, de acordo com o disposto no Art° 82º da LPTA, para efectivação do direito à informação, constitucionalmente consagrado no Art° 268°, n° 1 da CRP e no Art° 62° do CPA, pelo que a sua inércia não se repercute obviamente na validade do acto em causa.

Por outro lado, tendo sido proferida a sentença judicial em causa, no processo n° 508/99-3° Juízo do Tribunal Cível de Barcelos, em momento posterior à declaração de utilidade pública de expropriação do prédio, é manifesto, desde logo, não ter o acto recorrido visado o seu não cumprimento, conforme bem sustentam a autoridade recorrida e o recorrido particular.

Pela mesma via, improcederão a alegada violação do princípio da boa-fé e o vício de abuso de direito, pois a recorrente não logra credivelmente demonstrar que o IPCA tenha celebrado o contrato de comodato do prédio em questão com alegada reserva mental de nunca o desocupar e de, para tanto, proceder à sua expropriação. A isso conduzem as propostas formuladas pelo recorrido particular, no sentido de encontrar uma solução negociada para o litígio, expressas nomeadamente, nos ofícios de 4/3/99-IPCA/144; de 3/11/99-IPCA/590/90 e de 9/12/99-IPCA/731 (cfr. fls 127; 68; e 85/86) e na acta da reunião da Comissão Instaladora do IPCA, de 22/11/99 (cfr. fls 83/84).

Nas primitivas conclusões das suas alegações de recurso, a recorrente não invocou qualquer vício de forma, por preterição de formalidades essenciais atinentes à resolução do requerer da declaração de utilidade pública da expropriação e à sua notificação, nos termos dos Art°s 10° e 11°, n° 2 do CE (cfr. fls 284/285)

Muito embora haja alegado tais vícios na petição do recurso, estes haverão de considerar-se abandonados nas respectivas alegações, por via de restrição tácita do objecto do recurso, nos termos do Art° 684°, n° 3 do CPC, ex-vi Art° 1° da LPTA, não podendo, por isso, deles conhecer-se, revelando-se ilegítima, consequentemente, a sua posterior invocação, ao abrigo do convite que lhe foi dirigido para completar as conclusões das alegações com a indicação das normas jurídicas violadas e dos fundamento de facto omissos, nos termos do Art° 690°, n°s 1, 2 e 4 do CPC, o que se constata ter feito nos n°s 9 e 10 do seu aditamento (cfr. fls 401/402).

Pelo exposto, improcedendo todas as conclusões das alegações da recorrente, deverá, em nosso parecer, negar-se provimento ao recurso”.Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Dão-se por reproduzidos todos os documentos juntos ou apensos aos autos, incluindo o processo instrutor. Destacam-se como assentes os seguintes factos:

a) Em 16.7.1996, a recorrente e o recorrido Instituto Politécnico do Cávado e do Ave celebraram um “Contrato de Comodato” pelo qual aquela entregou a este uma “Casa de três pavimentos, garagem e logradouro sita na Av. Dr. Sidónio Pais, desta cidade de Barcelos, a confrontar do norte com ...”, sendo a entrega feita pelo prazo de um ano com início em 1.5.96 (cfr. doc. 2, a fls. 16-18 do processo de suspensão n.º 48167-A, apenso aos autos, e doc. no processo instrutor);

b) Com data de 4.3.1999, o presidente da comissão instaladora do IPCA endereçou à gerência da ora recorrente o ofício IPCA/144 (cfr. artigo 5.11 da petição, doc. 6 com a resposta, a fls. 82, e doc. no p. instrutor);

c) A ora recorrente respondeu a esse ofício em carta de 15.3.1999, entrada a 17.3.1999 (cfr. artigo 5.14 da petição, doc. 5 com a resposta, a fls. 80, e doc. no p. instrutor);

d) Com data de 26.4.1999 foi enviada ao IPCA, pelos mandatários da ora recorrente e em nome dela, uma carta informando, entre o mais: “3. o preço pretendido para a venda do imóvel em causa – casa e terreno é o de 280.000.000$00” (doc. no p. instrutor);

e) Em 1.10.1999, a Conservatória do Registo Predial de Barcelos emitiu certidão de descrição do prédio a que se refere o supra citado contrato de comodato, na qual a ora recorrente figura como sua proprietária (cfr. doc. 1 a fls. 12-15 do processo de suspensão n.º 48167-A, apenso aos autos);

f) Em 28.10.1999, a ora recorrente intentou no Tribunal Judicial da Comarca de Barcelos acção respeitante ao imóvel em causa, a que coube o n.º 508/99 (artigo 5.15 da petição, artigo 20 da resposta, e doc. no p. instrutor);

g) Com data de 3.11.1999, o presidente da comissão instaladora do IPCA endereçou à gerência da ora recorrente o ofício IPCA/590/90 sugerindo vária alternativas tendentes a garantir-lhe a continuação da utilização do edifício (artigo 5.16 da petição e doc. fls. 68.);

h) Com data de 5.11.99, e entrada em 9.11.99, a ora recorrente endereçou ao IPCA uma carta indicando que “Eventuais negociações para por termo ao diferendo que existe entre esta empresa e v. Exas. deverão ser conduzidas através do nosso Advogado (...) uma vez que foi já intentado o processo de revindicação do imóvel que ocupam (...)” (doc. 4 com a resposta, fls. 124);

i) Em 22.11.99 a Comissão Instaladora do IPCA deliberou requerer ao ministro da Educação a declaração de utilidade pública e carácter de urgência à expropriação do prédio a que se reporta o contrato de comodato supra indicado (cfr. doc. 7, com a resposta, fls. 83);

j) Os relatórios das duas avaliações indicadas na deliberação de 22.11.99 constam no processo instrutor apenso, sendo a primeira datada de 10 de Maio de 1999, efectuada por Ivo da Rocha Boaventura, Eng. Civil, que avalia o prédio “em 136000000$00 (cento e trinta e seis milhões de escudos)” e a segunda, datada de 29 de Julho de 1999, efectuada por Engº B..., do CCRN, que avalia o prédio em “128.600.000$00 (cento e vinte e oito milhões e seiscentos mil escudos)”;

l) Com data de 6.12.99, o IPCA endereçou à ora recorrente o ofício IPCA/712, dando conta que deliberara requerer a declaração de utilidade pública e carácter de urgência à expropriação do prédio (5.18 da petição, doc. 10 com a resposta, fls. 88)

m) Com data de 9.12.99, o IPCA endereçou ao director-geral do Ensino Superior o ofício IPCA/731, entrado naquela Direcção-Geral em 16DEZ99, formalizando o pedido de declaração de utilidade pública (fls. 8 com a resposta, fls. 85 e doc. no p. instrutor);

n) No processo instrutor apenso consta relatório de avaliação do prédio, datado de 16 de Janeiro de 2000, pelo “Perito da Lista Oficial ..., Eng. Civil”, que avalia o prédio em “127.485.600$00 (cento e vinte e sete milhões quinhentos e oitenta e cinco mil e seiscentos escudos)”;

o) A Direcção-Geral do Património do Ministério das Finanças endereçou ao IPCA o ofício DSGP/DAAE Pº.55-DAAE-93, entrado no IPCA em 4.5.2000, no qual informava não ter conhecimento “de momento, da existência de qualquer imóvel disponível no domínio privado do Estado, que reúna as condições pretendidas por esse organismo (...)” (doc. 9 com a resposta e doc. no P. Instrutor);

p) No processo n.º 508/99 do Tribunal Judicial de Barcelos foi proferido despacho saneador, em 14.4.200, reconhecendo a aí autora dona e legítima proprietária do prédio, condenando o IPCA a reconhecer tal direito e a entregar imediatamente o prédio, e foi determinado o prosseguimento quanto à determinação dos danos causados com a ocupação (doc. a fls. 31-44 do processo de suspensão n.º 48167-A, apenso aos autos e doc. no P. Instrutor);

q) Naquele processo, a sentença foi prolatada em 15.1.2001, condenando o IPCA a ressarcir a autora dos prejuízos causados (doc. a fls. 45-53 do processo de suspensão n.º 48167-A, apenso aos autos, e doc. no P. Instrutor);

r) O IPCA interpôs recurso de ambas as decisões, recurso que foi julgado pelo Tribunal da Relação do Porto, em 25.6.2001, o qual confirmou o decidido no saneador e alterou o montante de condenação pelos prejuízos (doc. a fls. 54-72 do processo de suspensão n.º 48167-A, apenso aos autos, e doc. no P Instrutor)

s) À data da interposição do recurso contencioso pendia recurso interposto pelo IPCA para o STJ (artigo 19.11 da petição);

t) Em Diário da República, 2ª Série, de 14/9/2001, sob as epígrafes “Ministério da Educação” e “Gabinete do Ministro”, foi publicado o Despacho n.º 19307/2001 (2ª série), que é o acto contenciosamente impugnado, com o seguinte teor:

“O Instituto Politécnico do Cávado e do Ave necessita urgentemente de instalações definitivas para os seus serviços centrais, para o que, em vista da impossibilidade, comprovada nos termos legais, de encontrar na cidade de Barcelos edifício que sirva esta finalidade, além daquele onde presentemente tem a funcionar aqueles serviços de propriedade particular, diligenciou proceder à aquisição deste.

Trata-se do prédio urbano sito na Avenida do Dr. Sidónio Pais, n.º 222, da cidade de Barcelos, freguesia e concelho de Barcelos, inscrito na Matriz predial urbana sob o n.º 988 e descrito na Conservatória do Registo Predial de Barcelos, sob o n° 286, propriedade da A..., com sede no lugar de Espanadeira, freguesia de Vilar do Monte, concelho de Barcelos.

Porém, as diligências efectuadas no sentido de se acordar com a empresa proprietária a aquisição do edifício pela via do direito privado não resultaram.

Assim o Presidente do Instituto Politécnico do Cávado e do Ave, ao abrigo do disposto nos artigos 11º alínea a), 12° 13° 14° e 17° do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 168/99, de 18/9, requereu a declaração de utilidade pública com carácter de urgência da expropriação do prédio referido e demais direitos ao mesmo inerentes e solicitou autorização para a tomada de posse administrativa.

Nesta base, e atendendo à brevidade com que se torna necessário promover a instalação dos serviços, é declarada a utilidade pública da expropriação do prédio acima referido, com atribuição de carácter de urgência e autorização de posse administrativa.

14 de Agosto de 2001. – Pelo Ministro da Educação, Pedro Manuel Gonçalves Lourtie, Secretário de Estado do Ensino Superior”;

t) Em Diário da República, 2ª Série, de 26/9/2001, sob as epígrafes “Ministério da Educação” e “Gabinete do Ministro”, foi publicado o Despacho n.º 20248/2001 (2ª série), assinado em 14 de Agosto de 2001, em que se declara a utilidade pública da expropriação do prédio rústico nele identificado referido, com atribuição de carácter de urgência e autorização de posse administrativa, tendo por finalidade a implantação do “futuro Campus” do IPCA.

2.2.1. Âmbito do recurso.

Nos termos do artigo 36.º, n.º 1, alínea d), da LPTA, na petição de recurso deve o recorrente expor com clareza os factos e as razões de direito que fundamentam o recurso, indicando precisamente os preceitos ou princípios de direito que considere infringidos.

Daqui decorre que, no respeito do princípio da estabilidade da instância (artigo 268.º, CPC), notificada a autoridade recorrida, o âmbito do recurso contencioso fica delimitado pelos vícios que na petição tenham sido imputados ao acto.

A arguição de novos vícios, ou seja a ampliação da causa de pedir, só será admitida se estes não forem e não puderem ou não deverem ser conhecidos do recorrente à data da interposição do recurso [é a jurisprudência reiterada deste STA: por ex. acs. de 17.11.98, rec. n.º 22328, em respectivo Apêndice ao Diário da República (Apêndice), pág. 5501, 17.11.88, rec. n.º 24.098, Apêndice, pág. 5521, 15.3.90, rec. n.º 23312, Acórdãos Doutrinais (AD) 358, pág. 1065, de 30.3.93, rec. n.º 29729, AD, 382, pág. 982, de 09/03/95, rec. n.º 30924, de 20.5.97, rec. n.º 31790 Apêndice, pág. 747, de 19/06/2002, rec. n.º 47773, de 23.9.2003, rec. n.º 1538/02].

Por outro lado, o recorrente pode abandonar no decurso do processo a invocação de um ou alguns dos vícios inicialmente apontados.

Devendo o recorrente apresentar alegação em que concluirá pela indicação dos fundamentos por que pede a anulação ou declaração de nulidade do acto administrativo (artigos 67.º do Regulamento do STA e 690.º do CPC), se nessas conclusões abandonar a arguição de vícios que peticionara, também deles se não deve conhecer, pois que tal atitude há-de entender-se como voluntária restrição do objecto inicial do recurso, nos termos do disposto no art. 684º, n.º 3, do Código de Processo Civil. Trata-se de jurisprudência uniforme deste STA (por todos, com indicação de jurisprudência, o Ac. de 1.4.2003, Rec. 42197 - em Acórdãos Doutrinais, AD, 499, pág. 1050; relembre-se que já Alberto dos Reis sufragava orientação semelhante dos tribunais judiciais – cfr. “Código de Processo Civil anotado”, Vol. V, anotação 3 do artigo 685.º).

Ora, observa o parecer do EMMP, “Nas primitivas conclusões das suas alegações de recurso, a recorrente não invocou qualquer vício de forma, por preterição de formalidades essenciais atinentes à resolução do requerer da declaração de utilidade pública da expropriação e à sua notificação, nos termos dos Art°s 10° e 11°, n° 2 do CE (cfr. fls 284/285)

Afigura-se que, verdadeiramente, o problema só se coloca quanto à matéria da conclusão n.º 9, pois que a matéria da conclusão 10 acaba por ser uma subquestão da que vem enunciada na conclusão 3., não existindo razão para não a considerar.

Quanto à matéria da conclusão 10, ela foi, como reconhece o parecer, invocada na petição e, diga-se, foi, também, expressamente sustentada no corpo das primitivas alegações.

Ora, tendo sido formulado convite à recorrente para corrigir as suas conclusões, embora para um vector específico das mesmas, entende-se que se deve admitir a conclusão em causa.

Passar-se-á a conhecer seguindo a ordem das conclusões da alegação.

2.2.2. Falta de fundamentação (conclusões 1 e 2).

Dispõem expressamente os artigos 13.º e 15.º do Código das Expropriações (CE), aprovado pelo DL 168/99, de 18.9, que a declaração de utilidade pública e a atribuição de carácter urgente à expropriação têm de ser devidamente fundamentadas.

Por seu lado, determina o artigo 125.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) que a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, equivalendo à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.

A este propósito, é comum a jurisprudência no sentido de que, considerando o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, é suficiente a fundamentação quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão [p. ex., acórdãos de 28.02.2002, rec. n.º 48.071 (em Apêndice Diário da República, de 18.11.2003, pág. 1546), de 1.4.2003, rec. n.º 42197 (Acórdãos Doutrinais, 499, pág. 1050) de 19.11.03, rec. n.º 953-03, de 22.1.04, rec. n.º 41321].

No caso, o texto do acto, com cinco parágrafos, é quase totalmente dedicado à indicação das razões que o suportam. Apenas a segunda parte do último parágrafo se desloca da fundamentação e se destina à prolação da decisão propriamente dita.

A interessada ficou em condições plenas de, no conhecimento das razões que o fundam, aceitar o acto ou impugná-lo.

Improcedem, pois, as conclusões em causa.

2.2.3. Violação do princípio da aquisição do bem por via negocial, ao limite de nunca terem existido negociações (conclusão 3).

Independentemente de se determinar se, efectivamente, o IPCA diligenciou no sentido da aquisição do bem pela via privada, a verdade é que, como observam aquele IPCA (conclusão 2) e o EMMP, nas expropriações com carácter de urgência, nos termos do disposto no art°s 11°, nº 1 e 15°, nº 1, do CE, não impende sobre a entidade interessada o dever de diligenciar pela aquisição do bem por via do direito privado.

O problema, pois, colocar-se-á se não estiver correcta a atribuição de carácter urgente; caso contrário é a lei que exonera a entidade interessada daquele princípio.

Todavia, quanto ao carácter urgente da expropriação, a recorrente não procede à exposição de qualquer ilegalidade que especificamente a inquine.

O ataque ao acto é realizado, em geral, no sentido de que não havia lugar à declaração de utilidade pública, sem específica ou autónoma discordância quanto à atribuição de carácter urgente.

De todo o modo, como se disse, o vício por incumprimento do princípio da aquisição por via do direito privado só pode verificar-se se se revelar errada ou incorrecta a atribuição de carácter urgente à expropriação.

2.2.4. Violação do princípio da necessidade (conclusão 4).

A recorrente radica essa violação essencialmente no facto de o IPCA ter reconhecido “poder transferir as suas instalações para outro local” (corpo das alegações fls. 391), e, mais, intensamente, que “possuía e possui instalações próprias, não necessitando das expropriadas” (conclusão 4).

Quanto ao reconhecimento, reporta-se a recorrente ao documento de fls. 68 dos autos.

Ora, a consequência que o respectivo documento aponta, em caso de falta de resposta por parte da A..., não constitui reconhecimento da existência de outro local; significa, apenas, a necessidade de mudança (como já fora indicado no ofício IPCA/144, de 3.4.1999 - Doc. 6 a fls. 82, em que, por outro lado o IPCA referia: “não temos ainda espaço para instalar estes Serviços, apesar de ter envidado todos os esforços nesse sentido”), mas não a possibilidade de mudança, muito menos que o IPCA tivesse instalações para onde mudar, e menos ainda qualquer confissão de posse de instalações próprias, não necessitando das expropriadas.

2.2.5. “Violação do princípio da legalidade e da igualdade” (conclusão 5).

Esta alegada violação vem exposta nos desdobramentos da conclusão 5 que se passa a analisar.

2.2.5. 1. “No secretismo do processo administrativo e no impedir a consulta ao mesmo por parte da Recorrente” (conclusão 5.1.).

Deve considerar-se apenas na parte respeitante ao impedimento de consulta do processo, pois só ele foi articulado na petição –artigo 1 a 3.

Articulou a recorrente, e reiterou nas alegações, impedimento de consulta do processo administrativo, dificultando-lhe, assim, o melhor ataque ao acto.

A dificuldade de ataque ou preparação de ataque ao acto não releva da validade do mesmo acto. Ademais, como sublinham todos os restantes intervenientes, essa dificuldade era susceptível de ser ultrapassada com a utilização do meio processual acessório de intimação para consulta de documentos ou passagem de certidões dos artigos 82.º e segts da LPTA.

No mais, o não acesso, por si mesmo, sem imputação de incumprimento de tramitação ou de formalidades próprias do procedimento, não é susceptível de inquinar o acto final.

2.2.5. 2. “Na ausência de ponderação das razões invocadas pelo Recorrente ou seja encontrar na cidade de Barcelos um outro local, possuir a Recorrida instalações próprias e essencialmente não ser correcto haver celebrado um contrato de comodato, para posteriormente requerer expropriação do dito prédio” (conclusão 5.2.).

A alegada posse de instalações próprias entretece-se com a invocada violação do princípio da necessidade, não se devendo repetir o que a propósito foi apreciado.

A recorrente alicerça-se, ainda, na existência de uma outra expropriação “de terreno com área suficiente para a instalação de todos os serviços” (fls. 394).

Com efeito, assinado na mesma data do acto impugnado, embora publicado alguns dias mais tarde, foi proferido o Despacho n.º 20248/2001 (2ª série), que declara a utilidade pública da expropriação do prédio rústico nele identificado, com atribuição de carácter de urgência e autorização de posse administrativa, tendo por finalidade a implantação do “futuro Campus”.

Ora, por um lado, a finalidade da expropriação pelo Despacho n.º 20248/2001 - implantação do “futuro Campus” - é diversa da do acto impugnado - instalações definitivas para os seus serviços centrais; por outro lado, nunca essa expropriação poderia colmatar o desalojamento dos serviços centrais, isto é, a perda de instalações dos serviços centrais em todo o período que inevitavelmente teria de decorrer até à sua efectiva construção.

Especificamente, quanto à falta de ponderação, a alegação adianta que “O Recorrente em 28.12.1998 enviou aos recorridos a sua posição sobre os factos e a forma como o processo estava a ser conduzido. A tudo os recorridos foram alheios. Estavam obrigados a ponderar as razões levadas ao seu conhecimento” (em “II-D3” do corpo das alegações).

A posição alegadamente manifestada em 28.12.98 não foi referenciada na petição de recurso contencioso.

De qualquer modo, deve começar por dizer-se que não existe um vício específico por falta de ponderação de posição manifestada pelo destinatário da declaração de utilidade pública de expropriação antes do requerimento de declaração de utilidade público formulado à entidade competente pela entidade interessada.

É certo, no entanto, que a falta de ponderação pode acabar por conduzir o acto ao desrespeito do princípio da proporcionalidade.

Ora, neste ponto, a recorrente, para além de alegar, genericamente, a possibilidade de se encontrar na cidade de Barcelos um outro local, e de repetir o que anteriormente foi analisado quanto à posse de instalações, alicerça-se, unicamente, na possibilidade de outras soluções, que não concretiza.

Diga-se que o ofício DSGP/DAAE Pº.55-DAAE-93 demonstra a impossibilidade de obtenção instalações do domínio de Estado. E, no âmbito privado, o IPCA manifestou não ter encontrado qualquer prédio capaz, sendo que a recorrente não alinha uma única pista em sentido diverso.

Ademais, a correspondência travada entre o IPCA e a ora recorrente, nomeadamente a que vem demonstrada pelos documentos referenciados em 2.1., alíneas b), c) d) g) e h), permitem concluir que o IPCA tentou obter a solução para a instalação dos seus serviços centrais através de um acordo com a ora recorrente, sem equacionar a hipótese da expropriação, hipótese que só surge quando a recorrente propõe acção judicial.

Não se prova, assim, qualquer erro do acto quanto aos pressupostos em que assentou, e que expressou no seu texto, pelo que não fica revelada, também, violação do princípio da proporcionalidade, ou de outro.

Quanto ao contrato de comodato celebrado entre a ora recorrente e o IPCA afigura-se ser um elemento que, enquanto tal, interessa nas acções que o tenham por base, como a que a deu origem ao processo n.º 508/99, do Tribunal Judicial da Comarca de Barcelos, mas não interfere, tanto quanto vem alegado, na validade do procedimento especial que é o procedimento expropriativo.

2.2.5. 3. “A expropriação em si é apenas uma forma de não cumprir Sentença Judicial” (conclusão 5.3.).

Refere-se a alegação à acção que a ora recorrente propôs no Tribunal Judicial de Barcelos, correndo termos sob o n.º 508/99 (19.1 da petição).

Ora, essa acção foi proposta em 28.10.1999.

Nessa data, e como se acabou de ver no ponto anterior, decorriam contactos para a resolução do diferendo entre a ora recorrente e o IPCA. Foi com data de 5.11.99 que a ora recorrente enviou uma comunicação ao IPCA informando que havia instaurado a acção no tribunal judicial.

Sem o denominar, a recorrente invectiva o acto por desvio de poder.

Com efeito, o desvio de poder é o vício que inquina o acto praticado no exercício de um poder discricionário por motivo principalmente determinante diverso do fim visado pela lei na concessão de tal poder (cfr. artigo 19.º, § único da LOSTA).

Afigura-se que a recorrente, no vício que aponta, confunde a finalidade do acto administrativo com as circunstâncias que terão levado a um desenvolvimento mais rápido do procedimento tendente à sua produção.

Quanto às últimas, é inquestionável que o conhecimento da proposição de acção judicial pela ora recorrente foi um dos elementos declaradamente tidos em conta na deliberação do IPCA de 22.11.1999, de requerer a declaração de utilidade pública, ou seja, e utilizando os termos da resposta da autora do acto, teve o condão de “precipitar” a posição de requerer a declaração de utilidade pública (cfr. artigo 31.º).

A propositura da acção revelava a impossibilidade de resolução pela via negocial. Não restando outra alternativa, o IPCA avançou para o dito requerimento.

E também posteriores tomadas de posição do IPCA revelam a preocupação pelas consequências e custos inerentes ao cumprimento das decisões judiciais, se transitadas, designadamente a exigência de entrega imediata do prédio e o pagamento de certa quantia, até essa entrega. A acção e respectivas decisões judiciais foram, pois, elementos tidos em consideração.

Todavia, no contexto em causa, não há lugar a falar-se de intenção de fuga às decisões judiciais. As decisões judiciais, transitadas em julgado, são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades (cfr. artigo 205.º da Constituição da República).

Assim, o problema não se pode colocar em termos de fuga, mas em termos de desrespeito de decisão judicial transitada. A verdade, porém, é que não vem apontado ao acto recorrido nenhum elemento conformador de inobservância de qualquer decisão judicial transitada em julgado.

Acrescente-se, já que em conclusões posteriores a recorrente volta a referir o problema da fuga, que uma sentença judicial reconhecendo certo direito de propriedade sobre imóvel não torna esse imóvel e direito imunes a uma expropriação. A expropriação atinge, entre outros titulares de direitos sobre imóveis, o titular do direito de propriedade. Ora, aquele que tenha sentido necessidade de ver o seu direito de propriedade declarado por sentença judicial não fica com direito de propriedade “mais couraçado” que aquele outro que é proprietário sem qualquer contestação.

Revertendo à finalidade do acto, os dados existentes não suportam que tenha sido praticado por motivo principalmente determinante diverso do fim visado pela lei ao abrigo do qual foi praticado, fim que compreende a finalidade que o acto expressamente refere.

2.2.5. 4. “É inconstitucional, dado que viola o direito de propriedade e é uma forma de não cumprir Sentença Judicial” (conclusão 5.4.).

Tendo-se apreciado já o que respeita ao cumprimento de sentença judicial, deve dizer-se que a violação do direito de propriedade, nos termos por que vem alegada, não colhe, já que, exactamente, é a Constituição da República, pelo n.º 2 do artigo 62.º, que admite a expropriação por utilidade pública, com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização.

Ora, o acto administrativo foi praticado ao abrigo de diploma legal, o Código de Expropriações aprovado pela Lei n.º 168/99, e não se discute, nos autos, a questão da indemnização.

2.2.5. 5. “É típica manifestação de ABUSO DO DIREITO, dado que: é celebrado em boa fé um contrato de comodato, este é resolvido, é proferida Sentença e como forma de manter a ocupação a Recorrida socorre-se da expropriação” (conclusão 5.5.).

Já se disse que o contrato de comodato celebrado entre a ora recorrente e o IPCA é um elemento que, enquanto tal, interessa nas acções que o tenham por base, como a que a deu origem ao processo n.º 508/99, do Tribunal da Comarca de Barcelos, mas não interfere na validade do procedimento especial que é o procedimento expropriativo.

Do mesmo modo, já se discutiu o que à finalidade do acto diz respeito.

No mais, quanto aos passos do procedimento expropriativo ou ao seu acto final não vêm apontados elementos capazes de demonstrar actuação em abuso de direito.

2.2.6. “Toda a conduta dos requeridos é marcada pela má fé, pois que: celebra um contrato de comodato, é condenada judicialmente a entregar o prédio em causa e para tal evitar socorre-se da expropriação” (conclusão 6).

Vale, aqui, o que se expressou quanto ao princípio da necessidade, ao princípio da proporcionalidade, ao abuso de direito, à finalidade do acto impugnado e ao direito de propriedade.

2.2.7. “Viola ainda os artigos 10 e 11° do actual C. E., pois exigia-se que: a resolução de requerer a declaração de utilidade pública teria de ser fundamentada e teria de ser comunicada à Recorrente com a menção, além do mais da causa de utilidade pública a prosseguir e a norma habilitante, com a menção dos bens a expropriar e com a menção da previsão dos encargos a suportar com a expropriação, sendo que esta deveria ter tido como base a quantia que estivesse previamente determinada em avaliação documentada por um relatório, efectuado por um perito da lista oficial (conclusão 9).

Deve distinguir-se o problema da resolução, do problema da sua notificação.

Quanto à resolução, é inquestionável que indicou a causa de utilidade pública a prosseguir, a norma habilitante e a previsão dos encargos.

Basta recordar o seguinte segmento da resolução:

“(…) gorada que foi toda a negociação sobre a aquisição do prédio por via do direito privado, deliberou a Comissão Instaladora, por unanimidade, requerer ao Ministério da Educação a declaração de utilidade pública da expropriação do prédio, no uso da competência que lhe confere o disposto no art. 10, al. d) do Decreto-Lei n.º 24/94, de 27 de Janeiro.

Mais deliberou que fosse atribuído à expropriação carácter de urgência por carecer o Instituto Politécnico de espaço para instalar os seus serviços, não haver nesta cidade edifícios da propriedade do Estado disponíveis para o efeito e ter sido pedido, na acção proposta pela proprietária, a entrega imediata do prédio (…)

Perante os valores atribuídos ao prédio e terreno anexo nos relatórios das duas avaliações efectuadas, prevê-se que o montante dos encargos a suportar com a expropriação não exceda o montante de 140.000.000$00”.

Diga-se, ainda, que a previsão dos encargos teve por base, de acordo com a mesma resolução, “duas avaliações do prédio feitas por dois técnicos, um da Comissão de Coordenação da Região Norte e outro da Câmara Municipal de Barcelos”.

Estas avaliações, não sendo realizadas por peritos da lista oficial, chegaram, no entanto, a valor superior ao da avaliação efectuada em 16 de Janeiro de 2000, já por perito da lista oficial.

E, de qualquer forma, esta última avaliação, efectuada por perito oficial, sanou a sua falta originária.

Quanto à notificação da resolução.

Os autos só documentam ter sido efectuada a comunicação do seguinte teor:

“A Comissão Instaladora deste Instituto Politécnico vem notificar V. Exa. para todos os efeitos legais, de que, por se ter gorado a negociação sobre a aquisição, por via do direito privado, do imóvel em que se encontram instalados estes Serviços, e da parcela de terreno anexa, deliberou requerer a declaração de utilidade pública da sua expropriação com carácter de urgência”.

Não está documentado, pois, que tenha sido comunicado todo o teor da resolução.

Mas a falta de comunicação de todo o teor da resolução não é, no caso, susceptível de inquinar o acto recorrido.

Na verdade, o procedimento de notificação previsto no artigo 10.º, n.º 5, e no artigo 11.º, n.º 2, insere-se na tentativa prévia de aquisição por via do direito privado; ora, estando dispensada a aquisição por via do direito privado, nos casos de expropriação com carácter urgente, também não se lhes impõe aquele procedimento (neste sentido, Pedro Cansado Paes, Ana Isabel Pacheco, Luís Alvarez Barbosa, “Código das Expropriações”, Almedina, 2.ª edição, anotação do artigo 10.º).

E, ainda que se possa questionar o entendimento supra, haveria que notar que a alegada deficiente comunicação foi recebida pela recorrente em 7.12.99, e o acto impugnado data de 14.9.2001, isto é, a falta de elementos na notificação, sendo susceptível de interferir na ponderação pela ora recorrente da posição que devia tomar, podia ter sido arguida em tempo razoável, devendo considerar-se, na falta de prazo especial, o prazo 10 dias previsto no artigo 71.º, n.º 2, do CPA (note-se que a arguição de irregularidades prevista no artigo 54.º do CE insere-se já na tramitação da expropriação litigiosa); e se tivesse sido arguida podia, também, ter sido colmatada em tempo útil.

Não tendo produzido aquela arguição, sempre tal deficiente comunicação se teria de considerar sanada, para efeitos da determinação da regularidade do acto impugnado contenciosamente.

2.2.8. “Viola o artigo 11° - 2 do C. E. pois esta norma exige e tal não foi cumprido que a proposta de aquisição por via do direito privado conste da resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação (conclusão 10).

Este problema integra-se no problema analisado a propósito da conclusão 3.

Ora, verifica-se que não veio efectivamente suscitada nenhuma questão capaz de pôr em causa a atribuição de urgência à expropriação.

Não se exigindo a aquisição do bem por via negocial, nas expropriações a que se confere carácter de urgência, como já se disse, também não se exigem as diligências que a têm por objectivo. (ainda neste sentido, J. A. Santos, “Código das Expropriações, Anotado e Comentado” DISLIVRO, 2. ª edição, anotação 3 do artigo 11.º).

De acordo com o anteriormente expresso, não havia lugar à aplicação do disposto no n.º 2 do artigo 11.º.

2.2.9. “Viola ainda o Despacho em causa o respeito pelas Decisões Judiciais ou seja viola claramente os artigos 203° e 205°- 2 da C. R.” (conclusão 11).

Assinalámos, em particular em 2.2.5.3., que “não vem apontado ao acto recorrido nenhum elemento conformador de inobservância de qualquer decisão judicial transitada em julgado”. E, não só não vem apontado, como os autos não revelam.

Deste modo, não procede o alegado desrespeito.

2.2.10. Não se dando acolhimento a nenhuma das sinalizadas conclusões das alegações também não podem proceder as demais conclusões.

3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: 400 € (quatro centos euros);

Procuradoria: 200 € (duzentos euros).

Lisboa, 19 de Abril de 2005. – Alberto Augusto Oliveira – (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José.

Referências Legais

Legislação Nacional

CEXP99 ART11 N1 ART13 ART15.
LOSTA56 ART19 PAR ÚNICO.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC42197 DE 2003/04/01.; AC STA PROC48071 DE 2002/02/28.; AC STA PROC42197 DE 2003/04/01.; AC STA PROC41321 DE 2004/01/22.

Doutrina

J. A. SANTOS CÓDIGO DAS EXPROPRIAÇÕES ANOTADO E COMENTADO 2ED NOTA3 ART11.
PEDRO CANSADO PAIS E OUTROS CÓDIGO DAS EXPROPRIAÇÕES ALMEDINA 2ED NOTA ART10.

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