Quem foi o relator do acórdão 0551/02?

O relator foi Jorge de Sousa, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0551/02?

O acórdão foi proferido em 11 de dezembro de 2002.

0551/02 - STA

Sumário

I - Dos acórdãos proferidos pela Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, em processo de medidas provisórias previstas no Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, conexas com recurso directo para aquela, é admissível recurso para o Pleno daquela Secção, sem invocação de oposição de julgados. II - O requerente da medida provisória conexa com recurso contencioso de acto de adjudicação praticado no âmbito do Decreto-Lei n.º 134/98 tem de alegar «o proveito a obter» com o seu decretamento, que não se tem de limitar ao que é inerente à sua reinvestidura na posição de concorrente, sendo a esse proveito que se terá de atender, para formular o juízo de probabilidade previsto no n.º 4 do art. 5.º daquele diploma, visando apurar se as consequências negativas para o interesse público decorrentes do deferimento da providência requerida excedem ou não esse proveito que o requerente obtém. III - Aplicam-se subsidiariamente ao referido processo de medidas provisórias as normas da L.P.T.A. e, por via do art. 1.º desta, do C.P.C., em tudo que não estiver especialmente previsto e não seja afastado por disposições do Decreto-Lei n.º 134/98. IV - O Tribunal pode apurar a existência de interesse público, nos casos em que a autoridade requerida não respondeu ao pedido de medidas provisórias e só os contra-interessados se pronunciaram, invocando esse interesse. V - No juízo a formular nos termos do n.º 4 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98, deve dar-se prevalência aos valores de salvação de vidas humanas e de preservação ambiental, protegidos como valores primaciais pelos arts. 24.º e 81.º, alínea a), da C.R.P., sobre o interesse de uma sociedade comercial manter a possibilidade de vir a ser adjudicatária e interesses materiais não quantificados que poderiam derivar da posição de adjudicatária de contrato.

Texto

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A..., requereu na Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo que, ao abrigo do disposto no art. 2º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, fosse decretada a medida provisória de suspensão da eficácia do despacho do Secretário de Estado da Administração Marítima e Portuária, de 11-3-2002, que determinou «a adjudicação do fornecimento e montagem de equipamentos, software, demais serviços e assistência à implementação do Sistema Nacional de Tráfego Marítimo (VTS) no continente e da empreitada de concepção/projecto/construção/remodelação das infra-estruturas de apoio ao concorrente constituído pela .../.../.../...». A autoridade requerida não respondeu, apenas o tendo feito as Requeridas Particulares. Por acórdão de 8-5-2002, da 3.ª Subsecção deste Supremo Tribunal Administrativo, foi indeferido o pedido. Inconformada, a requerente interpôs o presente recurso para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões: 1. O interesse que funda a pretensão de um requerente de uma medida provisória de suspensão da eficácia de um acto de adjudicação é apenas e tão-só o de ainda ter a possibilidade vir a ser o adjudicatário; ou seja, o interesse em não se criar uma situação de facto irreversível que impeça o efeito útil da sentença anulatória do acto de adjudicação; 2. Ao considerar que esse interesse é o interesse "minimum" da requerente, o douto Acórdão recorrido violou o disposto no n.º 4 do artigo 5º do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio; 3. O douto Acórdão recorrido, violou ainda o disposto no mesmo n.º 4 do artigo 5º do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, ao considerar que havia consequências negativas para o interesse público com o decretamento da peticionada medida provisória de suspensão da eficácia do acto de adjudicação; 4. Com efeito, porque a autoridade requerida não respondeu deveria o douto Acórdão recorrido ter desconsiderado totalmente a argumentação que sobre a matéria expenderam as requeridas particulares; 5. Por outro lado, ainda que se pudesse ter em consideração as observações que, a este propósito, fizeram as requeridas particulares e se pudesse ignorar o silêncio da autoridade requerida, o douto Acórdão recorrido não poderia ter concluído pela prevalência do interesse público no confronto do proveito a obter pela requerente; 6. Com efeito, não há qualquer urgência na implementação do sistema VTS como o atesta a circunstância de o Senhor Ministro das Obras Públicas ter remetido todo o processo de concurso para a Procuradoria-Geral da República a fim de que esta emitisse parecer sobre a legalidade da adjudicação; 7. Ao decidir pela prevalência do interesse público, o douto Acórdão recorrido violou o disposto na parte final do n.º 4 do artigo 5º do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio. Termos em que deve ser dado provimento ao presente recurso jurisdicional e, em consequência, ser revogado o douto Acórdão recorrido e substituído por outro que conceda a peticionada medida provisória de suspensão da eficácia do despacho de 11 de Março de 2002 do Secretário de Estado da Administração Marítima e Portuária, As Requeridas Particulares contra-alegaram, concluindo da seguinte forma: A) O presente recurso jurisdicional foi interposto pela ora Recorrente A... do Acórdão datado de 08.05.2002, proferido pela 3.ª Subsecção da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo no processo de medidas provisórias deduzido ao abrigo do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, em que peticionou a suspensão de eficácia do acto de adjudicação praticado pelo Exmº Sr. Secretário de Estado da Administração Marítima e Portuária, com data de 11.03.2002, o qual veio indeferir o referido pedido por considerar que os prejuízos para o interesse público com o seu deferimento seriam superiores ao proveito que a requerente pudesse retirar do mesmo; B) Como questão prévia ao conhecimento do presente recurso vieram as ora Recorridas alegar a inadmissibilidade legal da admissão do recurso interposto pela Recorrente ao abrigo do n.º 4 do art. 687.º do CPC, aplicado ex vi art. 102.º LPTA, por via da remissão operada pelo n.º 6 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, per considerarem ter sido violado o art. 103.º LPTA, n.º 2 na redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro atento o facto de entender que, porque se trata de recurso jurisdicional de decisão proferida em processo de suspensão de eficácia em que o Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou em 1 instância, dessa decisão não cabe recurso pela aplicação que haveria a fazer desse preceito da LPTA, atentas as razões melhor descritas nestas alegações, mas que procedem não só do facto de a tramitação do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio recorrer subsidiariamente dos termos da LPTA (mesmo quando não haja remissão expressa no n.º 6 do art. 5.º), como ainda por imperativos provindos do princípio de igualdade; C) Quanto ao mérito do recurso, as Recorridas contestam a visão da Recorrente segundo a qual o seu interesse em ser futuro adjudicatário seria suficiente para fins de cotejo entre interesses públicos e privados em presença. As Recorridas secundam a decisão recorrida na linha da necessidade de indicação e de demonstração concreta de interesses materiais que permitam fundar o interesse da Recorrente, sendo que, in extremis, o único interesse alegado - de possibilidade de discussão da posição de adjudicatário em consequência de anulação não pode ser considerado mais do que um interesse mínimo; D) Esse interesse mínimo, quando comparado com os relevantes interesses públicos que o contrato visa assegurar tem de soçobrar, não sendo possível afirmar que os interesses de segurança marítima em causa não se relacionam com valores como vidas humanas, bens e interesses patrimoniais; E) Por outro lado, também não pode proceder a ideia de que estaria em causa apenas a instalação de um mais eficaz sistema de gestão e controlo marítimo nos portos secundários, quando, na verdade, não só os portos secundários não são ainda dotados de tais sistemas - só os principais, e alguns ainda em fase de implementação como ainda esse é apenas o objecto secundário do contrato. O objecto principal é a implementação do sistema VTS, que é um sistema que vai colocar radares em toda a linha de costa portuguesa para monitorizar o tráfego marítimo, as operações em alto mar, coordenar buscas e salvamento, detectar acidentes e enviar meios de socorro em alto mar, coordenar linhas de tráfego, detectar e evitar actos criminosos como transbordos de cargas ilegais como contrabando ou estupefacientes ou ainda imigração ilegal e lavagem de tanques em alto mar e outros actos de delitos ambientais. Para além disto vai evitar colisões e vai mais depressa enviar meios de socorro de modo a evitar a perda diária de vidas e bens (navios e cargas) que até agora se vem verificando; F) São este os aspectos que demonstram a urgência na celebração e execução do contrato, com o que o deferimento da medida se torna impossível atenta a manifesta prevalência dos interesses públicos em causa, face a um diminuto interesse privado. Por outro lado, a Recorrente também não consegue demonstrar que, quer seja por via do interesse do Estado Português obter a sede da Agência Europeia de Segurança Marítima, quer seja pela via de contestação à urgência de utilização de fundos, a urgência invocada não se verifique e também não o consegue pelos restantes argumentos aduzidos, como seja a discussão acerca do sentido da recomendação da Assembleia da República; G) Acresce que as alegações da Recorrente se mostram também imprestáveis para porem em causa a defesa erguida pelas ora Recorridas em 1º instância, pois que, desde logo e sem se esgotarem nesta sede os argumentos esgrimidos, ficou demonstrado que a titularidade dos valores e interesses públicos em causa com a celebração e execução do contrato é o órgão competente do Instituto Marítimo-Portuário, razão para que, pelo menos a sua defesa sempre devesse ser levada em linha de conta, já que a Autoridade Requerida só o é porque as regras de aprovação da despesa implicam que seja o autor do acto de adjudicação. Porém não é o titular dos interesses prosseguidos com esse acto, razão para que o argumento da Recorrente não possa proceder, ainda que esta tivesse razão quanto à impossibilidade de este Tribunal levar em linha de conta os argumentos das recorridas arguidos em 1ª instância, o que não se concede, desde logo, por a matéria de ponderação proveniente do art. 5.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio se tratar de matéria de direito, para a qual este tribunal teria sempre oficiosamente competência para conhecer e apreciar em qualquer instância; H) Refira-se ainda que não é aceitável pensar que do facto de a Autoridade Requerida não ter respondido e ter solicitado um parecer à Procuradoria-Geral da República que tais factos possam implicar algo para fins de decisão nos presentes processos, designadamente quanto a cominações ou como significando qualquer ausência de interesses relevantes a serem sustentados; I) Por fim, e com vista a demonstrar cabalmente que os prejuízos públicos com o deferimento da medida provisória ultrapassam largamente qualquer proveito que a Recorrente pudesse retirar desse decretamento, as ora Recorridas demonstraram ainda os valores em defesa com a celebração e execução do contrato – cuja implementação e protecção se justifica seja feita com urgência – e cotejaram-nos com os interesses privados em confronto, tendo concluído pela necessária prevalência dos primeiros, assim se retomando o exercício de ponderação feito em 1.ª instância, fruto do objecto deste recurso jurisdicional ser também o próprio pedido de suspensão; J) Apesar de as Recorridas não estarem sujeitas a um princípio de vinculação ao teor das conclusões – contrariamente ao que sucede com a Recorrente – tem esta a referir que os valores de segurança de pessoas e bens e protecção contra actividades ilícitas que o contrato vai implementar obrigam a que a decisão deste recurso não possa ser distinta do sentido da decisão proferida no Acórdão recorrido; K) Isto porque será o sistema VTS pretendido instalar que permitirá evitar perdas de vidas no mar por colisões, mau tempo, avarias ou incêndios a bordo por "em tempo real" dar a posição do navio ou navios e enviar meios de socorro adequados, evitando mortes e feridos, bem como perda de navios e bens, coisa que actualmente sucede quase diariamente. Evita também a prática exercida quotidianamente nas nossas costas de lavagens de tanques em alto mar, poluindo as águas e as costas com restos de crude e óleo, pois que o sistema permite "ver" esses factos a sucederem, prevenindo e detectando contra tais práticas. Por outro lado, permite ainda separar linhas de tráfego marítimo, evitando colisões e dificuldades de triagem de tráfego em zonas concorridas (Cabo de S. Vicente é uma das mais concorridas do Mundo). Por outro lado permite detectar e impedir em tempo - pela via de avançadas comunicações com outros serviços públicos – a prática de transbordos em alto mar de cargas ilícitas como contrabando ou drogas para navios mais pequenos que a olho não se detectam, bem como operações de transferência de imigrantes ilegais ou abandono dos mesmos nas águas para escapar a controlos policiais. Todas estas operações não são exercidas actualmente com eficácia, sendo necessário dotar Portugal deste sistema que muitos dos seus parceiros comunitários já têm, pondo-se cobro à perda de vidas humanas, navios e cargas, bem como a actividades ilícitas que decorrem nas nossas costas; L) Por todas estas razões, os interesses públicos em causa suplantam largamente qualquer interesse privado que pudesse resultar do deferimento da medida, sendo que a urgência na celebração e execução do contrato se acham plenamente justificadas. Terminam requerendo – que seja mantida a decisão em recurso, – que seja considerada procedente por provada a questão prévia da admissibilidade do recurso e, em consequência, ser o presente recurso jurisdicional rejeitado por legalmente inadmissível, – se assim não se entender, que seja considerado improcedente o recurso jurisdicional, mantendo-se, em conformidade a decisão recorrida de indeferimento da medida provisória requerida. Após a apresentação do requerimento de interposição de recurso, a Recorrente veio juntar aos autos os documentos de fls. 379 a 385, relativos à remessa à Procuradoria Geral da República de cópia do procedimento administrativo do concurso a que se reportam os autos, com pedido de «aferição de eventuais vícios susceptíveis de afectar a sua validade» (fls. 384). As Requeridas Particulares pronunciaram-se sobre estes documentos, nos termos que constam de fls. 481-494. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso, nos seguintes termos: A questão a decidir no presente recurso jurisdicional é a de saber se a ponderação dos interesses susceptíveis de serem lesados que, nos termos do artigo 5º, n.º 4, do DL n.º 134/98, de 15-05, o Tribunal efectuou, concluindo que as consequências negativas para o interesse público da pretendida suspensão excediam o proveito a obter pelo requerente com o deferimento da providência em causa, é ou não correcta. A nosso ver, e salvo o devido respeito pelo decidido na Secção, afigura-se-nos que os prejuízos decorrentes do atraso que o deferimento da providência requerida provocaria na conclusão do procedimento administrativo em causa não serão de tal modo relevantes que se sobreponham aos prejuízo invocados pela recorrente no seu requerimento inicial. Para reforçar tal posição sustentada nas alegações de fls. 353, às quais genericamente aderimos, afigura-se que não é indiferente o facto da entidade requerida, autora do acto de adjudicação cuja eficácia se pretende ver suspensa, não ter contraditado os argumentos aduzidos no sentido do deferimento da providência, uma vez que não respondeu ao pedido de suspensão nem apresentou contra-alegações no presente recurso. As afirmações por parte da recorrente de que a fiscalização da costa marítima, bem como os serviços de gestão, controle e segurança marítimos continuarão a efectuar-se e que os prejuízos do eventual atraso na instalação e funcionamento do novo sistema traduzem-se, ao fim e ao cabo, apenas em algum atraso na actualização tecnológica do sistema actual, não é rebatida pela entidade interessada na contratação, pelo que se nos afigura não poder concluir-se, como faz o douto acórdão recorrido, que o interesse publico na adjudicação e posterior celebração do contrato sobreleva ao interesse da recorrente. Pelo exposto, somos de parecer que deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se o acórdão recorrido e decretando-se a suspensão de eficácia do despacho de adjudicação identificado a fls. 2. As Requeridas Particulares vieram juntar aos autos um requerimento com cópias da Directiva 2002/59/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e do Regulamento (CE) n.º 1406/2002, do Parlamento Europeu e do Conselho, ambos de 27 de Junho de 2002, relativos à instituição de um sistema comunitário de acompanhamento e de informação do tráfego de navios e à instituição da Agência Europeia de Segurança Marítima. A Recorrente pronunciou-se sobre este requerimento, nos termos que constam de fls. 546 a 550 e respondeu à questão prévia suscitada pelas Requeridas Particulares nas suas contra-alegações, defendendo a sua improcedência. Com dispensa de vistos, vêm os autos à conferência, para decidir. 2 – No acórdão recorrido deram-se como assentes os seguintes factos: 1 – Na III Série do DR de 30/7/01, foi publicado o anúncio da abertura do «concurso público internacional para adjudicação do fornecimento e montagem de equipamentos, "software", demais serviços e assistência à implementação do Sistema Nacional de Controlo de Tráfego Marítimo (VTS) no continente e da empreitada de concepção/projecto/construção/remodelação das infra-estruturas de apoio (art. 87º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho)». 2 – Foram apresentadas e admitidas três propostas, emanadas de três agrupamentos de concorrentes, pertencendo a aqui requerente a um deles e sendo outro desses agrupamentos constituído pelas ora requeridas particulares. 3 – No seu relatório final, elaborado em 5/3/02, o júri do concurso ordenou as propostas para efeito de adjudicação, atribuindo o 1.º lugar à proposta apresentada pelo agrupamento formado pelas ora requeridas particulares e o 3.º lugar à proposta apresentada pelo agrupamento em que se integrava a aqui requerente. 4 – Em 6/3/02, o Presidente do Conselho de Administração do IMP – Instituto Marítimo-Portuário, exarou um despacho em que, referindo que aquele Conselho acolhera o sentido expresso no relatório final do júri, mandou que o caso fosse submetido à apreciação do Secretário de Estado da Administração Marítima e Portuária. 5 – Em 11/3/02, aquele Secretário de Estado, e aqui requerido, adjudicou as actividades postas a concurso ao agrupamento de empresas constituído pelas aqui recorridas particulares, conforme despacho cuja cópia consta de fls. 49 e s. destes autos. 6 – Nas Grandes Opções do Plano, publicadas no DR de 27/12/01, o Governo relacionou a operacionalidade do sistema VTS com a questão da «segurança marítima» e com a «melhoria das condições de segurança e ambientais», dizendo ainda que «a questão da segurança marítima teve peso na decisão da candidatura de Portugal a sede da Agência Europeia de Segurança Marítima». 7 – No subfactor «Meios de Detecção por Radar», a que o júri do concurso atendeu na apreciação do que os concorrentes propunham, incluíam-se elementos vários que directamente se relacionavam com a aptidão dos sistemas VTS propostos para realizarem a monitorização dos navios ao longo das zonas costeiras servidas pelos equipamentos a implantar. 3 – Nas suas contra-alegações, as recorridas particulares impugnam a decisão de admissão do presente recurso jurisdicional, nos termos do art. 687.º, n.º 4, do C.P.C.. Sendo tal questão logicamente prioritária, começar-se-á por apreciá-la. A inadmissibilidade do presente recurso jurisdicional é defendida pelas recorridas com base no n.º 2 do art. 103.º da L.P.T.A. que estabelece o seguinte: 2 – Salvo por oposição de julgados, não é também admissível recurso dos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo que decidam sobre a suspensão de eficácia de actos contenciosamente impugnados. 4 – Na análise da questão terá de ter-se em conta também o art. 24.º do E.T.A.F. que estabelece as competências do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, de que pode surgir um primeiro obstáculo à admissibilidade de recursos para aquele órgão de acórdãos da respectiva Secção. Na verdade, do teor literal deste artigo resulta que, para além de recursos com fundamento em oposição de julgados e processos de conflitos, este Pleno apenas conhece «dos recursos de acórdãos proferidos em recurso directamente interposto para a Secção que não sejam da competência do plenário». Esta referência aos acórdãos proferidos nos recursos directos, interpretada literalmente, pode conduzir à conclusão de que não cabe na competência do Pleno o conhecimento dos acórdãos da Secção que não sejam proferidos em processos de recurso directo, designadamente dos proferidos processos autónomos de meios processuais acessórios. No entanto, independentemente de esta disposição poder ser interpretada por forma a abranger os meios processuais autónomos conexos com os recursos directos (por via de mera interpretação declarativa, ou, se necessário, de interpretação extensiva), o seu alcance restritivo encontra-se alterado por legislação posterior. Na verdade, aquele art. 24.º, alínea a), do E.T.A.F. já vem da sua redacção inicial, que foi complementada pela L.P.T.A., ao estabelecer no seu art. 103.º, também na redacção inicial, que «salvo por oposição de julgados, só não é admissível recurso dos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo que decidam a) Em segundo grau de jurisdição, b) Sobre conflitos de jurisdição ou de competência, c) Sobre recursos de actos do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais ou do seu presidente, d) Sobre a suspensão de eficácia de actos contenciosamente impugnados». Este art. 103.º, na redacção inicial, ao fixar com carácter exaustivo («só não é admissível») os casos de inadmissibilidade de recurso de acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, estabelece uma regra de recorribilidade de todas os outros acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo. Por isso, sendo este art. 103.º inicial uma norma da L.P.T.A., (Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho), aprovada após E.T.A.F. (Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril) tem de concluir-se que com a aquele diploma passaram a ser susceptíveis de recurso todos os acórdãos da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo que não são aí excluídos, designadamente os proferidos em pedidos de declaração de ilegalidade de normas, execução de julgados e produção antecipada de prova, para além dos que pudessem vir a ser-lhe confiados por lei posterior [alíneas i), n), o) e p) do art. 24.º do E.T.A.F., na redacção inicial]. (Não há sequer uma sucessão de regimes jurídicos, uma vez que o art. 24.º do E.T.A.F. só entrou em vigor no momento da entrada em vigor da L.P.T.A. (art. 122.º do E.T.A.F.).) Por outro lado, embora neste art. 103.º não se referisse para qual das formações do Supremo Tribunal Administrativo eram recorríveis os acórdãos da Secção, estava ínsito nos arts. 22.º e 24.º do E.T.A.F. que caberia ao Pleno da Secção do Contencioso Administrativo conhecer de tais recursos, por o Plenário, integrado por juízes de ambas as Secções do Supremo Tribunal Administrativo, estar naturalmente vocacionado para a apreciação de conflitos de jurisprudência entre tribunais administrativos e tribunais tributários ou de jurisdição entre tribunais ou autoridades administrativas e tribunais ou autoridades fiscais ou aduaneiras. O Decreto-Lei n.º 229/96 manteve aquela alínea a) do art. 24.º do E.T.A.F. e, embora tenha retirado do art. 103.º o advérbio «só», ao reportar-se à inadmissbilidade de recurso de acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, acaba por ter alcance semelhante ao que resultava da redacção anterior, pois o arrolamento de casos de inadmissibilidade de recurso tem ínsita a afirmação da recorribilidade, à face das regras gerais, nos casos não arrolados. Conclui-se, assim, que o teor do art. 24.º do E.T.A.F. não é obstáculo à admissibilidade de recursos jurisdicionais de acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo que não sejam proferidos em processos de recursos directos para a Secção do Contencioso Administrativo (para além dos casos de oposição de julgados), designadamente nos outros meios processuais em que esta intervém em primeiro grau de jurisdição que não são referidos no art. 103.º como casos de inadmissibilidade de recurso. Por isso, não resulta deste art. 24.º um obstáculo à admissibilidade do presente recurso jurisdicional. 5 – Resta apurar se o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido em processo de medidas provisórias previstas nos arts. 2.º, n.º 2, e 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98 pode enquadrar-se no n.º 2 do art. 103.º do E.T.A.F., quando a medida pedida é a suspensão de eficácia de acto administrativo. É manifesto que os acórdãos que, no âmbito deste processo especial de medidas provisórias, apreciem pedidos de suspensão de eficácia se enquadram no teor literal deste n.º 2 do art. 103.º (são acórdãos que decidem «sobre a suspensão de eficácia de actos contenciosamente impugnados» No entanto, a letra da lei, embora seja um elemento condicionante da interpretação jurídica, impedindo a adopção de interpretações que não tenham um mínimo de correspondência no texto legal (n.º 2 do art. 9.º do Código Civil), não é sequer o elemento mais importante, sendo imposto pelo n.º 1 do mesmo artigo que o intérprete não se cinja à letra da lei, antes reconstitua a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo em conta sobretudo a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada. Nesta análise do n.º 2 do art. 103.º, constata-se, desde logo, que esta disposição, resultante da redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, reportava-se, então, ao meio processual acessório de suspensão de eficácia de actos administrativos previsto nos arts. 76.º a 81.º da L.P.T.A., que era o único meio processual previsto para apreciação de pedidos de suspensão de eficácia. Assim, logo numa primeira análise, é patente que não se pode concluir, com base no teor literal daquele n.º 2 do art. 103.º, que houve uma intenção legislativa de proibir o recurso jurisdicional de acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo proferidos noutros processos que não sejam os do meio processual acessório previsto naqueles arts. 76.º a 81.º da L.P.T.A., designadamente os proferidos em primeiro grau de jurisdição nos processos previstos no Decreto-Lei n.º 134/98, que não poderiam ter estado presentes na mente legislativa. Por outro lado, o naturalmente débil apoio que se pode retirar da letra do n.º 2 do art. 103.º no sentido da sua aplicação a estes processos especiais de medidas provisórias choca com um elemento normativo da mesma natureza que é o facto de o Decreto-Lei n.º 134/98, no n.º 6 do seu art. 5.º, indicar como legislação subsidiariamente aplicável às medidas provisórias nele previstas os arts. 6.º, 77.º, 78.º, 79.º, 113.º e 120.º da L.P.T.A., mas não outras normas do processo de suspensão de eficácia, designadamente os arts. 76.º, 80.º e 81.º e também aquele n.º 2 do art. 103.º. Trata-se, aqui, de um elemento interpretativo manifestamente mais relevante, pois trata-se de um texto elaborado tendo em mente o próprio processo especial de medidas provisórias. Por outro lado, são incluídas naquela remissão normas próprias dos processos de suspensão de eficácia regulados na L.P.T.A. e normas sobre recursos jurisdicionais (os arts. 113.º e 120.º), pelo que, sendo o n.º 2 do art. 103.º simultaneamente uma norma própria dos processos de suspensão de eficácia e dos recursos jurisdicionais e, por isso, havendo uma dupla razão para ter sido ponderada ao fixar a legislação subsidiária, não é crível que esteja subjacente à sua não inclusão naquela lista de normas um «esquecimento» legislativo. Sendo assim, aquela omissão de referência ao n.º 2 do art. 103.º é de considerar como sendo intencional. Por outro lado, não valem em relação aos processos especiais de medidas provisórias previstos no Decreto-Lei n.º 134/98, as razões que podem ter levado o legislador a estabelecer o regime de inadmissbilidade de recurso dos acórdãos que conheçam de pedidos de suspensão de eficácia. Essa razão de ser não pode assentar na urgência do processo ou no interesse secundário das providências que são objecto de meios processuais acessórios, pois entre estes meios (Como tal qualificados na L.P.T.A., independentemente da adequação da designação.), no que concerne àqueles de que o Supremo Tribunal Administrativo pode conhecer em primeiro grau de jurisdição, incluem-se a execução de julgados e a produção antecipada de prova [art. 26.º, alíneas h) e i), do E.T.A.F.], esta última também com carácter urgente (art. 6.º da L.P.T.A.), e o art. 103.º não estabelece qualquer limitação ao recurso jurisdicional dos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo proferidos no seu âmbito. Por isso, a razão da inadmissibilidade do recurso de acórdãos de decidam sobre a suspensão de eficácia prevista no art. 103.º, n.º 2, a única razão que só vale relativamente a este meio processual acessório, será a do efeito suspensivo imediato provisório que é concedido, em regra, ao requerente, só pelo facto de apresentar o pedido ao tribunal, que tem um efeito prático equivalente a um deferimento provisório da pretensão apresentada e que é susceptível de ser prolongado, por mera vontade do requerente, através de recurso jurisdicional, nos casos em que foi indeferido pelo tribunal que o apreciou em primeiro grau de jurisdição. (O recurso jurisdicional de decisão que indefira pedido de suspensão de eficácia tem efeito meramente devolutivo, como decorre dos n.ºs 1 e 2 do art. 105.º da L.P.T.A., pelo se mantém o efeito suspensivo provisório atribuído à apresentação do pedido de suspensão.) Por outro lado, embora esta possibilidade de prolongamento do efeito suspensivo por mera vontade do requerente também exista relativamente a decisões judiciais dos tribunais administrativos de círculo e do Tribunal Central Administrativo, o facto de ser o Supremo, o Tribunal superior e de presumível maior qualidade da hierarquia dos tribunais administrativos, a decidir, conjugado com aquele efeito suspensivo automático, justificará aquele regime especial de inadmissbilidade de recurso. Ora, esta razão não vale em relação às medidas provisórias previstas nos arts. 2.º, n.º 2, e 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98, pois o art. 80.º da L.P.T.A., que prevê a suspensão automática da execução do acto, não se inclui entre as normas da L.P.T.A. que aquele diploma manda aplicar subsidiariamente. Indicando-se, entre estas normas, os arts. 77.º, 78.º e 79.º da L.P.T.A., a não indicação do subsequente art. 80.º não pode deixar de entender-se como intencional, pois é inimaginável que não tivesse sido ponderada a possibilidade da sua indicação. Por outro lado, sendo admitida, pelo Decreto-Lei n.º 134/98 a impugnação de «todos os actos administrativos relativos à formação do contrato» (art. 2.º, n.º 1) e não apenas do acto final, a atribuição de efeito suspensivo automático a qualquer requerimento de suspensão de eficácia, podendo traduzir-se em múltiplas suspensões injustificadas do procedimento respectivo, seria uma solução legislativa manifestamente desacertada que, por isso, tem de presumir-se não ter sido adoptada (art. 9.º, n.º 3, do Código Civil), o que justifica a não inclusão daquele art. 80.º na lista das normas subsidiariamente aplicáveis. Para além disso, o n.º 3 do art. 2.º Directiva n.º 89/665/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, que foi transposta para o direito interno nacional por aquele Decreto-Lei n.º 134/98, proíbe expressamente a possibilidade de no âmbito deste contencioso da formação de contratos serem atribuídos efeitos suspensivos não derivados da adopção ponderada de medidas provisórias, ao estabelecer que «os processos de recurso, por si só, não devem ter necessariamente efeitos suspensivos automáticos sobre os processos de adjudicação de contratos a que se referem». (Como é óbvio, será indiferente, para o fim em vista, que os efeitos suspensivos automáticos derivem da própria interposição de recurso ou de processo autónomo dele dependente.) Por isso, e será o mais importante, também por não valer em relação aos processos de medidas provisórias a razão de ser da inadmissibilidade de recurso jurisdicional prevista no n.º 2 do art. 103.º, é de concluir que não pode aceitar-se a interpretação que resulta linearmente da letra da deste normativo. (Cessante ratione legis cessat eius dispositio (lá onde termina a razão de ser da lei termina o seu alcance) – BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, página 186.) Por outro lado, esta peculiaridade do regime dos processos de suspensão de eficácia regulados na L.P.T.A. em relação aos processos de medidas provisórias previstos no Decreto-Lei n.º 134/98 impede que possam relevar neste âmbito quaisquer considerações emergentes do princípio da igualdade, em qualquer perspectiva, certo que é que só perante situações iguais poderia, por força desse princípio, impor-se que adopção de uma idêntica solução legislativa. Conclui-se, assim, que dos acórdãos proferidos pela Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, em processo de medidas provisórias previstas no Decreto-Lei n.º 134/98, conexas com recurso directo para aquela, é admissível recurso para o Pleno daquela Secção, sem invocação de oposição de julgados. Assim, acordam em não atender à questão prévia suscitada, e em julgar admissível o presente recurso jurisdicional. 6 – Antes de apreciar o mérito do recurso, é conveniente realçar as linhas essenciais da posição da Recorrente e do decidido no acórdão recorrido. A Recorrente formulou um pedido de suspensão de eficácia do despacho de adjudicação ao concorrente constituído pelas recorridas particulares do fornecimento e montagem de equipamentos, software, demais serviços e assistência à implementação do Sistema Nacional de Tráfego Marítimo (VTS) no continente e da empreitada de concepção/projecto/construção/remodelação das infra-estruturas de apoio. No requerimento de medidas provisórias, a ora Recorrente afirmou que o único prejuízo que pretende impedir é o de ser criada uma situação de facto em que não possa nunca vir a ser adjudicatária, mesmo que venha a reconhecer-se ser esse o seu direito por o tribunal anular o acto de adjudicação, isto é, o seu prejuízo é a perda da probabilidade de vir a ser adjudicatária (arts. 105.º a 108.º do requerimento). No acórdão recorrido, entendeu-se, em primeira linha, que este único interesse manifestado pela Recorrente não é relevante neste tipo de providência, por ser o interesse mínimo inerente ao pedido de suspensão de eficácia de um acto de adjudicação deste tipo, omnipresente em situações de impugnação de actos de adjudicação, que se reconduz em afastar o prejuízo inerente à imediata celebração do contrato e sua execução, que pode reconduzir-se a impossibilidade de prolação de um novo acto de adjudicação, no caso de vir a ser anulado contenciosamente o acto praticado. Entendeu-se ainda no acórdão recorrido que «os interesses do requerente da providência coincidem com os fins que ele ultimamente persegue», que «consistem em ele lograr vencimento no concurso para vir a contratar efectivamente – e, após, retirar os proveitos correspondentes à sua qualidade de contratante». Por isso, «as vantagens que o requerente da suspensão quer garantir ao vir a juízo são as que resultarão de ele ser admitido a contratar; e a intenção de, mediante a suspensão e o recurso, forçar a Administração a emitir um novo acto de adjudicação não passa de um meio ao serviço daquele fim – o fim de evitar os prejuízos inerentes à perda das aludidas vantagens». Em seguida, admitindo que a ora Recorrente tenha prejuízos deste tipo, concluiu-se no acórdão recorrido que, em face da sua não invocação, não se pode determinar a medida em que «a requerente partilha do interesse globalmente atribuível ao agrupamento de concorrentes em que se integra», nem «quantificar o interesse atendível que a move». E, «por isso, e admitindo-se embora como provável a existência desse seu interesse, ele não poderá ser considerado senão como «minimum» – sendo a partir desta dimensão que se procederá ao cotejo dele com as consequências negativas que, para o interesse público, resultarão do deferimento da providência». Foi ponderando este interesse considerado mínimo com as consequências negativas para o interesse público que se entenderam resultar da suspensão de eficácia do acto, que se entendeu que estas excediam claramente aquele interesse da requerente, pelo que se indeferiu o pedido. A Recorrente sustenta no presente recurso jurisdicional, em suma, que o acórdão recorrido – violou o preceituado no n.º 4 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98, por considerar que é «minimum» o interesse que invocou, por o interesse que pode fundar uma pretensão de suspensão de eficácia de um acto de adjudicação ser «apenas e tão-só o de ainda ter a possibilidade de vir a ser o adjudicatário», ou seja «o interesse em não se criar uma situação de facto irreversível que impeça o efeito útil da sentença anulatória do acto de adjudicação»; – violou o mesmo normativo ao considerar, apesar da falta de resposta da autoridade requerida, que havia consequência negativas para o interesse público com o decretamento da suspensão de eficácia do acto de adjudicação; – violou ainda a mesma disposição ao decidir pela prevalência do interesse público quando não há qualquer urgência na implementação do sistema VTS. 7 – O art. 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98 estabelece o regime das medidas provisórias relativas a recursos contenciosos no âmbito da celebração de contratos de direito público de obras e de fornecimento. No seu n.º 4, estabelece-se que «as medidas devem ser pedidas, em requerimento próprio, ao tribunal competente para o recurso e não serão decretadas se o tribunal, em juízo de probabilidade, ponderados os direitos ou interesses susceptíveis de serem lesados, concluir que as consequências negativas para o interesse público excedem o proveito a obter pelo requerente». A primeira questão suscitada pela Recorrente, de saber se o interesse que pode fundar uma pretensão de suspensão de eficácia de um acto de adjudicação é «apenas e tão-só o de ainda ter a possibilidade de vir a ser o adjudicatário», já foi apreciada por várias vezes por este Supremo Tribunal Administrativo, inclusivamente pelo Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, vindo a ser entendido, em sintonia com o decidido no acórdão recorrido, que os «interesses susceptíveis de serem lesados» a que alude o n.º 4 do aludido art. 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98 não podem resumir-se à mera qualidade abstracta de vencido no concurso, antes devendo corresponder às vantagens concretas que a celebração e a execução do contrato presumivelmente trarão ao requerente da medida provisória. (Neste sentido, além do acórdão recorrido, podem ver-se os seguintes acórdãos: – do Pleno, de 3-10-2002, proferido no recurso n.º 48035-A; – da Secção, de 17-4-2002, proferido no recurso n.º 432/02; – da Secção, de 26-9-2002, proferido no recurso n.º 1072-A/02.) Aliás, a Directiva 89/665/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, que foi objecto de transposição para o direito nacional pelo Decreto-Lei n.º 134/98, inculca precisamente esta ideia ao estabelecer que «Os Estados-membros podem prever que, sempre que a instância responsável se debruce sobre a necessidade de tomar medidas provisórias, lhe seja possível tomar em consideração as prováveis consequências de tais medidas para todos os interesses susceptíveis de ser lesados, bem como o interesse público, e decidir não conceder essas medidas sempre que as consequências negativas possam superar as vantagens». Esta referência a «vantagens», no plural, expressa a possibilidade de relevância de uma pluralidade de benefícios do requerente da medida, que não se compagina com a interpretação defendida pela Recorrente de haver um único interesse daquele, de poder vir a ser adjudicatário. Para além disso, como se refere no acórdão recorrido, se fosse aquele o único interesse susceptível de ser ponderado, certamente que a redacção do n.º 4 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98 seria diferente, contendo uma referência directa à possibilidade de o requerente manter a possibilidade de vir a ser adjudicatário em vez de referir, de forma abrangente e não especificada, «o proveito a obter pelo requerente». Assim, na linha dessa jurisprudência, e ao contrário do defendido pela Recorrente, é de continuar a entender que é possível, pelo menos, a ponderação de «proveito a obter» com o decretamento da medida que esteja para além do que é inerente à reinvestidura da requerente na posição de concorrente, para formular o juízo de probabilidade previsto no referido n.º 4 do art. 5.º, visando apurar se as consequências negativas para o interesse público decorrentes do deferimento da providência requerida excedem ou não esse proveito que o requerente obtém. 8 – A segunda questão suscitada pela Recorrente é a de ter sido violado o n.º 4 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98 ao entender-se haver consequências negativas para o interesse público com o decretamento da suspensão de eficácia do acto de adjudicação, apesar da falta de resposta da autoridade requerida. Não se vislumbra, porém, naquela disposição, qualquer referência à necessidade de o interesse público ter de ser afirmado pela autoridade requerida. Por outro lado, apesar de, à face daquela disposição, os interesses a ponderar para decretamento da medida serem apenas o interesse público e o interesse do requerente da providência (e não também os interesses de contra-interessados), no n.º 2 do art. 5.º impõe-se a citação dos contra-interessados que, nestas circunstâncias, não sendo ponderáveis os seus interesses próprios, só pode ter como justificação possibilitar-lhes a afirmação e prova da existência de interesses públicos, únicos que podem contrapor ao do requerente. Por isso, desde logo por esta razão é de admitir que a invocação e prova do interesse público seja efectuada apenas pelas contra-interessadas, embora a sua não invocação pela autoridade requerida possa ser um elemento relevante a nível da fixação da matéria de facto. Para além disso, embora não haja no processo de medidas provisórias uma remissão expressa para a globalidade das normas da L.P.T.A., ela é potencialmente aplicável à generalidade dos meios processuais que correm nos tribunais administrativos, como resulta do seu art. 1.º. Por isso, na ausência de elementos normativos que permitam concluir pelo afastamento de todas ou algumas das suas normas, é àquela Lei e ao C.P.C., que o mesmo art. 1.º indica como legislação subsidiária, que há que recorrer, na falta de regulamentação especial, para integrar as lacunas de regulamentação. Sendo assim, vigoram também neste processo de medidas provisórias as regras dos arts. 515.º e 664.º do C.P.C., que permitem ao Tribunal atender a todos os factos alegados por qualquer das partes e às provas por qualquer delas produzidas, independentemente de esses factos e provas aproveitarem à parte que os afirma ou as produz. Assim, não havia nem há qualquer obstáculo processual a que no acórdão recorrido se tivessem em conta as «observações que as recorridas fizeram sobre a matéria», designadamente a afirmação de interesses públicos no não decretamento da medida. 9 – A Recorrente sustenta ainda que o acórdão recorrido violou o referido n.º 4 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98 ao decidir pela prevalência do interesse público quando não há qualquer urgência na implementação do sistema VTS. No acórdão recorrido formulou-se um juízo positivo sobre as vantagens da utilização do sistema VTS para a defesa do ambiente, para a prevenção da criminalidade e para a segurança de pessoas e bens, entendendo-se que ele aporta «uma assinalável melhoria em todas as vertentes do tráfego marítimo» e que ficam com ele melhor salvaguardados valores ligados à salvação de vidas humanas e à preservação ambiental. Trata-se, aqui, de ilações que se retiraram da prova produzida, sem fazer apelo à interpretação de qualquer norma ou princípio jurídico e sem utilização da sensibilidade jurídica dos julgadores, pelo que se trata de um puros juízos de facto. (Em sintonia com o defendido pelo Prof. ANTUNES VARELA em Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 122º, página 220, deve entender-se que os juízos de facto (juízos de valor sobre matéria de facto) cuja emissão ou formulação se apoia em simples critérios próprios do bom pai de família, do homo prudens, do homem comum, só podem ser apreciados pelos tribunais com poderes no domínio da fixação da matéria de facto. Os juízos sobre a matéria de facto que na sua formulação apelam essencialmente para a sensibilidade ou intuição do jurista, para a formação especializada do julgador, que estão mais presos ao sentido da norma aplicável ou aos critérios de valorização da lei são do conhecimento dos tribunais com meros poderes de revista.) Por isso, tendo o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo poderes de cognição limitados a matéria de direito (art. 21.º, n.º 3, do E.T.A.F.) está afastada a possibilidade de apreciação dos juízos referidos, que têm de considerar-se matéria de facto assente. De qualquer forma, o relevo do sistema VTS para a «aumentar a segurança e a eficácia do tráfego marítimo, melhorar a resposta das autoridades a incidentes, a acidentes ou a situações potencialmente perigosas no mar, incluindo operações de busca e de salvamento, e contribuir para uma melhor prevenção e detecção da poluição causada pelos navios» é reconhecido mesmo legislativamente, pelo art. 1.º da Directiva 2002/59/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho de 2002, pois ele é um dos meios aí previstos para serem atingidos esses objectivos (art. 8.º). Assim, a questão que se coloca, à face do n.º 4 do art. 5.º, é a de saber se, sendo relevante para aqueles fins de salvação de vidas humanas e de preservação ambiental a implementação do sistema VTS, as consequências negativas da sua não adopção imediata excedem o proveito que a Recorrente pode obter com a manutenção da possibilidade de vir a ser a adjudicatária e vir a celebrar o contrato respectivo, com vantagens pecuniárias não quantificadas nem determináveis. Esta questão não pode deixar de ser resolvida no sentido da prevalência destes valores de salvação de vidas humanas e de preservação ambiental, pela manifesta supremacia destes valores, protegidos como valores primaciais pelos arts. 24.º e 81.º, alínea a), da C.R.P. (O direito à vida é o primeiro e mais importante direito fundamental proclamado pela C.R.P. (art. 24.º) e a promoção da qualidade de vida, intimamente ligada à preservação ambiental, é indicada entre as primeiras incumbências prioritárias do Estado [art. 81.º, alínea a), da C.R.P.].), sobre o interesse de a Recorrente manter a possibilidade de vir a ser adjudicatária e os seus interesses meramente materiais não quantificados, que no acórdão recorrido se admitiu existirem. Por outro lado, embora a Recorrente tenha afirmado que o interesse público da implementação do sistema VTS é mínimo, por existir em funcionamento um outro sistema eficaz, o certo é que isso não foi dado como assente no acórdão recorrido, quer directamente no arrolamento dos factos considerados como provados quer em qualquer juízo sobre eles formulado. Por isso, em face da referida limitação do poderes de cognição deste Supremo Tribunal Administrativo, não se pode ter como assente que esteja em funcionamento um sistema eficaz de controlo do tráfego marítimo. O facto de a autoridade requerida ter submetido a apreciação do procedimento à Procuradoria Geral da República não afasta a referida conclusão sobre a conveniência para o interesse público da implementação rápida do sistema VTS, pois, por si mesma, não implica qualquer efeito suspensivo dos actos subsequentes à adjudicação. Assim, tem de concluir-se que as prováveis consequências negativas para o interesse público, consubstanciadas na probabilidade de ocorrerem lesões dos referidos valores primaciais, excedem manifestamente o interesse da Recorrente em poder vir a ser a adjudicatária e os interesses materiais não quantificados que com essa possibilidade poderiam ser satisfeitos. Por isso, justifica-se que seja indeferida a requerida suspensão de eficácia. Termos em que acordam neste Pleno da Secção do Contencioso Administrativo em – negar provimento ao recurso e – confirmar o acórdão recorrido. Custas pela recorrente, com taxa de justiça de 500 euros e procuradoria de 250 euros. Lisboa, 11 de Dezembro de 2002 Jorge de Sousa – Relator - Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Abel Atanásio – Vítor Gomes – Santos Botelho – António Samagaio (vencido relativamente à questão da admissibilidade do recurso para o Tribunal Pleno do acórdão da Secção sobre a suspensão de eficácia, ainda que prevista no DL 134/98, de 15 de Maio, porquanto o art. 103º, nº 2 da LPTA não admite tal tipo de recurso, salvo por oposição de julgados, o que não é o caso. Acresce que são razões suficientes para impor uma interpretação diferente daquela que fez vencimento, a natureza da medida provisória (suspensão de eficácia) que até caduca com a decisão final no processo principal) e a exigência legal da celeridade na resolução do respectivo procedimento. Por outro lado a tese vencedora mostra-se contrária ao direito processual civil, aplicável subsidiariamente – artº 1º da LPTA -, que não admite recurso de procedimentos cautelares ou de medidas provisórias para o Tribunal de revista – artº 387º - A do CPC – como é o caso do Tribunal Pleno). Adelino Lopes (vencido pelas razões expendidas pelo Exmº. Conselheiro António Samagaio). João Cordeiro (Vencido pelas mesmas razões).

Sumário

II- O requerente da medida provisória conexa com recurso contencioso de acto de adjudicação praticado no âmbito do Decreto-Lei n.º 134/98 tem de alegar «o proveito a obter» com o seu decretamento, que não se tem de limitar ao que é inerente à sua reinvestidura na posição de concorrente, sendo a esse proveito que se terá de atender, para formular o juízo de probabilidade previsto no n.º 4 do art. 5.º daquele diploma, visando apurar se as consequências negativas para o interesse público decorrentes do deferimento da providência requerida excedem ou não esse proveito que o requerente obtém.

III- Aplicam-se subsidiariamente ao referido processo de medidas provisórias as normas da L.P.T.A. e, por via do art. 1.º desta, do C.P.C., em tudo que não estiver especialmente previsto e não seja afastado por disposições do Decreto-Lei n.º 134/98.

IV- O Tribunal pode apurar a existência de interesse público, nos casos em que a autoridade requerida não respondeu ao pedido de medidas provisórias e só os contra-interessados se pronunciaram, invocando esse interesse.

V- No juízo a formular nos termos do n.º 4 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98, deve dar-se prevalência aos valores de salvação de vidas humanas e de preservação ambiental, protegidos como valores primaciais pelos arts. 24.º e 81.º, alínea a), da C.R.P., sobre o interesse de uma sociedade comercial manter a possibilidade de vir a ser adjudicatária e interesses materiais não quantificados que poderiam derivar da posição de adjudicatária de contrato.

Texto Integral

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A..., requereu na Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo que, ao abrigo do disposto no art. 2º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, fosse decretada a medida provisória de suspensão da eficácia do despacho do Secretário de Estado da Administração Marítima e Portuária, de 11-3-2002, que determinou «a adjudicação do fornecimento e montagem de equipamentos, software, demais serviços e assistência à implementação do Sistema Nacional de Tráfego Marítimo (VTS) no continente e da empreitada de concepção/projecto/construção/remodelação das infra-estruturas de apoio ao concorrente constituído pela .../.../.../...».

A autoridade requerida não respondeu, apenas o tendo feito as Requeridas Particulares.

Por acórdão de 8-5-2002, da 3.ª Subsecção deste Supremo Tribunal Administrativo, foi indeferido o pedido.

Inconformada, a requerente interpôs o presente recurso para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1. O interesse que funda a pretensão de um requerente de uma medida provisória de suspensão da eficácia de um acto de adjudicação é apenas e tão-só o de ainda ter a possibilidade vir a ser o adjudicatário; ou seja, o interesse em não se criar uma situação de facto irreversível que impeça o efeito útil da sentença anulatória do acto de adjudicação;

2. Ao considerar que esse interesse é o interesse "minimum" da requerente, o douto Acórdão recorrido violou o disposto no n.º 4 do artigo 5º do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio;

3. O douto Acórdão recorrido, violou ainda o disposto no mesmo n.º 4 do artigo 5º do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, ao considerar que havia consequências negativas para o interesse público com o decretamento da peticionada medida provisória de suspensão da eficácia do acto de adjudicação;

4. Com efeito, porque a autoridade requerida não respondeu deveria o douto Acórdão recorrido ter desconsiderado totalmente a argumentação que sobre a matéria expenderam as requeridas particulares;

5. Por outro lado, ainda que se pudesse ter em consideração as observações que, a este propósito, fizeram as requeridas particulares e se pudesse ignorar o silêncio da autoridade requerida, o douto Acórdão recorrido não poderia ter concluído pela prevalência do interesse público no confronto do proveito a obter pela requerente;

6. Com efeito, não há qualquer urgência na implementação do sistema VTS como o atesta a circunstância de o Senhor Ministro das Obras Públicas ter remetido todo o processo de concurso para a Procuradoria-Geral da República a fim de que esta emitisse parecer sobre a legalidade da adjudicação;

7. Ao decidir pela prevalência do interesse público, o douto Acórdão recorrido violou o disposto na parte final do n.º 4 do artigo 5º do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio.

Termos em que deve ser dado provimento ao presente recurso jurisdicional e, em consequência, ser revogado o douto Acórdão recorrido e substituído por outro que conceda a peticionada medida provisória de suspensão da eficácia do despacho de 11 de Março de 2002 do Secretário de Estado da Administração Marítima e Portuária,

As Requeridas Particulares contra-alegaram, concluindo da seguinte forma:

A) O presente recurso jurisdicional foi interposto pela ora Recorrente A... do Acórdão datado de 08.05.2002, proferido pela 3.ª Subsecção da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo no processo de medidas provisórias deduzido ao abrigo do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, em que peticionou a suspensão de eficácia do acto de adjudicação praticado pelo Exmº Sr. Secretário de Estado da Administração Marítima e Portuária, com data de 11.03.2002, o qual veio indeferir o referido pedido por considerar que os prejuízos para o interesse público com o seu deferimento seriam superiores ao proveito que a requerente pudesse retirar do mesmo;

B) Como questão prévia ao conhecimento do presente recurso vieram as ora Recorridas alegar a inadmissibilidade legal da admissão do recurso interposto pela Recorrente ao abrigo do n.º 4 do art. 687.º do CPC, aplicado ex vi art. 102.º LPTA, por via da remissão operada pelo n.º 6 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, per considerarem ter sido violado o art. 103.º LPTA, n.º 2 na redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro atento o facto de entender que, porque se trata de recurso jurisdicional de decisão proferida em processo de suspensão de eficácia em que o Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou em 1 instância, dessa decisão não cabe recurso pela aplicação que haveria a fazer desse preceito da LPTA, atentas as razões melhor descritas nestas alegações, mas que procedem não só do facto de a tramitação do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio recorrer subsidiariamente dos termos da LPTA (mesmo quando não haja remissão expressa no n.º 6 do art. 5.º), como ainda por imperativos provindos do princípio de igualdade;

C) Quanto ao mérito do recurso, as Recorridas contestam a visão da Recorrente segundo a qual o seu interesse em ser futuro adjudicatário seria suficiente para fins de cotejo entre interesses públicos e privados em presença. As Recorridas secundam a decisão recorrida na linha da necessidade de indicação e de demonstração concreta de interesses materiais que permitam fundar o interesse da Recorrente, sendo que, in extremis, o único interesse alegado - de possibilidade de discussão da posição de adjudicatário em consequência de anulação não pode ser considerado mais do que um interesse mínimo;

D) Esse interesse mínimo, quando comparado com os relevantes interesses públicos que o contrato visa assegurar tem de soçobrar, não sendo possível afirmar que os interesses de segurança marítima em causa não se relacionam com valores como vidas humanas, bens e interesses patrimoniais;

E) Por outro lado, também não pode proceder a ideia de que estaria em causa apenas a instalação de um mais eficaz sistema de gestão e controlo marítimo nos portos secundários, quando, na verdade, não só os portos secundários não são ainda dotados de tais sistemas - só os principais, e alguns ainda em fase de implementação como ainda esse é apenas o objecto secundário do contrato. O objecto principal é a implementação do sistema VTS, que é um sistema que vai colocar radares em toda a linha de costa portuguesa para monitorizar o tráfego marítimo, as operações em alto mar, coordenar buscas e salvamento, detectar acidentes e enviar meios de socorro em alto mar, coordenar linhas de tráfego, detectar e evitar actos criminosos como transbordos de cargas ilegais como contrabando ou estupefacientes ou ainda imigração ilegal e lavagem de tanques em alto mar e outros actos de delitos ambientais. Para além disto vai evitar colisões e vai mais depressa enviar meios de socorro de modo a evitar a perda diária de vidas e bens (navios e cargas) que até agora se vem verificando;

F) São este os aspectos que demonstram a urgência na celebração e execução do contrato, com o que o deferimento da medida se torna impossível atenta a manifesta prevalência dos interesses públicos em causa, face a um diminuto interesse privado. Por outro lado, a Recorrente também não consegue demonstrar que, quer seja por via do interesse do Estado Português obter a sede da Agência Europeia de Segurança Marítima, quer seja pela via de contestação à urgência de utilização de fundos, a urgência invocada não se verifique e também não o consegue pelos restantes argumentos aduzidos, como seja a discussão acerca do sentido da recomendação da Assembleia da República;

G) Acresce que as alegações da Recorrente se mostram também imprestáveis para porem em causa a defesa erguida pelas ora Recorridas em 1º instância, pois que, desde logo e sem se esgotarem nesta sede os argumentos esgrimidos, ficou demonstrado que a titularidade dos valores e interesses públicos em causa com a celebração e execução do contrato é o órgão competente do Instituto Marítimo-Portuário, razão para que, pelo menos a sua defesa sempre devesse ser levada em linha de conta, já que a Autoridade Requerida só o é porque as regras de aprovação da despesa implicam que seja o autor do acto de adjudicação. Porém não é o titular dos interesses prosseguidos com esse acto, razão para que o argumento da Recorrente não possa proceder, ainda que esta tivesse razão quanto à impossibilidade de este Tribunal levar em linha de conta os argumentos das recorridas arguidos em 1ª instância, o que não se concede, desde logo, por a matéria de ponderação proveniente do art. 5.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio se tratar de matéria de direito, para a qual este tribunal teria sempre oficiosamente competência para conhecer e apreciar em qualquer instância;

H) Refira-se ainda que não é aceitável pensar que do facto de a Autoridade Requerida não ter respondido e ter solicitado um parecer à Procuradoria-Geral da República que tais factos possam implicar algo para fins de decisão nos presentes processos, designadamente quanto a cominações ou como significando qualquer ausência de interesses relevantes a serem sustentados;

I) Por fim, e com vista a demonstrar cabalmente que os prejuízos públicos com o deferimento da medida provisória ultrapassam largamente qualquer proveito que a Recorrente pudesse retirar desse decretamento, as ora Recorridas demonstraram ainda os valores em defesa com a celebração e execução do contrato – cuja implementação e protecção se justifica seja feita com urgência – e cotejaram-nos com os interesses privados em confronto, tendo concluído pela necessária prevalência dos primeiros, assim se retomando o exercício de ponderação feito em 1.ª instância, fruto do objecto deste recurso jurisdicional ser também o próprio pedido de suspensão;

J) Apesar de as Recorridas não estarem sujeitas a um princípio de vinculação ao teor das conclusões – contrariamente ao que sucede com a Recorrente – tem esta a referir que os valores de segurança de pessoas e bens e protecção contra actividades ilícitas que o contrato vai implementar obrigam a que a decisão deste recurso não possa ser distinta do sentido da decisão proferida no Acórdão recorrido;

K) Isto porque será o sistema VTS pretendido instalar que permitirá evitar perdas de vidas no mar por colisões, mau tempo, avarias ou incêndios a bordo por "em tempo real" dar a posição do navio ou navios e enviar meios de socorro adequados, evitando mortes e feridos, bem como perda de navios e bens, coisa que actualmente sucede quase diariamente. Evita também a prática exercida quotidianamente nas nossas costas de lavagens de tanques em alto mar, poluindo as águas e as costas com restos de crude e óleo, pois que o sistema permite "ver" esses factos a sucederem, prevenindo e detectando contra tais práticas. Por outro lado, permite ainda separar linhas de tráfego marítimo, evitando colisões e dificuldades de triagem de tráfego em zonas concorridas (Cabo de S. Vicente é uma das mais concorridas do Mundo). Por outro lado permite detectar e impedir em tempo - pela via de avançadas comunicações com outros serviços públicos – a prática de transbordos em alto mar de cargas ilícitas como contrabando ou drogas para navios mais pequenos que a olho não se detectam, bem como operações de transferência de imigrantes ilegais ou abandono dos mesmos nas águas para escapar a controlos policiais. Todas estas operações não são exercidas actualmente com eficácia, sendo necessário dotar Portugal deste sistema que muitos dos seus parceiros comunitários já têm, pondo-se cobro à perda de vidas humanas, navios e cargas, bem como a actividades ilícitas que decorrem nas nossas costas;

L) Por todas estas razões, os interesses públicos em causa suplantam largamente qualquer interesse privado que pudesse resultar do deferimento da medida, sendo que a urgência na celebração e execução do contrato se acham plenamente justificadas.

Terminam requerendo

- que seja mantida a decisão em recurso,

- que seja considerada procedente por provada a questão prévia da admissibilidade do recurso e, em consequência, ser o presente recurso jurisdicional rejeitado por legalmente inadmissível,

- se assim não se entender, que seja considerado improcedente o recurso jurisdicional, mantendo-se, em conformidade a decisão recorrida de indeferimento da medida provisória requerida.

Após a apresentação do requerimento de interposição de recurso, a Recorrente veio juntar aos autos os documentos de fls. 379 a 385, relativos à remessa à Procuradoria Geral da República de cópia do procedimento administrativo do concurso a que se reportam os autos, com pedido de «aferição de eventuais vícios susceptíveis de afectar a sua validade» (fls. 384).

As Requeridas Particulares pronunciaram-se sobre estes documentos, nos termos que constam de fls. 481-494.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso, nos seguintes termos:

A questão a decidir no presente recurso jurisdicional é a de saber se a ponderação dos interesses susceptíveis de serem lesados que, nos termos do artigo 5º, n.º 4, do DL n.º 134/98, de 15-05, o Tribunal efectuou, concluindo que as consequências negativas para o interesse público da pretendida suspensão excediam o proveito a obter pelo requerente com o deferimento da providência em causa, é ou não correcta.

A nosso ver, e salvo o devido respeito pelo decidido na Secção, afigura-se-nos que os prejuízos decorrentes do atraso que o deferimento da providência requerida provocaria na conclusão do procedimento administrativo em causa não serão de tal modo relevantes que se sobreponham aos prejuízo invocados pela recorrente no seu requerimento inicial.

Para reforçar tal posição sustentada nas alegações de fls. 353, às quais genericamente aderimos, afigura-se que não é indiferente o facto da entidade requerida, autora do acto de adjudicação cuja eficácia se pretende ver suspensa, não ter contraditado os argumentos aduzidos no sentido do deferimento da providência, uma vez que não respondeu ao pedido de suspensão nem apresentou contra-alegações no presente recurso.

As afirmações por parte da recorrente de que a fiscalização da costa marítima, bem como os serviços de gestão, controle e segurança marítimos continuarão a efectuar-se e que os prejuízos do eventual atraso na instalação e funcionamento do novo sistema traduzem-se, ao fim e ao cabo, apenas em algum atraso na actualização tecnológica do sistema actual, não é rebatida pela entidade interessada na contratação, pelo que se nos afigura não poder concluir-se, como faz o douto acórdão recorrido, que o interesse publico na adjudicação e posterior celebração do contrato sobreleva ao interesse da recorrente.

Pelo exposto, somos de parecer que deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se o acórdão recorrido e decretando-se a suspensão de eficácia do despacho de adjudicação identificado a fls. 2.

As Requeridas Particulares vieram juntar aos autos um requerimento com cópias da Directiva 2002/59/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e do Regulamento (CE) n.º 1406/2002, do Parlamento Europeu e do Conselho, ambos de 27 de Junho de 2002, relativos à instituição de um sistema comunitário de acompanhamento e de informação do tráfego de navios e à instituição da Agência Europeia de Segurança Marítima.

A Recorrente pronunciou-se sobre este requerimento, nos termos que constam de fls. 546 a 550 e respondeu à questão prévia suscitada pelas Requeridas Particulares nas suas contra-alegações, defendendo a sua improcedência.

Com dispensa de vistos, vêm os autos à conferência, para decidir.

2- No acórdão recorrido deram-se como assentes os seguintes factos:

1- Na III Série do DR de 30/7/01, foi publicado o anúncio da abertura do «concurso público internacional para adjudicação do fornecimento e montagem de equipamentos, "software", demais serviços e assistência à implementação do Sistema Nacional de Controlo de Tráfego Marítimo (VTS) no continente e da empreitada de concepção/projecto/construção/remodelação das infra-estruturas de apoio (art. 87º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho)».

2- Foram apresentadas e admitidas três propostas, emanadas de três agrupamentos de concorrentes, pertencendo a aqui requerente a um deles e sendo outro desses agrupamentos constituído pelas ora requeridas particulares.

3- No seu relatório final, elaborado em 5/3/02, o júri do concurso ordenou as propostas para efeito de adjudicação, atribuindo o 1.º lugar à proposta apresentada pelo agrupamento formado pelas ora requeridas particulares e o 3.º lugar à proposta apresentada pelo agrupamento em que se integrava a aqui requerente.

4- Em 6/3/02, o Presidente do Conselho de Administração do IMP – Instituto Marítimo-Portuário, exarou um despacho em que, referindo que aquele Conselho acolhera o sentido expresso no relatório final do júri, mandou que o caso fosse submetido à apreciação do Secretário de Estado da Administração Marítima e Portuária.

5- Em 11/3/02, aquele Secretário de Estado, e aqui requerido, adjudicou as actividades postas a concurso ao agrupamento de empresas constituído pelas aqui recorridas particulares, conforme despacho cuja cópia consta de fls. 49 e s. destes autos.

6- Nas Grandes Opções do Plano, publicadas no DR de 27/12/01, o Governo relacionou a operacionalidade do sistema VTS com a questão da «segurança marítima» e com a «melhoria das condições de segurança e ambientais», dizendo ainda que «a questão da segurança marítima teve peso na decisão da candidatura de Portugal a sede da Agência Europeia de Segurança Marítima».

7- No subfactor «Meios de Detecção por Radar», a que o júri do concurso atendeu na apreciação do que os concorrentes propunham, incluíam-se elementos vários que directamente se relacionavam com a aptidão dos sistemas VTS propostos para realizarem a monitorização dos navios ao longo das zonas costeiras servidas pelos equipamentos a implantar.

3- Nas suas contra-alegações, as recorridas particulares impugnam a decisão de admissão do presente recurso jurisdicional, nos termos do art. 687.º, n.º 4, do C.P.C

Sendo tal questão logicamente prioritária, começar-se-á por apreciá-la.

A inadmissibilidade do presente recurso jurisdicional é defendida pelas recorridas com base no n.º 2 do art. 103.º da L.P.T.A. que estabelece o seguinte:

2- Salvo por oposição de julgados, não é também admissível recurso dos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo que decidam sobre a suspensão de eficácia de actos contenciosamente impugnados.

4- Na análise da questão terá de ter-se em conta também o art. 24.º do E.T.A.F. que estabelece as competências do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, de que pode surgir um primeiro obstáculo à admissibilidade de recursos para aquele órgão de acórdãos da respectiva Secção.

Na verdade, do teor literal deste artigo resulta que, para além de recursos com fundamento em oposição de julgados e processos de conflitos, este Pleno apenas conhece «dos recursos de acórdãos proferidos em recurso directamente interposto para a Secção que não sejam da competência do plenário». Esta referência aos acórdãos proferidos nos recursos directos, interpretada literalmente, pode conduzir à conclusão de que não cabe na competência do Pleno o conhecimento dos acórdãos da Secção que não sejam proferidos em processos de recurso directo, designadamente dos proferidos processos autónomos de meios processuais acessórios.

No entanto, independentemente de esta disposição poder ser interpretada por forma a abranger os meios processuais autónomos conexos com os recursos directos (por via de mera interpretação declarativa, ou, se necessário, de interpretação extensiva), o seu alcance restritivo encontra-se alterado por legislação posterior.

Na verdade, aquele art. 24.º, alínea a), do E.T.A.F. já vem da sua redacção inicial, que foi complementada pela L.P.T.A., ao estabelecer no seu art. 103.º, também na redacção inicial, que «salvo por oposição de julgados, só não é admissível recurso dos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo que decidam a) Em segundo grau de jurisdição, b) Sobre conflitos de jurisdição ou de competência, c) Sobre recursos de actos do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais ou do seu presidente, d) Sobre a suspensão de eficácia de actos contenciosamente impugnados».

Este art. 103.º, na redacção inicial, ao fixar com carácter exaustivo («só não é admissível») os casos de inadmissibilidade de recurso de acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, estabelece uma regra de recorribilidade de todas os outros acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo. Por isso, sendo este art. 103.º inicial uma norma da L.P.T.A., (Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho), aprovada após E.T.A.F. (Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril) tem de concluir-se que com a aquele diploma passaram a ser susceptíveis de recurso todos os acórdãos da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo que não são aí excluídos, designadamente os proferidos em pedidos de declaração de ilegalidade de normas, execução de julgados e produção antecipada de prova, para além dos que pudessem vir a ser-lhe confiados por lei posterior [alíneas i), n), o) e p) do art. 24.º do E.T.A.F., na redacção inicial]. (Não há sequer uma sucessão de regimes jurídicos, uma vez que o art. 24.º do E.T.A.F. só entrou em vigor no momento da entrada em vigor da L.P.T.A. (art. 122.º do E.T.A.F.).)

Por outro lado, embora neste art. 103.º não se referisse para qual das formações do Supremo Tribunal Administrativo eram recorríveis os acórdãos da Secção, estava ínsito nos arts. 22.º e 24.º do E.T.A.F. que caberia ao Pleno da Secção do Contencioso Administrativo conhecer de tais recursos, por o Plenário, integrado por juízes de ambas as Secções do Supremo Tribunal Administrativo, estar naturalmente vocacionado para a apreciação de conflitos de jurisprudência entre tribunais administrativos e tribunais tributários ou de jurisdição entre tribunais ou autoridades administrativas e tribunais ou autoridades fiscais ou aduaneiras.

O Decreto-Lei n.º 229/96 manteve aquela alínea a) do art. 24.º do E.T.A.F. e, embora tenha retirado do art. 103.º o advérbio «só», ao reportar-se à inadmissbilidade de recurso de acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, acaba por ter alcance semelhante ao que resultava da redacção anterior, pois o arrolamento de casos de inadmissibilidade de recurso tem ínsita a afirmação da recorribilidade, à face das regras gerais, nos casos não arrolados.

Conclui-se, assim, que o teor do art. 24.º do E.T.A.F. não é obstáculo à admissibilidade de recursos jurisdicionais de acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo que não sejam proferidos em processos de recursos directos para a Secção do Contencioso Administrativo (para além dos casos de oposição de julgados), designadamente nos outros meios processuais em que esta intervém em primeiro grau de jurisdição que não são referidos no art. 103.º como casos de inadmissibilidade de recurso.

Por isso, não resulta deste art. 24.º um obstáculo à admissibilidade do presente recurso jurisdicional.

5- Resta apurar se o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido em processo de medidas provisórias previstas nos arts. 2.º, n.º 2, e 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98 pode enquadrar-se no n.º 2 do art. 103.º do E.T.A.F., quando a medida pedida é a suspensão de eficácia de acto administrativo.

É manifesto que os acórdãos que, no âmbito deste processo especial de medidas provisórias, apreciem pedidos de suspensão de eficácia se enquadram no teor literal deste n.º 2 do art. 103.º (são acórdãos que decidem «sobre a suspensão de eficácia de actos contenciosamente impugnados»

No entanto, a letra da lei, embora seja um elemento condicionante da interpretação jurídica, impedindo a adopção de interpretações que não tenham um mínimo de correspondência no texto legal (n.º 2 do art. 9.º do Código Civil), não é sequer o elemento mais importante, sendo imposto pelo n.º 1 do mesmo artigo que o intérprete não se cinja à letra da lei, antes reconstitua a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo em conta sobretudo a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.

Nesta análise do n.º 2 do art. 103.º, constata-se, desde logo, que esta disposição, resultante da redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, reportava-se, então, ao meio processual acessório de suspensão de eficácia de actos administrativos previsto nos arts. 76.º a 81.º da L.P.T.A., que era o único meio processual previsto para apreciação de pedidos de suspensão de eficácia. Assim, logo numa primeira análise, é patente que não se pode concluir, com base no teor literal daquele n.º 2 do art. 103.º, que houve uma intenção legislativa de proibir o recurso jurisdicional de acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo proferidos noutros processos que não sejam os do meio processual acessório previsto naqueles arts. 76.º a 81.º da L.P.T.A., designadamente os proferidos em primeiro grau de jurisdição nos processos previstos no Decreto-Lei n.º 134/98, que não poderiam ter estado presentes na mente legislativa.

Por outro lado, o naturalmente débil apoio que se pode retirar da letra do n.º 2 do art. 103.º no sentido da sua aplicação a estes processos especiais de medidas provisórias choca com um elemento normativo da mesma natureza que é o facto de o Decreto-Lei n.º 134/98, no n.º 6 do seu art. 5.º, indicar como legislação subsidiariamente aplicável às medidas provisórias nele previstas os arts. 6.º, 77.º, 78.º, 79.º, 113.º e 120.º da L.P.T.A., mas não outras normas do processo de suspensão de eficácia, designadamente os arts. 76.º, 80.º e 81.º e também aquele n.º 2 do art. 103.º.

Trata-se, aqui, de um elemento interpretativo manifestamente mais relevante, pois trata-se de um texto elaborado tendo em mente o próprio processo especial de medidas provisórias. Por outro lado, são incluídas naquela remissão normas próprias dos processos de suspensão de eficácia regulados na L.P.T.A. e normas sobre recursos jurisdicionais (os arts. 113.º e 120.º), pelo que, sendo o n.º 2 do art. 103.º simultaneamente uma norma própria dos processos de suspensão de eficácia e dos recursos jurisdicionais e, por isso, havendo uma dupla razão para ter sido ponderada ao fixar a legislação subsidiária, não é crível que esteja subjacente à sua não inclusão naquela lista de normas um «esquecimento» legislativo. Sendo assim, aquela omissão de referência ao n.º 2 do art. 103.º é de considerar como sendo intencional.

Por outro lado, não valem em relação aos processos especiais de medidas provisórias previstos no Decreto-Lei n.º 134/98, as razões que podem ter levado o legislador a estabelecer o regime de inadmissbilidade de recurso dos acórdãos que conheçam de pedidos de suspensão de eficácia.

Essa razão de ser não pode assentar na urgência do processo ou no interesse secundário das providências que são objecto de meios processuais acessórios, pois entre estes meios (Como tal qualificados na L.P.T.A., independentemente da adequação da designação.), no que concerne àqueles de que o Supremo Tribunal Administrativo pode conhecer em primeiro grau de jurisdição, incluem-se a execução de julgados e a produção antecipada de prova [art. 26.º, alíneas h) e i), do E.T.A.F.], esta última também com carácter urgente (art. 6.º da L.P.T.A.), e o art. 103.º não estabelece qualquer limitação ao recurso jurisdicional dos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo proferidos no seu âmbito.

Por isso, a razão da inadmissibilidade do recurso de acórdãos de decidam sobre a suspensão de eficácia prevista no art. 103.º, n.º 2, a única razão que só vale relativamente a este meio processual acessório, será a do efeito suspensivo imediato provisório que é concedido, em regra, ao requerente, só pelo facto de apresentar o pedido ao tribunal, que tem um efeito prático equivalente a um deferimento provisório da pretensão apresentada e que é susceptível de ser prolongado, por mera vontade do requerente, através de recurso jurisdicional, nos casos em que foi indeferido pelo tribunal que o apreciou em primeiro grau de jurisdição. (O recurso jurisdicional de decisão que indefira pedido de suspensão de eficácia tem efeito meramente devolutivo, como decorre dos n.ºs 1 e 2 do art. 105.º da L.P.T.A., pelo se mantém o efeito suspensivo provisório atribuído à apresentação do pedido de suspensão.) Por outro lado, embora esta possibilidade de prolongamento do efeito suspensivo por mera vontade do requerente também exista relativamente a decisões judiciais dos tribunais administrativos de círculo e do Tribunal Central Administrativo, o facto de ser o Supremo, o Tribunal superior e de presumível maior qualidade da hierarquia dos tribunais administrativos, a decidir, conjugado com aquele efeito suspensivo automático, justificará aquele regime especial de inadmissbilidade de recurso.

Ora, esta razão não vale em relação às medidas provisórias previstas nos arts. 2.º, n.º 2, e 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98, pois o art. 80.º da L.P.T.A., que prevê a suspensão automática da execução do acto, não se inclui entre as normas da L.P.T.A. que aquele diploma manda aplicar subsidiariamente. Indicando-se, entre estas normas, os arts. 77.º, 78.º e 79.º da L.P.T.A., a não indicação do subsequente art. 80.º não pode deixar de entender-se como intencional, pois é inimaginável que não tivesse sido ponderada a possibilidade da sua indicação. Por outro lado, sendo admitida, pelo Decreto-Lei n.º 134/98 a impugnação de «todos os actos administrativos relativos à formação do contrato» (art. 2.º, n.º 1) e não apenas do acto final, a atribuição de efeito suspensivo automático a qualquer requerimento de suspensão de eficácia, podendo traduzir-se em múltiplas suspensões injustificadas do procedimento respectivo, seria uma solução legislativa manifestamente desacertada que, por isso, tem de presumir-se não ter sido adoptada (art. 9.º, n.º 3, do Código Civil), o que justifica a não inclusão daquele art. 80.º na lista das normas subsidiariamente aplicáveis. Para além disso, o n.º 3 do art. 2.º Directiva n.º 89/665/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, que foi transposta para o direito interno nacional por aquele Decreto-Lei n.º 134/98, proíbe expressamente a possibilidade de no âmbito deste contencioso da formação de contratos serem atribuídos efeitos suspensivos não derivados da adopção ponderada de medidas provisórias, ao estabelecer que «os processos de recurso, por si só, não devem ter necessariamente efeitos suspensivos automáticos sobre os processos de adjudicação de contratos a que se referem». (Como é óbvio, será indiferente, para o fim em vista, que os efeitos suspensivos automáticos derivem da própria interposição de recurso ou de processo autónomo dele dependente.)

Por isso, e será o mais importante, também por não valer em relação aos processos de medidas provisórias a razão de ser da inadmissibilidade de recurso jurisdicional prevista no n.º 2 do art. 103.º, é de concluir que não pode aceitar-se a interpretação que resulta linearmente da letra da deste normativo. (Cessante ratione legis cessat eius dispositio (lá onde termina a razão de ser da lei termina o seu alcance) – BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, página 186.)

Por outro lado, esta peculiaridade do regime dos processos de suspensão de eficácia regulados na L.P.T.A. em relação aos processos de medidas provisórias previstos no Decreto-Lei n.º 134/98 impede que possam relevar neste âmbito quaisquer considerações emergentes do princípio da igualdade, em qualquer perspectiva, certo que é que só perante situações iguais poderia, por força desse princípio, impor-se que adopção de uma idêntica solução legislativa.

Conclui-se, assim, que dos acórdãos proferidos pela Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, em processo de medidas provisórias previstas no Decreto-Lei n.º 134/98, conexas com recurso directo para aquela, é admissível recurso para o Pleno daquela Secção, sem invocação de oposição de julgados.

Assim, acordam em não atender à questão prévia suscitada, e em julgar admissível o presente recurso jurisdicional.

6- Antes de apreciar o mérito do recurso, é conveniente realçar as linhas essenciais da posição da Recorrente e do decidido no acórdão recorrido.

A Recorrente formulou um pedido de suspensão de eficácia do despacho de adjudicação ao concorrente constituído pelas recorridas particulares do fornecimento e montagem de equipamentos, software, demais serviços e assistência à implementação do Sistema Nacional de Tráfego Marítimo (VTS) no continente e da empreitada de concepção/projecto/construção/remodelação das infra-estruturas de apoio.

No requerimento de medidas provisórias, a ora Recorrente afirmou que o único prejuízo que pretende impedir é o de ser criada uma situação de facto em que não possa nunca vir a ser adjudicatária, mesmo que venha a reconhecer-se ser esse o seu direito por o tribunal anular o acto de adjudicação, isto é, o seu prejuízo é a perda da probabilidade de vir a ser adjudicatária (arts. 105.º a 108.º do requerimento).

No acórdão recorrido, entendeu-se, em primeira linha, que este único interesse manifestado pela Recorrente não é relevante neste tipo de providência, por ser o interesse mínimo inerente ao pedido de suspensão de eficácia de um acto de adjudicação deste tipo, omnipresente em situações de impugnação de actos de adjudicação, que se reconduz em afastar o prejuízo inerente à imediata celebração do contrato e sua execução, que pode reconduzir-se a impossibilidade de prolação de um novo acto de adjudicação, no caso de vir a ser anulado contenciosamente o acto praticado.

Entendeu-se ainda no acórdão recorrido que «os interesses do requerente da providência coincidem com os fins que ele ultimamente persegue», que «consistem em ele lograr vencimento no concurso para vir a contratar efectivamente – e, após, retirar os proveitos correspondentes à sua qualidade de contratante». Por isso, «as vantagens que o requerente da suspensão quer garantir ao vir a juízo são as que resultarão de ele ser admitido a contratar; e a intenção de, mediante a suspensão e o recurso, forçar a Administração a emitir um novo acto de adjudicação não passa de um meio ao serviço daquele fim – o fim de evitar os prejuízos inerentes à perda das aludidas vantagens».

Em seguida, admitindo que a ora Recorrente tenha prejuízos deste tipo, concluiu-se no acórdão recorrido que, em face da sua não invocação, não se pode determinar a medida em que «a requerente partilha do interesse globalmente atribuível ao agrupamento de concorrentes em que se integra», nem «quantificar o interesse atendível que a move». E, «por isso, e admitindo-se embora como provável a existência desse seu interesse, ele não poderá ser considerado senão como «minimum» – sendo a partir desta dimensão que se procederá ao cotejo dele com as consequências negativas que, para o interesse público, resultarão do deferimento da providência».

Foi ponderando este interesse considerado mínimo com as consequências negativas para o interesse público que se entenderam resultar da suspensão de eficácia do acto, que se entendeu que estas excediam claramente aquele interesse da requerente, pelo que se indeferiu o pedido.

A Recorrente sustenta no presente recurso jurisdicional, em suma, que o acórdão recorrido

- violou o preceituado no n.º 4 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98, por considerar que é «minimum» o interesse que invocou, por o interesse que pode fundar uma pretensão de suspensão de eficácia de um acto de adjudicação ser «apenas e tão-só o de ainda ter a possibilidade de vir a ser o adjudicatário», ou seja «o interesse em não se criar uma situação de facto irreversível que impeça o efeito útil da sentença anulatória do acto de adjudicação»;

- violou o mesmo normativo ao considerar, apesar da falta de resposta da autoridade requerida, que havia consequência negativas para o interesse público com o decretamento da suspensão de eficácia do acto de adjudicação;

- violou ainda a mesma disposição ao decidir pela prevalência do interesse público quando não há qualquer urgência na implementação do sistema VTS.

7- O art. 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98 estabelece o regime das medidas provisórias relativas a recursos contenciosos no âmbito da celebração de contratos de direito público de obras e de fornecimento.

No seu n.º 4, estabelece-se que

«as medidas devem ser pedidas, em requerimento próprio, ao tribunal competente para o recurso e não serão decretadas se o tribunal, em juízo de probabilidade, ponderados os direitos ou interesses susceptíveis de serem lesados, concluir que as consequências negativas para o interesse público excedem o proveito a obter pelo requerente».

A primeira questão suscitada pela Recorrente, de saber se o interesse que pode fundar uma pretensão de suspensão de eficácia de um acto de adjudicação é «apenas e tão-só o de ainda ter a possibilidade de vir a ser o adjudicatário», já foi apreciada por várias vezes por este Supremo Tribunal Administrativo, inclusivamente pelo Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, vindo a ser entendido, em sintonia com o decidido no acórdão recorrido, que os «interesses susceptíveis de serem lesados» a que alude o n.º 4 do aludido art. 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98 não podem resumir-se à mera qualidade abstracta de vencido no concurso, antes devendo corresponder às vantagens concretas que a celebração e a execução do contrato presumivelmente trarão ao requerente da medida provisória. (Neste sentido, além do acórdão recorrido, podem ver-se os seguintes acórdãos:

- do Pleno, de 3-10-2002, proferido no recurso n.º 48035-A;

- da Secção, de 17-4-2002, proferido no recurso n.º 432/02;

- da Secção, de 26-9-2002, proferido no recurso n.º 1072-A/02.)

Aliás, a Directiva 89/665/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, que foi objecto de transposição para o direito nacional pelo Decreto-Lei n.º 134/98, inculca precisamente esta ideia ao estabelecer que «Os Estados-membros podem prever que, sempre que a instância responsável se debruce sobre a necessidade de tomar medidas provisórias, lhe seja possível tomar em consideração as prováveis consequências de tais medidas para todos os interesses susceptíveis de ser lesados, bem como o interesse público, e decidir não conceder essas medidas sempre que as consequências negativas possam superar as vantagens». Esta referência a «vantagens», no plural, expressa a possibilidade de relevância de uma pluralidade de benefícios do requerente da medida, que não se compagina com a interpretação defendida pela Recorrente de haver um único interesse daquele, de poder vir a ser adjudicatário.

Para além disso, como se refere no acórdão recorrido, se fosse aquele o único interesse susceptível de ser ponderado, certamente que a redacção do n.º 4 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98 seria diferente, contendo uma referência directa à possibilidade de o requerente manter a possibilidade de vir a ser adjudicatário em vez de referir, de forma abrangente e não especificada, «o proveito a obter pelo requerente».

Assim, na linha dessa jurisprudência, e ao contrário do defendido pela Recorrente, é de continuar a entender que é possível, pelo menos, a ponderação de «proveito a obter» com o decretamento da medida que esteja para além do que é inerente à reinvestidura da requerente na posição de concorrente, para formular o juízo de probabilidade previsto no referido n.º 4 do art. 5.º, visando apurar se as consequências negativas para o interesse público decorrentes do deferimento da providência requerida excedem ou não esse proveito que o requerente obtém.

8- A segunda questão suscitada pela Recorrente é a de ter sido violado o n.º 4 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98 ao entender-se haver consequências negativas para o interesse público com o decretamento da suspensão de eficácia do acto de adjudicação, apesar da falta de resposta da autoridade requerida.

Não se vislumbra, porém, naquela disposição, qualquer referência à necessidade de o interesse público ter de ser afirmado pela autoridade requerida.

Por outro lado, apesar de, à face daquela disposição, os interesses a ponderar para decretamento da medida serem apenas o interesse público e o interesse do requerente da providência (e não também os interesses de contra-interessados), no n.º 2 do art. 5.º impõe-se a citação dos contra-interessados que, nestas circunstâncias, não sendo ponderáveis os seus interesses próprios, só pode ter como justificação possibilitar-lhes a afirmação e prova da existência de interesses públicos, únicos que podem contrapor ao do requerente.

Por isso, desde logo por esta razão é de admitir que a invocação e prova do interesse público seja efectuada apenas pelas contra-interessadas, embora a sua não invocação pela autoridade requerida possa ser um elemento relevante a nível da fixação da matéria de facto.

Para além disso, embora não haja no processo de medidas provisórias uma remissão expressa para a globalidade das normas da L.P.T.A., ela é potencialmente aplicável à generalidade dos meios processuais que correm nos tribunais administrativos, como resulta do seu art. 1.º. Por isso, na ausência de elementos normativos que permitam concluir pelo afastamento de todas ou algumas das suas normas, é àquela Lei e ao C.P.C., que o mesmo art. 1.º indica como legislação subsidiária, que há que recorrer, na falta de regulamentação especial, para integrar as lacunas de regulamentação. Sendo assim, vigoram também neste processo de medidas provisórias as regras dos arts. 515.º e 664.º do C.P.C., que permitem ao Tribunal atender a todos os factos alegados por qualquer das partes e às provas por qualquer delas produzidas, independentemente de esses factos e provas aproveitarem à parte que os afirma ou as produz.

Assim, não havia nem há qualquer obstáculo processual a que no acórdão recorrido se tivessem em conta as «observações que as recorridas fizeram sobre a matéria», designadamente a afirmação de interesses públicos no não decretamento da medida.

9- A Recorrente sustenta ainda que o acórdão recorrido violou o referido n.º 4 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 134/98 ao decidir pela prevalência do interesse público quando não há qualquer urgência na implementação do sistema VTS.

No acórdão recorrido formulou-se um juízo positivo sobre as vantagens da utilização do sistema VTS para a defesa do ambiente, para a prevenção da criminalidade e para a segurança de pessoas e bens, entendendo-se que ele aporta «uma assinalável melhoria em todas as vertentes do tráfego marítimo» e que ficam com ele melhor salvaguardados valores ligados à salvação de vidas humanas e à preservação ambiental.

Trata-se, aqui, de ilações que se retiraram da prova produzida, sem fazer apelo à interpretação de qualquer norma ou princípio jurídico e sem utilização da sensibilidade jurídica dos julgadores, pelo que se trata de um puros juízos de facto. (Em sintonia com o defendido pelo Prof. ANTUNES VARELA em Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 122º, página 220, deve entender-se que os juízos de facto (juízos de valor sobre matéria de facto) cuja emissão ou formulação se apoia em simples critérios próprios do bom pai de família, do homo prudens, do homem comum, só podem ser apreciados pelos tribunais com poderes no domínio da fixação da matéria de facto. Os juízos sobre a matéria de facto que na sua formulação apelam essencialmente para a sensibilidade ou intuição do jurista, para a formação especializada do julgador, que estão mais presos ao sentido da norma aplicável ou aos critérios de valorização da lei são do conhecimento dos tribunais com meros poderes de revista.)

Por isso, tendo o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo poderes de cognição limitados a matéria de direito (art. 21.º, n.º 3, do E.T.A.F.) está afastada a possibilidade de apreciação dos juízos referidos, que têm de considerar-se matéria de facto assente.

De qualquer forma, o relevo do sistema VTS para a «aumentar a segurança e a eficácia do tráfego marítimo, melhorar a resposta das autoridades a incidentes, a acidentes ou a situações potencialmente perigosas no mar, incluindo operações de busca e de salvamento, e contribuir para uma melhor prevenção e detecção da poluição causada pelos navios» é reconhecido mesmo legislativamente, pelo art. 1.º da Directiva 2002/59/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho de 2002, pois ele é um dos meios aí previstos para serem atingidos esses objectivos (art. 8.º).

Assim, a questão que se coloca, à face do n.º 4 do art. 5.º, é a de saber se, sendo relevante para aqueles fins de salvação de vidas humanas e de preservação ambiental a implementação do sistema VTS, as consequências negativas da sua não adopção imediata excedem o proveito que a Recorrente pode obter com a manutenção da possibilidade de vir a ser a adjudicatária e vir a celebrar o contrato respectivo, com vantagens pecuniárias não quantificadas nem determináveis.

Esta questão não pode deixar de ser resolvida no sentido da prevalência destes valores de salvação de vidas humanas e de preservação ambiental, pela manifesta supremacia destes valores, protegidos como valores primaciais pelos arts. 24.º e 81.º, alínea a), da C.R.P. (O direito à vida é o primeiro e mais importante direito fundamental proclamado pela C.R.P. (art. 24.º) e a promoção da qualidade de vida, intimamente ligada à preservação ambiental, é indicada entre as primeiras incumbências prioritárias do Estado [art. 81.º, alínea a), da C.R.P.].), sobre o interesse de a Recorrente manter a possibilidade de vir a ser adjudicatária e os seus interesses meramente materiais não quantificados, que no acórdão recorrido se admitiu existirem.

Por outro lado, embora a Recorrente tenha afirmado que o interesse público da implementação do sistema VTS é mínimo, por existir em funcionamento um outro sistema eficaz, o certo é que isso não foi dado como assente no acórdão recorrido, quer directamente no arrolamento dos factos considerados como provados quer em qualquer juízo sobre eles formulado. Por isso, em face da referida limitação do poderes de cognição deste Supremo Tribunal Administrativo, não se pode ter como assente que esteja em funcionamento um sistema eficaz de controlo do tráfego marítimo.

O facto de a autoridade requerida ter submetido a apreciação do procedimento à Procuradoria Geral da República não afasta a referida conclusão sobre a conveniência para o interesse público da implementação rápida do sistema VTS, pois, por si mesma, não implica qualquer efeito suspensivo dos actos subsequentes à adjudicação.

Assim, tem de concluir-se que as prováveis consequências negativas para o interesse público, consubstanciadas na probabilidade de ocorrerem lesões dos referidos valores primaciais, excedem manifestamente o interesse da Recorrente em poder vir a ser a adjudicatária e os interesses materiais não quantificados que com essa possibilidade poderiam ser satisfeitos.

Por isso, justifica-se que seja indeferida a requerida suspensão de eficácia.

Termos em que acordam neste Pleno da Secção do Contencioso Administrativo em

- negar provimento ao recurso e

- confirmar o acórdão recorrido.

Custas pela recorrente, com taxa de justiça de 500 euros e procuradoria de 250 euros.

Lisboa, 11 de Dezembro de 2002

Jorge de Sousa – Relator - Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Abel Atanásio – Vítor Gomes – Santos Botelho – António Samagaio (vencido relativamente à questão da admissibilidade do recurso para o Tribunal Pleno do acórdão da Secção sobre a suspensão de eficácia, ainda que prevista no DL 134/98, de 15 de Maio, porquanto o art. 103º, nº 2 da LPTA não admite tal tipo de recurso, salvo por oposição de julgados, o que não é o caso.

Acresce que são razões suficientes para impor uma interpretação diferente daquela que fez vencimento, a natureza da medida provisória (suspensão de eficácia) que até caduca com a decisão final no processo principal) e a exigência legal da celeridade na resolução do respectivo procedimento.

Por outro lado a tese vencedora mostra-se contrária ao direito processual civil, aplicável subsidiariamente – artº 1º da LPTA -, que não admite recurso de procedimentos cautelares ou de medidas provisórias para o Tribunal de revista – artº 387º - A do CPC – como é o caso do Tribunal Pleno).

Adelino Lopes (vencido pelas razões expendidas pelo Exmº. Conselheiro António Samagaio).

João Cordeiro (Vencido pelas mesmas razões).

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 134/98 DE 1998/05/15 ART5 N4.
CONST97 ART24 ART81 A.
ETAF96 ART24 A ART103.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO DE 2002/10/03 PROC48035.; AC STA DE 2002/04/17 PROC432/02.; AC STA DE 2002/09/26 PROC1072-A/02.

Doutrina

BAPTISTA MACHADO INTRODUÇÃO AO DIREITO E AO DISCURSO LEGITIMADOR PAG186.
ANTUNES VARELA IN RLJ ANO122 PAG220.

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