0855/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Não são inconstitucionais as normas dos artºs 2º e 3º, nos 1 e 2 do DL 48.051, de 21.11.67, enquanto eximem de responsabilidade, no plano das relações externas, os titulares dos órgãos, funcionários e agentes do Estado e demais entidades públicas pelos danos causados pela prática de actos ilícitos e culposos (culpa leve ou grave) no exercício das suas funções e por causa delas.

Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

O CENTRO HOSPITALAR DE VILA NOVA DE GAIA, identificado nos autos, inconformado com o acórdão proferido neste Supremo Tribunal, na 3ª Subsecção, que julgou o réu, A… e a sua seguradora partes ilegítimas na ACÇÃO ORDINÁRIA intentada por B… e …, em representação de seu filho menor … contra o ora recorrente e o médico A…, recorreu para o Pleno da 1ª Secção por OPOSIÇÃO DE ACÓRDÃOS, mais concretamente por ter, nessa parte, decidido em oposição ao decidido no acórdão também deste Supremo Tribunal de 3 de Maio de 2001, publicado no Apêndice ao Diário da República de 8 de Agosto de 2003, pág. 3249 e seguintes.

O Relator por despacho de fls. 5786 entendeu ser manifesta a oposição de julgados e ordenou o prosseguimento dos autos.

O recorrente nas suas alegações formulou as seguintes conclusões:

1ª O acórdão recorrido ao considerar que os co-réus Dr. A… médico e funcionário do recorrente e a sua seguradora eram partes ilegítimas da presente acção de responsabilidade extracontratual contra um organismo do Estado, com base nos artigos 2º e 3º do Dec. Lei 48.051, violou frontalmente o art. 22º da Constituição da República;

2ª Este art. 22º da CRP além de inovador no sistema jurídico português, consagra o princípio da responsabilidade patrimonial directa das entidades públicas por danos causados aos cidadãos, o princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei e um direito de garantia perante os lesados por actos da administração ou seus agentes;

3ª Ao exigir a responsabilidade solidária do Estado e dos seus agentes, funcionários ou titulares pelos danos causados aos lesados no exercício das suas funções, este art. 22º da CRP revogou, por inconstitucionais os artigos 2º e 3º do Dec. Lei 48.051;

4ª É esta a opinião da quase totalidade da Doutrina, a começar pelos constitucionalistas que elaboraram a Constituição: Vital Moreira, Gomes Canotilho e Jorge Miranda;

5ª “Relativamente ao problema da imputação, verifica-se a atribuição a título directo às entidades públicas, da responsabilidade por danos causados pelos titulares dos seus órgãos ou pelos seus agentes ou funcionários. Daqui deriva também a forma solidária da responsabilidade, podendo o cidadão lesado demandar quer o Estado, quer os funcionários ou agentes, quer ambos conjuntamente” J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, 2ª edição revista e ampliada, 1º volume, pág. 185;

6ª Jorge Miranda também entende que os artigos 2º e 3º do Dec. Leis n.º 48051 são inconstitucionais quando escreve: “Continua em vigor, no tocante à responsabilidade da Administração por actos de gestão pública o Dec. Lei n.º 48.051, salvo, porventura, na parte caducada por inconstitucionalidade superveniente (por não estender a todas as formas de actuação ilícita com culpa a regra da solidariedade)” in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, pag. 932;

7ª Também José Luís Moreira da Silva afirma a inconstitucionalidade dos artigos 2º e 3º do Dec. Lei 48.051 face ao art. 22º da CRP tentando a sua compatibilização, dizendo que “as entidades públicas são solidariamente responsáveis com os seus funcionários pelos actos ilícitos por estes praticados, existindo direito de regresso na medida da culpa do funcionário, a exercer por aquele (ente público ou funcionário) que satisfizer a indemnizarão devida”

8ª Na mesma esteira da inconstitucionalidade dos artigos 2º e 3º do Dec. Lei 48.051 se pronunciou o acórdão fundamento, concluindo que “as entidades públicas são solidariamente responsáveis com os seus funcionários pelos actos ilícitos funcionais por estes praticados, quer a título de dolo, quer nos casos de negligência consciente ou inconsciente”;

9ª Também o Supremo Tribunal de Justiça conclui que “A partir da Constituição de 1976, cessou a vigência do Dec. Lei 48.051, de 21 de Novembro de 1967, na parte em que este diploma limitava a responsabilidade dos titulares dos órgãos e dos agentes administrativos e demais pessoas colectivas públicas” – Acórdão do STJ de 6 de Maio de 1986, in BMJ, n.º 357, pág. 392.

10ª Não se compreende, assim, a doutrina do acórdão recorrido fazendo depender da lei ordinária a questão de os agentes ou funcionários poderem ser directamente accionáveis pelo lesado, quando o art. 22º da CRP diz expressamente que estes são sempre solidários com o Estado, sendo que este art. É de aplicação imediata e directa, nos termos do art. 18º, n.º 1 da CRP.

11ª É que a responsabilidade solidária do Estado e dos seus agentes configura uma garantia para o lesado de este poder accionar solidariamente estas entidades, por isso tal artigo se insere no capítulo dos direitos liberdades e garantias.

12ª Não se entende a posição do acórdão recorrido e dos aí referidos, pois se uma garantia para o lesado e para os funcionários e Estado é apenas uma questão processual a resolver posteriormente no âmbito do direito de regresso, nas duas vias, a não ser que tal posição se alicerce na questão de o âmbito do art. 22º, como estão de acordo todos os autores, ser aplicável não só aos actos administrativos como aos actos legislativos e jurisdicionais;

13ª Por fim não se vê como é possível “a priori” saber qual o tipo de negligência que teria praticado o agente para ser ou não parte legítima, antes mesmo de feita a prova, isto na esteira do acórdão recorrido, dado ser inquestionável que a solidariedade do art. 22º da CRP essa é sempre válida à partida;

14ª O douto acórdão recorrido, ao considerar parte ilegítima o Réu Dr. A…, funcionário da recorrente, com base no art. 2º do Dec. Lei 48.051, violou frontalmente os artigos 22º, 18º, n.º 1, 271º e 290º da CRP.

Nas suas alegações o recorrido, A…, destacou o seguinte:

- O Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 2362004, de 13-4-2004, considerou que não eram inconstitucionais as normas dos artigos 2º e 3º n.º 1 e 2 do Dec. Lei 48.051, enquanto eximem da responsabilidade, no plano das relações externas, os titulares de órgãos, funcionários e agentes do Estado e demais entidades públicas por danos causados pela prática de actos ilícitos e culposos (culpa leve ou grave) no exercício das suas funções;

- Sinde Monteiro, em “Aspectos particulares da responsabilidade médica”, in Direito de Saúde e Biotécnica, também afasta o regime da solidariedade, propondo a seguinte leitura do art. 22º da Constituição: “… faz pois sentido ler o texto do art. 22º da Constituição deste modo: o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares…”, desde que sobre estes recaia a obrigação de indemnizar”;

- Margarida Cortez (Responsabilidade Civil da Administração) também refere que o legislador podia, por ocasião da regulação da responsabilidade dos funcionários e agentes (art. 271º) ter agravado a posição destes face ao lesado, mas não o fez”;

- Antes do Tribunal Constitucional ter proferido a decisão acima referida era essa a posição largamento maioritária dos nossos tribunais, como é o caso dos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo proferidos em 20-5-90, processo 28120; 29-10-92, processo 29994 e 28-2-2002, processo 48178.

- Depois do referido acórdão do Tribunal Constitucional o Supremo Tribunal Administrativo manteve sempre idêntico entendimento, como se pode ver nos acórdãos:

- de 3-6-2004, recurso 047722;

- de 8-11-2005, recurso 0795;

- de 29-6-2005, recurso 1299/04;

- Contrariamente ao alegado pelo recorrente não é entendimento da maioria da doutrina a tese por si defendida:

- Jorge Miranda, na Constituição anotada diz o seguinte: “A solidariedade da obrigação de indemnizar estabelecida no art. 22º não significa no entanto que sendo possível individualizar o titular do órgão, funcionário ou agente responsável, a Lei Fundamental só autoriza o afastamento da solidariedade com o fundamento doutra norma. Como se lê no PaeCC n.º 22/79 não é forçoso concluir que oart. 22º consagra o estrito esquema das obrigações solidárias do Direito Civil. O princípio da solidariedade não é caracterizável pelo lógica do tudo ou nada podendo ser realizado em graus diferenciadores;

- Gomes Canotilho e Vital Moreira defendem também a continuação da vigência do Dec. Lei 48 051 enquanto não houver nova intervenção legislativa ordinária.

O Ex.mo Procurador-geral Adjunto, neste Supremo Tribunal, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido ao Pleno da 1ª Secção para julgamento do recurso por oposição de julgados.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

Com interesse para o julgamento do presente recurso por oposição de acórdãos são relevantes os seguintes factos:

a) Através do presente processo B… e mulher, em representação do seu filho menor, intentaram uma acção ordinária para efectivação da responsabilidade civil extracontratual, com fundamento no exercício da actividade do médico A…, ao serviço do Centro Hospitalar de Vila Nova de Gaia;

b) A acção foi instaurada contra o Centro Hospitalar de Vila Nova de Gaia e contra o médico A…, sendo mais tarde admitida a intervenção acessória da seguradora deste, C….

c) Na 1ª instância veio a ser proferida sentença condenando os réus solidariamente a pagar uma indemnização ao autor.

d) Em recurso dessa decisão, foi proferido o acórdão recorrido, onde se decidiu (além do mais) “conceder provimento ao recurso do réu A…, revogando a decisão recorrida na parte em que o condenou, solidariamente com o Centro Hospitalar de Vila Nova de Gaia, no pagamento de indemnização ao autor, e absolver o referido réu da instância, por ilegitimidade passiva, nos termos do art. 494º, e) do C. P. Civil.”

e) No acórdão fundamento, proferido em 3 de Maio de 2001 – junto aos autos a fls. 533 e seguintes, decidiu-se, além do mais, o seguinte: “Deste modo, o regime da solidariedade existirá, não apenas em relação aos actos dolosos a que se refere o art. 3º do Dec. Lei 48.051, mas também nos casos de negligência consciente ou inconsciente. Do novo regime em vigor resultante da compatibilização da CRP com o Dec. Lei 48.051 resultará: a) o funcionário é exclusivamente responsável pelos actos que praticar; b) as entidades públicas são solidariamente responsáveis com os seus funcionários pelos actos ilícitos funcionais por estes praticados; c) existe direito de regresso na medida da culpa do funcionário, a exercer por aquele (ente público ou funcionário) que satisfizer a indemnização devida (…)”.

2.2. Matéria de direito

A questão de direito decidida contraditoriamente em ambos os acórdãos deste Supremo Tribunal, no essencial, é a da interpretação do art. 22º da Constituição e da sua projecção sobre o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas instituído pelo Decreto Lei 48.051 de 21 de Novembro de 1967.

No acórdão fundamento entendeu-se que os artigos 22º e 271º da Constituição de 1976, impunham a necessidade de uma compatibilização dos artigos 2º e 3º do Dec. Lei 48.051, uma vez que “a Constituição impõe a responsabilidade ao Estado e demais entidades públicas, em regime de solidariedade, em relação a todos os actos ilícitos praticados no exercício das funções públicas e por causa delas, por parte dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes” (cfr. fls. 537). Em consequência deste entendimento o acórdão revogou decisão da 1ª instância, que não admitira a intervenção a título de parte principal (réus) dos membros do Conselho de Gerência da C…, considerando assim que os mesmos eram solidariamente responsáveis com esta entidade pública, e nessa medida partes legítimas na respectiva acção para efectivação da responsabilidade civil extracontratual.

O acórdão recorrido, centrou a questão na “controvérsia doutrinal e jurisprudencial sobre a eventual inconstitucionalizarão das disposições do Dec. Lei 48.051 de 21-11-67, concernentes á responsabilidade dos agentes do Estado e demais entes públicos, fundada em actos meramente culposos, por força da entrada em vigor da C.R.P. de 1976”. Depois de coligir a jurisprudência do Tribunal Constitucional e a largamente maioritária deste Supremo Tribunal entendeu não haver razões “…para divergir de tão abalizado entendimento …” (fls. 508), e, nessa medida, concluiu: “não serem inconstitucionais as normas dos artigos 2º e 3º, n.º 1 e 2 do Dec. Lei 48.051 de 21/11/67, enquanto eximem de responsabilidade, no plano das relações externas os titulares dos órgãos, funcionários e agentes do Estado e demais entidades públicas pelos danos causados pela prática de actos ilícitos e culposos (culpa leve ou grave) no exercício das suas funções e por causa delas.”. Como consequência de tal entendimento julgou o réu, A…, parte ilegítima na acção e absolveu-o da instância.

É patente, neste caso, a existência de oposição de julgados:

- num caso entendeu-se que o art. 22º da CRP impunha sempre a solidariedade do dever de indemnizar os danos causados por actos ilícitos praticados no exercício e por causa desse exercício, pelos funcionários ou agentes e os entes públicos (acórdão fundamento);

- no outro caso entendeu-se que essa solidariedade não existia, uma vez que os artigos 2º e 3º, n.º 1 e 2 do Dec. Lei 48.051, de 21-11-67, eximem de responsabilidade, no plano das relações externas, os titulares dos órgãos, funcionários e agentes do Estado e demais entres públicos pelos danos causados pela prática de actos ilícitos (acórdão recorrido).

A questão fundamental de direito decidida de modo contraditório foi a da subsistência dos artigos 2º e 3º do Dec. Lei 48.051 de 21-11-67, face ao art. 22º da CRP.

Verificada a oposição, e delimitada, em termos gerais – que adiante serão concretizados - a questão objecto da controvérsia, vejamos, qual das teses opostas deve ser mantida.

A questão da articulação do art. 22º da CRP com o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entes públicos, foi apreciada pelo Tribunal Constitucional no acórdão de 13-4-04, recurso 236/04, publicado nos Cadernos de Justiça Administrativa n.º 46 (No acórdão citado é feito um resumo da evolução histórica do regime da responsabilidade civil do Estado e demais entes públicos e uma referência às diversas posições doutrinárias sobre a questão, para onde se remete.), onde se enumeram exaustivamente as posições doutrinárias e jurisprudenciais que sobre a mesma tomaram posição, tendo concluído:

“(…)

Nesta conformidade, as situações de responsabilidade exclusiva do Estado e das entidades públicas, no plano das relações externas, que o Dec. Lei 48.051 consagra, no ponto em que cumprem princípios de justiça (formal e substancial), não ficam comprometidas com o disposto no art. 22º da Constituição. E o que esta norma impõe será apenas que o Estado e demais entidades públicas respondam sempre ao lado dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes, por actos funcionais, quando a lei impuser a responsabilidade directa destes (é o caso, p. ex. do disposto na primeira parte do art. 3º, n.º 1 do Dec. Lei 48.051), sem contudo, contender – repete-se – com as imposições normativas (de lei ordinária) de responsabilidade exclusiva do Estado.

Cumpre-se, deste modo, a principal função do instituto da responsabilidade civil – a finçao reparadora – que especialmente garante aos particulares o ressarcimento dos danos causados pelos actos praticados pelos titulares dos órgãos, funcionários e agentes do Estado e de entidades públicas” – cfr. citado acórdão, Cadernos de Justiça Administrativa, 46, pág. 14.

(…)

“E não se deixará de dizer, como acentua Sinde Monteiro (loc. Cit. pá. 145) que o direito de regresso previsto no n.º 4 do mesmo art. 271 da CRP “se compatibilizará mal com um regime-regra de responsabilidade directa dos agentes, só fazendo plenamente sentido num sistema de condenação prévia do Estado” (pág. 15).

O Tribunal constitucional, no Acórdão de 5-1-05, proferido no processo 335/02, voltou a apreciar tal compatibilidade, reafirmando o entendimento anterior – não obstante reconhecer não ser esse o entendimento dominante da doutrina (As diversas posições doutrinárias sobre a questão foram sontetizadas no acórdão, nos termos seguintes:: “Na doutrina, por sua vez, predomina, como se dá conta no aresto, a solução da inconstitucionalidade desta solução, por violação do artigo 22º da Constituição – v., designadamente, além de Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª ed., 1993, Coimbra, pp. 169-170, anotação VI ao artigo 22º; Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. III, Lisboa, 1989, p. 508, e “Natureza da responsabilidade civil por actos médicos praticados em estabelecimentos públicos de saúde”, in Direito da Saúde e Bioética, Lisboa, 1991, p. 131; Rui Medeiros, Ensaio sobre a Responsabilidade Civil do Estado por actos legislativos, Coimbra, 1992, pp. 99-100; Fausto de Quadros, “Omissões legislativas sobre direitos fundamentais”, in Nos dez anos da Constituição, 1987, pp. 60-61, e “Princípios fundamentais de Direito Constitucional e Direito Administrativo em matéria de Direito do Urbanismo”, in Revista de Direito do Urbanismo, 1989, p. 288; Maria José Rangel de Mesquita, “Da responsabilidade civil extracontratual da Administração no ordenamento jurídico-constitucional vigente”in Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública, org. por Fausto de Quadros, 2ª ed., Coimbra, 2003, pp. 118‑120; José Luís Moreira da Silva, “Da responsabilidade civil da Administração Pública por actos ilícitos”, in idem, pp. 160 e ss., 166; cf. também Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo IV, Direitos Fundamentais, 3ª ed., Coimbra, 2000, pp. 291-292. Mas encontra-se também a defesa da conformidade constitucional da solução normativa em causa (v., por exemplo, Jorge Sinde Monteiro, “Aspectos particulares da responsabilidade médica”, in Direito da Saúde e Bioética, cit., pp. 138-145, Margarida Cortez, Responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais e concurso de omissão culposa do lesado, Studia Iuridica, Coimbra, 2000, pp. 30 e ss, e Ana Isabel Gonçalves Moniz, Responsabilidade civil extracontratual por danos resultantes da prestação de cuidados de saúde em estabelecimentos públicos: o acesso à justiça administrativa, Centro de Direito Biomédico da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2003, pp. 59-61).”):

“(…)

Independentemente das dúvidas que, no plano da determinação do melhor direito, a solução em causa possa levantar (cfr. já , aliás, Manuel de Andrade, Teoria geral da relação jurídica, I, reimpr., Coimbra, 1962, pp. 157 e segs., escrevendo, em comentário a uma interpretação das disposições do Código Administrativo no sentido limitador da responsabilidade pessoal dos órgãos e agentes: “[d]esde logo, não se vê que prementes razões de interesse público possam justificar uma tão acentuada posição de favor para esses órgãos ou agentes, em confronto com os das pessoas colectivas de direito privado. A conveniência de lhes não entravar os movimentos com a preocupação da responsabilidade em que pudessem incorrer nunca valeria para os actos cuja ilicitude e culpabilidade seja evidente, importando responsabilizá-los ao menos por esses actos, para que não deixem de proceder com alguma circunspecção no desempenho das suas funções”), entende-se que a conclusão que se alcançou no citado acórdão n.º 236/2004 deve ser reiterada no presente caso.

Com efeito, quanto ao confronto da solução em causa com o disposto no artigo 22º da Constituição, não pode concluir-se (como ressalta Margarida Cortez, ob. cit., p. 30) que, com esta norma constitucional, o legislador constitucional tenha “pretendido pôr termo à responsabilidade exclusiva do Estado, e demais entidades públicas, por factos ilícitos culposos praticados pelos seus funcionários e agentes”. É que o que ali se disciplina é a responsabilidade das entidades públicas. E, quanto à responsabilidade solidária, a estatuição de que estas são “civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares...” não constitui uma previsão autónoma da responsabilidade civil destes últimos – antes depende de que sobre estes recaia igualmente a obrigação de indemnizar (assim, Sinde Monteiro, ob. e loc. cits.). Aliás, que a previsão da solidariedade visa apenas os casos em que sobre funcionários e agentes recaia obrigação de indemnizar resultaria, até, de os princípios que fundamentam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público (por exemplo, no caso da responsabilidade objectiva, com base nos princípios do risco ou da compensação de uma vantagem) frequentemente não serem aplicáveis para fundar a responsabilidade civil dos funcionários e agentes.

Não pode, pois, extrair-se de tal estatuição de uma responsabilidade solidária a conclusão de que em caso algum em que as entidades públicas sejam civilmente responsáveis não possa o legislador limitar a responsabilidade civil pessoal dos seus funcionários e agentes (por exemplo, a actos dolosos). E logo esta interpretação do artigo 22º da Constituição – em que se baseou igualmente a fundamentação do citado acórdão n.º 236/2004, para que se remete – afasta a existência de violação desta norma pela solução em análise. (…)”

Este Supremo Tribunal também tem defendido maioritariamente (o acórdão fundamento não foi efectivamente seguido) a tese da compatibilidade do regime do regime previsto no Dec. Lei 48.051 com o art. 22º da Constituição, embora sem uma total convergência quanto a todos os aspectos.

No acórdão de 28-2-2002, proferido no recurso 48.178, e citado no acórdão recorrido é defendida esta mesma posição:

“(…) Desde logo, não será de todo impossível compatibilizar as referidas normas do Decreto-Lei n.º 48 051 com o disposto no artigo 21.º, nº 1, da Constituição: quando este fala da “forma solidária” sob a qual responderão o Estado e os seus agentes, não é absolutamente necessário ver aí a adopção do estrito esquema das “obrigações solidárias» do direito civil, antes será porventura possível entender que a responsabilidade, sem deixar de ser solidária, pode depender de diferentes pressupostos, consoante ela se afira em relação ao Estado ou aos seus agentes “.

De modo sucinto, o Ac. deste Supremo Tribunal Administrativo de 22 de Maio de 1990, (Recurso nº 28120), em recurso de sentença do TAC proferida em acção de responsabilidade fundada na prática de facto ilícito culposo de um funcionário, demandado solidariamente com a pessoa colectiva, reconheceu que a previsão dos artº 2º e 3º do DL nº 48051 era conciliável com o que dispõe no artº 22º da CRP.

Por sua vez, no Ac. de 29 de Outubro de 1992, Recurso nº 29994, in Ap. DR de 17.05.96, pag. 5957, decidiu-se que “O artigo 22º da Constituição da República Portuguesa apenas consigna, no tocante ao regime de solidariedade, que a responsabilidade do Estado e das demais entidades públicas acompanha necessariamente a dos seus órgãos, funcionários ou agentes. Mas não a inversa, ou seja, não pretendeu estender a estes a responsabilidade ressarcitória fundada na sua conduta funcional que, por qualquer razão atendível (designadamente a forma de imputação subjectiva, a natureza do ilícito ou o grau do dano) o legislador ordinário entende dever lançar exclusivamente sobre o Estado” ( nº 3 do sumário).

Nesse mesmo aresto escreveu-se a dado passo:

“Todavia, no que respeita à responsabilidade civil dos titulares dos órgãos e dos agentes administrativos, a lei, no artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei nº 48051, introduziu uma nota restritiva exigindo, para a sua responsabilização pessoal, que, na prática do acto ilícito, tenham «excedido os limites das suas funções» ou que, «no desempenho destas e por sua causa», tenham «procedido dolosamente».

E compreende-se o motivo desta restrição. A responsabilização dos titulares dos órgãos e dos agentes administrativos com fundamento em conduta meramente negligente poderia causar a paralisação de sectores vitais da Administração, por retracção daqueles, receando as consequências indemnizatórias que pessoalmente lhes adviriam do exercício menos diligente ou esclarecido das suas funções.”

Na linha da interpretação doutrinal favorável à inconstitucionalidade superveniente do citado artº 2º do DL nº 48051, o recente Ac. deste Supremo Tribunal Administrativo de 3 de Maio de 2001, proferido no Recurso nº 47084, julgou parte legítima para ser demandada como Ré, na acção de responsabilidade civil extracontratual movida por um lesado, contra um ente público, por violação dos seus direitos, por conduta negligente de um dos seus membros que participou no acto gerador dos danos invocados.

Do que se expôs sobre o alcance e interpretação do artº 22º da CRP, torna legítima a conclusão de que o disposto no nosso ordenamento jurídico-constitucional vigente em matéria de responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas, designadamente a extensão do princípio da responsabilidade em forma solidária, suscita dúvidas, decorrentes da natureza vaga da redacção do referido artigo constitucional, como atesta a doutrina e a jurisprudência acima citadas.

Havendo que decidir sobre o alcance do citado artº 22º da CRP, entendemos que o legislador constitucional, perante uma realidade jurídica e jurisprudencial consolidada em termos que garantiam ao particular o integral ressarcimento em caso de dano decorrente de comportamento negligente dos funcionários, por parte do Estado e demais pessoas colectivas públicas, quis deixar ao legislador ordinário a fixação dos pressupostos e condições em que os funcionários e agentes podiam ser demandados solidariamente, bem como o exercício do direito de regresso (artº 271º, nº 4).

Quis afirmar, com respaldo constitucional, como escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, in ob. cit., pag 168, o princípio da responsabilidade patrimonial directa das entidades públicas por danos causados aos cidadãos, ou seja o princípio da responsabilidade do Estado à reparação dos danos causados por outrém, ao lado do princípio da legalidade (artº 3º) e do princípio da judicialidade (artº 20º).

Pode, contudo, colocar-se a questão de saber se devem distinguir-se as situações em que existe culpa grave daquelas onde só existe culpa leve. Na verdade, nos casos de culpa grave a lei ordinária prevê o direito de regresso do Estado e demais entes públicos contra o agente ou funcionário. Poderíamos ser levados a pensar que o art. 22º da CRP, ao estabelecer a solidariedade em todos os casos em que exista uma obrigação com uma pluralidade de responsáveis, levaria a que também nos casos previstos no aludido art. 2º, 2 do Dec. Lei 48051 (casos onde está consagrado o direito de regresso), passaria a haver solidariedade.

A situação em apreciação nestes autos inclui-se neste âmbito, pois a conduta do agente foi considerada pelo acórdão recorrido como “particularmente censurável” (fls. 27 do acórdão e 512 dos autos), não estando assim excluído o direito de regresso. (A questão que se coloca é a de saber se este direito de regresso (ou a sua eventualidade perante a “particular censurabilidade” da conduta do agente) impunha a solidariedade, o que, perante uma resposta afirmativa, implicava uma abordagem exaustiva dos respectivos pressupostos, ou se, pelo contrário, tal direito de regresso apenas poderá ser prosseguido em acção própria, onde os respectivos pressupostos devem ser provados pelo Estado. O acórdão recorrido, entendeu que o eventual direito de regresso não determinava a solidariedade e, por isso, desenvolveu-se na demonstração desta sua posição. E por isso dizemos que o “direito de regresso”, no caso dos autos, “não está excluído”.)

O acórdão deste Supremo Tribunal 3-6-04, proferido no recurso 47.722, também citado no acórdão recorrido, ao que parece (Dizemos “parece”, pois a questão que concretamente apreciou reportava-se uma situação em que o agente agiu com culpa leve, e, portanto afastou a solidariedade. A referência à solidariedade nos casos de culpa grave, por força do direito de regresso, apesar de enunciada não era necessária para a decisão.) acaba por reconhecer alguma, mas muito importante, repercussão do art. 22º da CRP no regime da responsabilidade civil do Estado e demais entes públicos, ao admitir a solidariedade em todos os casos em que o Dec. Lei 48.051, admite o direito de regresso (art. 2º, n.º 2 do referido diploma):

“(…) Em nossa opinião, e em resumo, o propósito do art. 22º não é senão o de conceder dignidade constitucional ao princípio da responsabilidade do Estado, não já o de disciplinar os pressupostos do dever de responder por parte dos funcionários e agentes (assim também, Margarida Cortez, Responsabilidade Civil da Administração por Actos Administrativos Ilegais e Concurso de Omissão Culposa do Lesado, BFDC, pag.25). Por isso, estamos com aqueles que postulam uma ideia de conformidade ou compatibilidade entre o comando do art. 22º da Constituição e os pressupostos mantidos pelo legislador ordinário no DL nº 48 051 sobre a repartição do dever de indemnizar.

Estabelece-se no art. 2º daquele articulado legal uma culpa funcional, isto é, decorrente do exercício do cargo (para o facto ilícito praticado fora do exercício de funções, responde o art. 3º do diploma).Sendo leve a culpa do funcionário, incurso nesse caso em mera negligência, apenas responderá civilmente a Administração (art. 2º, nº1). Mas, se agiu com dolo (art. 3º), ou se for grave a sua culpa funcional por ter procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores aos que dele se esperava em razão do cargo ocupado (art. 2º, nº2), então a sua responsabilidade será solidária com a da Administração. O autor poderá demandar apenas o Estado e demais entes públicos (nessa hipótese, a Administração condenada ficará com o direito de regresso sobre aquele: arts. 3º, “in fine”, 4º, nº2, do cit. diploma; arts. 497º e 507º do C.C.) ou esta e, simultaneamente, o agente culpado (F. Amaral, Direito Administrativo, III, pag. 508; Maria José Rangel de Mesquita, Da Responsabilidade civil extracontratual da Administração no ordenamento jurídico-constitucional vigente, in «Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública», Almedina, 1995, pag. 101 a 124 ".

A nosso ver, e em primeiro lugar, não há razão para interpretar o art. 22º da Constituição com um sentido diferente daquele que o Tribunal Constitucional lhe atribuiu nos dois acórdãos acima citados e em que apreciou a questão.

O acórdão do Tribunal Constitucional de 13-4-2004, acima citado, colocou a questão da constitucionalidade do Dec. Lei 48.051, começando por enumerar as quatro situações que aí se podem recortar:

“a) responsabilidade exclusiva da Administração (actos praticados com culpa leve);

b) responsabilidade exclusiva da Administração com direito de regresso (actos praticados com negligência grave;

c) responsabilidade solidária da Administração (actos praticados com dolo);

d) responsabilidade exclusiva dos titulares dos órgãos, funcionários ou agentes (actos que excedem os limites das funções)” (Seguindo, neste ponto, a esquematização de CARLOS CADILHA, “Responsabilidade civil extracontratual do Estado”, citado no acórdão em causa.).

Porém, ao delimitar a questão que concretamente lhe era colocada, teve o cuidado de explicitar que estava em apreço “exclusivamente o que concerne à responsabilidade do funcionário por acto funcional negligente. E isto porque a sentença recorrida – disse-se já – resolve a questão ponderando apenas a situação, que entende em causa, da responsabilidade do funcionário perante o lesado, no âmbito das relações externas, por danos causados por acto funcional ilícito e culposo, sendo certo que ela não distingue o grau de culpa (grave ou leve) imputado ao agente e não o qualifica no caso”. Ou seja, o Tribunal Constitucional colocou o problema sem distinguir os casos em que havia culpa grave ou leve, e por isso a sua conclusão compreende as duas hipóteses. Daí que na parte decisória, no seu juízo sobre a constitucionalidade das “normas dos artigos 2º e 3º, n.º 1 e 2 do Dec. Lei 48.051” tenha havido o cuidado de fazer uma referência os casos de culpa leve ou grave no exercício das funções.

Para este entendimento o art. 22º da Constituição ao falar em solidariedade tem o sentido de impor que o Estado e demais entes públicos respondam sempre ao lado dos funcionários, quando a lei impunha a responsabilidade directa destes. Desta feita, só haveria inconstitucionalidade se a lei ordinária afastasse a solidariedade do Estado. O art. 22º da Constituição não impunha qualquer modificação do regime previsto na lei ordinária sobre a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entes públicos, uma vez que a garantia constitucional consagrada no art. 22º (solidariedade do Estado, quando o agente também fosse responsável directo) estava já consagrada. Nos casos em que a lei consagra a responsabilidade do funcionário ou agente, apenas nas relações internas (direito de regresso), perante o Estado ou demais entes públicos, excluindo a sua responsabilidade directa perante o lesado, não haverá, por conseguinte, qualquer inconstitucionalidade.

É este o entendimento que se nos afigura correcto, em primeiro lugar – como acentuou o Tribunal Constitucional – por a razão da constitucionalização da solidariedade do Estado, na responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública se destinar, fundamentalmente, a garantir a reparação do dano, associando necessariamente a pessoa colectiva (economicamente mais forte) através da solidariedade passiva na obrigação de indemnizar. A razão de ser da solidariedade passiva radica na protecção dos interesses do credor, pois quando se pretende “não só facilitar a exigência do crédito, mas acautelar sobretudo o credor contra o risco de insolvência de algum dos obrigados, o meio naturalmente indicado para o efeito é o estabelecimento da solidariedade”.(ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral, Vil I, 10º Edição, Coimbra, 2000, pág. 753.) Inconstitucional seria, assim e apenas, um regime que excluísse a solidariedade do Estado e demais entes públicos e responsabilizasse apenas o funcionário ou agente que, no exercício das suas funções, cometesse o facto ilícito. Como o regime legal vigente não afasta a solidariedade do Estado, nos casos em que os seus agentes também respondem directamente, está plenamente cumprida a garantia constitucionalmente prevista no citado artigo 22º da CRP.

Em segundo lugar, porque deste modo se alcança, de modo equilibrado e justo, uma finalidade ética que também existe na responsabilidade civil e não apenas “num mecanismo de repartição dos custos” (JOÃO CAUPERS, Cadernos de Justiça Administrativa, 46, pág. 20.). Na verdade, a lei prevê expressamente a solidariedade do funcionário ou agente com o Estado, quando tenha havido dolo, podendo aí o agente ser directamente accionado – cfr. art. 3º, n.º 2 do Dec. Lei 48.051. A opção do legislador em distinguir os diversos graus de culpa (dolo no art. 3º,n.º 2; culpa ou diligência “manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados” no art. 2º, n.º 2 do Dec. Lei 48.051, e culpa leve (nos demais casos) é uma opção eticamente ponderada, pois agrava a posição pessoal do funcionário em função da sua culpa. Ora uma justificação ética é tanto mais justa quanto mais rigorosamente puder atender aos diversos graus de censurabilidade do agente. A solidariedade em todos os casos (com ou sem dolo) seria de um ponto de vista ético - social bem menos adequada, pois trataria de modo igual actuações muito diferentes.

Finalmente, também nos parece – como foi sublinhado pelo Tribunal Constitucional e, entre outros, pelo acórdão deste Supremo Tribunal de 28-2-2002, proferido no recurso 48.178, acima transcrito, que “a responsabilização dos titulares dos órgãos e dos agentes administrativos com fundamento em conduta meramente negligente poderia causar a paralisação de sectores vitais da Administração, por retracção daqueles, receando as consequências indemnizatórias que pessoalmente lhes adviriam do exercício menos diligente ou esclarecido das suas funções”. (Estes aspectos são, actualmente, elementos a ter em conta na interpretação, como diz MENEZES CORDEIRO, no prefácio do “Pensamento Sistemático e Conceito de Sistema na Ciência do Direito”, Lisboa, 2002, pág. CX: “Vai-se, agora, mais longe. Para além da finalidade do Direito, a consignar condignamente nos modelos de decisão, há que lidar com as consequências dessa própria decisão. (…) Incluí-lo no próprio modelo de decisão permite, em definitivo superar estádios meramente formais no domínio da aplicação do Direito. Nessa linha, surge a sinépica: trata-se de um conjunto de regras que, habilitando o intérprete-aplicador a “pensar em consequências” permitem o conhecimento e a ponderação dos efeitos das decisões”.). Como também reconheceu JOÃO CAUPERS (Anotação citada, pág. 20. ) o regime da responsabilização directa, em todos os casos, poderia ter “graves consequências para o regular exercício da actividade administrativa pública”, designadamente perante a urgência da decisão.

Do exposto resulta que deve ser decidia a presente oposição de acórdãos, considerando não serem inconstitucionais as normas dos artigos 2º, e 3º, n.º 1 e 2 do Dec. Lei 48.051, de 21-11-67, enquanto eximem de responsabilidade civil, no plano das relações externas, os titulares dos órgãos, funcionários e agentes do Estado e demais entes públicos pelos danos causados pela prática de actos ilícitos e meramente culposos (culpa leve ou grave) no exercício das suas funções e por causa delas.

Tendo sido este o entendimento acolhido no acórdão recorrido deve negar-se provimento ao presente recurso.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes do Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam negar provimento ao recurso por oposição de acórdãos.

Sem custas, por o recorrente ser entidade isenta.

Lisboa, 28 de Setembro de 2006. - São Pedro (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Rosendo José – Angelina Domingues – Pais Borges – Jorge de Sousa – Costa Reis – Adérito Santos.