0111/06 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo “A... L.da”, identificada nos autos, recorre do despacho do M.º Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que, ao abrigo do artigo 279º, n.º1, do CPCivil, determinou a suspensão da instância na presente acção ordinária em que a recorrente pede a condenação do Estado Português em indemnização pelos prejuízos causados pela aprovação da Portaria n.º 1056/91 , de 17-10, que incluiu na Reserva Agrícola Nacional os prédios identificados na petição de que a A. é proprietária, e pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 25/99, de 7-04, que aprovou o Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Caminha-Espinho, incluindo os referidos prédios na área de Protecção Costeira . A recorrente formula as seguintes conclusões : O douto despacho recorrido ofendeu o estabelecido pelo artigo 279° , n°1 do Código de Processo Civil . De facto, a acção ordinária que sob o n° 23/00 corre termos pelo 4° juízo cível do tribunal judicial de Viana do Castelo não constitui causa prejudicial da presente acção. Pois a sua decisão não é susceptível de, só por si, influenciar qualquer das situações jurídicas consideradas pelo douto despacho recorrido, a saber: (1) a titularidade do direito de propriedade da autora sobre os prédios da acção e (ii) a sua delimitação com o domínio público marítimo. Quanto à questão da titularidade do direito de propriedade, cabe ver que, na presente acção, fundada em responsabilidade civil, pede-se, bem simplesmente, indemnização com fundamento na prática, pelo réu Estado, de determinados actos formalmente legislativos, mas materialmente administrativos, que incidiram sobre os prédios da autora. Na acção 23/00 discute-se o pedido de restituição de posse à autora dos seus prédios com confrontação com o mar, unicamente em virtude de o réu ter realizado, numa sua pequena parcela e sem a sua autorização ou consentimento, determinadas implantações, pelo que o pedido de reconhecimento da propriedade tem natureza incidental, senão acidental. Os correspondentes factos ligados à titularidade da propriedade foram já levados à matéria assente, perante a presunção emergente do registo predial e o douto acórdão do Supremo Tribunal de Justiça a que se alude no artigo 9º da petição inicial da presente acção. Quanto à questão da dominialidade pública, apesar de esta constituir matéria de excepção, aqui, a autora alegou à cabeça e por antecipação a oposição a tal excepção em sede da respectiva petição inicial e, enquanto que, ali, fê-lo em sede da sua réplica. Naturalmente no âmbito da acção 23/00, requereu a produção de prova pericial, na qual especificamente solicitou a marcação efectiva da linha de delimitação com o domínio público marítimo, correspondente à margem das águas do mar, tal como definida no Decreto Lei 468/71. Indicando, para efeito da sua realização, institutos públicos, todos as pessoas colectivas de direito público, integrados na esfera jurídica do réu Estado Português, a quem foi ordenada a realização de tal perícia e que se recusaram a realizá-la; Pelo que, na sua sequência, a autora foi forçada a desistir dos correspondentes pedidos relacionados com o domínio público marítimo. Por outro lado, a alegação do desconhecimento da linha de delimitação com o domínio público marítimo por banda do réu estado constitui manifesto e evidente abuso de direito, na medida que é ao Estado que cabe legalmente a obrigação de promover a delimitação com o DPM, conforme decorre do estabelecido pelo artigo 100º, n° 1 do Decreto-Lei 468/71. Ora, o réu Estado nunca promoveu administrativamente, como é seu dever e obrigação, a delimitação da margens das águas do mar com os referidos prédios da autora e, instado a fazê-lo no âmbito da requerida prova pericial da acção 23/00, recusou efectuar tal delimitação. Sem esquecer que as vendas dos prédios da acção foram efectuadas com autorização do presidente da Câmara Municipal de Viana do Castelo que, ao tempo, era um órgão da administração periférica do Estado e que por isso, integrava a Administração Central. Contra alegou o Réu Estado, sustentando, em síntese, que quer a questão da propriedade dos terrenos em causa quer a sua demarcação integram o pedido formulado pela recorrente na acção n.º 23/2000 que corre os seus termos no 4º Juízo do Tribunal Judicial de Viana do Castelo, dependendo a decisão da presente acção da procedência do primeiro pedido e, ainda que este seja procedente, da demarcação concreta da área dos terrenos em causa. Com interesse para a decisão consideram-se assentes os seguintes factos : Em 6 de Janeiro de 2000 deu entrada no Tribunal Judicial de Viana do Castelo uma acção ordinária, à qual foi atribuído o n.º 23/2000, distribuída ao 4º Juízo cível, e em que figuram como Autora a aqui recorrente e RR. o Estado Português, o Município de Viana do Castelo e a Junta de Freguesia de Afife. 2-A Autora alega ser proprietária dos seguintes prédios rústicos : a) parcela de terreno inculto e improdutivo, sita no lugar de Lodeiro, destinada a construção urbana, com a área de 200 000m2, a confrontar do norte com a Autora, do sul com a Junta de Freguesia de Afife, do nascente com paredes da veiga e do poente com a praia, inscrito, em parte, na matriz predial rústica da freguesia de Afife sob os artigos 1 e 2 e descrito na Conservatória do Registo Predial de Viana do Castelo sob o n° 77 966 a fls. 74 do Livro “B” - 197.” “parcela de terreno inculto e incultivável, sito no lugar de Rocio do Porto, destinada a construção urbana, com a área de 57 000m2, a confrontar do norte com o limite da freguesia de Afife, do sul e do poente com a Junta de Freguesia de Afife e do nascente com ..., inscrito, em parte, na matriz predial rústica da freguesia de Afife sob o artigo 5, e descrito na Conservatória do Registo Predial de Viana do Castelo sob o n° 77 945 a fls. 63 do Livro “B” - 197.” Alega que o direito de propriedade sobre tais prédios foi adquirido em hasta pública à Junta de Freguesia de Afife, tendo tal sido confirmado por acórdão do STJ, transitado em julgado, proferido no Proc.º n.º177/92, do 2º juízo cível do Tribunal Judicial de Viana do Castelo. Invocando a sua qualidade de proprietária e possuidora de tais imóveis, alegando que os RR, sem autorização e contra a sua vontade, ocuparam parte dos referidos prédios com construções e arruamentos, causando-lhe prejuízos, formulam os seguintes pedidos : reconhecer que a Autora é a legítima proprietária dos prédios identificados e descritos no 1° desta petição, nos quais se compreendem as parcelas de terreno abusivamente ocupadas pelos Réus, declarando-se nulos e de nenhum efeito quaisquer inscrições no registo predial em contrário ou que venham ser feitas a favor dos Réus: a restituírem à Autora, livres e integralmente desocupadas de pessoas e bens, tais parcelas de terreno, demolindo e retirando todas as construções e vedações aí realizadas, bem como todas as demais infraestruturas urbanísticas e restituindo o terreno ao estado em que se encontrava antes da sua ocupação abusiva, o que é dizer refazendo o cordão dunar e vegetal aí existente; o indemnizarem a Autora por todos os prejuízos materiais, de natureza patrimonial e não patrimonial, já vencidos e vincendos, emergentes do sua ocupação abusiva, conforme se vier a liquidar em execução de sentença; a indemnizarem a Autora, atento o alegado nos art°s. 71º e 72° desta petição inicial, à razão da quantia diária de Esc. 300 000$00, contada a partir da citação dos Réus para a apresente acção e até que restituam à Autora, livres e integralmente desocupadas de pessoas e bens, tais parcelas de terreno, demolindo e retirando todas as construções e vedações aí realizadas, bem como todas as demais infra-estruturas urbanísticas e restituindo o terreno ao estado em que se encontrava antes da sua ocupação abusiva; a pagarem à Autora a sanção pecuniária compulsória à razão de Esc. 500 000$00 diários, contada desde o trânsito em julgado da sentença que vier a ser proferida nos presentes autos e até que os Réus restituam à Autora as parcelas de terreno por aqueles ilicitamente ocupadas, livres e desembaraçadas de pessoas, bens e de todo e qualquer tipo de construções ou infra-estruturas urbanísticas, repondo-os no estado em que anteriormente se encontravam; nas custas e procuradoria condigna.” - fls. 275 a 289 . 5 – Em 26-11-200, deu entrada no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto a presente acção ordinária, em que figuram como Autora a aqui recorrente e R. o Estado Português, em que, invocando o direito de propriedade sobre os prédios em 2 e outros, e alegando que o R. ao integrar os referidos terrenos na REN e na Área de Protecção Costeira através da publicação da Portaria n.º 1056/91 , de 17-10, e Resolução do Conselho de Ministros n.º 25/99, de 7-04, respectivamente, lhe causou prejuízos decorrentes das restrições à aptidão construtiva dos mesmos. 6 – Nesta acção a recorrente pede a condenação do réu “ a pagar à autora, acrescidas de juros legais desde a citação e até efectivo e integral pagamento: a quantia de 7.200.000.000$00, a título de indemnização pelos prejuízos causados em consequência directa e necessária da aprovação da Portaria 1056/91 , de 17.10; a quantia de 2.200.000.000$00, a título de indemnização pelos prejuízos causados em consequência directa e necessária da aprovação Resolução do Conselho de Ministros 25/99, de 07.04.” 7 – Os prédios referidos em 2 e 5 encontram-se registados a favor da A./recorrente na 1ª Conservatória do Registo Predial de Viana do Castelo, pelas inscrições G196707731006, extractada da inscrição 34729, e G19670809005, extractada da inscrição 34.729, tendo a propriedade dos mesmos sido reconhecida à A. por sentença, transitada em julgado, proferida na acção ordinária n.º 177/92, que correu os seus termos no 1º Juízo, 1ª Secção, do Tribunal Judicial de Viana do Castelo – fls. 61 a 80 e fls. 410 ( al. z), dos factos especificados na acção 23/2000 ) III-A decisão recorrida determinou a suspensão da instância ao abrigo do artigo 279º, n.º 1, do CPCivil, com base no seguinte discurso argumentativo : “ No caso sub judice, compulsados os autos, maxime os articulados da presente acção com os da acção que sob o n° 23/00, corre termos pelo 4° Juízo Cível do Tribunal Judicial de Viana do Castelo, constata-se coincidir em parte quer a causa de pedir, fundamento de ambas as acções - a titularidade do direito de propriedade sobre os terrenos, em referência, e em ordem à determinação desse direito a definição da linha de demarcação desses terrenos com o domínio público marítimo. Assim, considerado que ambas as acções se prendem grosso modo com a questão da titularidade do direito de propriedade sobre os terrenos, em questão, e em ordem à determinação desse direito a definição da linha de demarcação desses terrenos com o domínio público marítimo, aquela acção parece por isso configurar-se como causa prejudicial com relação a esta. Assim sendo, em razão de tal prejudicialidade, decide-se suspender a instância até à prolação da decisão final na acção que sob o n° 23/00, corre termos pelo 4º Juízo Cível do Tribunal Judicial de Viana do Castelo.” A recorrente insurge-se contra o decidido alegando que em nenhuma das acções está em discussão o direito de propriedade sobre os terrenos em causa, visando cada acção finalidades jurídicas diferentes – a acção n.º 23/2000: restituição de posse; a presente: indemnização por actos administrativos contidos em diplomas legislativos. Por outro lado, prossegue, a questão da demarcação com o domínio público marítimo não está em discussão na acção 23/2000, pelo que “em nenhum dos casos, aí se discute, a título principal, questão essencial para a presente acção e nem a sua decisão é susceptível de, só por si, influenciar qualquer das situações jurídicas a considerar na presente acção.” Acrescenta, ainda, que a questão da propriedade dos terrenos em causa foi reconhecida à recorrente através de sentença proferida no Proc.º n.º 177/92, do 1º Juízo, 1ª Secção, do Tribunal Judicial de Viana do Castelo, já transitada em julgado. Conclui, pois, que o despacho recorrido ao determinar a suspensão da instância até à prolação da decisão final na acção que, sob o n° 23/2000, corre termos pelo 4º Juízo Cível do Tribunal Judicial de Viana do Castelo, viola o n.º1, do art 279º, do CPCivil. O R. Estado sustenta, porém, que é a própria recorrente que na acção cível n.º 23/2000 formula o pedido de condenação “a reconhecer que a A. é a legitima proprietária dos prédios identificados no art 1º daquela petição…”, E tal torna-se necessário e condiciona a decisão da presente acção porque, dada a diferença entre as áreas dos prédios que alega e as que dos mesmos constam no Registo Predial, e ainda porque não se encontra definida a linha de demarcação dos terrenos em relação ao domínio publico marítimo, não está determinada a propriedade sobre a totalidade da área que a A/recorrente alega ter sido afectada pelos actos do R, o que, em seu entender, é indispensável para a atribuição da indemnização peticionada . Conclui, assim, que o despacho que ordenou a suspensão da instância, ao abrigo do n.º1, do artigo 279º, do CPCivil, com o fundamento na prejudicialidade do julgamento da acção cível, não merece censura, uma vez que, em ambas as acções, está em causa “ a questão da titularidade do direito de propriedade sobre os terrenos em causa, já que a área dos mesmos invocada pela A. como sua pertença 543.081m2, não coincide com a área constante das descrições prediais — 309.800m2, bem como a definição da linha de demarcação desses terrenos com o domínio público marítimo, com vista à determinação desse direito de propriedade” pelo que, sem a decisão dessas questões “ não é possível determinar-se na presente acção o valor dos mesmos e, consequentemente, o montante indemnizatório a ter em conta “. Vejamos . Dispõe o artigo 291º, n.º1, do CPCivil que “o tribunal pode ordenar a suspensão da instância quando a decisão da causa estiver dependente do julgamento de outra já proposta …” Em conformidade com o entendimento de A. Reis, in “ Comentário ao Código de Processo Civil”, vol. 3.°, pag.s 206, 267 e 270, nota 3, e Código de Processo Civil Anotado, vol. 1.º, pag. 384, afirmou-se no acórdão do Pleno, da 1ª secção, deste Tribunal, de 14 de Maio de 1985, Proc.º n.º 14 936, que uma causa só é prejudicial em relação a outra quando a decisão daquela pode prejudicar a decisão desta, ou seja, quando a procedência da primeira tira a razão da existência da segunda. No caso em apreço a decisão da causa respeitante à acção cível n.º 23/2000 – decidir pela restituição ou não, da posse da parte dos terrenos da A/recorrente que esta alega terem sido ocupados pelos RR, e consequente indemnização pelos prejuízos eventualmente causados pelas conduta daqueles – não prejudica a decisão da presente acção em que a A. peticiona que um dos RR da primeira seja condenado em indemnização pelos prejuízos que lhe causou com a publicação da Portaria n.º 1056/91 , de 17-10, e com a Resolução do Conselho de Ministros n.º 25/99, de 7-04, que, respectivamente, integraram na REN e na Área de Protecção Costeira, aqueles mesmos terrenos afectando, assim, a aptidão construtiva dos mesmos. É certo que na acção cível n.º 23/00, no pedido da A. figura a a) em que solicita a condenação do R a reconhecer que “ a A. é legítima proprietária dos prédios…” . Porém para além de se tratar de uma redundância – uma vez que tal questão está definitivamente resolvida (cfr. ponto 6, da matéria de facto ) – acresce que na presente acção como bem refere a A. “o réu não colocou em causa a propriedade da autora sobre os indicados prédios emergente das competentes inscrições no registo predial, limitando-se a impugnar, com fundamento no seu desconhecimento, a sua área total, por a autora alegar que é de 543.081 metros quadrados, quando a área emergente das descrições prediais é de apenas 309.800 metros quadrados e a falta de demarcação com os prédios vizinhos e de delimitação com o domínio público marítimo.” Assim sendo, não se questionando o direito de propriedade da A/recorrente sobre os prédios em questão mas tão só a área e a eventual delimitação dos mesmos em relação ao domínio público marítimo, o que, apesar de se poder reflectir na área potencialmente construtiva de que ao A. na sua óptica se viu privada, condicionando, assim, o montante da eventual indemnização, não tem qualquer influência na decisão da questão aqui colocada, isto é, sobre a declaração judicial do direito ao peticionado na presente acção: o direito a ser indemnizado pelos prejuízos sofridos no valor e uso dos bens de que é proprietária. Na verdade, não é por não estar definido o direito de propriedade naquela faixa junto ao mar que o tribunal ficará impedido de conhecer se aqueles actos legislativos da autoria do R. Estado causaram ou não os prejuízos à A. e de lhe reconhecer o direito à indemnização pela publicação dos diplomas que integraram os seus terrenos na REN e Área de Protecção Costeira, obviamente se se verificarem os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual. O que poderá acontecer é que, se à data da decisão, não for possível determinar qual o limite dos prédios em causa em relação ao domínio público marítimo é uma de duas coisas: ou não se provou a extensão dos prejuízos alegados pela A., designadamente a área total da potencialidade construtiva dos terrenos, e o pedido indemnizatório será improcedente nessa parte; ou, porque no processo não foi possível determinar a extensão e montante de tais prejuízos, remeter-se-ão os interessados para a liquidação em execução de sentença – artigo 661º , n.º2, do CPC . O direito de propriedade da A./recorrente sobre os prédios está definido; a autoria e prática dos actos do R. que a A. elege como causa directa e necessária dos prejuízos que invoca e cuja indemnização peticiona, são aceites pelo R.; restará, pois, e em princípio, apurar o nexo de causalidade entre o facto e o dano; a extensão deste, que poderá ser ou não variável com a área concretamente afectada pela conduta do R., constitui outra questão que nada a ver com a declaração do direito à indemnização pelo dano mas tão só com a quantificação da indemnização . Conclui-se, assim, que a decisão da causa que constitui o objecto da presente acção não está dependente do julgamento da acção ordinária n° 23/2000 que corre termos pelo 4º Juízo Cível do Tribunal Judicial de Viana do Castelo, pelo que o despacho recorrido, decidindo o contrário e determinando a suspensão da instância até à prolação da decisão final naquela acção fez errada interpretação e aplicação do disposto no n.º1, do artigo 279º, do CPCivil, pelo que não pode manter-se. IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e ordenando a remessa do processo ao Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto para prosseguir os seus termos . Sem custas . Lisboa, 17 de Maio de 2007. – Freitas Carvalho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.