Cumpre decidir:
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6 – MATÉRIA DE FACTO:
Dá-se por reproduzida a matéria de facto dada como demonstrada na sentença recorrida – artº 713º nº 6 do CPC.
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7 – DIREITO:
Começaremos por apreciar o recurso interposto pelo A. da sentença final que, conhecendo de mérito, acabou por julgar a acção improcedente. Isto porque, caso seja negado provimento a esse recurso deixará de ter qualquer interesse útil apreciar e decidir o recurso jurisdicional interposto pela CMVNG do despacho que deferiu pretensão do A. onde solicitava a ampliação do pedido (cfr. anterior ponto 2).
7.1 - Através da presente acção pretende o A. obter a condenação da R. no pagamento de uma indemnização por prejuízos alegadamente sofridos e derivados do facto de a R. ter facilitado e permitido a construção de diversos edifícios (industriais e habitacionais) dentro da área de segurança da sua oficina de pirotecnia o que impediu que a referida oficina voltasse a laborar no local onde se encontrava a funcionar em 27 de Agosto de 1992 quando nela ocorreu uma explosão que a destruiu completamente.
Assim, no entender do A., a R. teria criado condições quer por acção (licenciando de construções) quer por omissão (não embargando as habitações construídas clandestinamente) que determinaram a “obrigatoriedade” de encerramento das oficinas do A., verificando-se a necessidade da sua transferência para fora da zona que legalmente ocupava, já que em reunião de 05.09.94 a CMVNG deliberou não permitir a laboração da oficina do A. no mesmo local onde se encontrava instalada à data do último acidente ocorrido em Agosto de 1992, com fundamento no facto de a área de segurança ter sido invadida por construções, não existindo por isso condições para que a mesma volte a laborar no local.
Daí que o A. considere a C. M. responsável pelas despesas inerentes à sua mudança e instalação em nova zona a ocupar bem como pelo rendimento entretanto perdido pela perda de clientela em razão do encerramento das instalações.
A ilicitude da conduta da R. causadora dos prejuízos pelos quais pretende ser indemnizado residiria precisamente no facto de a CMVNG ter licenciado construções dentro da área de segurança das oficinas de pirotecnia bem como no facto de não ter impedido que diversos imóveis aí tivessem sido construídos sem licença.
7.2 - Face ao que o A. alega nomeadamente nos artº 50 a 59 da petição inicial, é visível que estamos perante uma acção - de responsabilidade civil extracontratual no domínio dos actos de gestão pública - através da qual o seu A. visa fazer valer o seu pretenso direito a uma indemnização, alegadamente da responsabilidade da R., por danos sofridos em consequência de actos (ou omissões) alegadamente ilícitas causados por órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.
Tal responsabilidade, como é sabido, rege-se pelo DL 48.051 de 21/11/67, “em tudo o que não esteja previsto em leis especiais” (artº 1º).
Nos termos do art. 2º, nº 1 desse diploma o Estado e as demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.
Em termos semelhantes e no que respeita especificamente à responsabilidade funcional das autarquias locais, estabelecia o artº 90º/1 do DL 100/84, de 29/03 em vigor à data dos factos (diploma esse revogado pelo artº 100º da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, actualmente em vigor e cuja redacção do artº 96º/1 corresponde à redacção do artº 90º do DL 100/84) que “as autarquias locais respondem civilmente perante terceiros por ofensa de direitos destes ou de disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultante de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes no exercício das suas funções e por causa desse exercício”,
Deste modo, a responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública do Estado e demais pessoas colectivas por facto ilícito, a que se referem esses normativos coincide, no essencial, como tem sido jurisprudência uniforme do STA, com a responsabilidade civil consagrada no art. 483º do Código Civil, dependendo a obrigação de indemnizar da verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto, ilicitude, culpa, nexo de causalidade e dano – (cf. entre outros Ac. STA de 04.12.03, Rec. 557/03 e de 11.02.03, Rec. 323/02).
No que respeita à ilicitude, a conduta do agente geradora do dano tanto pode consistir num comportamento positivo como numa omissão (cf. artº 486º do Cód. Civil). Desde que exista o dever legal de actuar, a omissão dos actos devidos é susceptível de determinar a obrigação de reparar o dano causado.
Assim os citados preceitos abrangem tanto os actos materiais como as omissões que ofendam direitos de terceiros ou disposições legais destinadas a proteger os seus interesses ou as “regras técnicas e de prudência comum” que devam ser tidas em consideração (cf. art.º 6º do DL 48.051).
Na situação, como se referiu o A. situa a lesividade ou considera que os prejuízos alegados derivam de uma conduta (ilícita) tanto positiva como omissiva da Ré.
Positiva, na medida em que licenciou determinadas construções na zona de segurança da oficina de pirotecnia e omissiva na medida em que permitiu que se construíssem habitações clandestinas dentro dessa mesma zona de segurança.
7.2.a) - A sentença recorrida, após tecer várias considerações de ordem genérica e legal sobre os pressupostos da obrigação de indemnizar por facto ilícito, regulada nos citados preceitos, debruçando-se sobre o caso concreto dos autos, apreciou apenas um desses pressupostos da obrigação de indemnizar - “facto ilícito” - e depois de fazer apelo ao que e a propósito se estabelece nomeadamente no DL 37.925, de 01.08.1950 e DL 142/079, de 23 de Maio, salientando que a matéria atinente à demonstração de tal pressuposto se encontra essencialmente vertida no artº 50º da petição inicial quando o A. invoca que a C. M. “licenciando construções dentro da área de segurança das oficinas de pirotecnia, ou não impedindo que diversos móveis se tivessem construído, sem licença, praticou um acto (...) que é ilícito”, e ainda o facto de não se ter provado “que a oficina de pirotecnia – instalada e autorizada em 1903, em local ermo e sem qualquer construção – sempre dispôs de área de segurança nos termos da lei”, conclui, argumentando fundamentalmente nos seguintes termos:
“Para que a CMVNG esteja obrigada a indemnizar o autor – conforme ele pretende – é necessário que se tenha provado, antes do mais, que ela licenciou construções dentro da zona de segurança das oficinas de pirotecnia e pólvora, ou não impediu que diversos imóveis aí tivessem sido construídos clandestinamente.
(...)
O que se provou foi que a CMVNG, em 1970 – mais de seis décadas após a oficina ter sido instalada e autorizada no local, então ermo – publicou um edital donde podemos concluir que a proximidade das construções às oficinas de pirotecnia e fabrico de pólvora já era, nessa altura, de molde a não permitir estabelecer a distância mínima regulamentar a que deveriam situar-se os prédios, apenas restando a possibilidade de chamar a atenção das pessoas para o conteúdo do artº 43º do RES/50.
(...)
O que é certo é que o A. não provou que a oficina de pirotecnia e pólvora sempre dispôs de área de segurança nos termos da lei – ou seja, determinada pela CE, na sua posse ou com a respectiva declaração dos donos dos terrenos, e devidamente demarcada – nomeadamente que dispôs dessa área no período que medeia entre a entrada em vigor do RES/50 e o edital de 1970.
(...)
Ressuma do exposto, cremos, que não estando provado sempre ter existido zona de segurança nos termos da lei, as invocadas construções licenciadas ou clandestinas não podem violar aquilo que não se provou existir.
Destarte, e por falta do pressuposto do facto ilícito, deve desde logo naufragar, totalmente, o pedido formulado pelo autor”.
Daí resulta que tendo a sentença recorrida verificado e decidido que na situação se não verifica aquele pressuposto da obrigação de indemnizar – o facto ilícito – uma vez que os recursos jurisdicionais apenas visam apreciar a legalidade do decidido na sentença recorrida (e não criar decisões sobre matéria nova), cumpre apenas verificar se o decidido é merecedor das críticas que o recorrente lhe dirige nas suas alegações e respectivas conclusões.
Insurgindo-se contra o decidido na sentença sob recurso, sustenta o A. que “sempre dispôs de área de segurança, desde 1903, tendo exercido ininterruptamente a sua actividade devidamente licenciada, licitamente...” área essa que sempre foi reconhecida “pela R. e pela Comissão de Explosivos, que nem sequer o interpelaram para constituírem nova área de segurança”.
Por outra via a “R. sempre se absteve de cumprir com as suas obrigações legais no que diz respeito a esta matéria, porquanto não se coibiu de licenciar construções e de se abster de fiscalizar e tomar quaisquer outras providências, quanto às construções ilegais que começam a proliferar na zona de segurança da oficina do A.”.
E, sendo assim ”A. nunca poderia ser obrigado a constituir nova zona de segurança, ao abrigo da lei nova (RES/1950 e legislação posterior), posterior ao início e licenciamento da sua actividade (1903), já que cumpriu com a legislação vigente desde o início da sua laboração..
Remata o A. a sua conclusão no sentido de dever “concluir-se pela existência da zona de segurança afecta às oficinas do A., desde o início da sua laboração e, em consequência, revogar-se a decisão recorrida e substituir-se por outra que conclua pela procedência da presente acção”.
Assim e enquanto na sentença recorrida se entendeu que nos autos não está “provado sempre ter existido zona de segurança nos termos da lei” e que “as invocadas construções licenciadas ou clandestinas não podem violar aquilo que não se provou existir”, daí a inverificação do “facto ilícito” como pressuposto da obrigação de indemnizar com a consequente improcedência da acção, o recorrente argumenta, nos termos referidos, que deve “concluir-se pela existência da zona de segurança afecta às oficinas do A., desde o início da sua laboração” ou seja desde 1903.
Diga-se antes de mais que a conclusão pretendida pelo recorrente no sentido da “existência da zona de segurança afecta às oficinas do A., desde o início da sua laboração” terá forçosamente de ter acolhimento na matéria de facto dada como demonstrada que neste momento não pode sofrer qualquer modificação (cf. artº 712º do CPC), matéria essa que terá naturalmente de ser conjugada com o que e a propósito determinam as pertinentes normas legais aplicáveis ao caso.
Resulta desde logo da matéria de facto que “a oficina de pirotecnia estava instalada e autorizada no local dito em B da especificação desde 1903 – conjunto de 6 casas térreas, sitas na Rua das Matas, Freguesia de Santa Marinha”, casas essas que “a partir de 1 de Abril de 1981, o A. tomou de arrendamento” (nºs 2 e 21 da matéria de facto), que a oficina “foi instalada em local ermo sem qualquer construção”, e que “foram feitas diversas construções, umas sem licença e outras licenciadas, junto da área das instalações da oficina de pirotecnia” as quais “foram sendo denunciadas pelo A.” (cf. nºs 22 a 25 da matéria de facto).
Assim sendo, não restam dúvidas que ao longo dos tempos e desde que iniciou a sua laboração foram sendo permitidas ou toleradas construções de edifícios junto da área das instalações da oficina de pirotecnia do A., sendo certo que na altura em que a oficina foi instalada o local era ermo, sem qualquer construção.
Por outra via e após o acidente ocorrido em Agosto de 1992 ela foi impedida de continuar a laborar no mesmo local onde fora inicialmente instalada por não dispor de zona de segurança dada a existência de diversas construções junto da área da oficina do A.
Face ao referido pensamos que a discordância existente entre o A. e a posição assumida na sentença recorrida, reside essencialmente em saber o que se entende por zona ou área de segurança.
Isto porque, enquanto a sentença recorrida fundamenta a decisão no facto de não estar provado que no local sempre existiu “zona de segurança nos termos da lei” ou seja em função dos termos em que face a lei se deve considerar como zona de segurança, o A. alicerça a sua posição em termos factuais, invocando que a oficina foi instalada em lugar ermo, querendo com tal significar que, na ausência de construções à volta da oficina, teria de se considerar que existia zona de segurança.
Isto porque, no que respeita a áreas relacionadas com a oficina de pirotecnia apenas resultou provado que a oficina de pirotecnia “foi instalada em local ermo sem qualquer construção” e que a oficina foi inicialmente instalada num “conjunto de 6 casas térreas” que “a partir de 1 de Abril de 1981, o A. tomou de arrendamento”.
Em que área se situa a zona de segurança, como foi constituída, qual a área por ela abrangida, quais dos terrenos onde foram erigidas construções se situavam na zona de segurança, em suma quais os factos donde se pode extrair que sempre existiu zona de segurança afecta às oficinas do A. desde o inicio da sua laboração, são questões a que a matéria de facto dada como provada nem a alegação do recorrente chegam a dar qualquer resposta.
Diga-se no entanto que o DL nº 37.925, de 01 de Agosto de 1950 que visou “reunir num só diploma o Regulamento Sobre Substâncias Explosivas” aprovando um novo “Regulamento Sobre Substâncias Explosivas” determinava que a instalação de uma fábrica ou oficina de substâncias explosivas ou de um paiol permanente não poderia, em regra, fazer-se senão num local que mantenha uma determinada distância, de “qualquer habitação ou edifício...” (artº 59º) e ainda o seguinte:
“Artº 60º - Em volta de cada fábrica, oficina ou paiol permanente, haverá uma zona de segurança na posse do proprietário do estabelecimento, por aquisição definitiva ou por arrendamento, abrangendo todo o terreno em volta de qualquer local onde se laborem ou armazenem substâncias explosivas, devendo o terreno que limita esta zona estar devidamente demarcado com tabuletas com a indicação de «perigo de explosão».
(...)
§ 2º - A aquisição do terreno que constituir a zona de segurança pode ser dispensada quando o requerente apresente declarações dos proprietários dos terrenos de que nada têm a opor à instalação projectada.
O artº 60º do DL nº 37.925 viria no entanto a ser revogado pelo artº 4º do Dec-Lei nº 142/79, que aprovou o “Regulamento sobre a Segurança nas Instalações de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos”, que e entre o mais estabelecia o seguinte:
Artº 11º
“Zona de segurança”:
1 - Exteriormente aos limites da área do terreno de instalação dos edifícios de fabrico e de armazenagem de uma fábrica, oficina ou paiol permanente deverá estabelecer-se uma zona de segurança, constituída por uma faixa de terreno no qual não deverão existir ou não se poderão construir quaisquer edificações, vias de comunicação ou instalações de transporte de energia, além das indispensáveis ao serviço próprio daqueles estabelecimentos.
Terreno da zona de segurança
2 - O terreno da zona de segurança deverá ficar na posse do proprietário do estabelecimento de fabrico ou de armazenagem, por aquisição definitiva ou por arrendamento; a aquisição ou o arrendamento poderão dispensar-se, continuando o terreno na posse dos seus donos, uma vez que estes declarem nada ter a opor à instalação do estabelecimento nem às condições a que o terreno ficará sujeito, citadas no número anterior; em qualquer caso, o seu contorno exterior deverá ser vedado, dispor de vigilância permanente e estar assinalado por tabuletas com indicação de «Perigo de explosão», procedendo-se de igual modo ao longo dos seus acessos.
(...)”
Dos citados diplomas resulta que a zona de segurança é constituída por uma faixa de terreno que, deverá ficar na “na posse do proprietário do estabelecimento, por aquisição definitiva ou por arrendamento”, podendo a aquisição do terreno ou o arrendamento ser dispensado, continuando na posse dos respectivos donos, quando estes declarem nada terem a opor à instalação do estabelecimento nem às condições a que o terreno ficará sujeito, nomeadamente no tocante à possibilidade de nele erigirem qualquer construção.
Ou seja a zona de segurança tem de ser constituída e custeada pelo proprietário da oficina de pirotecnia e não à custa de terceiros donos dos terrenos circundantes, já que ela implica que essa área de terreno delimitada pela zona de segurança fique na “posse” do proprietário do estabelecimento, seja a título de “aquisição definitiva” seja a título de “arrendamento”, salvo se os donos desses terrenos declarem não se opor à instalação do estabelecimento nem às condições a que o terreno ficará sujeito.
Só nesses terrenos abrangidos pela zona de segurança assim constituída é que a C. M. está impedida de licenciar qualquer construção.
Nos restantes terrenos não abrangidos pela zona de protecção, em princípio a instalação da oficina de pirotecnia não pode ser motivo impeditivo à plena utilização ou exploração desses terrenos pelos respectivos proprietários, sob pena de violação do próprio conteúdo do direito de propriedade.
Daí que, o facto de a oficina ter sido instalada em zona erma sem qualquer edificação à sua volta, não significa que o A. tivesse no local instalado uma zona de segurança tanto mais que, face à matéria de facto dada como demonstrada, só “a partir de 1 de Abril de 1981, o autor tomou de arrendamento um conjunto de 6 casas térreas, sitas na Rua das Matas, Freguesia de Santa Marinha, destinadas à indústria de pirotecnia e pólvora” (cfr. ponto 2 da matéria de facto), sendo que e no tocante a aquisição ou arrendamento dos terrenos onde foram erigidas as edificações em questão nada se provou quanto à sua aquisição ou arrendamento por parte do A..
Também não resulta dos autos que relativamente a esses terrenos onde foram erigidas as edificações, os respectivos proprietários tivessem declarado que nada tinham a opor à instalação do estabelecimento de pirotecnia.
Assim ao licenciar as aludidas habitações em terrenos que não estavam na posse do A. ou na zona de protecção por ele instituída, não se vislumbra que a CMVNG tenha cometido qualquer ilegalidade, determinante, nos termos referidos, da obrigação de indemnizar. A alegação do A. também não convence de que aqueles licenciamentos se apresentem feridos de ilegalidade.
A ilegalidade poderia eventualmente residir na recusa em licenciar uma determinada edificação requerida pelos donos dos terrenos onde pretendiam edificar, restringindo-se assim o pleno exercício do direito de propriedade em benefício de outrem que nenhum direito demonstra ter sobre esses mesmos terrenos.
O A. apenas teria razão de se opor à construção ou dela extrair eventuais benefícios, caso tivesse instalado uma zona de segurança nos termos legais, desde que estivesse na posse dos terrenos, por aquisição ou arrendamento, nos termos já referidos.
O mesmo se diga no tocante às edificações construídas “clandestinamente” e sem qualquer licença, situação em que a ilicitude reside apenas no comportamento dos respectivos construtores e não sobre qualquer conduta da Câmara Municipal já que aqueles, à revelia das normas legais em vigor, edificaram as habitações em questão sem previamente terem solicitado a devida autorização à própria CM.
Por outra via, a causa de não ser autorizada a reinstalação da oficina de pirotecnia no local onde estava instalada, reside no próprio comportamento omissivo do A. ao não diligenciar no sentido de instalar a exigida zona de segurança, pelo que a causa dos alegados prejuízos apenas ao A. pode ser imputada.
Daí que seja de concluir, como se concluiu na sentença recorrida que na situação se não mostra verificado o invocado “acto ilícito” pressuposto da obrigação de indemnizar, com a consequente improcedência das conclusões do recorrente e do recurso jurisdicional.
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7.2 – Chegados a tal conclusão, por neste momento se revelar sem qualquer interesse e por isso totalmente inútil, não se toma conhecimento do recurso interposto pela CMVNG a fls. 395 (admitido a fls. 401) do despacho de fls. 636 e sgs. que deferiu parcialmente a ampliação do pedido formulado pelo A. da acção (cf. anterior ponto 2 deste aresto).
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8 - Termos em que ACORDAM:
- a)– Negar provimento ao recurso jurisdicional.
- b)- Custas pelo recorrente sem prejuízo do benefício de apoio judiciário que lhe foi concedido.
Lisboa, 27 de Junho de 2006. - Edmundo Moscoso (relator) - Políbio Henriques - São Pedro.
