Qual foi a decisão no processo 1829/17.6BELSB?

Decisão proferida pelo relator.

Quem foi o relator do acórdão 1829/17.6BELSB?

O relator foi Catarina Almeida e Sousa, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 1829/17.6BELSB?

O acórdão foi proferido em 15 de julho de 2024.

1829/17.6BELSB

Texto

DECISÃO I- RELATÓRIO A Senhora Juíza do Juízo Administrativo Social do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (doravante, também TAC de Lisboa) veio, na mesma decisão em que se declara materialmente incompetente para o conhecimento da causa, requerer oficiosamente junto deste Tribunal Central Administrativo (TCA) Sul, ao abrigo do disposto na alínea t) do nº1 do artigo 36º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), a resolução do conflito negativo de competência, em razão da matéria, suscitado entre si e a Senhora Juíza do Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal, uma vez que ambas se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação administrativa que A………………………intentou no TAC de Lisboa contra a Ordem dos Enfermeiros. * Chegados os autos a este TCA Sul, foi ordenado o cumprimento do disposto no artigo 112º, nº 1 do CPC; as partes nada disseram. * Foi dada vista ao Exmo. Procurador-Geral Adjunto, conforme dispõe o artigo 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência dever ser atribuída ao Juízo Administrativo Comum do TAC de Lisboa. * - QUESTÃO A APRECIAR E DECIDIR A questão colocada consiste em determinar se a competência para decidir a presente ação, que deu entrada em juízo em 7 de agosto de 2017, em que está em causa um litígio relacionado com o exercício do poder disciplinar, cabe ao Juízo Administrativo Comum do TAC de Lisboa ou ao Juízo Administrativo Social do mesmo Tribunal. * II. FUNDAMENTAÇÃO - De facto Para julgamento do presente conflito, são relevantes as seguintes ocorrências processuais: 1) Em 7/8/2017, A ……………….., intentou no TAC de Lisboa, ação administrativa contra a Ordem dos Enfermeiros com vista à impugnação do Acórdão nº 53/2017, do Plenário do Conselho Jurisdicional da Entidade Demandada, datado de 21/04/2017, que deliberou o arquivamento do procedimento disciplinar aos Enfermeiros V ………………, F ……………………. e H ……………………., no âmbito do processo disciplinar nºPD/……………/CJ/JS, peticionando e concluindo do modo que segue: “Nestes termos, e nos mais de direito que forem doutamente supridos, DEVE CONCEDER-SE PROVIMENTO AO RECURSO DA DECISÃO FINAL proferida pelo Plenário do Conselho Jurisdicional da Ordem dos Enfermeiros em 21/04/2017, com todas as suas legais consequências, como é de direito e da melhor JUSTIÇA! Conclusões: Foram prestadas falsas declarações da médica Drª A……………..em sede de prova testemunhal a favor da senhora enfermeira H……………..no processo disciplinar na OE, que são fundamento bastante para que o acórdão proferido pelo Conselho Jurisdicional da Ordem dos Enfermeiros esteja inquinado de vício e que a decisão de arquivamento do processo disciplinar volte a ser reapreciada e são fundamento para a reabertura do processo disciplinar contra os enfermeiros F…………….e H……….…………… Termos em que, e com a expressa menção da formação do ato tácito do deferimento da concessão do pedido de proteção jurídica à Autora na modalidade de dispensa de taxa de justiça e demais encargos com o processo, pede que seja concedido provimento ao recurso da decisão final proferida pelo Plenário do Conselho Jurisdicional da Ordem dos Enfermeiros, com todas as suas legais consequências, como é de direito e da melhor JUSTIÇA!! [cfr. P.I., 4 Docs., Procuração fls. 1/157– SITAF] 2) Por decisão de 03/02/2024, a Senhora Juíza do Juízo Administrativo Comum do TAC de Lisboa, excecionou a incompetência em razão da matéria daquele tribunal e determinou a remessa dos autos ao Juízo Administrativo Social do mesmo Tribunal por entender ser esse o competente, aduzindo, para tanto, a fundamentação de direito que, de seguida, se transcreve nos trechos mais significativos. Assim: «(…) O artigo 44.º.-A, n.º 1, alínea b), do ETAF, atribui expressamente competência ao juízo administrativo social para conhecer de todos os processos relativos ao exercício do poder disciplinar. A atual redação do artigo 44.º-B do ETAF resultou do DL n.º 74-B/2023, de 28/08, aprovado ao abrigo da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 34/2023, de 19/07. A Lei 34/2023, de 19/07, autoriza o Governo a alterar o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, constando do seu artigo 2.º – relativo ao sentido e extensão da autorização legislativa – que a mesma se destinava a “Clarificar as competências dos juízos administrativos sociais nas matérias relativas a vínculos de emprego público, nomeadamente as respeitantes ao exercício do poder disciplinar e efetivação de responsabilidade civil, e dos juízos de contratos públicos, concretizando os tipos contratuais abrangido” [cf. alínea e)] – sublinhado nosso. Deste modo, o DL n.º 74-B/2023, de 28/08, não podia inovar quanto à definição da competência dos juízos administrativos sociais, mas apenas clarificá-la, designadamente no que aos processos – como o presente – dizem respeito a litígios emergentes do exercício do poder disciplinar. Do exposto decorre que – sob pena de violação da lei autorizativa (Lei 34/2023, de 19/07) pelo DL autorizado (DL n.º 74-B/2023)– a norma do artigo 11.º do DL 174/2020, de 13/12, implica que transitem para o Juízo Administrativo Social os processos pertinentes a litígios relativos ao exercício do poder disciplinar que em 29/08/2023 (data da entrada em vigor do DL .º 74-B/2023 – cf. artigo 9.º) se encontrassem pendentes no Juízo Comum. Interpretação diversa levaria à conclusão que o DL n.º 74-B/2023 não se limitou a clarificar, mas inovou na definição das competências do Juízo Administrativo Social, o que, como supra explicado, violaria o sentido e extensão da lei autorizativa- (…) a) declaro o juízo comum do TACL incompetente em razão da matéria para conhecer da presente intimação; b) declaro o juízo social do TACL competente em razão da matéria para conhecer do presente processo (…)». [cfr. decisão- fls.934/936 SITAF] 3º) Uma vez ali chegados, a Senhora Juíza a quem os presentes autos foram distribuídos proferiu sentença, com data de 27/03/2024, a declarar-se igualmente incompetente em razão da matéria para dirimir o litígio que lhe foi submetido, devolvendo a competência ao tribunal remetente. Dessa decisão, extrai-se o seguinte trecho: «(…)a presente acção foi contestada, seguindo a tramitação normal e, tendo sido distribuída no âmbito do Juízo Administrativo Social (JAS), após a criação e a entrada em funcionamento dos Juízos de competência especializada – cfr. DL n.º 174/2020, de 13/12 e Portaria n.º 121/2020, de 22/05 -, i.e. após 1/Set/2020, nela foi proferida decisão de incompetência material do Juízo Administrativo Social deste Tribunal, em 03/Fev./2022 (a fls. 903 e segs. do SITAF) e ordenada a remessa dos autos ao Juízo Administrativo Comum (JAC), deste mesmo Tribunal, decisão essa sem recurso e aceite pelo JAC (cfr. despachos subsequentes - sendo o primeiro de 22/01/2023 -, até à nova sentença de incompetência material, que antecede), (…) (…)a contrario do entendimento vertido na sentença do JAC que antecede, não se trata aqui de uma lei interpretativa, com efeitos retroactivos, à luz do qual se remeteu para este Juízo Administrativo Social, um processo que vinha sendo tramitado no JAC, desde Set./2021 posto que uma lei, para ser considerada uma lei interpretativa, depende da verificação de requisitos cumulativos, que dela dimanam (cfr. art.º 13.º/1/C.Civil), não é o Julgador que lhe atribui tal natureza e efeitos retroactivos, sem mais, sendo certo que, «(…) para que uma lei se possa qualificar como interpretativa, parece-nos, ela tem de revelar, ao menos implicitamente, uma intenção de clarificação do regime legal anterior, intenção essa que há de ser revelada, ou pelo seu teor literal, ou pelo preâmbulo do diploma que a aprova ou, no mínimo, pelos respetivos trabalhos preparatórios (…) o entendimento vertido no Ac. do STJ, de 9 de Dezembro de 2021, em sede de recurso para uniformização de jurisprudência, no que à qualificação de uma lei como sendo lei interpretativa concerne (Proc. n.º 2227/18.0YRLSB.S1-A, www.dgsi.pt), do qual se destaca o seguinte: «(…) 17. O critério determinante da qualificação de uma lei como interpretativa depende do preenchimento cumulativo de dois requisitos: o primeiro consiste em “a lei [nova] regular um ponto de direito acerca do qual se levantam dúvidas e controvérsias na doutrina e jurisprudência” e o segundo, em “a lei [nova] consagrar uma solução que a jurisprudência pudesse tirar do texto da lei anterior, sem intervenção do legislador”. Convocando a formulação de Baptista Machado, dir-se-á que o primeiro requisito está em que a solução do direito anterior, da lei antiga, “seja controvertida ou, pelo menos, incerta” e que o segundo requisito está em que a solução da lei nova se situe dentro dos quadros da incerteza, de forma a que “o julgador ou o intérprete a ela poderiam chegar sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e aplicação da lei”. (…)in casu, tais requisitos cumulativos não se encontram preenchidos, seja porque, em momento algum houve controvérsia/dúvidas de que a competência para julgar litígios concernentes ao exercício do poder disciplinar não estavam cometidos, pelo legislador (na redacção inicial do preceito em causa, dada pela Lei n.º 114/2019, de 12/09) ao Juízo Administrativo Social, caindo, destarte, a competência no Juízo de natureza residual – o JAC -, como resulta à saciedade da vasta jurisprudência existente na matéria, seja também porque, outrossim, a introdução da subalínea, ii) Exercício do poder disciplinar, constitui um alargamento da competência originariamente atribuída ao Juízo Administrativo Social, ex novo, qua tale, significando isto que, esta “inclusão”, extravasa do quadro de qualquer controvérsia ou incerteza antes existente entre os Juízos Administrativos Social e Comum, que se procurasse solucionar, até porque, no âmbito da chamada interpretação autêntica (que não é uma verdadeira interpretação, antes é uma lei com efeito retroactivo), uma lei não pode ser interpretada senão por outra lei (neste sentido, vide Interpretação e Aplicação das Leis, de Francesco Ferrara, 3.ª Ed., Coimbra 1978, pág. 134), o que, in casu, a perfilhar a tese da lei interpretativa, teríamos a Lei n.º 114/2019, de 12/09 (12.ª alteração ao ETAF, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/02), a ser derrogada pelo DL n.º 74-B/2023 de 28/08 (no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 34/2023, de 19/06), solução essa inviável, também por este prisma, atenta a hierarquia dos actos normativos (cfr. art.º112.º/1 e 2 da CRP), Considerando, aqui chegados, que é consabido e resulta da lei – art.º 5.º/1/ETAF, inalterado, sob a epígrafe “Fixação da competência” -, que, A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente. (N/Negrito), o que, desde logo, bule com a tese que sustenta a sentença que antecede, nos moldes em que o faz, Considerando, por último, que, estando em causa nos presentes autos litígio relativo ao exercício do poder disciplinar – bastante anterior ao DL n.º 74-B/2023, de 28/08, reitera-se -, deverá aqui, como é bom de ver, ser a competência para dirimir tal litígio atribuída no Juízo Administrativo Comum deste Tribunal, que a detinha à data da entrada em vigor do dito diploma legal (e também por sentença de 03/Fev./2022, a fls. 903 e segs. do SITAF, há muito tempo transitada em julgado) (…) Impõe-se, tudo visto e ponderado, solicitar a V.ª Exa. a resolução do presente conflito negativo de competência, com a atribuição da competência material para conhecer da presente acção ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, por se configurar não ser competente para dela conhecer o Juízo Administrativo Social (do TAC de Lisboa), independentemente das alterações legislativas entretanto ocorridas na matéria.(…)» [cfr. sentença fls.952/957 - SITAF] 4º) Após o trânsito das decisões em conflito os autos foram remetidos ao TCA Sul em 21/05/2024. [cfr. consulta ao SITAF]. * - De direito A questão trazida a juízo é em tudo idêntica à que foi objeto da decisão deste Tribunal Superior, proferida em 19 de abril de 2024, no âmbito do processo nº1640/22.2BELRS, bem como às decisões prolatadas nos processo nº 2462/16.5BELRS, de 22 de abril de 2024, nº165/21.8BELRS e 716/22.0BESNT, ambas de 26 de abril de 2024 (disponíveis in http://www.dgsi.pt/jtcae.), nas quais, à semelhança do que ocorre no caso dos autos, também cabia apreciar e decidir qual o Juízo administrativo materialmente competente para tramitar e, a final, proferir sentença numa ação relativa ao exercício do poder disciplinar que deu entrada em juízo em data anterior à publicação e entrada em vigor das alterações ao artigo 44º-A do ETAF, introduzidas pelo Decreto-Lei nº74-B/2023: se o Juízo Administrativo Social do TAC de Lisboa ou se o Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal. Considerando, por um lado, que no caso em apreço a autora deu entrada no TAC de Lisboa da presente ação administrativa no dia 7 de agosto de 2017 e, por outro lado, que as Senhoras Magistradas em conflito não apontam razões que justifiquem que nos afastemos da posição por nós assumida no âmbito do processo nº1640/22.2BELRS, passamos a transcrevê-la na parte relevante ( a qual deve ser lida com as devidas adaptações). Ali se disse: “ (…)Nos termos do artigo 36º, nº1, alínea t) do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respectivo tribunal central administrativo”, sendo que no âmbito do contencioso administrativo os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos artigos 135º a 139º do CPTA. Estabelece-se no nº 1 do artigo 135º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. artigos 109º e segs. do CPC). Por sua vez, o artigo 136º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”. Este preceito corresponde ao artigo 111º do CPC, que dispõe o seguinte: “1 – Quando o tribunal se aperceba do conflito, deve suscitar oficiosamente a sua resolução junto do presidente do tribunal competente para decidir. 2 – A resolução do conflito pode igualmente ser suscitada por qualquer das partes ou pelo Ministério Público, mediante requerimento dirigido ao presidente do tribunal competente para decidir”. E, apesar do citado artigo 136º do CPTA manter a redação originária, acima transcrita, afigura-se-nos que a mesma não afasta a aplicação da norma do nº 1 do artigo 111º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, por força do citado artigo 135º do CPTA. Tenha-se presente que o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria – artigo 13º do CPTA. Continuando, sob a epígrafe “Conflito de jurisdição e conflito de competência” estatui o artigo 109º do CPC, aqui aplicável “ex vi” artigo 135º do CPTA, que: “1 – Há conflito de jurisdição quando duas ou mais autoridades, pertencentes a diversas actividades do Estado, ou dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, se arrogam ou declinam o poder de conhecer da mesma questão: o conflito diz-se positivo no primeiro caso e negativo no segundo. 2 – Há conflito, positivo ou negativo, de competência quando dois ou mais tribunais da mesma ordem jurisdicional se consideram competentes ou incompetentes para conhecer da mesma questão. 3 – Não há conflito enquanto forem susceptíveis de recurso as decisões proferidas sobre a competência”. Vejamos, então, repetindo que a questão que nos é agora trazida a juízo coloca-se por via da alteração ao artigo 44º-A, do ETAF, operada pelo Decreto-Lei nº74-B/2023, de 28/08, mais precisamente no que respeita à competência que é atribuída ao Juízo Administrativo Social para julgar as causas relativas ao exercício do poder disciplinar, a qual se mostra contemplada em ii), da alínea b),do nº1, do citado preceito. De acordo com a nova redação dada à alínea b), do nº1 do artigo 44º-A, do ETAF, introduzida pelo Decreto-Lei nº74-B/2023, de 28/08: “1 - Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete: (…) b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a: i) Litígios emergentes do vínculo de emprego público, incluindo a sua formação; ii) Exercício do poder disciplinar; iii) Formas públicas ou privadas de previdência social; iv) Pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial; v) Efetivação de responsabilidade civil emergente de atos ou de omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas referidas nas subalíneas anteriores; vi) Demais matérias que lhe sejam deferidas por lei” (sublinhado nosso). Por sua vez, na redação anterior, decorrente da Lei nº114/2019, de 12/9, o artigo 44.º-A, do ETAF dispunha, sob a epígrafe “Competência dos juízos administrativos especializados”, o seguinte, no que para aqui releva: “1 - Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete: (…) b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei”. Ou seja, à luz da redação do artigo 44º-A do ETAF, introduzida pela Lei nº114/2019, de 12/9, e no que aqui releva, apenas integravam a competência do juízo administrativo social as causas relativas ao exercício do poder disciplinar que emergissem do vínculo de trabalho em funções públicas. Ora, o legislador de 2023 (leia-se, o Decreto-Lei nº74-B/2023, de 28/08) incluiu - como decorre da norma supra transcrita - no âmbito da esfera de competência do juízo administrativo social, todos os litígios relacionados com o exercício do poder disciplinar (em geral e não apenas os emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas). Disso deu conta o preâmbulo do aludido diploma quando refere que “Ainda no que toca ao juízo administrativo social, cabe também realçar a expressa inclusão, no âmbito da respetiva esfera de competência, dos litígios relacionados com o exercício do poder disciplinar e, bem assim, com a efetivação da responsabilidade civil emergente de atos ou omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas identificadas nas diversas subalíneas da alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF. (…).”( sublinhado nosso). Como deixámos evidenciado, a questão que aqui se coloca e que fundamenta a divergência subjacente às decisões em conflito, está em saber se a apontada alteração, introduzida pelo Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, ao citado artigo 44º-A do ETAF, tem natureza interpretativa (como defende a Senhora Juíza do Juízo Comum) ou inovatória (como defende o Senhor Juiz do Juízo Social). Dito de outro modo, importa saber se a alteração verificada é imediatamente aplicada a todos os processos relativos ao exercício do poder disciplinar, aí se incluindo os instaurados antes da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, ou se, diferentemente, apenas se aplica às ações entradas em juízo a partir de 29 de Agosto de 2023 (cfr. artigo 9º do citado diploma). Dispõe o artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil (CC), que “a lei interpretativa integra-se na lei interpretada, ficando salvos, porém, os efeitos já produzidos pelo cumprimento da obrigação, por sentença passada em julgado, por transação, ainda que não homologada, ou por atos de análoga natureza”. Comecemos por caracterizar brevemente as leis interpretativas. Dos ensinamentos da doutrina e da jurisprudência, pode dizer-se que são de natureza interpretativa aquelas leis que, sobre pontos ou questões em que as regras jurídicas aplicáveis são incertas ou o seu sentido controvertido, vêm consagrar uma solução que os tribunais poderiam ter adotado. Com efeito, tem-se entendido que a “razão pela qual a lei interpretativa se aplica a factos e situações anteriores reside fundamentalmente em que ela, vindo consagrar e fixar uma das interpretações possíveis da LA com que os interessados podiam e deviam contar, não é susceptível de violar expectativas seguras e legitimamente fundadas” (cfr. acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, nº 465/19.7 YRLSB 7). “Não é preciso que a lei venha consagrar uma das correntes jurisprudenciais anteriores ou uma forte corrente jurisprudencial anterior. Tanto mais que a lei interpretativa surge muitas vezes antes que tais correntes jurisprudenciais se cheguem a formar. Mas, se é este o caso, e se entretanto se formou uma corrente jurisprudencial uniforme que tomou praticamente certo o sentido da norma antiga, então a lei nova que venha consagrar uma interpretação diferente da mesma norma já não pode ser considerada realmente interpretativa (embora o seja porventura por determinação do legislador), mas inovadora” – cfr. acórdão do Supremo Tribunal de Justiça nº 14/2013 de 12/11/13. Como ensina Batista Machado, para que uma lei nova (LN) possa ser realmente interpretativa são necessários, portanto, dois requisitos: que a solução do direito anterior seja controvertida ou pelo menos incerta; e que a solução definida pela nova lei se situe dentro dos quadros da controvérsia e seja tal que o julgador ou o intérprete a ela poderiam chegar sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e aplicação da lei. Se o julgador ou o intérprete, em face de textos antigos, não podiam sentir-se autorizados a adotar a solução que a LN vem consagrar, então esta é decididamente inovadora – cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1991, pp. 345-347 Ainda a propósito do conceito de lei interpretativa, ensina Santos Justo que a lei interpretativa realiza uma interpretação autêntica, querendo isto dizer que, “o legislador interpreta uma lei (LA) através duma nova lei (LN). Para que estejamos em face de uma lei interpretativa é necessário que sejam satisfeitos alguns requisitos: “1. tempo: a lei interpretativa (LN) deve ser posterior à lei interpretada (LA); 2. finalidade: a lei interpretativa deve interpretar a LA, cuja solução, que oferece, se apresenta controvertida ou incerta; 3. fonte: a lei interpretativa não deve ser hierarquicamente inferior à lei interpretada” (Cfr. A. Santos Justo, Introdução ao Estudo do Direito, Coimbra, 2012, p. 390). Vejamos, então, se podemos afirmar o caráter interpretativo da LN [o Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, na parte em que alterou o artigo 44º-A no segmento que aqui nos ocupa – nº1, alínea b), ii)], ou seja, vejamos se a LN passa no teste que nos permitirá saber se a mesma é interpretativa. Em primeiro lugar, importa saber se há uma declaração expressa contida no texto do diploma nesse sentido. E aqui, percorrido o texto do Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, a resposta é negativa. Tem igualmente significado a afirmação expressa do carácter interpretativo constante do preâmbulo do diploma. Aí, tal afirmação também não se mostra feita. Por último, se o diploma nada determinar, o carácter interpretativo pode resultar ainda do texto (e até em conjugação com o teor do seu preâmbulo) quando for manifesta a referência (tácita) da nova fonte a uma situação normativa duvidosa preexistente. Também aqui, a resposta terá que ser negativa. É verdade, e este Tribunal não o desconsidera, que, como evidencia a Mma. Juíza do Juízo Administrativo Comum, do preâmbulo do DL nº 74-B/2023, de 28/08, consta, além do mais, a propósito da competência dos juízos administrativos sociais, a referência a “interpretações divergentes” e “clarificação”. Com efeito, aí se lê, no que para aqui interessa, o seguinte: “Ao nível da primeira instância, e face às interpretações divergentes que se têm verificado relativamente ao âmbito da competência dos juízos administrativos sociais e dos juízos de contratos públicos, e que conduziram a diversos conflitos negativos de competência, clarifica-se o sentido das normas previstas nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF. Assim, no que toca ao juízo administrativo social, prevê-se que a respetiva competência abrange os processos relativos a litígios emergentes de qualquer tipo de vínculo de emprego público, ao invés de se circunscrever unicamente aos litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas, conforme resultava da versão originária da alínea b) do n.º 1 do referido artigo 44.º-A. Da mesma forma, o conceito de «formas públicas ou privadas de proteção social», originariamente empregue na redação inicial da norma delimitadora da competência do juízo administrativo social, é agora substituído pela noção, mais restrita e mais rigorosa, de «formas públicas ou privadas de previdência social». Neste sentido, clarifica-se que o juízo administrativo social não é o juízo comum de todos os litígios relacionados com questões de proteção social que cabem no âmbito da jurisdição administrativa, mas apenas dos litígios respeitantes a questões relacionadas com o sistema previdencial, refletindo assim, de forma mais fiel, aquela que era a intenção originária do legislador da Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro. Ainda no que toca ao juízo administrativo social, cabe também realçar a expressa inclusão, no âmbito da respetiva esfera de competência, dos litígios relacionados com o exercício do poder disciplinar e, bem assim, com a efetivação da responsabilidade civil emergente de atos ou omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas identificadas nas diversas subalíneas da alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF. (…)” (sublinhado nosso) Ora, a leitura integral deste trecho do preâmbulo, face ao conhecimento das interpretações divergentes antes verificadas, permite-nos concluir que a clarificação do âmbito da competência do juízo administrativo social diz respeito aos litígios relativos a questões de proteção social (vide, entre outras, a Decisão do Presidente do TCA, de 01/07/22, no processo nº 196/21.8 BESNT). No mais, e no que para aqui importa – processos relativos ao exercício do poder disciplinar - se atentarmos na asserção “Ainda no que toca ao juízo administrativo social, cabe também realçar a expressa inclusão, no âmbito da respetiva esfera de competência, dos litígios relacionados com o exercício do poder disciplinar”, somos levados a concluir que o legislador de 2023, através do DL 74-B/2023, de 28 de agosto, entendeu, inovadoramente, que o Juízo Administrativo Social era o juízo mais preparado para o julgamento de todos os litígios relativos ao exercício do poder disciplinar e não apenas ao exercício daquele poder, no âmbito de um vínculo de trabalho em funções públicas. Daí, entende-se, o legislador ter consagrado a autonomização do conhecimento dos processos relativos ao exercício do poder disciplinar. De resto, até ao DL 74-B/2023, não cremos que tenha havido “interpretações divergentes” sobre o âmbito das competência, entre os juízos administrativos comuns e sociais, quanto aos processos relativos ao exercício do poder disciplinar, pois era pacífico, na redação do artigo 44º-A de 219, que ao juízo administrativo social só competia apreciar e decidir as causas relativas ao exercício do poder disciplinar que decorressem do vínculo de trabalho em funções públicas; todos os demais processos relativos ao exercício do poder disciplinar eram da competência do Juízo Administrativo Comum. Diga-se, ainda, quanto à “aplicação no tempo” do DL 74-B/2023, de 28/08, que o artigo 8º de tal diploma previu expressamente a aplicação aos processos pendentes das alterações respeitantes à “alínea b) do artigo 26.º do ETAF e ao artigo 280.º do CPPT” e, bem assim, a norma revogatória contida na “alínea a) do artigo 6º” (o nº 2 do artigo 83º do Regime Geral das Infrações Tributárias). Face a tudo quanto ficou exposto, não se vê qualquer razão para reconhecer natureza interpretativa à nova redação do artigo 44º-A, nº1, alínea b), do Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, nos termos que aqui fomos chamados a apreciar, antes – isso, sim – natureza inovatória. Resta convocar para aqui o estatuído do 5º do ETAF, nos termos do qual “A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente”, de conteúdo análogo ao artigo 38.º da Lei da Organização e Funcionamento do Sistema Judiciário que dispõe no seu nº1 que “A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente.” (…)”. Em face do exposto e tendo presente que, no caso que dos autos, a ação administrativa deu entrada em juízo no dia 7 de Agosto de 2017, conclui-se que a competência material para apreciar a natureza da relação em conflito, não cabe ao juízo de administrativo social do TAC de Lisboa mas sim ao juízo administrativo comum do mesmo Tribunal - artigo 5º do ETAF, alínea b) do nº 1 do artigo 44º-A do ETAF, na redação dada pela Lei nº 114/2019, de 12/9 e artigo 2º, nº1, alínea a) do DL nº 174/2019, de 13/12 (criação de juízos de competência especializada/ ETAF), conjugado com a alínea a) do artigo 1º da Portaria nº 121/2020, de 22/5 (Entrada em Funcionamento dos Juízos Especializados dos Tribunais Administrativos e Fiscais). * III - DECISÃO Pelo exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo administrativo comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa. Sem tributação. Notifique. Lisboa, 15/07/24 A Presidente do TCA Sul (Catarina Almeida e Sousa)

Texto Integral

DECISÃO

I- RELATÓRIO

A Senhora Juíza do Juízo Administrativo Social do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (doravante, também TAC de Lisboa) veio, na mesma decisão em que se declara materialmente incompetente para o conhecimento da causa, requerer oficiosamente junto deste Tribunal Central Administrativo (TCA) Sul, ao abrigo do disposto na alínea t) do nº1 do artigo 36º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), a resolução do conflito negativo de competência, em razão da matéria, suscitado entre si e a Senhora Juíza do Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal, uma vez que ambas se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação administrativa que A………………………intentou no TAC de Lisboa contra a Ordem dos Enfermeiros.

Chegados os autos a este TCA Sul, foi ordenado o cumprimento do disposto no artigo 112º, nº 1 do CPC; as partes nada disseram.

Foi dada vista ao Exmo. Procurador-Geral Adjunto, conforme dispõe o artigo 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência dever ser atribuída ao Juízo Administrativo Comum do TAC de Lisboa.

- QUESTÃO A APRECIAR E DECIDIR

A questão colocada consiste em determinar se a competência para decidir a presente ação, que deu entrada em juízo em 7 de agosto de 2017, em que está em causa um litígio relacionado com o exercício do poder disciplinar, cabe ao Juízo Administrativo Comum do TAC de Lisboa ou ao Juízo Administrativo Social do mesmo Tribunal.

II. FUNDAMENTAÇÃO

- De facto

Para julgamento do presente conflito, são relevantes as seguintes ocorrências processuais:

1) Em 7/8/2017, A ……………….., intentou no TAC de Lisboa, ação administrativa contra a Ordem dos Enfermeiros com vista à impugnação do Acórdão nº 53/2017, do Plenário do Conselho Jurisdicional da Entidade Demandada, datado de 21/04/2017, que deliberou o arquivamento do procedimento disciplinar aos Enfermeiros V ………………, F ……………………. e H ……………………., no âmbito do processo disciplinar nºPD/……………/CJ/JS, peticionando e concluindo do modo que segue:

“Nestes termos, e nos mais de direito que forem doutamente supridos, DEVE CONCEDER-SE PROVIMENTO AO RECURSO DA DECISÃO FINAL proferida pelo Plenário do Conselho Jurisdicional da Ordem dos Enfermeiros em 21/04/2017, com todas as suas legais consequências, como é de direito e da melhor JUSTIÇA!

Conclusões:

Foram prestadas falsas declarações da médica Drª A……………..em sede de prova testemunhal a favor da senhora enfermeira H……………..no processo disciplinar na OE, que são fundamento bastante para que o acórdão proferido pelo Conselho Jurisdicional da Ordem dos Enfermeiros esteja inquinado de vício e que a decisão de arquivamento do processo disciplinar volte a ser reapreciada e são fundamento para a reabertura do processo disciplinar contra os enfermeiros F…………….e H……….……………

Termos em que, e com a expressa menção da formação do ato tácito do deferimento da concessão do pedido de proteção jurídica à Autora na modalidade de dispensa de taxa de justiça e demais encargos com o processo, pede que seja concedido provimento ao recurso da decisão final proferida pelo Plenário do Conselho Jurisdicional da Ordem dos Enfermeiros, com todas as suas legais consequências, como é de direito e da melhor JUSTIÇA!!

[cfr. P.I., 4 Docs., Procuração fls. 1/157– SITAF]

2) Por decisão de 03/02/2024, a Senhora Juíza do Juízo Administrativo Comum do TAC de Lisboa, excecionou a incompetência em razão da matéria daquele tribunal e determinou a remessa dos autos ao Juízo Administrativo Social do mesmo Tribunal por entender ser esse o competente, aduzindo, para tanto, a fundamentação de direito que, de seguida, se transcreve nos trechos mais significativos. Assim:

«(…) O artigo 44.º.-A, n.º 1, alínea b), do ETAF, atribui expressamente competência ao juízo administrativo social para conhecer de todos os processos relativos ao exercício do poder disciplinar.

A atual redação do artigo 44.º-B do ETAF resultou do DL n.º 74-B/2023, de 28/08, aprovado ao abrigo da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 34/2023, de 19/07.

A Lei 34/2023, de 19/07, autoriza o Governo a alterar o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, constando do seu artigo 2.º – relativo ao sentido e extensão da autorização legislativa – que a mesma se destinava a “Clarificar as competências dos juízos administrativos sociais nas matérias relativas a vínculos de emprego público, nomeadamente as respeitantes ao exercício do poder disciplinar e efetivação de responsabilidade civil, e dos juízos de contratos públicos, concretizando os tipos contratuais abrangido” [cf. alínea e)] – sublinhado nosso.

Deste modo, o DL n.º 74-B/2023, de 28/08, não podia inovar quanto à definição da competência dos juízos administrativos sociais, mas apenas clarificá-la, designadamente no que aos processos – como o presente – dizem respeito a litígios emergentes do exercício do poder disciplinar.

Do exposto decorre que – sob pena de violação da lei autorizativa (Lei 34/2023, de 19/07) pelo DL autorizado (DL n.º 74-B/2023)– a norma do artigo 11.º do DL 174/2020, de 13/12, implica que transitem para o Juízo Administrativo Social os processos pertinentes a litígios relativos ao exercício do poder disciplinar que em 29/08/2023 (data da entrada em vigor do DL .º 74-B/2023 – cf. artigo 9.º) se encontrassem pendentes no Juízo Comum.

Interpretação diversa levaria à conclusão que o DL n.º 74-B/2023 não se limitou a clarificar, mas inovou na definição das competências do Juízo Administrativo Social, o que, como supra explicado, violaria o sentido e extensão da lei autorizativa-

(…)

a) declaro o juízo comum do TACL incompetente em razão da matéria para conhecer da presente intimação;

b) declaro o juízo social do TACL competente em razão da matéria para conhecer do presente processo (…)».

[cfr. decisão- fls.934/936 SITAF]

3º Uma vez ali chegados, a Senhora Juíza a quem os presentes autos foram distribuídos proferiu sentença, com data de 27/03/2024, a declarar-se igualmente incompetente em razão da matéria para dirimir o litígio que lhe foi submetido, devolvendo a competência ao tribunal remetente. Dessa decisão, extrai-se o seguinte trecho:

«(…)a presente acção foi contestada, seguindo a tramitação normal e, tendo sido distribuída no âmbito do Juízo Administrativo Social (JAS), após a criação e a entrada em funcionamento dos Juízos de competência especializada – cfr. DL n.º 174/2020, de 13/12 e Portaria n.º 121/2020, de 22/05 -, i.e. após 1/Set/2020, nela foi proferida decisão de incompetência material do Juízo Administrativo Social deste Tribunal, em 03/Fev./2022 (a fls. 903 e segs. do SITAF) e ordenada a remessa dos autos ao Juízo Administrativo Comum (JAC), deste mesmo Tribunal, decisão essa sem recurso e aceite pelo JAC (cfr. despachos subsequentes - sendo o primeiro de 22/01/2023 -, até à nova sentença de incompetência material, que antecede),

(…)

(…)a contrario do entendimento vertido na sentença do JAC que antecede, não se trata aqui de uma lei interpretativa, com efeitos retroactivos, à luz do qual se remeteu para este Juízo Administrativo Social, um processo que vinha sendo tramitado no JAC, desde Set./2021 posto que uma lei, para ser considerada uma lei interpretativa, depende da verificação de requisitos cumulativos, que dela dimanam (cfr. art.º 13.º/1/C.Civil), não é o Julgador que lhe atribui tal natureza e efeitos retroactivos, sem mais, sendo certo que, «(…) para que uma lei se possa qualificar como interpretativa, parece-nos, ela tem de revelar, ao menos implicitamente, uma intenção de clarificação do regime legal anterior, intenção essa que há de ser revelada, ou pelo seu teor literal, ou pelo preâmbulo do diploma que a aprova ou, no mínimo, pelos respetivos trabalhos preparatórios

(…)

o entendimento vertido no Ac. do STJ, de 9 de Dezembro de 2021, em sede de recurso para uniformização de jurisprudência, no que à qualificação de uma lei como sendo lei interpretativa concerne (Proc. n.º 2227/18.0YRLSB.S1-A, www.dgsi.pt), do qual se destaca o seguinte: «(…)

17. O critério determinante da qualificação de uma lei como interpretativa depende do preenchimento cumulativo de dois requisitos: o primeiro consiste em “a lei [nova] regular um ponto de direito acerca do qual se levantam dúvidas e controvérsias na doutrina e jurisprudência” e o segundo, em “a lei [nova] consagrar uma solução que a jurisprudência pudesse tirar do texto da lei anterior, sem intervenção do legislador”. Convocando a formulação de Baptista Machado, dir-se-á que o primeiro requisito está em que a solução do direito anterior, da lei antiga, “seja controvertida ou, pelo menos, incerta” e que o segundo requisito está em que a solução da lei nova se situe dentro dos quadros da incerteza, de forma a que “o julgador ou o intérprete a ela poderiam chegar sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e aplicação da lei”.

(…)in casu, tais requisitos cumulativos não se encontram preenchidos, seja porque, em momento algum houve controvérsia/dúvidas de que a competência para julgar litígios concernentes ao exercício do poder disciplinar não estavam cometidos, pelo legislador (na redacção inicial do preceito em causa, dada pela Lei n.º 114/2019, de 12/09) ao Juízo Administrativo Social, caindo, destarte, a competência no Juízo de natureza residual – o JAC -, como resulta à saciedade da vasta jurisprudência existente na matéria, seja também porque, outrossim, a introdução da subalínea, ii) Exercício do poder disciplinar, constitui um alargamento da competência originariamente atribuída ao Juízo Administrativo Social, ex novo, qua tale, significando isto que, esta “inclusão”, extravasa do quadro de qualquer controvérsia ou incerteza antes existente entre os Juízos Administrativos Social e Comum, que se procurasse solucionar, até porque, no âmbito da chamada interpretação autêntica (que não é uma verdadeira interpretação, antes é uma lei com efeito retroactivo), uma lei não pode ser interpretada senão por outra lei (neste sentido, vide Interpretação e Aplicação das Leis, de Francesco Ferrara, 3.ª Ed., Coimbra 1978, pág. 134), o que, in casu, a perfilhar a tese da lei interpretativa, teríamos a Lei n.º 114/2019, de 12/09 (12.ª alteração ao ETAF, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/02), a ser derrogada pelo DL n.º 74-B/2023 de 28/08 (no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 34/2023, de 19/06), solução essa inviável, também por este prisma, atenta a hierarquia dos actos normativos (cfr. art.º112.º/1 e 2 da CRP),

Considerando, aqui chegados, que é consabido e resulta da lei – art.º 5.º/1/ETAF, inalterado, sob a epígrafe “Fixação da competência” -, que, A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente. (N/Negrito), o que, desde logo, bule com a tese que sustenta a sentença que antecede, nos moldes em que o faz,

Considerando, por último, que, estando em causa nos presentes autos litígio relativo ao exercício do poder disciplinar – bastante anterior ao DL n.º 74-B/2023, de 28/08, reitera-se -, deverá aqui, como é bom de ver, ser a competência para dirimir tal litígio atribuída no Juízo Administrativo Comum deste Tribunal, que a detinha à data da entrada em vigor do dito diploma legal (e também por sentença de 03/Fev./2022, a fls. 903 e segs. do SITAF, há muito tempo transitada em julgado)

(…)

Impõe-se, tudo visto e ponderado, solicitar a V.ª Exa. a resolução do presente conflito negativo de competência, com a atribuição da competência material para conhecer da presente acção ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, por se configurar não ser competente para dela conhecer o Juízo Administrativo Social (do TAC de Lisboa), independentemente das alterações legislativas entretanto ocorridas na matéria.(…)»

[cfr. sentença fls.952/957 - SITAF]

4º Após o trânsito das decisões em conflito os autos foram remetidos ao TCA Sul em 21/05/2024.

[cfr. consulta ao SITAF].

- De direito

A questão trazida a juízo é em tudo idêntica à que foi objeto da decisão deste Tribunal Superior, proferida em 19 de abril de 2024, no âmbito do processo nº1640/22.2BELRS, bem como às decisões prolatadas nos processo nº 2462/16.5BELRS, de 22 de abril de 2024, nº165/21.8BELRS e 716/22.0BESNT, ambas de 26 de abril de 2024 (disponíveis in http://www.dgsi.pt/jtcae.), nas quais, à semelhança do que ocorre no caso dos autos, também cabia apreciar e decidir qual o Juízo administrativo materialmente competente para tramitar e, a final, proferir sentença numa ação relativa ao exercício do poder disciplinar que deu entrada em juízo em data anterior à publicação e entrada em vigor das alterações ao artigo 44º-A do ETAF, introduzidas pelo Decreto-Lei nº74-B/2023: se o Juízo Administrativo Social do TAC de Lisboa ou se o Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal.

Considerando, por um lado, que no caso em apreço a autora deu entrada no TAC de Lisboa da presente ação administrativa no dia 7 de agosto de 2017 e, por outro lado, que as Senhoras Magistradas em conflito não apontam razões que justifiquem que nos afastemos da posição por nós assumida no âmbito do processo nº1640/22.2BELRS, passamos a transcrevê-la na parte relevante ( a qual deve ser lida com as devidas adaptações).

Ali se disse:

“(…)Nos termos do artigo 36º, nº1, alínea t) do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respectivo tribunal central administrativo”, sendo que no âmbito do contencioso administrativo os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos artigos 135º a 139º do CPTA.

Estabelece-se no nº 1 do artigo 135º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. artigos 109º e segs. do CPC).

Por sua vez, o artigo 136º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”. Este preceito corresponde ao artigo 111º do CPC, que dispõe o seguinte: “1 – Quando o tribunal se aperceba do conflito, deve suscitar oficiosamente a sua resolução junto do presidente do tribunal competente para decidir. 2 – A resolução do conflito pode igualmente ser suscitada por qualquer das partes ou pelo Ministério Público, mediante requerimento dirigido ao presidente do tribunal competente para decidir”.

E, apesar do citado artigo 136º do CPTA manter a redação originária, acima transcrita, afigura-se-nos que a mesma não afasta a aplicação da norma do nº 1 do artigo 111º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, por força do citado artigo 135º do CPTA.

Tenha-se presente que o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria – artigo 13º do CPTA.

Continuando, sob a epígrafe “Conflito de jurisdição e conflito de competência” estatui o artigo 109º do CPC, aqui aplicável “ex vi” artigo 135º do CPTA, que:

“1- Há conflito de jurisdição quando duas ou mais autoridades, pertencentes a diversas actividades do Estado, ou dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, se arrogam ou declinam o poder de conhecer da mesma questão: o conflito diz-se positivo no primeiro caso e negativo no segundo.

2- Há conflito, positivo ou negativo, de competência quando dois ou mais tribunais da mesma ordem jurisdicional se consideram competentes ou incompetentes para conhecer da mesma questão.

3- Não há conflito enquanto forem susceptíveis de recurso as decisões proferidas sobre a competência”.

Vejamos, então, repetindo que a questão que nos é agora trazida a juízo coloca-se por via da alteração ao artigo 44º-A, do ETAF, operada pelo Decreto-Lei nº74-B/2023, de 28/08, mais precisamente no que respeita à competência que é atribuída ao Juízo Administrativo Social para julgar as causas relativas ao exercício do poder disciplinar, a qual se mostra contemplada em ii), da alínea b),do nº1, do citado preceito.

De acordo com a nova redação dada à alínea b), do nº1 do artigo 44º-A, do ETAF, introduzida pelo Decreto-Lei nº74-B/2023, de 28/08:

“1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

(…)

b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a:

i) Litígios emergentes do vínculo de emprego público, incluindo a sua formação;

ii) Exercício do poder disciplinar;

iii) Formas públicas ou privadas de previdência social;

iv) Pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial;

v) Efetivação de responsabilidade civil emergente de atos ou de omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas referidas nas subalíneas anteriores;

vi) Demais matérias que lhe sejam deferidas por lei” (sublinhado nosso).

Por sua vez, na redação anterior, decorrente da Lei nº114/2019, de 12/9, o artigo 44.º-A, do ETAF dispunha, sob a epígrafe “Competência dos juízos administrativos especializados”, o seguinte, no que para aqui releva:

“1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

(…)

b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei”.

Ou seja, à luz da redação do artigo 44º-A do ETAF, introduzida pela Lei nº114/2019, de 12/9, e no que aqui releva, apenas integravam a competência do juízo administrativo social as causas relativas ao exercício do poder disciplinar que emergissem do vínculo de trabalho em funções públicas.

Ora, o legislador de 2023 (leia-se, o Decreto-Lei nº74-B/2023, de 28/08) incluiu - como decorre da norma supra transcrita - no âmbito da esfera de competência do juízo administrativo social, todos os litígios relacionados com o exercício do poder disciplinar (em geral e não apenas os emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas).

Disso deu conta o preâmbulo do aludido diploma quando refere que “Ainda no que toca ao juízo administrativo social, cabe também realçar a expressa inclusão, no âmbito da respetiva esfera de competência, dos litígios relacionados com o exercício do poder disciplinar e, bem assim, com a efetivação da responsabilidade civil emergente de atos ou omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas identificadas nas diversas subalíneas da alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF. (…).”( sublinhado nosso).

Como deixámos evidenciado, a questão que aqui se coloca e que fundamenta a divergência subjacente às decisões em conflito, está em saber se a apontada alteração, introduzida pelo Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, ao citado artigo 44º-A do ETAF, tem natureza interpretativa (como defende a Senhora Juíza do Juízo Comum) ou inovatória (como defende o Senhor Juiz do Juízo Social). Dito de outro modo, importa saber se a alteração verificada é imediatamente aplicada a todos os processos relativos ao exercício do poder disciplinar, aí se incluindo os instaurados antes da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, ou se, diferentemente, apenas se aplica às ações entradas em juízo a partir de 29 de Agosto de 2023 (cfr. artigo 9º do citado diploma).

Dispõe o artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil (CC), que “a lei interpretativa integra-se na lei interpretada, ficando salvos, porém, os efeitos já produzidos pelo cumprimento da obrigação, por sentença passada em julgado, por transação, ainda que não homologada, ou por atos de análoga natureza”.

Comecemos por caracterizar brevemente as leis interpretativas.

Dos ensinamentos da doutrina e da jurisprudência, pode dizer-se que são de natureza interpretativa aquelas leis que, sobre pontos ou questões em que as regras jurídicas aplicáveis são incertas ou o seu sentido controvertido, vêm consagrar uma solução que os tribunais poderiam ter adotado. Com efeito, tem-se entendido que a “razão pela qual a lei interpretativa se aplica a factos e situações anteriores reside fundamentalmente em que ela, vindo consagrar e fixar uma das interpretações possíveis da LA com que os interessados podiam e deviam contar, não é susceptível de violar expectativas seguras e legitimamente fundadas” (cfr. acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, nº 465/19.7 YRLSB 7).

“Não é preciso que a lei venha consagrar uma das correntes jurisprudenciais anteriores ou uma forte corrente jurisprudencial anterior. Tanto mais que a lei interpretativa surge muitas vezes antes que tais correntes jurisprudenciais se cheguem a formar. Mas, se é este o caso, e se entretanto se formou uma corrente jurisprudencial uniforme que tomou praticamente certo o sentido da norma antiga, então a lei nova que venha consagrar uma interpretação diferente da mesma norma já não pode ser considerada realmente interpretativa (embora o seja porventura por determinação do legislador), mas inovadora” – cfr. acórdão do Supremo Tribunal de Justiça nº 14/2013 de 12/11/13.

Como ensina Batista Machado, para que uma lei nova (LN) possa ser realmente interpretativa são necessários, portanto, dois requisitos: que a solução do direito anterior seja controvertida ou pelo menos incerta; e que a solução definida pela nova lei se situe dentro dos quadros da controvérsia e seja tal que o julgador ou o intérprete a ela poderiam chegar sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e aplicação da lei. Se o julgador ou o intérprete, em face de textos antigos, não podiam sentir-se autorizados a adotar a solução que a LN vem consagrar, então esta é decididamente inovadora – cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1991, pp. 345-347

Ainda a propósito do conceito de lei interpretativa, ensina Santos Justo que a lei interpretativa realiza uma interpretação autêntica, querendo isto dizer que, “o legislador interpreta uma lei (LA) através duma nova lei (LN). Para que estejamos em face de uma lei interpretativa é necessário que sejam satisfeitos alguns requisitos: “1. tempo: a lei interpretativa (LN) deve ser posterior à lei interpretada (LA); 2. finalidade: a lei interpretativa deve interpretar a LA, cuja solução, que oferece, se apresenta controvertida ou incerta; 3. fonte: a lei interpretativa não deve ser hierarquicamente inferior à lei interpretada” (Cfr. A. Santos Justo, Introdução ao Estudo do Direito, Coimbra, 2012, p. 390).

Vejamos, então, se podemos afirmar o caráter interpretativo da LN [o Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, na parte em que alterou o artigo 44º-A no segmento que aqui nos ocupa – nº1, alínea b), ii)], ou seja, vejamos se a LN passa no teste que nos permitirá saber se a mesma é interpretativa.

Em primeiro lugar, importa saber se há uma declaração expressa contida no texto do diploma nesse sentido. E aqui, percorrido o texto do Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, a resposta é negativa.

Tem igualmente significado a afirmação expressa do carácter interpretativo constante do preâmbulo do diploma. Aí, tal afirmação também não se mostra feita.

Por último, se o diploma nada determinar, o carácter interpretativo pode resultar ainda do texto (e até em conjugação com o teor do seu preâmbulo) quando for manifesta a referência (tácita) da nova fonte a uma situação normativa duvidosa preexistente. Também aqui, a resposta terá que ser negativa.

É verdade, e este Tribunal não o desconsidera, que, como evidencia a Mma. Juíza do Juízo Administrativo Comum, do preâmbulo do DL nº 74-B/2023, de 28/08, consta, além do mais, a propósito da competência dos juízos administrativos sociais, a referência a “interpretações divergentes” e “clarificação”. Com efeito, aí se lê, no que para aqui interessa, o seguinte:

“Ao nível da primeira instância, e face às interpretações divergentes que se têm verificado relativamente ao âmbito da competência dos juízos administrativos sociais e dos juízos de contratos públicos, e que conduziram a diversos conflitos negativos de competência, clarifica-se o sentido das normas previstas nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF.

Assim, no que toca ao juízo administrativo social, prevê-se que a respetiva competência abrange os processos relativos a litígios emergentes de qualquer tipo de vínculo de emprego público, ao invés de se circunscrever unicamente aos litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas, conforme resultava da versão originária da alínea b) do n.º 1 do referido artigo 44.º-A. Da mesma forma, o conceito de «formas públicas ou privadas de proteção social», originariamente empregue na redação inicial da norma delimitadora da competência do juízo administrativo social, é agora substituído pela noção, mais restrita e mais rigorosa, de «formas públicas ou privadas de previdência social». Neste sentido, clarifica-se que o juízo administrativo social não é o juízo comum de todos os litígios relacionados com questões de proteção social que cabem no âmbito da jurisdição administrativa, mas apenas dos litígios respeitantes a questões relacionadas com o sistema previdencial, refletindo assim, de forma mais fiel, aquela que era a intenção originária do legislador da Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro.

Ainda no que toca ao juízo administrativo social, cabe também realçar a expressa inclusão, no âmbito da respetiva esfera de competência, dos litígios relacionados com o exercício do poder disciplinar e, bem assim, com a efetivação da responsabilidade civil emergente de atos ou omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas identificadas nas diversas subalíneas da alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF. (…)” (sublinhado nosso)

Ora, a leitura integral deste trecho do preâmbulo, face ao conhecimento das interpretações divergentes antes verificadas, permite-nos concluir que a clarificação do âmbito da competência do juízo administrativo social diz respeito aos litígios relativos a questões de proteção social (vide, entre outras, a Decisão do Presidente do TCA, de 01/07/22, no processo nº 196/21.8 BESNT).

No mais, e no que para aqui importa – processos relativos ao exercício do poder disciplinar - se atentarmos na asserção “Ainda no que toca ao juízo administrativo social, cabe também realçar a expressa inclusão, no âmbito da respetiva esfera de competência, dos litígios relacionados com o exercício do poder disciplinar”, somos levados a concluir que o legislador de 2023, através do DL 74-B/2023, de 28 de agosto, entendeu, inovadoramente, que o Juízo Administrativo Social era o juízo mais preparado para o julgamento de todos os litígios relativos ao exercício do poder disciplinar e não apenas ao exercício daquele poder, no âmbito de um vínculo de trabalho em funções públicas. Daí, entende-se, o legislador ter consagrado a autonomização do conhecimento dos processos relativos ao exercício do poder disciplinar.

De resto, até ao DL 74-B/2023, não cremos que tenha havido “interpretações divergentes” sobre o âmbito das competência, entre os juízos administrativos comuns e sociais, quanto aos processos relativos ao exercício do poder disciplinar, pois era pacífico, na redação do artigo 44º-A de 219, que ao juízo administrativo social só competia apreciar e decidir as causas relativas ao exercício do poder disciplinar que decorressem do vínculo de trabalho em funções públicas; todos os demais processos relativos ao exercício do poder disciplinar eram da competência do Juízo Administrativo Comum.

Diga-se, ainda, quanto à “aplicação no tempo” do DL 74-B/2023, de 28/08, que o artigo 8º de tal diploma previu expressamente a aplicação aos processos pendentes das alterações respeitantes à “alínea b) do artigo 26.º do ETAF e ao artigo 280.º do CPPT” e, bem assim, a norma revogatória contida na “alínea a) do artigo 6º” (o nº 2 do artigo 83º do Regime Geral das Infrações Tributárias).

Face a tudo quanto ficou exposto, não se vê qualquer razão para reconhecer natureza interpretativa à nova redação do artigo 44º-A, nº1, alínea b), do Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, nos termos que aqui fomos chamados a apreciar, antes – isso, sim – natureza inovatória.

Resta convocar para aqui o estatuído do 5º do ETAF, nos termos do qual “A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente”, de conteúdo análogo ao artigo 38.º da Lei da Organização e Funcionamento do Sistema Judiciário que dispõe no seu nº1 que “A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente.”

(…)”.

Em face do exposto e tendo presente que, no caso que dos autos, a ação administrativa deu entrada em juízo no dia 7 de Agosto de 2017, conclui-se que a competência material para apreciar a natureza da relação em conflito, não cabe ao juízo de administrativo social do TAC de Lisboa mas sim ao juízo administrativo comum do mesmo Tribunal - artigo 5º do ETAF, alínea b) do nº 1 do artigo 44º-A do ETAF, na redação dada pela Lei nº 114/2019, de 12/9 e artigo 2º, nº1, alínea a) do DL nº 174/2019, de 13/12 (criação de juízos de competência especializada/ ETAF), conjugado com a alínea a) do artigo 1º da Portaria nº 121/2020, de 22/5 (Entrada em Funcionamento dos Juízos Especializados dos Tribunais Administrativos e Fiscais).

III- DECISÃO

Pelo exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo administrativo comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

Sem tributação.

Notifique.

Lisboa, 15/07/24

A Presidente do TCA Sul

(Catarina Almeida e Sousa)