0139/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não pode ser entendido como acto administrativo constitutivo de direitos, o acto de processamento de abonos e vencimentos, quando, por lapso ou erro de cálculo foi processado ao administrado uma remuneração diferente da correspondente ao escalão em que se encontrava posicionado.

II- O recebimento de quantias indevidas ou a mais recebidas a título de vencimento ou de abonos por erro dos serviços constitui, quem as recebeu, na obrigação de as repôr, nos termos dos artº 36º e sgs. do DL n. 155/92, de 28.7.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA - (2ª Subsecção):

1- A…, identificado a fls. 1, interpôs no TCA recurso contencioso de anulação do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA, de 27 de Março de 2002, que negou provimento ao recurso hierárquico que havia interposto do despacho do Director Regional de Educação de Lisboa, de 12 de Novembro de 2001, onde se insurgia contra o acto que declarou nulo o acto de processamento de vencimento da recorrente e ordenou a reposição das quantias indevidamente recebidas.

2- Por Acórdão do TCA Sul, de 11 de Outubro de 2006 (fls. 159/164), foi negado provimento ao recurso contencioso, pelo que e inconformada com tal decisão, dela veio a impugnante interpôr recurso jurisdicional que dirigiu a este STA tendo, em sede de alegações, formulado as seguintes CONCLUSÕES:

I- O acto que determinou o posicionamento salarial da recorrente no 6° escalão em 01.12.98 - altura a partir da qual começou a auferir a remuneração referente a este 6° escalão - não pode ser revogado, por ilegalidade, em 12.11.01.

II- Com efeito, os actos inválidos só podem ser anulados no prazo a que alude o artigo 141° do C.P.A., isto é no prazo de 1 ano, atendendo a que este é o prazo máximo de interposição de recurso contencioso (artigo 28°, n°1 c) L.P.T A., em vigor à data).

III- Assim não considerando o Acórdão recorrido mal interpreta e aplica o artigo 141° do CPA. que se mostra, assim, violado.

IV- Violados se mostram, também os artigos 133°, n° 1 e 134° do CP.A. já que o acto em causa - o acto que determinou o posicionamento salarial - não é nulo mas, sim, anulável.

V- Anulação que não podia ocorrer três anos depois.

Termos em que deve ser dado provimento ao recurso e anulado o acórdão recorrido.

3- A autoridade recorrida não contra-alegou.

4- O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, no seu parecer de fls. 187/188, cujo conteúdo se reproduz, pronunciou-se no sentido do não provimento do presente recurso.

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Cumpre decidir.

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5- O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

I- A recorrente é professora do 9º grupo do quadro de nomeação definitiva da Escola Básica 2+3 … - cfr doc. 1, fls. 21 a 24.

II- Em 1 de Junho de 1998, após a entrega (em Abril) do documento de reflexão crítica da actividade por si desenvolvida, foi posicionada no 5° escalão.

III- A partir de 1 de Dezembro de 1998 e até 31 de Julho de 2001 a recorrente foi abonada pelo 6° escalão conforme “Declaração” de 20.07.01 da Chefe dos Serviços da Administração Escolar - cfr doc 2, fls. 25.

IV- Tal posicionamento veio a ser confirmado através de listagem manuscrita afixada na sala dos professores, da qual a recorrente consta no 6° escalão, transitando para o escalão seguinte a 01.07.2001 - cfr. doc 3, fls 26/27.

V- Por ofício n° 472, datado de 29.06.01, a Escola solicitou à Direcção Regional de Educação de Lisboa (DREL) “esclarecimento sobre a próxima mudança de escalão 6° pois conforme consta do registo a mudança para o 5° escalão processou-se a 01/06/98” referente à recorrente - cfr doc. 4, fls 8.

VI- Em resposta a DREL informou que “...a docente A…, deverá ser posicionada no 6° escalão no dia 1 do mês seguinte à verificação dos requisitos exigidos na legislação em vigor (nºs 1 e 2 do artigo 10° do DL. n 312/99,de 10 de Agosto).

Mais se informa que o tempo decorrido entre a data em que devia ter mudado de escalão e aquela em que de facto mudou não pode ser recuperada para efeitos de progressão na carreira nos termos do n° 2 da Circular nº 21/1999/DGAE. de 31 de Dezembro.” - cfr doc. 5, fls 29.

VII- Em 11.10.2001, a recorrente requereu, nos termos e para os efeitos dos arts. 31° e 82° n° 1 da LPTA, certidão do processo referente à sua progressão na carreira, sendo a mesma emitida - cfr docs. 6, fls 30 e 7, fls. 31 a 35.

VIII- Em 20.11.2001, foi dado conhecimento à recorrente do despacho do Director Regional de Educação de Lisboa, datado de 12.11.2001, exarado sobre a informação n° …, juntos a fls 37 a 40 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, que declarou nulo o acto administrativo de processamento do vencimento da docente pelo índice correspondente ao 6° escalão, por falta de elementos essenciais, nos termos do n° 1 do art.° 133° do CPA, bem como “… das contas feitas pela secretaria da escola onde exerço funções da quantia que deverei repor.”- cfr doc 8, fls. 36.

IX- Deste despacho interpôs a recorrente recurso hierárquico em requerimento dirigido ao Ministro da Educação, pedindo a anulação do despacho recorrido por o mesmo padecer de vício de forma e erro de facto - cfr doc. 12, fls 61 a 74, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

X- Sobre este recurso foi emitida a Informação n° …, de 27.03.02, junta a fls 81 a 90 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde se refere, nomeadamente, que:

“(...)

27. Não houve, portanto, qualquer erro na contagem do tempo de serviço da docente, conforme, aliás, se atesta da leitura das listas de antiguidade supra analisadas e é confirmado no ponto 1 da III parte do Relatório Final elaborado pela senhora Instrutora.

28. Houve sim uma progressão indevida da Recorrente ao 6° escalão, por motivos que não resultaram provados, sem reunir os requisitos de passagem a esse escalão - tempo de serviço, avaliação do desempenho e frequência com aproveitamento de módulos de formação requisitos esses previstos à data, no n° 1 do art.° 9° do DL n° 409/89, de 18 de NOV. (actualmente revogado peto DL n° 312/99, de 10 de AGO).

29. Conforme explanado na Informação supra referida o processo de avaliação do desempenho depende da iniciativa do docente, a quem compete apresentar um documento de reflexão crítica no decurso do ano escolar em que haja lugar à progressão na carreira, até 60 dias antes da conclusão do módulo de tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes necessário a tal progressão, acompanhado da certificação das acções de formação concluídas, de acordo com o estabelecido no n° 1 do art.º 5° e no n° 1 do art.º 7°, ambos do Decreto-Regulamentar n° 11/98, de 15 de Maio,

30. No caso vertente, o referido processo não foi suscitado, tanto mais que a Recorrente não preenchia o tempo de serviço necessário à progressão.

31. Não pode a Recorrente vir invocar, como faz no art.° 65° da p.r., que não entregou qualquer documento de reflexão para a passagem de escalão por não ter havido solicitação por parte do estabelecimento de ensino, dado que o desencadear do respectivo processo é da inteira responsabilidade dos docentes.

32. Pretende a Recorrente atribuir a um erro dos Serviços Administrativos do estabelecimento de ensino, relacionado com a contagem do tempo de serviço da docente, o processamento do vencimento pelo índice correspondente ao 6° escalão a partir de 1.DEZ.98, o que implicou, ainda, segundo a mesma, o seu posicionamento naquele escalão a partir da mesma data.

33. Acontece que, como vimos, e é de reiterar, não existiu qualquer erro na contagem do tempo de serviço.

34. (...)

35. Assim, e ainda que se admita ter existido um erro no processamento do vencimento da docente (a situação não ficou, como vimos, devidamente clarificada no processo de averiguações), o que é certo é que não houve uma manifestação de vontade do órgão competente no sentido de atribuição à docente do 6° escalão, dado não reunir os requisitos exigidos para tal, conforme supra analisado, não podendo a mesma responsabilizar unicamente o estabelecimento de ensino pelo sucedido, uma vez que, na qualidade de docente, encontra-se adstrita ao dever de conhecer as normas legais em matéria de progressão na respectiva carreira (veja-se ponto 1.1 da V parte do relatório Final do Processo de Averiguações).

36. Pelo exposto, é de entender ser o acto administrativo de processamento do vencimento da docente (que engloba todos os vencimentos percebidos entre 1.DEZ.98 e 31.JUL.2001) pelo índice correspondente ao 6° escalão nulo por falta do elementos essenciais, nos termos do n° 1 do art.° 133° do Código do Procedimento Administrativo.

38. Assim, e atendendo ao regime previsto no art.º 133° do diploma citado, tendo sobretudo em conta que o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, deverá ser mantido o despacho recorrido, e o consequente reposicionamento da docente no 6° escalão, com efeitos a partir de 1.AGC.01, de acordo com o que resulta do ponto 8 da IV parte da Relatório Final do processo de averiguações e dos documentos aí citados, repondo as quantias recebidas indevidamente entre 1.DEZ.98 e 31.JUL2001.

39. Nesses termos, deve ser negado provimento ao presente recurso e mantido o acto recorrido, por legal.

XI- Sobre esta informação exarou, em 28.03.2002, o Secretário de Estado da Administração Educativa o seguinte despacho: “Concordo. Indefiro o recurso nos termos propostos. Proceda-se em conformidade” - cfr. doc 13, fls. 81 a 90.

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6- Vem impugnado nos presentes autos o despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 27 de Março de 2002, que negou provimento ao recurso hierárquico que a recorrente havia interposto do despacho do Director Regional de Educação de Lisboa, de 12 de Novembro de 2001, onde se insurgia contra o acto que declarou nulo o acto de processamento de vencimento da recorrente e ordenou a reposição das quantias indevidamente recebidas.

Recurso esse a que o acórdão recorrido acabou por negar provimento dada a improcedência de todos os vícios imputados ao acto recorrido.

No tocante à invocada “violação do princípio da irrevogabilidade do acto de processamento de vencimento da recorrente pelo 6º escalão, durante o período compreendido entre 01.12.98 e 31.07.2001” considerou-se essencialmente no acórdão recorrido que “o posicionamento da recorrente no 6º escalão, e o consequente direito a ser abonada segundo o mesmo, dependia da verificação de uma série de actos jurídicos que não foram cumpridos”. E que, “no caso dos autos, faltaram todos os formalismos legais para que se produzisse o acto administrativo de mudança da recorrente para o 6º escalão, pelo que este acto será mesmo inexistente por falta dos seus elementos essenciais” e, “perante a inexistência jurídica (ou nulidade como entendeu o acto recorrido) da colocação da recorrente no 6º escalão, nos termos acima expostos, o processamento dos correspondentes vencimentos, como actos de execução daquele acto de posicionamento no referido escalão, serão também inexistentes”.

Insurge-se a recorrente contra o acórdão recorrido argumentando que “o acto que determinou o posicionamento salarial da recorrente no 6° escalão em 01.12.98 - altura a partir da qual começou a auferir a remuneração referente a este 6° escalão - não pode ser revogado, por ilegalidade, em 12.11.01”.

Isto porque, acrescenta a recorrente “os actos inválidos só podem ser anulados no prazo a que alude o artigo 141° do C.P.A., isto é no prazo de 1 ano, atendendo a que este é o prazo máximo de interposição de recurso contencioso”.

Não tendo assim entendido “o Acórdão recorrido mal interpreta e aplica o artigo 141° do CPA. que se mostra, assim, violado”, como violados se mostram igualmente “os artigos 133°, n° 1 e 134° do CPA já que o acto em causa - o acto que determinou o posicionamento salarial - não é nulo mas, sim, anulável.”

Diga-se desde logo que a recorrente não chega a identificar nem demonstra a existência de uma concreta decisão administrativa que eventualmente tivesse determinado o seu posicionamento no 6º escalão.

A “listagem manuscrita afixada na sala dos professores, da qual a recorrente consta no 6° escalão” (ponto IV da matéria de facto), não integra qualquer decisão administrativa. E se tal listagem, como a recorrente refere na petição de recurso, veio “a confirmar” o posicionamento da recorrente no 6º escalão, então é porque teria, na óptica da recorrente, sido praticado um anterior acto administrativo a determinar o posicionamento da recorrente nesse 6º escalão. Todavia, a recorrente não identifica nem demonstra a existência desse acto que, a ter sido praticado, dele certamente teria tido conhecimento enquanto sua única destinatária. E certamente, no acto da notificação desse acto, ter-lhe-iam sido comunicados ou transmitidos os elementos do acto a que se alude no artº 68º do CPA, nomeadamente o respectivo conteúdo, data e seu autor.

A inclusão da recorrente na listagem referenciada no artº 9º/4 do DL 409/89, de 18 de Novembro, como tendo progredido ao 6º escalão, só pode ser interpretada como tendo sido devida a mero lapso, tanto mais que o seu posicionamento no 5º escalão, onde deveria permanecer durante um certo lapso de tempo de serviço efectivo (cf. artº 8º e 9 do DL 409/89), ainda havia poucos meses que se verificara.

Ou seja, atendendo à data do posicionamento da recorrente no 5º escalão (01.06.98), é manifesto que em 01.12.98 ou seja, passados seis meses, ainda não preenchia os condicionalismos necessários para progredir ao 6º escalão.

No sentido de ter sido devido a mero lapso ou a erro dos serviços administrativos, o facto de a recorrente ter sido abonada no período compreendido entre 01.12.98 e 31.07.2001 pelo 6º escalão, apontam todos os elementos constantes nos autos.

Desde logo, como resulta da matéria de facto, a recorrente em “1 de Junho de 1998, após a entrega (em Abril) do documento de reflexão crítica da actividade por si desenvolvida, foi posicionada no 5° escalão”, facto esse a que a recorrente não aponta qualquer crítica ou objecção, o que significa que esse posicionamento no 5º escalão é aceite pela recorrente como sendo correcto e legal. Seria por conseguinte em função desse posicionamento, que a recorrente deveria ter sido remunerada até perfazer as condições legalmente exigidas para progredir ao 6º escalão.

E, se em 01.06.98 a recorrente foi posicionada no 5º escalão, era de todo inviável, sob o ponto de vista legal, a possibilidade de a recorrente progredir ao 6º escalão decorridos que foram apenas 6 meses (cf. nomeadamente artº 8º do DL 409/89, de 18 de Novembro).

Todavia, decorridos esses 6 meses ou seja, a “partir de 1 de Dezembro de 1998 e até 31 de Julho de 2001 a recorrente foi abonada pelo 6° escalão”, em vez de o ter sido em função do escalão em que anteriormente fora posicionada.

O que se deveu, como resulta da informação referenciada no ponto X) da matéria de facto, a “motivos que não resultaram provados”, tendo havido uma alteração ou uma “progressão indevida da Recorrente ao 6° escalão sem reunir os requisitos de passagem a esse escalão”, sem no entanto se terem apurado as razões dessa alteração, pese embora as diligências feitas pela administração no sentido de se apurarem os motivos pelos quais, tendo a recorrente sido posicionada no 5º escalão, porque é que, a determinado momento, passou a ser abonada em função de um escalão superior.

Donde se depreende que aquele erro ou lapso dos serviços administrativos no que respeita ao processamento dos abonos da recorrente não teve origem em anterior decisão administrativa.

Em suma, não resulta dos autos que a alteração momentânea da remuneração se devesse ou tivesse tido como fundamento qualquer anterior “decisão” de um órgão administrativo, direccionada à “produção de efeitos jurídicos”, ou dos efeitos jurídicos pretendidos pela recorrente, ou seja, não resulta dos autos que aquela alteração tivesse tido origem na prática de um anterior acto administrativo (cfr. artº 120º do CPA).

Assim, face aos elementos constantes dos autos, temos forçosamente de concluir que o abono pelo 6º escalão de que a recorrente beneficiou entre 01.12.98 e 31.07.2001, deveu-se a lapso ou erro dos serviços administrativos que teriam determinado um pagamento indevido à recorrente, não em função do escalão em que anteriormente fora posicionada, mas em função de um escalão superior.

E, tanto assim foi que, logo que detectado o erro através da afixação da aludida listagem, a administração procurou imediatamente averiguar a razão de ser da alteração ocorrida ou seja, procurou saber as razões pelas quais, tendo a recorrente sido posicionada no escalão 5º passou a beneficiar, a partir de determinado momento, da remuneração correspondente ao escalão 6º.

Tendo sido abonada remuneração indevida à recorrente, devido a lapso ou erro ou dos serviços não pode a recorrente tirar proveito ou beneficiar desse erro tendo, na situação, lugar à aplicação do regime previsto no DL 155/92, de 28 de Julho, sendo lícito à administração exigir a reposição das quantias que à recorrente foram indevidamente abonadas.

Como se entendeu no ac. deste STA de 10.12.96, rec. 039.296 “O acto de processamento de abonos e vencimentos é acto administrativo constitutivo de direito, quando não resulte de erro de cálculo ou deficiência de procedimento contabilístico, e correspondam a aplicação de regras definidas genericamente para a determinação da posição remuneratória do funcionário” – (cf. ainda ac. de 24.9.96, Rec. 039625).

Ou ainda, como se entendeu no Ac. deste STA de 14.05.96, rec. 39.403 “O recebimento de quantias indevidas ou a mais, a título de vencimento ou de abonos, constitui, quem as recebeu, na obrigação de as repôr no prazo de cinco anos contados do seu recebimento, só prescrevendo decorrido que seja tal prazo - n. 1 do art. 40º do DL n. 155/92, de 28.7.”.

Daí que, não tendo sido demonstrada a prática de um acto administrativo que, no caso, determinasse o posicionamento da recorrente no 6º escalão, a actuação da administração, através do acto impugnado visou apenas repor a legalidade motivada pelo lapso verificado no tocante ao irregular processamento dos vencimentos da recorrente.

Vencimentos esses que deveriam ter sido processados em função do 5º escalão em que a recorrente fora anteriormente posicionada (cf. ponto II da matéria de facto).

Não se pode por isso afirmar, como sustenta a recorrente, que houve revogação de anterior acto que posicionara a recorrente no 6º escalão, uma vez que não resulta dos autos ter esse acto sido praticado, sendo certo que, não existindo anterior acto administrativo, também se não pode equacionar a questão da sua revogação.

E, ainda que se considere ter sido praticado um acto “nulo” ou “inexistente” como se entendeu no despacho recorrido, ele sempre seria insusceptível de revogação (artº 139º/1/a do CPTA).

Improcedem, por conseguinte, as conclusões do recorrente.

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7- Termos em que ACORDAM:

a) - Negar provimento ao recurso jurisdicional;

b) – Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça e procuradoria, respectivamente em 300,00 e 150,00 Euros.

Lisboa, 12 de Julho de 2007. - Edmundo Moscoso (relator) – Maria Angelina Domingues – São Pedro.