06288/10 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. As sentenças anulatórias de actos administrativos são sentenças constitutivas no sentido dado no art. 4º do CPCivil. O seu efeito directo ou constitutivo é a invalidação do acto. Têm ainda um efeito repristinatório, exterior à sentença (integrável no genérico “dever funcional e objetivo, de natureza substantiva, de executar ou cumprir a sentença anulatória”), e um efeito preclusivo e conformador das situações jurídicas em causa (contido no caso julgado material, que inclui coerente e logicamente os fundamentos da decisão anulatória).

2. A anulação de um acto administrativo tem, assim, os efeitos preclusivos próprios do caso julgado, bem como os efeitos reconstitutivos/reconstrutivos do caso julgado, sendo certo que este, no caso particular da anulação de um acto administrativo, inclui coerente e logicamente os fundamentos da decisão anulatória.

3. Não se pode equiparar automaticamente os tipos de acto administrativo quanto aos destinatários com os efeitos da invalidação quanto aos destinatários desse acto administrativo.

4. Hoje, a Constituição (art. 268º-4) e os arts. 2º, 76º, 155º-2 e 161º do novo CPTA inculcam a regra geral da eficácia do julgado anulatório apenas inter partes (salvo as excepções previstas expressamente na lei), seja no acto singular, seja no acto plural.

5. Quanto aos terceiros ao processo, entender-se-á que a posição jurídica daqueles que, perante um acto ilegal, se dirigem aos Tribunais dentro do prazo legal de impugnação de actos anuláveis e obtêm a sua anulação contenciosa é diferente daqueles que, perante um outro acto idêntico, se conformam com ele e se abstêm de o impugnar: e, por isso, ou não beneficiam do caso julgado anulatório ou têm de agir no quadro previsto hoje no art. 161º.

6. Mas, mesmo para quem entenda que há eficácia subjectiva erga omnes no julgado anulatório comum, o caso do acto administrativo plural (= acto em que a Adm. toma uma decisão aplicável por igual a várias pessoas diferentes, sendo, por isso mesmo, o acto divisível em tantos actos quantos os destinatários individualizáveis em termos autónomos pelo respectivo conteúdo), como este aqui em causa, mantêm-se especialidades. Nesta sede, entendendo-se que cada acto singular formalmente integrado no acto plural tem autonomia contenciosa própria, o eventual efeito erga omnes de uma sentença de provimento de acção anulatória não compreende os actos que não foram objecto de impugnação em juízo (salvo os casos da “invalidação jurisdicional” de actos nulos ou juridicamente inexistentes e da acção pública), nem aqueles que foram objecto de aceitação. Ou não se beneficia do caso julgado anulatório ou tem de se agir no quadro previsto hoje no art. 161º.

7. A parte final do cit. nº 1 do art. 161º refere-se ao processo pendente eventualmente deduzido pelo requerente da extensão; não se refere ao processo onde foi emitida a sentença cujos efeitos se pretende estender.

8. Actualmente, toda a extensão subjectiva dos efeitos do caso julgado anulatório administrativo (caso julgado anulatório este que, a nosso ver, tem, em geral, eficácia normal apenas inter partes) está regulada no art. 161º CPTA.

.Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. RELATÓRIO

O presente recurso vem interposto por A... e OUTROS.

· A... ,

· B... ,

· C... ,

· D... ,

· E... , e

· F

intentaram no T.A.C. de Loulé Acção Administrativa Comum contra

· MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

Pediram (invocando os arts. 44º ETAF e 37º ss CPTA(1)) o reconhecimento

-de que a sua situação se encontra abrangida pelo âmbito do caso julgado da decisão (de 5-5-2005 do TAC de Sintra, confirmada pelo Acórdão do TCA Sul, no seu Processo nº 0178/05, de 19-1-2006) de anulação do despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 6 de Junho de 2003 e

-de que esses efeitos da reclassificação ao nível do tempo de serviço na categoria de destino se reportem à data da sua nomeação como supranumerários.

Por despacho saneador de 23-6-09, o referido tribunal decidiu absolver o réu da instância, por falta do pressuposto processual do interesse em agir.

Inconformados, os aa. recorrem para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

1. O presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença que absolveu a Entidade Demandada da instância relativamente a todos os pedidos formulados pelos Autores.

2. Na apreciação da matéria de facto é manifesto o erro da não consideração dos factos relativos ao posicionamento profissional dos Recorrentes, designadamente os factos dos artigos 1.° a 6.°, 12.°, 13.°, 20.° e 29.° da Pl, cuja veracidade não merece discussão atenta a não impugnação pela Entidade Demandada e a confirmação expressa pelos documentos carreados para os autos.

3. A sentença recorrida não fez a melhor aplicação do Direito, devendo por isso ser revogada e alterada por outra que conheça o mérito dos pedidos.

4. O Tribunal a quo suscita dúvidas acerca dos efeitos da reclassificação e acerca da repercussão da anulação do despacho interpretativo do Senhor Secretário de Estado na esfera jurídica dos Recorrentes;

5. No entanto, essas dúvidas não são compreensíveis pois dos elementos dos factos resulta claramente que a Entidade Recorrida impôs que os efeitos da reclassificações operassem à data da declaração de renúncia, não tendo havido qualquer alteração na sequência da anulação do despacho interpretativo.

6. Para efeitos do artigo 39.° do CPTA, existe uma situação de incerteza objectiva, designadamente por uma ilegítima afirmação de uma situação jurídica por parte da Administração.

7. A utilidade da acção é manifesta uma vez que, procedendo, a Administração Fiscal está obrigada a alterar os termos da reclassificação dos Recorrentes, designadamente ao nível da antiguidade.

8. Também não era necessário requerimento administrativo prévio, contrariamente ao decido pelo Tribunal por aplicação do artigo 161.° do CPTA, porquanto nesta acção administrativa comum não são aplicáveis pressupostos processuais próprios do processo executivo previsto no artigo 161.° do CPTA.

9. Acresce que, ainda que assim não fosse, tal requerimento seria neste caso desnecessário uma vez que os Recorrentes tinham pleno conhecimento do entendimento perfilhado pela Entidade Recorrida no que concerne aos efeitos da anulação judicial do despacho homologatório, como foi, de resto, corroborado pela posição assumida pela Administração Fiscal nos presentes autos.

10. A aplicação do artigo 161.° do CPTA neste caso, em termos claramente extensivos, viola também o princípio da tutela jurisdicional efectiva (artigo 2.° do CPTA) e da promoção da justiça (artigo 7.° do CPTA).

11. Também não se verifica a excepção do caso julgado, designadamente com referência ao Proc. n.° 1501/05, do TAF de Lisboa, uma vez que nos presentes autos são diferentes tanto os pedidos como as causas de pedir;

12. Ao nível dos sujeitos, essa excepção não seria aplicável à Autora D... , cfr. facto I), uma vez que, tal como o Autor H... , também não foi parte no processo n.° 1501/05 do TAF de Lisboa.

13. Nestes termos, a sentença recorrida fez errada aplicação dos artigos 2.°. 7.°, 39.° e 161.0 do CPTA e artigos 497.° e 498.° do CPC, devendo por isso ser revogada.

14. Em cumprimento dos n.°s 1 e 4 do artigo 149.° do CPTA e por razões de celeridade processual, requer-se que o Tribunal não se limite a revogar a sentença recorrida, conhecendo desde logo o mérito dos pedidos.

O recorrido conclui assim a sua contra-alegação:

1. Não há razões que justifiquem o pretendido aditamento à matéria de facto assente.

2. Como considerou a douta sentença recorrida, há, no caso, circunstâncias que obstam a que o Tribunal conheça do mérito dos pedidos formulados nos autos.

3. O pedido de conhecimento, pelo douto Tribunal de recurso, do mérito dos pedidos formulados nos autos, atenta, designadamente, contra o disposto no n° 2 do artigo 38° do CPTA.

4. A reclassificação dos Recorrentes, em qualquer das vertentes, designadamente a do início da contagem da antiguidade na nova categoria do GAT (TAT, nível 1 ou IT, nível 1), para a qual foram reclassificados, há muito foi definida pela Administração.

5. Os Recorrentes jamais impugnaram a definição da sua situação como reclassificados, a qual se consolidou na ordem jurídica e se tornou inimpugnável.

6. Só uma decisão judicial que apreciasse a legalidade dos actos praticados no procedimento de reclassificação poderia pronunciar-se sobre o mérito da pretensão formulada quanto à alteração da antiguidade na nova categoria em que os Recorrentes foram reclassificados.

7. Essa decisão judicial é insusceptível de enquadramento na acção administrativa comum intentada pelos Recorrentes.

8. Os Recorrentes, porque já precludiu o prazo para intentarem a acção administrativa especial, utilizaram a acção administrativa comum para obterem o efeito que resultaria, se lograssem obter a anulação, com fundamento na violação do pretenso direito à categoria de TAT nível 1 ou de IT de nível 1 desde a data em que ingressaram na extinta situação de supranumerário.

9. Os Recorrentes, para poderem beneficiar da reclassificação profissional, renunciaram à situação de supranumerário em que se encontravam, pelo que a antiguidade nas novas categorias é contada a partir da data da apresentação da declaração de renúncia, tal como foi determinado na cláusula 4a do despacho n°245/02, de 11 de Fevereiro de 2002, do Sr. Ministro das Finanças.

10. A douta sentença recorrida fez uma correcta aplicação dos preceitos legais, na circunstância, atendíveis, merecendo, em consequência, ser confirmada.

O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

Objeto do recurso:

Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos(2), têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões das suas alegações (conclusões que são proposições necessariamente sintéticas, com a indicação das normas jurídicas violadas pela decisão jurisdicional recorrida), as quais apenas podem incidir sobre as questões (coisa diversa das considerações, argumentos ou juízos de valor(3)) que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser anteriormente apreciadas (não é lícito, portanto, confrontar o tribunal superior com questões novas(4) - logicamente, sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso - nem com questões cobertas por caso julgado).

Assim, o presente recurso demanda que apreciemos contra a decisão jurisdicional recorrida (numa perspectiva lógico-objectivante, atenta ao sentido social da normação justa das situações concretas de vida(5), e utilizando a argumentação jurídica permitida pela lei como a lógica jurídica a se, i.e. utilizando uma lógica informal segundo PERELMAN(6)) o seguinte:

1) Há violação do art. 39º CPTA?

2) O art. 161º CPTA é aqui inaplicável (devido à sua finalidade e aos arts. 2º e 7º CPTA)? Se fosse aplicável, sempre se deveria entender que o req prévio é desnecessário, por ser conhecida a posição do R?

3) Não há caso julgado com o Proc° nº 01501/05 do TAC de …, quanto a alguns dos AA?

4) Há erro no julgamento dos factos, com omissão de vários factos da p.i.?

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS PROVADOS na 1a instância

A) O despacho de 2002.02.11 do Ministro das Finanças plasmava designadamente o seguinte:

“(...) 2. Cada um dos funcionários identificados deverá apresentar uma declaração, nela manifestando a sua expressa intenção de regressar à categoria de origem;

3. A reclassificação efectuar-se-á na actual categoria, que detém a título precário, com respeito do índice remuneratório actual, contando-se na categoria para que transita a título definitivo o tempo efectivamente prestado nessa mesma categoria na condição de supranumerário.

4. Os efeitos da reclassificação reportam-se à data da declaração prevista em 2.” (cfr doc n° 1 – junto com a pi);

B) Por despacho do Director-Geral dos Impostos de 2002.03.14, os Autores foram reclassificados em definitivo na categoria de Técnico de Administração Tributária - TAT e em Inspector Tributário - IT, nível 1 (cfr docs n°s 2 a 5 – junto com a pi);

C) Por despacho do Director-Geral dos Impostos de 2002.04.02, constante do aviso extracto n° 5904/2002 (2 série), publicado no Diário da República n° 104, de 6 de Maio, G... , é reclassificada na categoria de Técnico de Administração Tributária - TAT, nível 1, com data de início em 1998.10.02 (cfr doc nº 3 – junto com a pi);

D) Não foram alterados os termos da reclassificação publicada em Diário da República (cfr artº 17º da pi);

E) O despacho (“interpretativo”) do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 2003.06.06, foi exarado no Parecer de 2003.04.04 da Direcção-Geral dos Impostos que, em suma, refere:

“6. Nos termos do nº 4 do despacho ministerial, os efeitos da reclassificação reportam-se à data da declaração de renúncia. Tal significa que: - havendo respeito pelo índice remuneratório e pelo tempo de serviço prestado a título precário (conforme nº 3 do despacho), não haverá assim lugar à reposição de vencimento pelo facto de regressarem à categoria de origem; - fica claramente determinado o início do período em que o tempo de serviço começa a contar para promoção na nova carreira, agora já não a título precário, mas com nomeação definitiva” (cfr doc nº 8 – junto com a pi);

F) O Acórdão do TAF de Sintra de 2005.05.05 anulou o cit. despacho de 2003.06.06 do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (cfr doc nº 10 – junto com a pi);

G) O Acórdão do TCA Sul, Processo nº 01178/05, de 2006.01.19, confirmou a decisão do TAF de Sintra, de 2005.05.05 (cfr doc nº 11 – junto com a pi);

H) No verso do termo de aceitação da nomeação do Autor, H... para a categoria em que foi reclassificado, apresenta em “Observações” a menção da sua reclassificação (cfr doc n° 12 – junto com a contestação);

I) Os Autores

A. .. ,

D. .. ,

E. .. e

F

instauraram no TAF de Lisboa contra o Ministério das Finanças uma acção administrativa especial, que tomou o n° 1501/05, decidida com a improcedência do pedido pelo Acórdão de 2006.05.23 e confirmada pelo Acórdão do TCA Sul de 2008.05.08, onde estava em causa despacho de 21-1-2005 (cfr docs n°s 1, 2 e 3 – junto com a contestação).

II.2. APRECIAÇÃO DO MÉRITO DO RECURSO

1- O caso

Seguem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial (art. 37º-1 CPTA).

Os AA, com base num acórdão do TAC de Sintra de 5-5-2005 emitido no seu Proc° nº 533/04 – v. doc. 10 da p.i. – e mantido pelo Ac do TCA Sul de 19-1-2006 no Proc° nº 01178/05 (v. doc. 11 da p.i.), pediram na p.i. desta a.a. comum o reconhecimento jurisdicional de que tal acórdão de 5-5-2005 do TAC de Sintra se lhes aplica também, invocando

-que o ato administrativo de 6-6-03 anulado pelo TAC de Sintra (in facto E)) lhes é aplicável (por estarem em situação idêntica à dos vencedores dessa outra ação),

-que, por isso, também lhes é aplicável o respetivo caso julgado, e ainda

-que o R se recusa em geral a aceitar esta aplicabilidade.

O saneador recorrido considerou, algo confusamente, que os AA (que pedem o reconhecimento jurisdicional de que a cit. sentença emitida pelo TAC de Sinta, confirmada pelo TCA Sul, lhes é também aplicável)

-não têm interesse em agir ou interesse processual(7) e que

-não estão na situação descrita no art. 37º-2-a CPTA;

-também invocou o art. 161º CPTA, para concluir que não existem aqui os respetivos pressupostos de aplicação.

Nas conclusões do recurso, os recorrentes invocam em síntese que o tribunal a quo decidiu mal, porque:

-viola o cit. art. 39º CPTA.

-o art. 161º CPTA é aqui inaplicável (devido à sua finalidade e aos arts. 2º e 7º CPTA); se fosse aplicável, sempre se deveria entender que o req. prévio é desnecessário, por ser conhecida a posição do R.

-não há caso julgado com o cit. Proc° nº 01501/05 do TAC de Lisboa, quanto a alguns dos AA.

-há erro no julgamento dos factos, com omissão de vários factos da p.i. (artigos 1.° a 6.°, 12.°, 13.°, 20.° e 29.º).

Vejamos.

2- Comando individual e concreto do tipo plural anulado

Devemos sublinhar que o ato que o TAC de Sintra anulou era efetivamente um comando individual e concreto (art. 120º CPA), do tipo plural (a decisão é aplicável por igual a várias pessoas diferentes), e não um comando geral e abstrato.

Há aqui, entre os AA e o caso julgado no outro processo do TAC de Sintra, uma situação de várias relações jurídicas conexas paralelas.

Naqueloutro processo do T.A.C. de Sintra, o tribunal anulou o ato administrativo (o mesmo ato objetivo aqui em causa) por considerar haver violação dos arts. 6º-A e 140º-1-b do CPA (v. doc. 10 da p.i. e o Ac.TCA Sul de 19-1-2006, Processo nº 01178/05).

3- Efeitos subjetivos favoráveis do julgado anulatório no CPTA e sua extensão a terceiros

Os AA. pretendem, objetivamente, receber no seu património jurídico os efeitos de uma sentença anulatória (dum ato administrativo plural que os atinge) emitida num processo em que não foram partes.

As sentenças anulatórias de atos administrativos são sentenças constitutivas no sentido dado no art. 4º CPCivil.

(i) O seu efeito direto ou constitutivo é a invalidação do ato.

Tem ainda um (ii) efeito repristinatório, exterior à sentença (integrável no genérico “dever funcional e objetivo, de natureza substantiva(8), de executar ou cumprir a sentença anulatória”; v. art. 173º CPTA), e um (iii) efeito preclusivo e conformador (v. arts. 671º-1 e 673º CPCivil) das situações jurídicas em causa (contido no caso julgado material, que inclui coerente e logicamente os fundamentos da decisão anulatória). A anulação de um ato administrativo tem, assim, os efeitos preclusivos próprios do caso julgado, bem como os efeitos reconstitutivos/reconstrutivos do caso julgado, sendo certo que este, no caso particular da anulação de um ato administrativo, inclui coerente e logicamente os fundamentos da decisão anulatória.

Portanto, tudo se deve passar, na medida do juridicamente possível, como se o ato anulado nunca tivesse sido emitido (cf. MARCELLO CAETANO, Manual…, I, p. 518; FREITAS DO AMARAL, Curso…, II, 2011, p. 446), sendo certo que o objeto do processo impugnatório é constituído pelo ato administrativo e pela definição jurídica do poder administrativo sindicado feita pela sentença (cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Sobre a autoridade do caso julgado…, 1994, pp. 117 ss, e Anulação de actos adm…, 2002, pp. 188 ss e 195 ss).

Tem-se entendido no passado recente que os atos administrativos gerais (a decisão aplica-se de imediato a um grupo inorgânico de cidadãos determinados, ou determináveis no local; há um feixe de decisões individuais e concretas) têm efeitos erga omnes, operando-se, por outro lado e quanto aos atos plurais (a decisão é aplicável por igual a várias pessoas diferentes) e aos coletivos (a decisão tem por destinatários um conjunto unificado de pessoas), distinções ou gradações conforme a divisibilidade ou não do ato ou do vício. E, consequentemente, entendeu-se o mesmo quanto aos limites subjetivos do caso julgado ou da “coisa transitada em julgado”, distinguindo-se ali ainda os efeitos favoráveis dos desfavoráveis da sentença invalidante. A sentença anulatória seria eficaz erga omnes quando a ilegalidade causadora da anulação fosse independente das condições pessoais ou quanto o ato anulado fosse indivisível. Não vemos, no entanto, como se possa “equiparar” automaticamente “os tipos de ato administrativo quanto aos destinatários” com “os efeitos da invalidação quanto aos destinatários desse ato administrativo”. São realidades muito distintas.

No CPTA, o facto de a falta dos contra-interessados causar a ilegitimidade processual passiva e o teor do art. 95º-2 CPTA parecem apontar em sentidos contraditórios. Aquele implicaria a mera eficácia entrepartes do caso julgado (cf. ALBERTO DOS REIS, CPCA, 1º, 1982, p. 93); este pressuporia a eficácia erga omnes, pois o ato foi “eliminado” pela anulação jurisdicional. Mas aquela “contradição” é ilusória e não existe, porque:

a) O litisconsórcio passivo necessário resultante dos arts. 57º, 78º-2-f e 89º-1-f do CPTA nada tem a ver com a situação, como a presente, em que o terceiro ao processo tem um interesse igual ao do autor na a.a.e. impugnatória de ato administrativo e não ao do réu (é caso de litisconsórcio ativo solidário - v. art. 27º CPCivil);

b) O art. 95º CPTA nada tem a ver com âmbitos subjetivos, que é o que aqui nos preocupa.

Esta matéria foi exposta, analisada e resumida em 2001 por FREITAS DO AMARAL e PAULO OTERO em “Eficácia subjetiva das sentenças de provimento…”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor MANUEL GOMES DA SILVA, ed. FDULx-Coimbra Ed., pp. 519 ss, onde se explana bem e se revisita a posição portuguesa tradicional (de MARCELLO CAETANO: Manual…, II, 9ª ed., pp. 1395 ss) e, a final, se releva o Ac.STA de 11-6-1996, Pr. nº 026097-A (in Ac.Dout. nº 421, pp. 43 ss).

Hoje, a Constituição (art. 268º-4) e os arts. 2º, 76º, 155º-2 e 161º do novo CPTA inculcam a regra geral da eficácia do julgado anulatório apenas inter partes (salvo as exceções previstas expressamente na lei), seja no ato singular, seja no ato plural; quanto aos terceiros ao processo, entender-se-á que a posição jurídica daqueles que, perante um acto ilegal, se dirigem aos Tribunais dentro do prazo legal de impugnação de actos anuláveis e obtêm a sua anulação contenciosa é diferente daqueles que, perante um outro acto idêntico, se conformam com ele e se abstêm de o impugnar (Ac.STA de 24-9-2008, pr nº 0243/08): e, por isso, ou não beneficiam do caso julgado anulatório ou têm de agir no quadro previsto hoje no art. 161º.

O art. 76º CPTA, num momento de pura objetividade (SERVULO CORREIA, D. do Contenc. Ad., I, 2005, p. 744), rara no CPTA, confirma a nosso ver a excecionalidade da eficácia erga omnes das sentenças anulatórias; a exceção existe ainda na Lei da Acção Popular.

Mas, mesmo para quem entenda que há eficácia subjetiva erga omnes no julgado anulatório comum, o caso do ato administrativo plural (= ato em que a Adm. toma uma decisão aplicável por igual a várias pessoas diferentes, sendo, por isso mesmo, o ato divisível em tantos atos quantos os destinatários individualizáveis em termos autónomos pelo respetivo conteúdo), como este aqui em causa, mantém especialidades. Nesta sede, entendendo-se que cada ato singular formalmente integrado no ato plural tem autonomia contenciosa própria, o eventual efeito erga omnes de uma sentença de provimento de ação anulatória não compreende os atos que não foram objeto de impugnação em juízo (salvo os casos da “invalidação jurisdicional” de atos nulos ou juridicamente inexistentes e da ação pública), nem aqueles que foram objeto de aceitação (vd. assim o Ac.STA de 11-6-1996, cit., e D. FREITAS DO AMARAL/PAULO OTERO, op. cit., pp. 550 ss). Ou não se beneficia do caso julgado anulatório ou tem de se agir no quadro previsto hoje no art. 161º.

Ora, o objetivo do art. 161º do CPTA, a extensão de efeitos da sentença(9), depende da verificação de uma condição e de alguns requisitos.

A condição consiste na existência de uma sentença transitada em julgado que tenha anulado um acto administrativo desfavorável ou que tenha reconhecido uma situação jurídica favorável a uma ou mais pessoas.

Por seu lado, os requisitos, de verificação cumulativa, são: que os requerentes se encontrem na mesma situação jurídica das pessoas a que se reportam essas sentenças (nº 1); que quanto a eles não haja sentença transitada em julgado (nº 1); que os casos decididos sejam perfeitamente idênticos (nº 2); que, no mesmo sentido, tenham sido proferidas cinco sentenças transitadas em julgado ou, existindo situações de processos em massa, nesse sentido tenham sido decididos em três casos os processos selecionados segundo o disposto no artº 48º (nº 2). Assim, numa situação em que o requerente demonstra que o caso pretensamente idêntico foi julgado no mesmo sentido com trânsito em julgado em, pelo menos, cinco outros processos, o pedido terá necessariamente que proceder (cf. os Acs.STA de 13-1-2007, pr nº 0164-A/04(10); de 3-5-2007, pr nº 046417-A(11); de 17-12-2008, pr nº 0239-A/05; de 19-2-2009, pr nº 048087-A(12); de 20-1-2010, pr nº 0239C/05; Ac.TCA Sul de 20-10-2011, pr nº 05701/09).

Este inovador art. 161º CPTA (com regras substantivas nos seus nº 1, 2, 3 e 5), que parece não instituir um verdadeiro processo executivo (ao contrário do que ocorre nos arts. 103º a 113º da Ley nº 29/1998 de 13-7 espanhola, atualizada(13), já inspirada numa outra lei espanhola, de 1956 – cf. JOSE MARIA ALVAREZ-CIENFUEGOS SUAREZ et al., Análisis Teórico y Jurisprudencial de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ed. Aranzadi, 2ª ed., pp. 434-435), tem em vista qualquer pessoa que não tenha lançado mão do meio processual adequado a fazer valer os seus interesses (ou que ainda não tenha obtido sentença) através da anulação de ato administrativo que lhe é desfavorável.

Aquela norma é justificada tanto por razões de economia processual, como de justiça material e equidade.

Nesse caso, verificados os demais pressupostos exigidos no nº 1 do art. 161º, na 1º parte do nº 2 e na 2º parte do nº 2, o particular pode pedir a anulação dum outro ato semelhante, com fundamento nas anulações iguais já decididas (cf. assim MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/C.C., Comentário…, 3ª ed., pp. 1049-1050).

Mas não existe motivo algum (v. art. 9º CCivil) para não incluir no art. 161º os casos, como o presente, em que o ato administrativo (plural) já anulado é o (formal e objetivamente) mesmo ato (plural) que afeta negativamente os AA., que não foram parte no processo anterior; como também é confirmado pelo teor do nº 6(14).

Ao contrário do que parece ser a tese dos AA, cabe esclarecer que a parte final do cit. nº 1 do art. 161º se refere ao processo pendente eventualmente deduzido pelo requerente da extensão; não se refere ao processo onde foi emitida a sentença cujos efeitos se pretende estender. Acolá, portanto, quer-se dizer “desde que, quanto às pessoas que se encontrem na mesma situação jurídica e tenham recorrido à via judicial, não exista sentença transitada em julgado”. É o que resulta de uma correta aplicação do art. 9º C.Civil.

Enfim, atualmente, toda a extensão subjetiva dos efeitos do caso julgado anulatório administrativo (caso julgado anulatório este que, a nosso ver, tem, em geral, eficácia normal apenas inter partes) está regulada no art. 161º CPTA.

Ora, os AA. ignoraram o art. 161º, a única norma processual que permite apresentar em juízo o tipo de pedido aqui apresentado nesta ação. Em vez de utilizarem o art. 161º CPTA na sua plenitude, utilizariam a a.a. comum prevista nos arts. 37º ss CPTA.

Dali resulta que haveria aqui um erro na forma do processo, nulidade processual de conhecimento oficioso e que importa unicamente a anulação dos actos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem estritamente necessários para que o processo se aproxime, quanto possível, da forma estabelecida pela lei, a não ser que do aproveitamento resulte uma diminuição de garantias do réu (art. 199º CPCivil).

Ora, teríamos de comparar as garantias do réu presentes na a.a. comum deduzida (arts. 467º ss CPCivil ex vi 35º-1 art. CPTA) com as garantias presentes no processo regulado nos arts. 177º ss CPTA ex vi art. 161º-4. Donde resultaria que não existe diminuição de garantias do réu no aproveitamento em sede de art. 161º do já tramitado como a.a. comum.

Mas, aqui chegados, temos, no entanto, de constatar que os AA não alegaram e não provaram dois requisitos para poderem pedir a extensão dos efeitos favoráveis de um julgado anulatório em cujo processo não foram parte (embora secundário, refira-se ainda que o art. 29º da p.i. não é provado pelo doc. 9 da p.i.):

-o requisito quantitativo previsto no nº 2 do art. 161º (que tenham sido proferidas cinco sentenças transitadas em julgado) e

-os requisitos previstos nos nºs 3 e 4 do art. 161º (3 - Para o efeito do disposto no n.º 1, o interessado deve apresentar, no prazo de um ano contado da data da última notificação de quem tenha sido parte no processo em que a sentença foi proferida, um requerimento dirigido à entidade administrativa que, nesse processo, tenha sido demandada; 4 - Indeferida a pretensão ou decorridos três meses sem decisão da Administração, o interessado pode requerer, no prazo de dois meses, ao tribunal que tenha proferido a sentença, a extensão dos respectivos efeitos e a sua execução em seu favor, sendo aplicáveis, com as devidas adaptações, os trâmites previstos no presente título para a execução das sentenças de anulação de atos administrativos), sem prejuízo da evidente incompetência territorial do TAC de Loulé.

Os AA não podem, portanto, pedir a extensão de efeitos.

E, logicamente, também não o poderão fazer ao abrigo do art. 37º CPTA, porque a posição jurídica daqueles que, perante um ato ilegal, se dirigem aos Tribunais dentro do prazo legal de impugnação de atos anuláveis e obtêm a sua anulação contenciosa é diferente daqueles que, perante um ato idêntico ou o mesmo ato plural, se conformam com ele e se abstêm de o impugnar. E, por isso mesmo, esta última posição jurídica é diferentemente tutelada, tendo o legislador optado pelo regime previsto no art. 161º cit., o qual não belisca a Constituição, nem os arts. 2º e 7º CPTA.

Em suma, convolando esta ação (causa de pedir e pedido) para o tipo de processo exigido no art. 161º para este tipo de pretensão, concluímos que a p.i. devia ser liminarmente rejeitada (art. 177º-1 CPTA ex vi art. 161º-4), por manifesta improcedência do pedido, ou que, em sede de art. 177º-5 CPTA (ex vi art. 161º-4), o tribunal sempre deve indeferir os pedidos e absolver o réu dos mesmos, porque não se verificam nenhum dos requisitos legais para a satisfação do pedido de extensão de efeitos.

4- Questões prejudicadas

Assim sendo, torna-se logicamente irrelevante apurar se os AA têm ou não o interesse em agir previsto no art. 39º CPTA(15), porque este não se aplica aqui. Também assim irreleva aqui a importante regra do art. 38º-2.

Embora também tenha ficado prejudicada a questão, é notório que não há caso julgado com o cit. Proc° nº 01501/05 do TAC de Lisboa, quanto a alguns dos AA., porque os pedidos nesse processo são bem distintos dos pedidos deste (v. arts. 497º e 498º CPCivil).

Também ficou logicamente prejudicada, inutilizada, a questão relativa ao alegado erro no julgamento dos factos, por omissão de vários factos da p.i. (artigos 1.° a 6.°, 12.°, 13.°, 20.° e 29.º), os quais se reportam à alegação e prova da condição exigida no cit. nº 1 do art. 161º.

III- DECISÃO

Pelo ora exposto, com fundamentação diferente da recorrida, acordam os Juizes da Secção do Contencioso Administrativo do TCA Sul em, convolando esta a.a. comum no tipo de processo previsto no art. 161º CPTA e, depois, absolvendo o réu dos pedidos, julgar o recurso improcedente.

Custas a cargo do recorrente.

Lisboa, 25-10-2012

(Paulo Pereira Gouveia - relator)

(Carlos Araújo)

(J. Fonseca da Paz)

1- E que o art. 161º CPTA se aplica apenas aos casos em que a situação jurídica do interessado não é atingida pelo caso julgado (limites subjetivos), o que não seria o caso dos ora autores.

2- O recurso jurisdicional visa a apreciação da decisão impugnada, ou seja, a sindicação de eventuais erros de julgamento ou ilegalidades contidas nessa decisão, devendo assim improceder um recurso em que o recorrente, na sua alegação, se limita a atacar o ato administrativo contenciosamente recorrido, não fazendo qualquer referência crítica às razões e fundamentos específicos da sentença recorrida (Ac.STA de 2-11-1989, pr. nº 026906; de 30-10-1991, pr. nº 013349; de 29-9-1994, pr. nº 024924; de 29-10-1996, pr. nº 038961; de 16-4-1997, pr. nº 036400; de 21-9-2000, pr. nº 038828; de 15-3-2001, pr. nº 032607).

3- Até porque “de minimis non curat praetor”, pois o juiz moderno, em democracias massificadas, tem de aliar a preocupação moderada com a quantidade à preocupação com a qualidade técnico-jurídica. Qualidade e quantidade exigem sentenças com relatórios sintéticos esclarecedores (sem o novo “copy/paste”) e com uma fundamentação jurídica (breve e simples ou longa e complexa) conforme à simplicidade ou à complexidade do caso a resolver.

4- Daqui ser essencial que se tenha presente o analisado na decisão recorrida e o invocado nos articulados.

5- Assim: BAPTISTA MACHADO, Prefácio, in HANS KELSEN, A Justiça e o Direito Natural, ed. Almedina, 2001, pp. 14ss.

6- CHAIM PERELMAN, Ética e Direito, ed. Martins Fontes (S. Paulo, Brasil), 1996, pp. 490ss.

7- Artigo 39.º (CPTA) Interesse processual em acções de simples apreciação

Os pedidos de simples apreciação podem ser deduzidos por quem invoque utilidade ou vantagem imediata, para si, na declaração judicial pretendida, designadamente por existir uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação por parte da Administração, de existência de determinada situação jurídica, ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adoptar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorrecta da situação jurídica existente.

8- MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Anulação de actos adm…, 2002, pp. 43 e 236 ss.

9- Artigo 161º:

1- Os efeitos de uma sentença transitada em julgado que tenha anulado um ato administrativo desfavorável ou reconhecido uma situação jurídica favorável a uma ou várias pessoas podem ser estendidos a outras que se encontrem na mesma situação jurídica, quer tenham recorrido ou não à via judicial, desde que, quanto a estas, não exista sentença transitada em julgado.

2- O disposto no número anterior vale apenas para situações em que existam vários casos perfeitamente idênticos, nomeadamente no domínio do funcionalismo público e no âmbito de concursos, e só quando, no mesmo sentido, tenham sido proferidas cinco sentenças transitadas em julgado ou, existindo situações de processos em massa, nesse sentido tenham sido decididos em três casos os processos selecionados segundo o disposto no artigo 48.º.

…

10- I - O princípio do Estado de Direito concretiza-se através de elementos retirados de outros princípios, designadamente, o da segurança jurídica e da protecção da confiança dos cidadãos.

II- Tal princípio encontra-se expressamente consagrado no artigo 2º da CRP e deve ser tido como um princípio politicamente conformado que explicita as valorações fundamentadas do legislador constituinte.

III- Os citados princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança assumem-se como princípios classificadores do Estado de Direito Democrático, e que implicam um mínimo de certeza e segurança nos direitos das pessoas e nas expectativas juridicamente criadas a que está imanente uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do Estado.

IV- O nº 1, do artigo 161º do CPTA não viola os citados princípios constitucionais, não violando também, o princípio da igualdade.

V- A situação que o legislador pretendeu tutelar com o citado nº 1 do artº 161º prende-se de alguma maneira, com razões de justiça material, visando obviar a possíveis disparidades, consubstanciadas em status diferenciados resultantes, em relação a alguns particulares, da não impugnação atempada de actos, com conteúdo decisório perfeitamente igual e que tenham definido a mesma situação jurídica, assim também fazendo valer o princípio da igualdade de tratamento das mesmas situações jurídicas.

11- I – Para o efeito do disposto no artº 161º do CPTA - extensão a outras pessoas, dos efeitos da sentença transitada em julgado que tenha anulado acto administrativo desfavorável ou que tenha reconhecido uma situação jurídica favorável a uma ou várias pessoas - o nº 2 exige, além do mais, que no mesmo sentido tenham sido proferidas cinco sentenças transitadas em julgado ou, existindo situações de processos em massa, nesse sentido tenham sido decididos em três casos os processos selecionados segundo o disposto no artº 48º.

II- Ao possibilitar a extensão dos efeitos da sentença transitada em julgado a outras pessoas, a citada disposição pressupõe a existência de anterior jurisprudência com uma certa consistência ou consolidação.

III- Ao conceito de “Sentença” contido no nº 2 do artº 161º do CPTA não pode ser atribuído significado diferente daquele que lhe é dado pelo artº 156º/2 do CPC enquanto “acto pelo qual o juiz decide a causa principal”, sendo que, nos casos de acções apensadas, todas elas decididas pelo mesmo acto judicial, para os efeitos visados naquela disposição, apenas é considerada uma sentença e não tantas sentenças quantos os processos judiciais apensados.

12- I - O art. 161º do CPTA veio introduzir na ordem jurídica administrativa um mecanismo processual inteiramente novo, um instituto de extensão extrajudicial de efeitos da sentença a situações de facto alheias ao processo em que é proferida, verificados que estejam os pressupostos ali enunciados.

II- O funcionamento do instituto depende, no essencial, da verificação dos seguintes requisitos: (i) que os requerentes se encontrem na mesma situação jurídica das pessoas a que se reporta a sentença cuja extensão de efeitos se pretende; (ii) que, quanto a eles, não haja sentença transitada em julgado; (iii) que os casos sejam perfeitamente idênticos; (iv) e que, no mesmo sentido, tenham sido proferidas cinco sentenças transitadas em julgado.

III- A expressão legal "casos perfeitamente idênticos", utilizada no art. 161º, n° 2 do CPTA, não significa uma igualdade absoluta. Reporta-se a uma identidade de casos em termos de situação fáctica relevante e da sua qualificação e tratamento jurídicos, e não em termos de uma rigorosa coincidência quanto a todos os elementos de facto, mesmo que juridicamente irrelevantes.

IV- Se o acórdão cuja extensão de efeitos se requer, sufraga o entendimento de que, para o efeito de considerar a cortiça como fruto pendente, integrante do capital de exploração, e como tal sujeita a um regime indemnizatório distinto, é indiferente que a cortiça esteja já extraída em 1975, aquando da ocupação, ou que ela esteja, nesse ano, em condições de extracção, nenhuma dúvida subsiste de que há identidade perfeita de casos, para os efeitos do art. 161º do CPTA, entre a situação desse acórdão, em que a cortiça foi extraída em 1974 e armazenada em 1975, antes da ocupação, e a situação dos requerentes, em que a cortiça foi extraída (e nalguns casos vendida) em 1975, mas após a ocupação, estando pois, nesse ano, em condições de extracção.

V- Constatando-se que as sentenças transitadas em julgado, indicadas pelos requerentes, se reportam a situações de facto em que a cortiça foi extraída em anos posteriores ao da ocupação, sem referência a que a mesma estivesse, nesse ano de 1975, em condições de ser extraída, não podem tais decisões ser entendidas como "proferidas no mesmo sentido" daquele acórdão cuja extensão de efeitos foi requerida.

13- Artículo 110º

1. En materia tributaria y de personal al servicio de la Administración pública, los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada a favor de una o varias personas podrán extenderse a otras, en ejecución de la sentencia, cuando concurran las siguientes circunstancias:

a) que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo.

b) que el juez o tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada.

c) que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un año desde la última notificación de ésta a quienes fueron parte en el proceso. Si se hubiere interpuesto recurso en interés de la Ley o de revisión, este plazo se contará desde la última notificación de la resolución que ponga fin a éste.

2. La solicitud deberá dirigirse directamente al órgano jurisdiccional competente que hubiera dictado la resolución de la que se pretende que se extiendan los efectos.

3. La petición al órgano jurisdiccional se formulará en escrito razonado al que deberá acompañarse el documento o documentos que acrediten la identidad de situaciones o la no concurrencia de alguna de las circunstancias del apartado 5 de este artículo.

4. Antes de resolver, en los 20 días siguientes, el Juez o tribunal de la ejecución recabará de la Administración los antecedentes que estime oportunos y, en todo caso, un informe detallado sobre la viabilidad de la extensión solicitada, poniendo de manifiesto el resultado de esas actuaciones a las partes para que aleguen por plazo común de tres días, con emplazamiento, en su caso, de los interesados directamente afectados por los efectos de la extensión. Una vez evacuado el trámite, resolverá sin más por medio de auto, en el que no podrá reconocerse una situación jurídica distinta a la definida en la sentencia firme de que se trate.

5. El incidente se desestimará, en todo caso, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:

a) Si existiera cosa juzgada.

b) cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postule fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o a la doctrina sentada por los Tribunales Superiores de Justicia en el recurso a que se refiere el artículo 99.

c) Si para el interesado se hubiere dictado resolución que, habiendo causado estado en vía administrativa, fuere consentida y firme por no haber promovido recurso Contencioso-Administrativo.

6. Si se encuentra pendiente un recurso de revisión o un recurso de casación en interés de la Ley, quedará en suspenso la decisión del incidente hasta que se resuelva el citado recurso.

7. El régimen de recurso del auto dictado se ajustará a las reglas generales previstas en el artículo 80.

14- 6 - Quando, na pendência de processo impugnatório, o acto impugnado seja anulado por sentença proferida noutro processo, pode o autor fazer uso do disposto nos n.°s 3 e 4 do presente artigo para obter a execução da sentença de anulação.

15- Artigo 39.º Interesse processual em acções de simples apreciação

Os pedidos de simples apreciação podem ser deduzidos por quem invoque utilidade ou vantagem imediata, para si, na declaração judicial pretendida, designadamente por existir uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação por parte da Administração, de existência de determinada situação jurídica, ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adoptar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorrecta da situação jurídica existente.