13046/16 - Tribunal Central Administrativo Sul

I. O M........... de Moçambique foi criado pelo diploma legislativo n.º 626, de 01/02/1939, que aprovou os seus Estatutos, instituição que foi depois reestruturada através do diploma legislativo n.º 2845, de 28/11/1968, sendo uma instituição de previdência social, configurada como uma pessoa coletiva de utilidade pública, segundo o artigo 1.º dos seus Estatutos.

II. Eram obrigatoriamente inscritos como sócios ordinários do M........... de Moçambique, de acordo com o artigo 9.º, n.º 1, os “funcionários públicos civis, de ambos os sexos, dos quadros privativos da Província, providos por nomeação permanente ou por contrato, de harmonia com o Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, que não t[ivesse]m completado 40 anos na data da posse”.

III. Este regime determinava a obrigatoriedade de inscrição e de desconto no M........... de Moçambique, tendo o ora Autor de se inscrever obrigatoriamente no M........... de Moçambique e, inscrito como sócio ordinário, descontava para aquela instituição a respetiva quota no seu vencimento.

IV. O M........... de Moçambique era uma instituição de previdência, criada ex lege, no exercício da potestas do Estado português e por força do exercício da potestas, o Autor estava obrigatoriamente inscrito como sócio ordinário do M........... de Moçambique, tendo o Estado português, por via de diploma legislativo, obrigado o Autor a efetuar descontos do seu vencimento para o M........... de Moçambique, tendo em vista a contribuição para a perceção de uma pensão complementar de reforma.

V. Tendo o Autor regressado a Portugal antes da independência da República Popular de Moçambique, passando a residir em Portugal, nunca tendo perdido a nacionalidade portuguesa, sendo um cidadão português e requereu e viu deferido o pedido de aposentação pela Caixa Geral de Aposentações, antes da independência, o Autor constituiu na sua esfera jurídica o direito à aposentação num quadro de uma relação jurídica duradoura estabelecida com o Estado português, decorrente da sua inscrição e desconto obrigatório para uma instituição de previdência social.

VI. Este enquadramento fáctico-jurídico é determinante da razão que assiste ao Autor quanto ao direito a ver liquidada, processada e paga a pensão complementar de reforma para a qual descontou, pois toda a relação jurídica de aposentação e de previdência estabelecida com o Autor tem como elementos de conexão o Estado português.

VII. Quaisquer relações que se mantenham pendentes e por resolver entre Estados soberanos, decorrentes de eventuais obrigações incumpridas de transferências de verbas por algum Estado em relação ao outro, por consequência da independência da República Popular de Moçambique, são relações estranhas e terceiras em relação ao Autor que não prejudicam, nem podem colidir com os direitos constituídos na sua esfera jurídica.

VIII. A sucessão de Estados não afeta os direitos que tenham sido adquiridos ao abrigo do ordenamento jurídico originariamente cogente, ou seja, do direito constituído do Estado originário, não tendo a aptidão de extinguir os direitos constituídos na esfera jurídica dos cidadãos, nem as respetivas obrigações assumidas pelo Estado.

IX. Todas as demais relações de natureza obrigacional financeira, ao abrigo de institutos jurídicos como o da sub-rogação, o direito de regresso ou de outros instrumentos afins especificamente previstos no direito internacional, são relações entre o Estado português e a República Popular de Moçambique e/ou o M........... de Moçambique, a serem resolvidas pelos instrumentos de direito internacional ou numa esfera de diálogo político, mas a que o ora Autor é totalmente alheio, por não ser parte nessa relação jurídica.

X. Não sendo de afastar a possibilidade de resolução do litígio em presença por via política, junto do Estado moçambicano, ou por via legislativa, através da emanação de regime legal, tal não obsta à resposta que é dada pela aplicação do Direito ao caso concreto, em sentido favorável à pretensão do Autor.

XI. A discricionariedade legislativa que se reconhece existir ao Estado legislador, nunca poderia ser de molde a eximir as autoridades administrativas de responsabilidades no caso em apreço.

XII. A resposta e a resolução do presente litígio é obtida através da interpretação dos factos e da aplicação do Direito, num quadro legal submetido a normas e princípios de direito administrativo, decorrente da relação jurídica de emprego público e respetiva relação consequente de previdência e de aposentação, estabelecidas com o Estado português, assente na obrigação legal emitida pelo Estado português de o Autor ter efetuado o desconto para efeitos de complemento de pensão.

XIII. Não se mostra violado o princípio da separação de poderes, previsto no artigo 111.º da Constituição, por a solução do caso assentar nos normativos de Direito positivados e não na criação de Direito pelo Estado-julgador.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I- RELTÓRIO

O Ministério das Finanças veio interpor recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, datada de 23/09/2015, que no âmbito da ação administrativa comum instaurada por Francisco …………., contra o Estado português e a Direção Geral do Tesouro, julgou a acção totalmente procedente e, em consequência condenou o Réu a reconhecer ao Autor, em decorrência dos descontos efectuados na sua vida ativa para o M........... de Moçambique, o direito a receber a pensão de reforma, desde Julho de 1978, no montante de 4.000$00 (€ 19,95) e a proceder, a partir de 1979 e anualmente, à actualização da sua pensão, bem como, a pagar-lhe juros de mora, à taxa legal sobre cada pensão complementar de reforma, a contar desde a data em que é devida a primeira pensão.

Formula o aqui Recorrente nas respetivas alegações (cfr. fls. 422 e segs. – paginação referente ao processo em suporte físico, tal como as referências posteriores), as seguintes conclusões que se reproduzem:

“I. A decisão ora recorrida condenou o Ministério das Finanças na totalidade do pedido, ou seja, a reconhecer ao A. o direito á pensão complementar de reforma, na qualidade de pensionista do M........... de Moçambique (MM), a pagar as pensões desde julho de 1978, a atualizar anualmente o montante desde 1979 e a pagar juros de mora desde julho de 1978;

II. O A. foi trabalhador da direção dos serviços de Postos, Caminhos-de-ferro e Transportes de Moçambique e nesse contexto era obrigatoriamente inscrito como sócio ordinário do MM;

III. Nos termos dos Estatutos de 1939 aprovados pelo Governador-geral da província, posteriormente alterados em 1968, o MM caracterizava-se como uma Associação de socorros mútuos que resultou da fusão ocorrida em 1939 de várias entidades de natureza previdencial existentes na província, sendo Pessoa coletiva de utilidade pública sujeita tão-somente a inspeção e fiscalização do governador-geral da Província, dotada de autonomia administrativa e financeira e individualidade jurídica, composta por sócios ou subscritores, nacionais ou estrangeiros, que o seriam apenas enquanto pagassem a respetiva quotização e sustentada nas jóias e quotas mensais dos associados, nos lucros da CE, rendimentos de capital, donativos de privados, subsídios de entidades oficiais, lucros e outras receitas;

IV. Esta entidade distribuía pelos seus sócios ordinários parte dos lucros anuais da atividade bancária da CE e tinha autonomia para deliberar a sua fusão com outras entidades ou a sua dissolução;

V. Sendo a respetiva Direção a autorizar o pagamento das pensões e subsídios aos sócios;

VI. O MM dissolvia-se, entre outras razões, por não ter receita suficiente para os seus encargos, caso em que os sócios eram reembolsados dos valores descontados e abonados com o saldo remanescente da liquidação;

VII. Das deliberações do MM cabia recurso contencioso para o Tribunal Administrativo;

VIII. Da matéria assente pelo Tribunal resulta que as transferências oriundas do M........... de Moçambique para pagamento das prestações por este devidas aos seus pensionistas foram suspensas pelo Governo Moçambicano e que por força daquela suspensão foram igualmente suspensos os pagamentos em Portugal;

IX. Por tal razão o Governo de Portugal resolveu fazer adiantamentos à Agência Geral do Ultramar para que esta pudesse realizar ainda mais alguns pagamentos aos pensionistas;

X. Em janeiro de 1976 o MM informou que os pagamentos dos montantes por si devidos só continuariam a ser feitos aos beneficiários que se encontrassem em Moçambique;

XI. Até 1978 o Estado Português fez mais um adiantamento, por conta do Estado moçambicano, á Agência permitindo que esta continuasse a fazer pagamentos, tendo decidido em 1980 não autorizar mais subsídios para pagamento por adiantamento, daquelas pensões, sem a prévia aprovação de diplomas legais que o possibilitassem

XII. O A. nunca apresentou reclamação junto do MM ou do Estado moçambicano;

XIII. De várias informações e papéis elaborados nas décadas de 80 e 90 pelos organismos do Estado/MF, sempre constou que o pagamento pelo Estado Português assumia um carácter de adiantamento, razão pela qual os interessados sempre ficariam obrigados a por à disposição do Estado Português as verbas que lhes fossem liquidadas nos países libertados; que a assunção dos encargos com os pagamentos a interessados cujas pensões estavam suspensas por não residirem nos países libertados tinha de ser incluída no contencioso com esses países; que o Estado Português não estava obrigado ao pagamento de encargos não satisfeitos pelos diversos Cofres e Organismos após a transferência de soberania para as ex-colónias e não se substituía às entidades das ex-colónias; que as instituições de previdência das ex-colónias nunca tiveram qualquer tipo de relação tutelar, funcional ou de outra natureza com o Sector da Segurança Social, antes ou depois da descolonização; e que de um ponto de vista estritamente técnico-jurídico, é possível defender que sobre o Estado Português não recai a obrigatoriedade de pagamento das prestações suspensas já que a solução a dar ao problema passa sobretudo por considerações de natureza política;

XIV. Também resulta da matéria assente que o Provedor de Justiça se pronunciou sobre a possibilidade de aplicar aos subscritores do MM os DL n.°s 335/90, 29.10 e 401/93, 03.12, considerando que (i) as instituições (como o MM) para onde foram efetuados os descontos em causa eram instituições vocacionadas para a proteção social complementar dos seus associados e respetivos familiares e não tinham por finalidade assegurar a proteção de base correspondente á que é concedida pelo referenciado regime geral e que (ii) não era admissível que um período de atividade que já foi considerado para efeitos de atribuição de uma pensão pela CGA possa originar outra pensão pelo regime geral da Segurança Social;

XV. Em traços gerais, na apreciação critica da matéria dada como provada e assente, entendeu o Tribunal que nenhum dos fundamentos da posição do recorrente - o facto de ser ter operado uma sucessão de Estados, de o MM ser uma entidade previdencial privada e de a pensão ser complementar, tudo conduzindo a concluir que a problemática do MM passa por uma solução política e não estritamente jurídica - é atendível já que os direitos das pessoas particulares não podem ser prejudicados, comprimidos ou subtraídos pela sucessão dos Estados, sobretudo se o particular tinha adquirido o direito subjetivo reclamado ao abrigo do ordenamento jurídico do Estado originário;

XVI. Em rigor, a douta sentença radica a decisão final na premissa de que não é legítimo exigir que o particular tenha de exercer o seu direito perante um Estado criado posteriormente á aquisição do direito, tanto mais que nem sequer é seu cidadão ou nele reside e considera que se o A. foi um associado obrigatório de uma instituição de previdência criada por ato normativo do Estado Português e adquiriu o direito à percepção da pensão antes da sucessão de Estados, é "totalmente licita", do ponto de vista adjetivo a constituição de uma relação jurídica administrativa entre o A. e o R;

XVII. O Tribunal considera aliás até que os descontos (obrigatórios) efetuados permitem perspetivar aquela prestação como parte integrante da proteção social que era oferecida aos trabalhadores dos Caminhos de Ferro de Moçambique, revestindo assim um inegável caráter social, daí extraindo que a prestação em causa pode configurar-se como um benefício de segurança social garantido (numa interpretação lata) pelo art°63°, n°l da CRP, por entender que, de facto, a obrigatoriedade dos descontos permitirão aproximar a situação do A. do regime previdencial estadual geral, podendo ser convocados os princípios da garantia do direito á Segurança Social, do primado da responsabilidade pública e da unidade;

XVIII. Como quer que seja, entende o Tribunal que existem fundamentos para julgar o Estado responsável pela satisfação dois direitos reclamados pelo A., até porque a admitir-se o seria caso para perguntar se o Estado não está frustrar a confiança que os cidadãos devem ter na tutela jurídica dos seus direitos, sobretudo quando estes decorrem de situações criadas pelo Estado, seja Administração, seja Legislador;

XIX. Ora nos acordos de Lusaka o Estado Português não acautelou os direitos privados das pessoas que os tenham adquirido ao abrigo da soberania portuguesa, demitindo-se de acautelar as posições jurídicas dos cidadãos portugueses sócios ordinários do MM, demissão que se perpetuou no tempo, mantendo-se 40 anos depois, sendo evidente do probatório a inércia legislativa, administrativa e política do Estado Português;

XX. Considerou o Tribunal que o Legislador português ao invés de editar e publicar diploma avulso, especificamente vocacionado para o efeito e que disciplinasse de forma transversal, unitária, integrada e estrutural as relações jurídicas decorrentes dos descontos para instituições como o MM, limitou-se a emitir normas orçamentais, conjunturais, com uma previsão normativa que não resolvia situações como a do A., daí resultando que nada do que normativamente se previu em 40 anos permitiu resolver expressamente a situação dos autos;

XXI. O Tribunal considera tal inércia confrangedora quando confrontada com as soluções normativas encontradas para situações afins (ex vi DL 380/89; DReg 37/90, DL 335/90; DL 45/93; DL 401/93; PT 52/91), sobretudo porque estas deixaram de fora a situação do MM;

XXII. Entende o Tribunal que esta inércia e demissão do Estado-legislador permitem, por isso, afastar a alegação do Réu de que a situação do MM apenas se resolveria com vima solução eminentemente política;

XXIII. Ademais entende igualmente que as entidades administrativas não podem também ser eximidas de responsabilidades, já que embora o Estado Legislador pudesse intervir resolvendo de modo ordenado, geral e abstraio estes casos, sempre se pode dizer que o Estado Administração foi habilitado com despachos governativos que permitiam aos serviços encontrar, propor ou oferecer soluções, podendo prefigurar a violação do princípio da confiança, atento o princípio da Boa-fé;

XXIV. Por fim, o Tribunal considera que sempre seria possível, independentemente da emissão de normas jurídicas expressas, ver a situação resolvida pela dotação de verbas do OGE, conforme se procedeu em 1978 - solução administrativa ou financeira alheia a norma legal ou regulamentar que expressamente previsse a solução;

XXV. De tudo o carreado para os autos conclui o Tribunal que o Legislador Português nunca emitiu nem quis emitir, por inércia total, qualquer disposição que expressa e especificamente previsse soluções normativas para resolver as expectativas de cidadãos como o A;

XXVI. Conforme bem se evidencia da fundamentação da decisão, o Tribunal admite expressamente não só a verificação de um vazio legal que regule a situação do A. e de todos os que se encontram nas mesmas circunstâncias como que os pacotes legislativos aprovados no contexto da resolução de vários problemas decorrentes da descolonização, não compreendem a solução para a problemática das pensões complementares atribuídas pelo MM;

XXVII. O Tribunal considera no seu iter e afirma que o Estado Português deveria ter emitido normativos gerais e abstratos que regulassem as situações como a do A. mas também que a solução poderia ter passado pela renovação de normas orçamentais similares às que em 1978 permitiram fazer pagamentos por terem adiantado capital á Agência do Ultramar;

XXVIII. E considera igualmente que o Estado Administração podia ter proposto soluções administrativas para o problema;

XXIX. Ou seja, o Tribunal precisamente porque não encontra a norma que é indispensável para sustentar a procedência da pretensão do A., envereda por se substituir ao Estado Legislador e também ao Estado Administração, já que não só reconhece um direito sem existir a norma que o sustente ou que impute a obrigação de corresponder ao R., como ainda, tendo reconhecido o direito, extrai necessariamente a condenação á consequente prestação;

XXX. Ora, na verdade, o direito á prestação complementar já foi reconhecido ao A. pela entidade a quem tal competia - o M........... de Moçambique - e esta entidade passou a fazer parte integrante da ordem jurídica do Estado Moçambicano;

XXXI. E também importa relembrar que o Estado Moçambicano não cessou os pagamentos das prestações do M........... mas apenas consignou que os mesmos só decorreriam em território nacional, ao abrigo de regras que este Estado criou na sua ordem jurídica;

XXXII. O Estado Português, em teoria, e o Ministério das Finanças, em concreto, não são, nunca foram, nem podem ser responsabilizados pela prestação em questão, simplesmente porque não integram nem nunca integraram a relação credor-devedor que o A., na qualidade se sócio mantinha como M........... de Moçambique;

XXXIII. O devedor perante o A. era e é o M........... de Moçambique e/ou o Estado moçambicano e não o recorrente;

XXXIV. Embora se compreenda o esforço interpretativo do Tribunal, é por demais evidente que a necessidade de a situação ser regulada por via legislativa é incontornável já que ao contrário do afirmado pelo Tribunal, não se alcançam quaisquer normas legais vigentes no nosso ordenamento jurídico que vinculem directamente o Estado Administração e em particular o Ministério das Finanças a assumir a posição passiva na relação jurídica constituída entre o A. e o MM;

XXXV. É o princípio da legalidade que veda a actuação que o Tribunal pretende impor;

XXXVI. Aliás, não é por acaso que as transferências para a Agência do Ultramar foram processadas como adiantamentos por conta do Estado Moçambicano;

XXXVII. Não se alcança como poderia o Estado Administração perpetuar sucessiva e anualmente uma situação convertendo-a de transitória em definitiva;

XXXVIII. Ao contrário do que o Tribunal afirma, e sem prejuízo de a Administração poder ter sustentado pelo menos numa informação que a situação merecia tutela e deveria ser resolvida, certo é que o entendimento constante e predominante era e sempre foi o de que a intervenção do Estado Português na resolução da problemática do MM passava necessariamente pela aprovação de medida legislativa;

XXXIX. Ora, em face da "inércia" do Estado Legislador, o Tribunal não pode simplesmente substituir-se-lhe e regular a situação a contento do A. tão-somente porque entende e afirma que tal inércia é confrangedora;

XL. O Tribunal, em nome da obrigação de inscrição a que o A. foi adstrito, esquece que uma vez sócio, o A. adquiriu outros direitos e obrigações inerentes à sua qualidade de subscritor, passando a fazer parte de uma entidade com personalidade jurídica e vida autónoma da do Estado;

XLI. O Tribunal assenta o seu iter na convicção que o Estado Português estava vinculado a acomodar as pretensões como a do A. uma vez que por ato legislativo o tinha vinculado a subscrever uma protecção complementar junto de instituição fora do perímetro da Administração Central, o que não corresponde á verdade jurídica;

XLII. Efectivamente, perante uma alteração superveniente das circunstâncias de concessão da pensão complementar pelo MM, impostas por esta entidade pagadora, a transferência da responsabilidade pela concessão de tais créditos para o Estado Português apenas podia decorrer de uma decisão deste de politica legislativa, como tal puramente discricionária quanto ao momento e aos termos em que se efectivaria;

XLIII. Não pode, por tal, condenar-se o Ministério das Finanças a reconhecer um direito que apenas pode decorrer de norma legal (inexistente) e a prestar algo cujos termos também têm de constar de norma legal (inexistente);

XLIV. O Tribunal está claramente a invadir a esfera do Estado Legislador ao permitir-se estabelecer o conteúdo do direito que deve ser concedido (porque na verdade a admitir a sua existência é forçoso concluir que tal só ocorre ao abrigo da legislação do ordenamento moçambicano) mas também a da Administração, dispondo sobre o exercício da função materialmente administrativa, obrigando-a a praticar atos de despesa sem previsão legal, tudo ao arrepio do sistema jurídico vigente;

XLV. Tal como dispõe o art°3° do CPTA, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação, razão porque se considera que os poderes de cognição dos tribunais administrativos conhecem limites legais e constitucionais;

XLVI. O Tribunal não se limitou a interpretar e aplicar normas porque, como ele mesmo admite no iter seguido, não existem normas que sustentem o reconhecimento do direito que o A. se arroga;

XLVII. O Tribunal foi mais longe e sustentado em juízos de conveniência, oportunidade e valoração, decretou o direito aplicável á situação como se o mesmo decorresse naturalmente do regime jurídico vigente e a cuja aplicação o Estado Português e o Ministério das Finanças andem a esquivar-se ao longo de 40 anos;

XLVIII. Por último, sempre se dirá que não obstante o A. invocar na sua petição a legislação relativa a atribuições da DGTF, também terá sido precisamente por admitir a inexistência de norma que acautele o seu direito, que não intentou uma ação de condenação á prática do ato devido e sim uma ação comum;

XLIX. Sucede que o reconhecimento da pretensão do A. carece não só da intermediação de ato legislativo como de consequentes atos administrativos;

L. Estranha-se aliás que o Tribunal tenha admitido como positiva a solução dada pela via legislativa, de problemáticas como a dos descontos obrigatórios dos trabalhadores de áreas de atividade do setor privado de Angola, e não admita que a solução a dar às situações do M........... de Moçambique pudesse e possa igualmente passar pela definição legislativa de condições de prestação do Estado Português diferentes das que resultariam se a pensão tivesse continuado a ser prestada pelo M

LI. Tudo visto, não pode o ora Recorrente conformar-se, sob nenhuma hipótese, com a decisão prolatada já que a mesma assenta em clamoroso erro de julgamento sobre os pressupostos de direito, evidenciando uma flagrante violação do princípio da separação de poderes, previsto no art°111° da CRP, o que implica necessariamente a sua revogação.”

Conclui pedindo que o recurso seja julgado procedente, revogando-se a sentença recorrida.

O Recorrido, notificado, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 439 e segs.), tendo aí concluído do seguinte modo:

“1- O ora recorrido, na qualidade de funcionário público civil dos quadros privativos da Direcção dos Serviços de Postos, Caminhos de Ferro e Transportes de Moçambique, efectuou descontos obrigatórios para o M........... de Moçambique durante quase 28 anos.

2- Realizou tais descontos obrigatórios sempre na titularidade da cidadania portuguesa e adquiriu o direito à percepção da pensão complementar de reforma ainda ao serviço do Estado português, não chegando sequer a residir em Moçambique após a independência deste país.

3- O Estado português, perante um cidadão que nunca residiu no Estado soberano de Moçambique e nunca perdeu a cidadania portuguesa, não lhe quis reconhecer, mensal e vitaliciamente, a pensão complementar de reforma para a qual o mesmo efectuou os descontos por força de imposição de lei do Estado português.

4- O M........... de Moçambique, foi uma entidade criada ex lege, como instituição de previdência, junto da qual todos os funcionários públicos civis dos quadros privativos da Província de Moçambique, providos por nomeação permanente ou por contrato, de harmonia com o Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, que não tivessem completado 40 anos na data da posse, tinham de se constituir como sócios ordinários e, nessa qualidade, descontar obrigatoriamente para a obtenção de uma pensão complementar à pensão por aposentação.

5- A douta sentença veio a julgar a acção procedente por provada reconhecendo o direito do A. à pensão complementar de reforma a partir de Julho de 1978, o que não deverá merecer censura.

6- O Ministério das Finanças vem recorrer da sentença, alegando, essencialmente, que a mesma incorreu em erro de julgamento por violação dos princípios da separação de poderes previsto no artigo 111º da CRP e da legalidade.

7- A recorrente considera que o tribunal, "porque não encontra a norma que é indispensável para sustentar a procedência da pretensão do A., envereda por se substituir ao Estado Legislador e também ao Estado Administração, já que não só reconhece um direito sem existir norma que o sustente ou que impute a obrigação de corresponder ao R., como ainda, tendo reconhecido o direito, extraí necessariamente a condenação à consequente prestação."

8- Entende assim a recorrente que a situação não se encontra regulada por via legislativa pois "não se alcançam quaisquer normas legais vigentes no nosso ordenamento jurídico que vinculem directamente o Estado Administração e em particular o Ministério das Finanças a assumir a posição passiva na relação jurídica constituída entre o A. e o MM." Assim, o princípio da legalidade impedia o tribunal de decidir no sentido da sua condenação.

9- A recorrente imputa ao M........... de Moçambique, como entidade que passou a integrar a ordem jurídica do Estado de Moçambique, a responsabilidade pelo acautelar do direito à prestação complementar pois o Estado Português e o Ministério das Finanças, em concreto, não podem ser responsabilizados pela reforma complementar porque não integram nem nunca integraram a relação credor-devedor que o A., na qualidade de sócio, mantinha com o M........... de Moçambique.

10- E defende ainda a recorrente que o tribunal não pode substituir-se ao Estado Legislador e regular a situação em concreto do A., face à inexistência de normas legais que a regulem.

11- Considerando os Estatutos do M........... de Moçambique e as soluções normativas que do mesmo fluem a douta sentença, fundadamente, concluiu, designadamente, o seguinte:

- O M........... de Moçambique era uma instituição de previdência, criada ex lege, no exercício da potestas do Estado português;

- Por força do exercício da potestas do Estado português, o autor estava obrigatoriamente inscrito como sócio ordinário do M........... de Moçambique, ex vi legis. (artigo 9°, nº 1 dos Estatutos);

- O Estado português, no exercício da sua potestas por via daquele diploma legislativo, obrigou o aquiautor a efectuar descontos do seu vencimento para o M........... de Moçambique, tendo em vista a contribuição para a percepção de uma pensão complementar de reforma, a perceber após cessação da actividade profissional.

12- A circunstância de não ter sido contemplada por via legislativa a transmissão das responsabilidades, na sucessão de Estados, designadamente dos direitos que se venceram antes da Independência de Moçambique, no que respeita às prestações complementares de reforma do M........... de Moçambique, no âmbito da lei administrativa, não pode, desde logo, afastar a aplicação do Direito Administrativo.

13- O professor Marcelo Caetano, in Manual de Direito Administrativo -10ª Edição, Tomo 1, Coimbra Editora, págs. 134/135, ensina que, nos casos em que há omissão legislativa em Direito Administrativo, o suprimento dos mesmos "deve ser dado, primeiro, pela analogia e, depois, pelos princípios gerais do Direito. "

14- "Quando o caso omisso numa lei é igual a casos previstos noutras leis, a integração é fácil: basta apurar a inexistência de razões impeditivas da adopção das soluções legisladas para os casos idênticos e, verificado que nada se opõe, adoptar essas soluções. Ubi eadem ratio, ibi eadem dsposto."(idem)

15- "Na maior parte das vezes, porém, os casos previstos nas outras leis não são rigorosamente iguais ao omisso - são apenas parecidos, semelhantes, análogos. Então há que ver se os pontos de contacto existentes entre o caso omisso e os casos análogos que a lei prevê não se filiarão numa razão comum que permita integrá-los, como espécies, no mesmo género. Se assim for, se a disciplina legal de cada caso tiver a sua origem, não na natureza própria dele, mas na aplicação que às suas circunstâncias particulares se faça de um princípio mais geral, então é licito adaptar para o caso omisso a regra introduzida dos casos análogos previstos nas outras leis." (idem)

16- "A verdadeira analogia (dizemos verdadeira, porque a primeira hipótese que figurámos a propósito da analogia é antes de identidade ou igualdade de situações soluções) conduz assim até aos princípios gerais de Direito, que os autores consideram analogia de direito.” (idem)

17- "Tratando-se de caso omisso numa lei administrativa há que buscar, primeiros os princípios gerais da Direito Administrativo, visto ser esta disciplina um complexo orgânico, dotado de relativa autonomia na ordem jurídica." (idem)

18- "Assim, por exemplo, as características que atrás apontamos do sistema administrativo constituem princípios gerais do Direito público do país." (idem)

19- "Se tais princípios forem insuficientes, procurar-se-á deduzir a regra procurada dos princípios gerais do Direito público do país." (idem)

20- "E, enfim, é legítimo recorrer aos princípios gerais do Direito, comuns ao Direito público e privado, embora geralmente formulados nas Constituições doutrinárias e nos Códigos Civis, por serem estes Códigos monumentos legislativos que surgiram primeiro nos tempos modernos." (idem)

21- Não está ao alcance do recorrido, que nunca foi funcionário do Estado de Moçambique nem nunca teve a nacionalidade moçambicana, exigir a aplicação do Direito Administrativo em Moçambique no que concerne ao direito ao complemento da pensão de reforma.

22- "As leis, são, em princípio, obrigatórias só dentro das fronteiras do Estado de cuja autoridade dimanam (territorialidade das leis). Governantes e funcionários de um Estado só no seu território podem exercer funções." (in Manual de Ciência Política e Direito Constitucional - Marcello Caetano - 6ª edição - Tomo 1, Coimbra Editora, pág. 127).

23- Por seu lado "o território do Estado é o espaço no qual os órgãos do Estado têm o poder de impor a sua autoridade: define assim, o âmbito da competência no espaço dos órgãos supremos do Estado. As leis, são, em princípio, obrigatórias só dentro das fronteiras do Estado de cuja autoridade dimanam (territorialidade das leis). Governantes e funcionários de um Estado só no seu território podem exercer funções." (in obra citada, pág. 127)

"Esta regra da territorialidade das leis não é prejudicada por excepções que por vezes se apontam, mas são simplesmente aparentes. (in obra citada, página 128)

24- Quando o A. adquiriu o direito à pensão complementar de reforma, Moçambique era uma Província ultramarina de Portugal, a qual era uma pessoa colectiva de tipo territorial, ou de população e território que exercia com autonomia a função administrativa e as funções política e legislativa.

25- Por conseguinte, as leis aplicadas em Moçambique, enquanto província ultramarina eram as leis inerentes à mencionada autonomia consentidas pela Constituição.

26- Ou seja, era a potestas do Estado português que se aplicava nas províncias ultramarinas.

27- No que concerne ao recorrido era o Estado português quem permitia a função administrativa da província de Moçambique em termos de consagrar a obrigatoriedade de descontar através do M........... para poder vir a beneficiar do complemento de reforma.

28- Efectivamente, em conformidade com o artigo 133° da Constituição, «os territórios da Nação Portuguesa situados fora da Europa constituem províncias ultramarinas, as quais terão estatutos próprios como regiões autónomas»

29- E segundo ao artigo 5° da Constituição as províncias ultramarinas têm «organização politico - administrativa adequada à sua situação geográfica e às condições do respectivo meio social»

30- "Cada província tem o seu Estatuto Político-administrativo dentro do quadro traçado pela Constituição e pela Lei Orgânica, contém as normas reguladoras da sua administração e órgãos de governo, enumera os seus serviços centrais, traça a sua divisão administrativa e consigna as particularidades da administração local bem como do regime financeiro. Os actualmente vigentes datam todos de 22 de Dezembro de 1972." (Marcello Caetano in Manual de Direito Administrativo -10ª Edição, Tomo 1, Coimbra Editora, págs. 298 a 300)

31- Na sua apreciação crítica dos factos e sua subsunção ao Direito aplicável a douta sentença, verificando omissão legislativa em Direito Administrativo, realizou o suprimento da mesma, tal como ensina Marcello Caetano, ou seja, efectuando tal suprimento, primeiro, pela analogia e, depois, pelos princípios gerais do Direito.

32- Desde logo, de forma também exaustiva a douta sentença apurou a inexistência de razões impeditivas da adopção das soluções legisladas para os casos sub judice.

33- Neste âmbito a douta sentença fez o seguinte enquadramento das questões a resolver:

"1. Nos presentes autos, existe uma questão solvenda essencial, da qual dependem todas as pretensões deduzidas em juízo. É ela a seguinte: saber se o autor tem direito a que a pensão complementar de reforma decorrente dos descontos efectuados durante a sua vida activa para o M........... de Moçambique seja liquidada, processada e paga pelo Estado português.

II. Esta questão tem uma estrita índole jurídica, posto que, no tocante à matéria factual inexiste, em bom rigor, grande controvérsia. Onde as partes dissentem profundamente é precisamente no enquadramento jurídico oferecido à relação material controvertida.

III. Para melhor respondermos a esta questão, importa apreciar:

i) qual o enquadramento (sincrónico, diacrónico e jurídico) do antigo M........... de Moçambique;

ii) quando se constituiu na esfera jurídica do autor o direito à alegada percepção da pensão complementar da reforma;

iii) qual a utilidade eventual de uma resposta oferecida, quer em sede de sucessão de Estados, quer ao nível do direito à Segurança Social; e

iv) que valoração a atribuir à intervenção do Estado português (máximo do réu) no âmbito da relação material controvertida."

34- A douta sentença, com grande lucidez, aplicou o Direito Administrativo ao caso sub judice seguindo sempre o caminho da integração pela analogia e pela aplicação dos princípios de Direito.

35- No que concerne estritamente à integração das lacunas pela analogia a douta sentença analisou os sistemas de previdência social e, em particular os sistemas complementares. (v. pontos LXIV, LXV, LXVI, LXVII, LXVIII. LXIX e LXXII)

36- A douta sentença, de forma analítica, exaustiva, aprofundada e exemplar, também pela aplicação dos princípios gerais de Direito que enformam o direito administrativo, deu a solução de Direito à pretensão do A. a qual não deverá merecer censura.

37- Efectivamente a douta sentença invocou e aplicou fundadamente os princípios gerais de Direito que abaixo se enunciam:

- Efectivação do direito à Segurança Social consagrado no artigo 63° nº 1 da CRP como dever indeclinável do Estado. Fls 45

- Princípios da garantia do direito à Segurança Social, do primado da responsabilidade pública e da unidade. (Fls 48

- Tutela do direito à prestação complementar que teve descontos obrigatórios - protecção dos direitos com relevância económica (protecção do direito à propriedade privada que se reconduz à norma do artigo 62° nº 1 da CRP) fls. 47

- Princípio da confiança ínsito no princípio do Estado de direito democrático, artigo 2° da CRP -fls. 49

- Tutela da confiança em Direito Administrativo que também é protegida quando não há um dispositivo especifico e que impõe um relacionamento entre a Administração Pública e os particulares tutelando a confiança criada e, impondo um relacionamento segundo as regras da boa-fé, conforme artigo 6°-A do CPA - fls 50

38- Seguindo o caminho da analogia e dos principias do direito público português, a sentença veio assim a concluir:

"i) o Estado português, no exercício de actividade normativa (manifestação prototípica da potestas do Estado), não só criou o M........... de Moçambique, instituição mutualista (para previdencial), como obrigou o aqui autor, cidadão português, a constituir-se como sócio ordinário daquela instituição e a efectuar obrigatoriamente descontos do seu vencimento para a percepção de pensão, complementar de reforma;

ii) o aqui autor efectuou descontos durante toda a-emavida ativa (prestada na sua integralidade ao serviço do Estado português), por força de lei portuguesa, junto do M........... de Moçambique;

iii) o aqui autor, convicto de que iria perceber a pensão complementar de reforma, requereu e obteve do Estado português (e não moçambicano) a sua aposentação, em momento prévio à declaração de independência da República Popular de Moçambique;

iv) a República Portuguesa não outorgou com a Frente de Libertação de Moçambique, primeiro, e com a própria República Popular de Moçambique, depois, qualquer convenção, tratado ou instrumento de regulação que assegurasse os direitos constituídos na esfera jurídica dos cidadãos lusos que foram obrigados a efectuar descontos junto de instituições (para) previdenciais com vista à obtenção de pensões de reforma ou complementares;

v) o Legislador português nunca emitiu qualquer disposição que expressa e especificamente previsse soluções normativas que permitissem resolver e acautelar as expectativas dos cidadãos lusos que descontaram - antes da independência e sempre (e só) ao serviço do Estado português - uma quota mensal dos seus vencimentos junto daquelas instituições;

e vi) o aqui réu nunca liquidou, processou ou pagou ao autor, desde Junho de 1978, qualquer montante da pensão complementar de reforma, apesar deter normas jurídicas de âmbito geral que o habilitavam a tanto.

39- Assim, tendo a douta sentença sido irrepreensível na apreciação dos factos e aplicação do Direito não deverá merecer qualquer censura pois fez JUSTIÇA”.

Notificado, o Digno Magistrado do Ministério Público não emitiu parecer.

O processo vai, com vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, à Conferência para julgamento.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir a questão colocada pelo Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639º, n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

A questão suscitada resume-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento de direito, em violação do princípio da separação de poderes, previsto no artigo 111.º da Constituição.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:

“A) O autor exerceu as funções de maquinista de locomotiva de 1.ª classe, do quadro privativo da Direção dos Serviços de Postos, Caminhos de Ferro e Transportes de Moçambique.

B) O autor exerceu as referidas funções de maquinista até à sua reforma.

C) Durante o período de exercício das funções referidas em A), o autor, na qualidade de funcionário público civil dos quadros privativos da Província, provido por nomeação permanente, de harmonia com o estatuto do Funcionalismo Ultramarino, sem ter completado 40 anos na data de posse, estava inscrito, por força de lei, como sócio ordinário n.º……….do M........... de Moçambique, para o qual descontava, também por força de lei e dos respetivos Estatutos, a respetiva quota no seu vencimento, para efeitos de perceção de pensão complementar acrescida de subvenção, desde 1954.

D) Em junho de 1974, o autor, que já se encontrava em Portugal a aguardar submissão à Junta Médica da Caixa Geral de Aposentações, requereu ao M........... de Moçambique a suspensão dos descontos.

E) A 12.09.1974, quando já se encontrava em Portugal, o autor foi julgado absolutamente incapaz de continuar a exercer o seu cargo, por parecer da Junta Médica da Caixa Geral de Aposentações, homologado a 16.09.1974.

F) A 08.05.1975, foi publicada no Boletim Oficial de Moçambique, II Série, n.º 55, a contagem do tempo de serviço prestado pelo autor ao Estado português para efeitos de aposentação, nos seguintes termos: «Até 15 de setembro de 1974 – 29 anos, 2 meses e 6 dias de serviço, sendo 1 ano, 3 meses e 24 dias como militar com quotas pagas e 27 anos, 10 meses e 12 dias como civil, incluindo 4 anos, 7 meses e 22 dias nos termos do artº435º do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino […]».

G) A República Popular de Moçambique adquiriu a independência a 25.06.1975.

H) Face ao processo de descolonização e independência de Moçambique, o Governo Moçambicano suspendeu as transferências de divisas para o exterior.

I) Por força da suspensão das transferências referida em H), a última transferência oriunda do M........... de Moçambique ocorreu em novembro de 1974.

J) Também por força da suspensão das transferências referida em H), a Agência Geral do Ultramar deixou de pagar as pensões complementares aos beneficiários sócios do M........... de Moçambique residentes em Portugal desde fevereiro de 1975.

K) Por despacho proferido a 09.02.1976 pelo então Secretário de Estado da Descolonização, foi autorizado um adiantamento pela Direção Geral da Fazenda Pública à Agência Geral do Ultramar, permitindo a concretização dos pagamentos das pensões até maio de 1975.

L) O M........... informou a 14.01.1976 que o pagamento das pensões, rendas vitalícias e subsídios seria feito aos beneficiários apenas em Moçambique.

M) Por despacho do Secretário de Estado das Finanças proferido a 04.06.1977 foi estabelecido que a verba necessária ao pagamento das pensões em anos posteriores «ser[ia] orçamentada em rubrica a definir, com contrapartida, acompanhada pelo I.C.E. no contencioso com Moçambique […]».

N) Sem prejuízo da informação prestada pelo M........... de Moçambique referida em L), foram pagas pelo Estado português, a título de adiantamento, por conta do Estado moçambicano, até junho de 1978, as pensões em atraso, em virtude de um subsídio concedido pelo Gabinete Coordenador para a Cooperação.

O) Ao autor foram processadas e pagas as pensões complementares até junho de 1978, cessando o seu pagamento a partir desta data.

P) O autor recebeu entre dezembro de 1974 e junho de 1978, através da ex-Agência Geral do Ultramar, na qualidade de sócio pensionista nº6135 do M........... de Moçambique, uma pensão de invalidez e reforma no valor mensal de PTE 2500$00, acrescida de subvenção de PTE 1500$00, o que perfazia uma pensão complementar de reforma no montante mensal global de PTE 4000$00.

Q) A partir de junho de 1978 não mais foi pago ao autor a pensão complementar como sócio do M........... de Moçambique.

R) O autor apresentou reclamações junto do Senhor Provedor de Justiça.

S) O autor apresentou igualmente reclamações junto do Ministério das Finanças e do Ministério dos Negócios Estrangeiros, que então constituíra um Gabinete dos Espoliados.

T) O autor nunca apresentou qualquer reclamação, nem junto do M........... de Moçambique, nem da República Popular de Moçambique.

U) Por despacho do Secretário de Estado do Tesouro, de 13.04.1980, foi determinado não ser de autorizar mais um subsídio de 60 mil contos, para pagamento dos pensionistas de Moçambique, sem a prévia aprovação de diplomas legais que os possibilitassem.

V) A 03.06.1980, foi criado por despacho do Secretário de Estado do Tesouro um Grupo de Trabalho Interministerial, constituído por um representante da Direção-Geral do Tesouro, a quem competia coordenar os trabalhos, um representante da Secretaria de Estado da Segurança Social e um representante do Instituto para a Cooperação Económica do Ministério dos Negócios Estrangeiros.

W) A 30.09.1980 foi elaborado em papel timbrado do réu um instrumento escrito, sob a designação «Relatório do Grupo de Trabalho criado por despacho do Senhor Secretário de Estado do Tesouro de 3.8.90», subscrito pelos membros da comissão referida em V), no qual se deixou consignado, além do mais, o seguinte: «III.

» 3. Pensões complementares concedidas por organismos das ex-colónias cujos pagamentos se encontram suspensos

» 3.1. Análise dos casos apresentados ao I.C.E.

» Em grande número das exposições dirigidas ao Instituto para a Cooperação Económica é reclamada a intervenção do Governo português no sentido de ser regularizada a situação do pagamento em Portugal de pensões complementares atribuídas pelos organismos das ex-colónias.

» Especialmente em Angola e Moçambique existia um conjunto de instituições - para- previdenciais - caixas de crédito, M...........s, cofres de previdência, etc. - a favor das quais os trabalhadores pagavam periodicamente quotizações com vista a adquirirem o direito a determinadas regalias sociais complementares às que lhes eram concedidas por empresas ou outras entidades.

» Aos beneficiários eram geralmente atribuídas as seguintes pensões complementares como acima se referiu:

» ─ pensões de sobrevivência e dotes;

» ─ pensões de invalidez e reforma;

» ─ rendas vitalícias;

» ─ subsídios de previdência e subsídios de luto, a liquidar de uma só vez.

» A suspensão do pagamento das pensões aos beneficiários residentes em Portugal é essencialmente resultado das dificuldades existentes nas transferências das mesmas para fora dos novos países, continuando na maioria das situações a serem liquidadas localmente a favor dos pensionistas.

» […]

» 3.2. M........... de Moçambique

» O M........... de Moçambique foi criado em 1 de fevereiro de 1939, tendo sido reestruturado em 1958.

» O número elevado de sócios desta instituição deve-se ao facto de, nos termos do art.º89.º dos seus Estatutos, os funcionários públicos e dos corpos administrativos que exercessem funções em Moçambique terem de ser obrigatoriamente inscritos como sócios ordinários do M

» Nos termos do art.º 131.º do Decreto-Lei n.º 47 743, de 2 de junho de 1967, competia à ex-Agência Geral do Ultramar a representação em Portugal deste M..........., cabendo- lhe a satisfação das pensões e rendas aos pensionistas residentes no Continente ou de licença.

» Para a realização destes pagamentos através da Agência Geral do Ultramar, o M........... de Moçambique transferia trimestralmente as importâncias necessárias.

» Em consequência do processo de descolonização e de independência de Moçambique, a última transferência recebida do M........... teve lugar em novembro de 1974. Assim, só foi possível liquidar até março de 1975 as pensões e até fevereiro do mesmo ano as pensões de invalidez e reforma.

» Com vista a superar a situação criada, foi autorizada em 9.2.76, por despacho do Senhor Secretário de Estado da Descolonização, a realização de um adiantamento da Direcção-Geral da Fazenda Pública à Agência Geral do Ultramar no valor de 4500 contos.

» Esta transferência permitiu a concretização dos pagamentos destas pensões até maio de 1975.

» Dada a manutenção da suspensão de pagamentos por parte do M........... de Moçambique, foram feitas várias diligências junto desta instituição com vista a regularizar a situação gerada.

» Em 14 de janeiro de 197 6, o M........... informou que o pagamento das pensões, rendas vitalícias e subsídios seria feito a todos os beneficiários apenas em Moçambique a partir de junho de 1975.

» As importâncias que eram usualmente pagas fora de Moçambique passavam, a partir desta data, a ser depositadas nesta Instituição à ordem dos beneficiários. No que respeitava às subvenções, seriam pagas a pensionistas residentes de facto em Moçambique, a partir de janeiro de 1976.

» Em 1977, foi concedido pelo Gabinete Coordenador para a Cooperação um subsídio de 62 000 contos, o que permitiu liquidar todas as pensões em atraso desde junho de 1975, inclusive, até junho de 1978 (37 meses).

» A partir desta data, não obstante as diligências efetuadas pelo I.C.E., a verdade é que o pagamento das pensões ficou suspenso por falta de dotação ao nível do O.G.E.

» Refira-se, no entanto, que o Senhor Secretário de Estado das Finanças, pelo seu despacho de 4.6.77, estabeleceu que a verba necessária ao pagamento destas pensões em anos posteriores ¯será orçamentada em rubrica a definir, com contrapartida, acompanhada pelo I.C.E. no contencioso com Moçambique‖. Todavia este procedimento não foi adotado.

» As pensões em dívida e as que se vencem ate ao final de 1980 ascendem a cerca de 55 mil contos, conforme estimativa efetuada em 28 de julho do ano corrente pelo Serviço de Integração Administrativa.

» 3.3. Propostas para a regularização dos pagamentos destas pensões

» Mais uma vez se verifica que o problema subjacente ao recebimento regular destas pensões em Portugal é motivado pelas dificuldades na obtenção de autorização para os referidos pagamentos se efetuarem fora dos novos países (por ex. M........... de Moçambique e Cofre de Previdência dos Funcionários Públicos de Angola).

» As dificuldades cambiais levaram ainda aquelas instituições a reverem o regime de pagamento de algumas pensões, nomeadamente da pensão de sobrevivência, como atrás se referiu relativamente ao M........... de Moçambique. Neste caso, a atribuição desta pensão encontra-se suspensa aos beneficiários que não têm residência regular no país onde se localize a instituição processadora.

» Apesar de todos os pedidos que têm vindo a ser efetuados às delegações diplomáticas portuguesas em Luanda e no Maputo, no sentido de serem promovidas as necessárias diligências junto das autoridades locais para se ultrapassarem as dificuldades subjacentes ao pagamento em Portugal destas pensões, a verdade é que até ao momento não surtiram quaisquer efeitos.

» Ao Grupo de Trabalho não foi possível averiguar se algumas das instituições para- previdenciais a que se referem as exposições recebidas no I.C.E. foram ou não extintas após a independência dos territórios ultramarinos portugueses.

» Dado o precedente levantado com o pagamento de 197 6 a 197 8 das pensões do M........... de Moçambique, a partir de dotações ao O.G.E. e o despacho do Senhor Secretário de Estado das Finanças referido no ponto anterior, julga-se que anualmente deverão ser inscritas no O.G.E. as verbas necessárias para o efeito.

» Relativamente aos casos em que as pensões e outros subsídios estejam a ser postos à disposição dos beneficiários naqueles países, o seu pagamento em Portugal pelo Estado português assume um caráter de adiantamento. Isto porque os interessados ficariam obrigados a pôr à disposição do Estado português as verbas que lhe estejam a ser liquidadas naqueles países.

» Quanto aos casos em que as pensões se encontram suspensas em virtude dos beneficiários não terem residência naqueles países ou das instituições para- previdenciais terem sido extintas, a assunção destes encargos pelo Estado português deverá ser incluída no contencioso com estes países.

» Atendendo à natureza complementar destas pensões, parece não se justificar que o pagamento das mesmas seja integrado no Regime Geral de Previdência, como foi preconizado no caso das pensões devidas por empresas das ex-colónias. O valor daquelas pensões é geralmente bastante reduzido.

» No caso do M........... de Moçambique o valor médio das pensões é de cerca de 400$00, conforme informação do Serviço de Integração Administrativa.

» Quanto à entidade pagadora a cargo da qual ficaria a liquidação destas pensões, seria de estudar a possibilidade destes abonos passarem a ser satisfeitos através da Caixa Geral de Depósitos, (M........... dos Servidores do Estado), uma vez assegurado o seu financiamento pelo O.G.E.

» Relativamente à regularização de pensões em atraso e às que se vencem até ao fim do ano, seria de encarar a hipótese de as mesmas serem pagas de imediato através de rubrica inscrita no Orçamento Geral do Estado de 1980 - Despesas Excecionais – Encargos de Descolonização, cuja gestão compete à Direção Geral do Tesouro.

» […]

» Na satisfação destes encargos haveria a necessidade de pôr desde já em prática o princípio pelo qual os beneficiários que estejam a receber estes abonos em Angola e Moçambique declararem a sua disposição irrevogável de os transferir para as contas do Tesouro existente localmente.

» Relativamente ao processamento destas pensões em anos futuros, considera-se conveniente que até ao final de novembro de 1980 sejam estabelecidos com a Caixa Geral de Depósitos os necessários contactos, a fim de ser possível defini r os procedimentos, com vista a esta instituição se encarregar da liquidação destas pensões.

» […]

» V.

» Projetos de despachos

» […]

» 5 .2. Regularização do pagamento das pensões complementares concedidas pelos organismos das ex-colónias

» Considerando que se encontra suspenso o recebimento em Portugal de um número elevado de pensões complementares concedidas por organismos previdenciais das ex-colónias;

» Considerando que na maioria dos casos o não recebimento destas pensões em Portugal se deve exclusivamente a dificuldades na transferência das mesmas para fora dos novos países africanos;

» Considerando a necessidade de, enquanto não for possível obter a regularização de tais situações pela via diplomática, se encontrarem soluções suscetíveis de ultrapassar os problemas derivados do seu não pagamento em Portugal;

» Considerando os precedentes verificados em 1977 e 1978 no respeitante à regularização de pensões complementares do M........... de Moçambique,

» Determina-se que:

» 1. As pensões complementares concedidas pelo M........... de Moçambique cujo recebimento em Portugal se encontra em atraso e as que se vençam durante 1980 serão liquidadas aos beneficiários portugueses residentes no país, pelo Serviço de Integração Administrativa, até ao final do presente ano económico;

» 2. As pensões complementares concedidas por outros organismos para-previdenciais das ex-colónias, cujo recebimento em Portugal se encontra suspenso à data do presente despacho, serão liquidadas aos beneficiários pelo Serviço de Integração Administrativa com efeitos a partir de 1.1.80.

» 3. Por suspensão do recebimento das pensões entende-se:

» 3. 1 . A cessação da liquidação das pensões pelas entidades processadoras das mesmas nos novos países de expressão portuguesa;

» 3.2. A impossibilidade de transferência para Portugal das pensões postas à disposição de beneficiários nos novos países de expressão portuguesa, em moeda local.

» 4. Sempre que a suspensão do recebimento em Portugal dessas pensões seja devida aos motivos referidos no n.º 3.2., os pensionistas de verão fazer prova de tal facto, pondo ã disposição do Estado português, com caráter irrevogável, as pensões que lhes estejam a ser liquidadas naqueles países, a partir da data em que o Estado assuma a regularização das mesmas.

» 5. Para a liquidação dos encargos resultantes dos n.os 1 e 2, com reflexos no presente ano económico e autorizada a afetação de 80 milhares de contos da rubrica do Orçamento Geral do Estado para 1980 ─ Despesas Excecionais ─ Encargos Gerais de Descolonização.

» 6. O Instituto para a Cooperação Económica assegurará a instrução de processos de habilitação a estas pensões complementares em co laboração com o Serviço de Integração Administrativa.

» 7. Até 30 de novembro de 1980 deverá ser apresentada uma proposta tendente à definição do processo de pagamento destas pensões em 1981 e em anos futuros.

» 8. Na proposta do Orçamento Geral do Estado para 1981 deverá ser assegurada a inscrição de uma dotação com vista a permitir o pagamento regular destas pensões ao longo deste ano.

» Lisboa, em

» O Secretário de Estado do Tesouro

» O Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros

» O Secretário de Estado do Orçamento […]».

X) O despacho proposto no relatório referido em W) não chegou a ser proferido.

Y) Na sequência de despacho proferido a 24.01.1983 pelo Administrador da Caixa Geral de Depósitos, foi fixada ao autor, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 4.º do Decreto n.º 52/75, de 8 de fevereiro, uma pensão de aposentação no montante mensal de PTE 6205$00, devida a partir de 16.09.1974, e, após acréscimo de 4 diuturnidades, de PTE 17 353$00 a partir de 11.01.1982.

Z) A 18.05.1988 foi elaborado em papel timbrado da Auditoria Jurídica do réu instrumento escrito, sob a designação «Parecer n.º 49/88», subordinado ao assunto «Da situação dos reformados e pensionistas das Ex-Colónias», no qual se deixou consignado, além do mais, o seguinte: «5 . […] continua por resolver o problema da regularização dos descontos destinados a Organismos e Cofres com sede e atividade das ex-Províncias Ultramarinas e que foram efetuados também nos vencimentos de servidores do Estado ou corpos administrativos da ex-Administração Ultramarina […]. O apuramento de tais descontos – que implica a contabilização de todos os títulos de vencimento – não se encontra efetuado, […]

» 5.1. De qualquer forma, afigura-se-nos que na Informação da Direção -Geral do Tesouro de 19.01.88, dada sob a epígrafe ¯ Suspensão e restituição de descontos dos funcionários da ex-Administração Ultramarina, de que ora se junta fotocópia, se propõem algumas medidas tendentes a eliminar, pelo menos em parte, o contencioso existente. Tais medidas, constantes das alíneas a) a e) da proposta poderiam ser materializadas através da feitura de um despacho normativo que as incluísse.

» 6. Ficaria apenas por resolver, neste campo, o problema do direito aos benefícios entretanto adquiridos pelos subscritores junto dos diversos fundos e organismos a atuar nos novos Estados de expressão portuguesa. Como a Administração Pública portuguesa não pode garantir a tais subscritores a perceção das regalias e benefícios legitimamente adquiridos por aqueles, também se nos afigura, que ao Governo português só restará a alternativa de negociar, por via diplomática, este contencioso com as ex-Províncias Ultramarinas. Embora não nos caiba – longe disso – definir as circunstâncias de tempo, modo e lugar que poderão conduzir à negociação e tal contencioso, afigura-se-nos, no entanto, que as legítimas expetativas dos subscritores em causa não deverão ser defraudadas.

» 7. Poder-se-ia levantar aqui a questão de saber se a Administração portuguesa deveria garantir, na prática, e à custa do erário público, os benefícios adquiridos por tais subscritores, assim se substituindo o Estado português aos Cofres e Organismos sediados nas ex-colónias portuguesas.

» Também se poderá levantar a questão de saber se a Administração deverá restituir a tais subscritores o montantes dos descontos efetuados no domínio e ao tempo da administração portuguesa sobre aqueles territórios, hoje Estados independentes.

» 7.1. Diremos desde já que a resposta a estas duas questões passa por saber se o Estado português está obrigado ao pagamento dos encargos não satisfeitos pelos diversos Cofres e Organismos após a transferência de soberania para as ex-colónias.

» 7.2. É sabido que, com a transferência de Soberania, a ordem jurídica do Estado predecessor tende a ser substituída pelado Estado sucessor, passando este a ser titular de direitos e obrigações e a exercer a plenitude das suas funções, como Estado soberano, e nos limites do seu território, com exclusão dos demais Estados.

» Com a sucessão de Estados dá-se a extinção dos direitos do Estado predecessor sobre os bens ¯públicos do Estado e das coletividades territoriais, […]

» 10. O que atrás se disse aplica-se, com as necessárias adaptações, aos reformados e pensionistas de empresas e organismos privados das ex-colónias.

» Nestes termos e sem prejuízo da adoção, num futuro que se deseja breve, de outras medidas tendentes a solucionar os problemas atrás focados, propõe -se que sejam aprovadas as propostas insertas na atrás aludida Informação da D.G.T., de 19.01.88, e que a D.G.T. elabore projeto de despacho normativo onde as mesmas venham a ser inseridas […]».

AA) O parecer referido em Z) obteve despacho de concordância do Secretário de Estado do Tesouro proferido a 16.06.1988.

BB) A 19.07.1988 foi proferido pelo Secretário de Estado do Tesouro despacho pelo qual se determinou o estudo duma verba provisional, a incluir eventualmente no Orçamento do Estado para 1989, destinada a suportar os encargos derivados da suspensão do pagamento de pensões a reformados e pensionistas de empresas e organismos das antigas Províncias Ultramarinas.

CC) A 06.10.1988 foi elaborado em papel timbrado do réu um instrumento escrito, sob a designação «Parecer», que se pronunciou acerca do parecer referido em Z), considerando existir uma contradição entre os Pareceres da Auditoria Jurídica n.os 35/88, de 19 de abril e 49/88, de 18 de maio, entendendo que a distinção entre Organismos e Cofres sediados nas ex-Províncias Ultramarinas ou na Metrópole não pode fundamentar soluções inteiramente diferentes para a resolução de um mesmo problema, defendendo que a Administração portuguesa «pode e deve garantir, na prática e à custa do erário público, os benefícios adquiridos pelos subscritores dos fundos e organismos sediados nos novos Estados de expressão Portuguesa […]» e concluindo que ao Orçamento do Estado compete começar a suportar o encargo de imediato e beneficiar do uso do direito de regresso.

DD) A 09.01.1989 foi elaborado em papel timbrado do réu instrumento escrito, sob a designação «Informação n.º 27/89», no qual se criticou o Parecer da Auditoria Jurídica n.º 49/88, referido em Z), por tratar de forma oposta o problema dos descontos conforme se destinassem a organismos e cofres com sede e atividade em Portugal ou nos novos países resultantes da independência das antigas Províncias Ultramarinas, e propôs que o Despacho do Senhor Secretário de Estado do Tesouro, de 16.06.1988, tivesse aplicação, no que respeita à defesa por via diplomática dos direitos dos subscritores, utilizando-se «a excelente argumentação contida no mesmo Parecer para afirmar a obrigação dos Estados sucessores aos pagamentos em causa ou para fundamentar o direito de regresso que a Portugal cabe em pagamentos antecipados».

EE) A 29.05.1989 foi elaborado em papel timbrado instrumento escrito, sob a designação «Parecer da Auditoria Jurídica n.º 53/89», no qual foram rebatidas as objeções enunciadas nos pareceres referidos em CC) e DD), afirmando que «não são razões jurídicas, mas antes considerandos de natureza política que aconselham a não execução do dito despacho de 16.06.88 exarado no anterior Parecer da Auditoria Jurídica [e considerando] não existirem razões que fundamentassem uma alteração de filosofia subjacente ao anterior Parecer n.º 49/88, já que, nem os pressupostos de facto, nem as razões de direito nele aduzidas, sofreram alteração […]».

FF) No âmbito do procedimento de reclamação nº55 A/92, junto da Provedoria de Justiça, foi a 29.06.1992 emitida recomendação nºIP6/85(A3), subordinada ao assunto «Segurança Social Funcionário das Ex-Colónias M........... de Moçambique Pensão de Reforma», com o seguinte teor: «Sequência

» 1. Pendem na Provedoria de Justiça, há longos anos, dezenas de processos referentes a reclamações de pensionistas do M........... de Moçambique (instituição de previdência social de utilidade pública) a quem, até junho de 1978, o Governo português pagou, a título de adiantamento, por conta do Estado de Moçambique, as respetivas pensões.

» 2. A partir de junho de 1978 os referidos pensionistas não receberam mais qualquer pensão daquele tipo.

» 3. É sabido que aquelas pensões são de valor diminuto (cerca de Esc: 640$00, em média por cada pensão), perfazendo o pagamento total das mesmas, mensalmente, o reduzido montante de cerca de 1 800 contos.

» 4. Importa notar que tais pensões são devidas pelo facto de os correspondentes pensionistas (ex -funcionários públicos que exerceram funções na ex -colónia de Moçambique até à independência daquele território), terem sido obrigados, por diploma legal emanado do ex -Governo de Moçambique, a descontar nos seus vencimentos uma percentagem para o efeito.

» 5. Afigura-se, assim, manifestamente injusto ex-funcionários obrigados a descontar para o M........... de Moçambique se vejam privados das pensões a que têm direito, injustiça tanto maior quanto é certo tratar-se de pensões devidas a reformados, viúvas e órfãos.

» 6. E independentemente da questão – porventura controversa em termos de Direito Internacional e Sucessão de Estados – da incidência da obrigação de ser o Estado português a assumir o pagamento das mesmas pensões, a verdade é que tais descontos ocorreram enquanto Portugal exercia a soberania em Moçambique.

» Assim, em face do que precede, RECOMENDO:

» que o governo português assuma o pagamento das pensões em causa, já que o longuíssimo período de contencioso com a República Popular de Moçambique, em relação ao assunto, ultrapassou todos os limites considerados aceitáveis.

» O PROVEDOR DE JUSTIÇA

» JOSÉ …………….».

GG) A 11.04.1995 a então Direção-Geral dos Regimes de Segurança Social expediu ofício com a referência DG n.º 93, endereçado ao então Secretário de Estado da Segurança Social, subordinado ao assunto «avaliação dos descontos que poderiam atingir a restituição de quotas pagas a instituições de previdência do ex-ultramar», no qual se deixou consignado, além do mais, o seguinte: «3. Para melhor se poder ajuizar sobre o quadro geral da proteção social que vigorava no ex-Ultramar, importará considerar as seguintes categorias de situações pessoais:

» 3.1 - Funcionários e agentes da administração pública e equiparados

» Estas pessoas eram abrangidas por um esquema legal de proteção social, com características específicas, com frequência completado por certas prestações complementares atribuídas por instituições de previdência criadas para o efeito.

» Embora estas instituições tivessem natureza mutualista, determinavam a obrigatoriedade de inscrição e quotização das pessoas com estatuto da função pública.

» Ora, a lista elaborada pela Direcção-Geral do Tesouro (¯Instituições de Previdência para as quais foram efetuados descontos), e que interessa ao trabalho de avaliação atrás referido, integra precisamente aquelas instituições de natureza mutualista destinadas a atribuir prestações complementares a funcionários e agentes da administração pública.

» Estas instituições jamais tiveram qualquer tipo de relação tutelar, funcional ou de outra natureza com o Setor da Segurança Social, quer antes quer depois da descolonização, razão pela qual se aludiu atrás ao nulo contributo que este Setor poderá proporcionar para os objetivos do Grupo de Trabalho constituído pelo Despacho de 14/3/95 do Senhor Secretário de Estado Adjunto e do Tesouro.

» […]

» 4. Em conclusão

» 4.1 -Em relação aos funcionários públicos e equiparados do ex-Ultramar.

» Por razões de ordem histórica, aliás não exclusivas do nosso País, as pessoas abrangidas pelo estatuto aplicável aos funcionários públicos e equiparados, desde sempre foram enquadradas por um regime especial de proteção social instituído, organizado, gerido e tutelado à margem do Sector da Segurança Social. Se isto representa um facto real ainda hoje, certo é que o mesmo facto se verificava já antes da descolonização, pelo que bem se compreenderá que nenhum dos serviços ou instituições do âmbito do Setor da Segurança Social disponha de elementos de conhecimentos de conhecimento, de meios de formação, de registos e até de capacidade técnica para assegurar contributo válido à ¯ avaliação dos montantes que poderiam atingir a restituição de quotas pagas a instituições de previdência do ex - Ultramar, sabendo-se que estas instituições se referiam exclusivamente a funcionários públicos e equiparados.

» […]

» Dir-se-á que o Setor da Segurança Social, através de legislação especial cuja aprovação promoveu, como que esgotou as responsabilidades que se julgou de justiça assumir em relação às faixas de trabalhadores que, histórica e institucionalmente, cabem na sua esfera de intervenção, da qual estão excluídos os funcionários públicos e equiparados […]».

HH) A 12.07.1995, foi elaborado em papel timbrado da Direcção Geral do Tesouro instrumento escrito, sob a designação «Informação n.º 758/1995», subordinado ao assunto «Suspensão do pagamento de pensões complementares de aposentação devidas a subscritores do M........... de Moçambique», com o seguinte teor: «Ponto de situação

»Entidade para-previdencial à qual competia assegurar determinadas prestações sociais, designadamente, o pagamento de pensões complementares de reforma [Art.º 3.º dos Estatutos do M........... de Moçambique, aprovados pelo Diploma Legislativo n.º 2845 , de 28 de novembro de 1968], o M........... de Moçambique deixou de assegurar tal pagamento a beneficiários residentes em Portugal desde fevereiro de 197 5 .

» Porém, até junho de 1978, o Governo português pagou, a título de adiantamento, por conta do Estado moçambicano, as referidas pensões. Desde então tal pagamento encontra-se suspenso, o que tem originado inúmeros protestos por parte dos seus subscritores que se vêm, assim, privados da possibilidade de auferirem a pensão para cuja obtenção efetuaram descontos durante largos anos.

» A questão que aqui sempre se colocou foi a de saber se o Estado português deverá assegurar o pagamento dos encargos não satisfeitos pelo M........... de Moçambique após a transferência de soberania sobre as ex-Províncias Ultramarinas.

» E, durante muitos anos, as respostas a tal questão, para além de inúmeras, foram variando ao longo dos tempos.

» Assim, e traçando uma breve evolução temos, nomeadamente:

» ─ Despacho do Senhor Secretário de Estado das Finanças, de 04.06.77:

» Estabeleceu que a verba necessária ao pagamento das pensões em anos posteriores

¯será orçamentada em rubrica a definir, com contrapartida, acompanhada pelo I.C.E. no contencioso com Moçambique‖.

» ─ Despacho do Senhor Secretário de Estado do Tesouro, de 13.04.80:

» Considerou não ser de autorizar mais um subsídio de 60 mil contos, para pagamento dos pensionistas de Moçambique, sem a prévia aprovação de diplomas legais que os possibilitem.

» ─ Relatório do grupo de trabalho criado por Despacho do Senhor Secretário de Estado do Tesouro, de 03.06.80:

» Considerou que ¯atendendo à natureza complementar destas pensões, parece não se justificar que o pagamento das mesmas seja integrado no Regime Geral de Previdência, como foi preconizado no caso das pensões devidas por empresas das ex-colónias (…) Quanto à entidade pagadora a cargo da qual ficaria a liquidação destas pensões, seria de estudar a possibilidade destes abonos passarem a ser satisfeitos através da Caixa Geral de Depósitos (M........... dos Servidores do Estado), uma vez assegurado o seu financiamento pelo O.G.E […]

» Neste sentido, foi também apresentado um projeto de despacho que visava solucionar o problema.

» ─ Despacho do Senhor Secretário de Estado do Tesouro, de 19.07.88:

» Determinou o estudo duma verba provisional, a incluir eventualmente no Orçamento do Estado para 1989, destinada a suportar os encargos derivados da suspensão do pagamento de pensões a reformados e pensionistas de empresas e organismos das antigas Províncias Ultramarinas.

» ─ Parecer da Auditoria Jurídica n.º 49/ 88, de 18.05.88, (sancionado superiormente por Despacho do Senhor Secretário de Estado do Tesouro de 16.06.88):

» Concluiu no sentido de que o Estado português não é responsável pelos encargos que decorrem de quotizações e descontos feitos aos Cofres e Organismos sediados nos Estados sucessores pelos seus subscritores.

» Defendeu, todavia, que o Governo português deverá desenvolver a nível diplomático, junto do Governo moçambicano, todas as diligências que se revelem adequadas para assegurar aos subscritores de tais Cofres ou Entidades os benefícios, regalias ou pensões a que têm direito.

» ─ Parecer do Sr. Dr. Fernando Gonçalves Ramada, de 06.10.88:

» Considerou existir uma contradição entre os Pareceres da Auditoria Jurídica nºs 35 /88, de 19 de abril e 49/88, de 18 de maio.

» Entendeu que a distinção entre Organismos e Cofres sediados nas ex-Províncias Ultramarinas ou na Metrópole não pode fundamentar soluções inteiramente diferentes para a resolução de um mesmo problema.

» Defendeu que a Administração portuguesa ¯pode e deve garantir, na prática e à custa do erário público, os benefícios adquiridos pelos subscritores dos fundos e organismos sediados nos novos Estados de expressão Portuguesa‖ […]

» Concluiu que, ao Orçamento do Estado compete começar a suportar o encargo de imediato e beneficiar do uso do direito de regresso.

» ─ Nota do Sr. Dr. Palmeirim, de 24.11.88:

» Considerou aceitável que Moçambique pague no seu território e Portuga l se encarregue da transferência das pensões já que é em Moçambique que se encontram os descontos que dão origem aos direitos.

» ─ Informação n.º 27 /89 do Sr. Dr. Palmeirim, de 09.01:

» Criticou o Parecer da Auditoria Jurídica n.º 49/88 por tratar de forma oposta o problema dos descontos conforme se destinassem a organismos e cofres com sede e atividade em Portugal ou nos novos países resultantes da independência das antigas Províncias Ultramarinas.

» Propôs que o Despacho do Senhor Secretário de Estado do Tesouro, de 16.06.82 tivesse aplicação, no que respeita à defesa por via diplomática dos direitos d os subscritores, utilizando-se ¯a excelente argumentação contida no mesmo Parecer para afirmar a obrigação dos Estados sucessores aos pagamentos em causa ou para fundamentar o direito de regresso que a Portugal cabe em pagamentos antecipados‖ […].

» Parecer da Auditoria Jurídica n.º 53/89, de 29 de maio:

» Contestou o Parecer exarado pelo Sr. Diretor Geral do Tesouro na Inf. n.º 27 /89 do Sr. Dr. Palmeirim, de 9 de janeiro, afirmando que ¯não são razões jurídicas, mas antes considerandos de natureza política que aconselham a não execução d o dito despacho de 16.06.88 exarado no anterio r Parecer da Auditoria Jurídica‖.

» Considerou não existirem razões que fundamentassem uma alteração de filosofia subjacente ao anterior Parecer n.º 49/ 88, já que, nem os pressupostos de facto, nem as razões de direito nele aduzidas, sofreram alteração.

» Neste Parecer, a Auditoria Jurídica manteve, assim, as opiniões constantes do anterior Parecer n.º49/88.

» Traçada esta breve evolução é possível constatar que as posições assumidas pela D.G.T. foram variando ao longo dos tempos, nunca se chegando a defender uma orientação uniforme quanto a esta tão controversa questão.

» A forma conturbada como decorreu todo o processo de descolonização e evolução política posterior foram, por certo, razões determinantes para que nunca se tivesse dado resolução definitiva ao problema da suspensão do pagamento destas pensões.

» A dúvida que ora se poderá colocar é a de saber se, passados tantos anos e tomadas tantas decisões contraditórias entre si, continuará a revelar-se oportuna a análise da grande questão de fundo, ou seja, saber se o Estado português está obrigado ao pagamento dos encargos não satisfeitos pelo M........... de Moçambique após a transferência de soberania sobre aquela ex-Província Ultramarina.

» É que, sendo possível, de um ponto de vista estritamente técnico -jurídico, defender que sobre o Estado português não recai tal obrigatoriedade de pagamento, facto que não poderá esquecer-se é que, atualmente, a solução a dar a este problema passa, sobretudo, por considerações de natureza política, razão pela qual se submete o assunto à consideração superior […]».

II) A 10.07.1995 o Provedor de Justiça subscreveu instrumento escrito, sob a designação «ofício n.º 012944», endereçado ao aqui autor, com o seguinte teor:

«1. Reportando-me à reclamação que dirigiu a Sua Excelência o Provedor de Justiça informo que o assunto a que a mesma se reporta foi objeto de aturada análise nesta Provedoria, no âmbito da qual foi considerada necessária a realização de diligências junto do Gabinete de Apoio aos Espoliados, dadas as suas especiais atribuições enquanto organismo de ligação com os países de expressão portuguesa na obtenção de soluções conducentes à reparação dos interesses de cidadãos portugueses prejudicados pelo processo de descolonização.

» 2. Uma vez na posse dos elementos indispensáveis ao esclarecimento do assunto, cumpre começar por referir que a situação dos sócios e/ou pensionistas do M........... de Moçambique, do Cofre de Previdência da P. S. P. de Angola, do M........... Ferroviário de Angola, da Caixa de Aposentações da Câmara Municipal de Luanda, da Caixa de Aposentações do Pessoal das Alfândegas de Angola, do Cofre de previdência dos Funcionários Públicos de Angola e outras instituições similares, de há muito vem sendo acompanhada por esta Provedoria, dadas as inúmeras queixas que esta problemática tem suscitado por parte dos beneficiários afetados nos seus direitos.

» 3. Em qualquer dos casos respeitantes às instituições mencionadas a questão que se coloca é a da regularização das situações dos seus associados, nomeadamente, daqueles que, através dos descontos efetuados, constituíram o direito à atribuição de benefícios cujo pagamento cessou por vicissitudes de todos conhecidas, diretamente resultantes do processo de descolonização dos territórios ultramarinos.

» 4. A este propósito cabe aqui recordar que perante as numerosas queixas apresentadas face à cessação do pagamento de pensões, o Provedor de Justiça dirigiu oportunamente a Sua Excelência o Ministro das Finanças uma recomendação no sentido de o Governo Português assumir o pagamento das pensões aos respetivos destinatários - processo IP5 /85 (A 2).

» E isto porque, apesar da subsistência da responsabilidade dos Governos dos novos países de expressão oficial portuguesa, como sucessores do Estado Português após a independência, entendeu-se ser manifestamente injusto que, depois de gorados os processos de negociação em curso, no sentido da sua efetivação, ex -funcionários das referidas Instituições se vissem privados do pagamento de pensões para as quais contribuíram obrigatoriamente nos termos da legislação que lhes era aplicável.

» Sucede, porém, que aquela recomendação não veio a ser acatada pelas entidades responsáveis, o que determinou que, nos termos da Lei, o Provedor de Justiça participasse esse facto à Assembleia da República.

» 5. A questão que agora se coloca insere-se numa perspetiva algo diferente daquela que até aqui veio sendo analisada, visando a possibilidade de virem a se r abrangidas pelo Decreto-Lei n.º 335/90, de 29 de outubro e legislação complementar, as situações respeitantes aos subscritores daquelas Instituições no sentido de lhes ser reconhecido, no âmbito do sistema de segurança social português pensões correspondentes a esse tempo.

» Levantando-se, porém, algumas dúvidas quanto ao âmbito de aplicação dos diplomas referidos e colocando-se concretamente a questão de saber se as referidas Instituições deveriam considerar-se abrangidos pela Portaria n.º 52/91, de 18 de Janeiro, entendeu- se, após análise do assunto[,] que os beneficiários daquelas Instituições não poderiam beneficiar do regime previsto no Decreto-Lei n.º 335/90, posteriormente alterado pelo Decreto-Lei n.º 401 /93, de 3 de dezembro, em matéria de determinação de responsabilidade financeira com o encargo do pagamento das pensões.

» E isto fundamentalmente pelas razões que seguidamente se enunciam:

» a) ¯As instituições para onde foram efetuados os descontos em causa ─ que agora se pretende que relevem para a atribuição de uma pensão do regime geral de segurança social ─ eram instituições vocacionadas para a proteção social complementar dos seus associados e respetivos familiares e não tinham por finalidade assegurar a proteção de base correspondente à que é concedida pelo referenciado regime geral;

» b) A previsão do Decreto-Lei n.º 335 /90, de 29 de outubro, visa garantir a proteção social correspondente aos períodos de atividade prestada no setor privado nas ex- colónias portuguesas, enquanto que a atividade profissional que esteve na base dos descontos invocados, foi desenvolvida no setor público;

» c) Face ao regime geral vigente, não é admissível que um período de atividade que já foi considerado para efeitos de atribuição de uma pensão pela Caixa Geral de Aposentações, possa dar lugar à atribuição de uma pensão pelo regime geral da segurança social.

» d) O Decreto-Lei n.º 401/93, de 3 de dezembro, não teve por finalidade alargar o âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 335/90, mas tão somente definir as responsabilidades pelas prestações atribuídas ao abrigo deste último diploma.‖

» 6. Por último, informo que tendo sido constituído um Grupo de Trabalho para o estudo genérico da matéria em que se insere a pretensão apresentada, conforme se refere no ofício cuja fotocópia se anexa para conhecimento, o esclarecimento de qualquer questão referente ao assunto deverá ser feito junto daquele Grupo de Trabalho.

» Face ao exposto, foi determinado o arquivamento do seu processo nesta Provedoria de Justiça, por não se justificar sobre o mesmo outra qualquer intervenção desta Provedoria de Justiça […]».

JJ) A 11.11.2005, foi elaborado em papel timbrado do réu instrumento escrito, sob a designação «Informação DRR n.º 251/AA», subordinado ao assunto «Informar sobre a suspensão do pagamento das pensões devidas aos contribuintes do M........... de Moçambique […]», com o seguinte teor: «I ─ OBJETIVO

» Informar sobre a suspensão do pagamento das pensões devidas aos contribuintes do M........... de Moçambique e a constituição do Grupo de Trabalho criado pelo Despacho Conjunto n.º 107/2005, de 4 de janeiro (DR, II, n.º 24, de 3 de janeiro de 2005). (Anexo I)

» II - ANTECEDENTES

» A - Suspensão do pagamento das pensões devidas aos contribuintes do M........... de Moçambique

» 1. Nas ex-colónias portuguesas, especialmente em Angola e Moçambique, existia um conjunto de instituições de proteção social de âmbito profissional, a favor das quais os trabalhadores pagaram periodicamente as respetivas quotizações, com vista a adquirirem o direito a determinadas regalias sociais complementares às que lhes eram concedidas pelas empresas ou outras entidades.

» 2. Em Moçambique foi criado o M........... de Moçambique, de inscrição facultativa, a quem competia assegurar determinadas prestações sociais, designadamente o pagamento de pensões complementares de reforma, as quais deixou de pagar aos beneficiários residentes em Portugal desde fevereiro de 1975.

» 3. No entanto, até junho de 1978, o Governo português pagou as referidas pensões a título de adiantamento, por conta do Estado moçambicano, facto que originou inúmeros protestos por parte dos seus subscritores que se vêm assim privados da possibilidade de auferirem a pensão para cuja obtenção efetuaram descontos.

» 4. A questão que aqui se coloca é, saber se o Estado português deverá assegurar o pagamento dos encargos não satisfeitos pelo M........... de Moçambique, dado tratar-se de uma entidade de direito moçambicano.

» 5. Em 09.06.1995 foi elaborada a Informação DGT n.º 758/1995, de 12.07.1995, na qual se resume a situação referente ao M........... de Moçambique nos seguintes termos:

» 5.1. O Despacho do Senhor Secretário de Estado das Finanças, de 04.06.1977, estabeleceu que a verba necessária ao pagamento das pensões em anos posteriores será orçamentada em rubrica a definir, com contrapartida, acompanhada pelo então Instituto para a Cooperação Económica no contencioso com Moçambique.

» 5.2. O Despacho do Senhor Secretário de Estado das Finanças, de 13.04.1980, considerou não ser de autorizar mais um subsídio de 60 mil contos, para paga mento dos pensionistas de Moçambique, sem prévia aprovação de diplomas legais que os possibilitem.

» 5.3. O Relatório do grupo de trabalho criado pelo Despacho do Senhor Secretário de Estado do Tesouro, de 03.06.1980, considerou que ¯ atendendo à natureza complementar destas pensões, parece não se justificar que o pagamento das mesmas seja integrado no Regime Geral de Previdência, (…). Quanto à entidade pagadora, a cargo da qual ficaria a liquidação destas pensões, seria de estudar a possibilidade destes abonos passarem a ser satisfeitos através da Caixa Geral de Depósitos (M........... dos Servidores do Estado), uma vez assegurado o financiamento pelo Orçamento Geral do Estado.

» 5.4. O parecer da Auditoria Jurídica nº 49/88, de 18.05, sancionado por Despacho do Senhor Secretário de Estado do Tesouro de 16.06.1988, concluiu no sentido de que o Estado português não é responsável pelos encargos que decorrem de quotizações e descontos feitos aos Cofres e Organismos sediados nos Estados sucessores pelos seus subscritores. Defendeu, todavia, que o Governo português deverá desenvolver a nível diplomático, junto do Governo Moçambicano, todas as diligências que se revelem adequadas para assegurar aos subscritores de tais cofres ou Entidades os benefícios, regalias ou pensões a que têm direito.

» 5.5. Parecer da Auditoria Jurídica n.º 53/89, de 29.05, considerou não existirem razões que fundamentassem uma alteração de filosofia subjacente ao anterior Parecer n.º 49/88, já que, nem os pressupostos de facto, nem as razões de direito nele aduzidas, sofreram alteração, mantendo as opiniões do anterior parecer.

» 5.6. O Despacho do Senhor Secretário de Estado do Tesouro, de 19.07.1988, determinou o estudo de uma verba provisional, a incluir eventualmente no Orçamento de Estado para 1989, destinada a suportar os encargos derivados da suspensão do pagamento de pensões a reformados e pensionistas de empresas e organismos das antigas Províncias Ultramarinas.

» 6. Na Informação DGT n.º 7 58/95, de 12.07, conclui-se que ¯sendo possível, de um ponto de vista estritamente técnico - jurídico, defender que sobre o Estado português não recai tal obrigatoriedade de pagamento, facto que não poderá esquecer-se é que, atualmente a solução a dar a este problema passa, sobretudo, por considerações de natureza política, razão pela qual se submete o assunto à consideração superior.

» 7. A referida Informação foi remetida ao grupo de trabalho constituído nos termos do Despacho do Senhor Secretário de Estado Adjunto e do Tesouro datado de 14.03.1995, que no seu relatório datado de 07 .03.1996 conclui pela necessidade de criação de legislação que possibilite a resolução das situações.

» B - Constituição do Grupo de Trabalho criado pelo Despacho Conjunto n.º 107/2005, de 4 de janeiro (DR, II, n.º 24, de 3 de janeiro de 2005)

» 8. Em dezembro de 2001 esta Direção -Geral pronunciou-se sobre um projeto de Resolução de Conselho de Ministros (RCM), que havia sido remetido pelo Gabinete do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e da Cooperação, nos termos da qual se visava a criação de um grupo de trabalho para procurar definir o universo das situações concretas existentes de processos de valores deixados nas ex -colónias, bem como outros pedidos para ressarcimento vários relacionados com a descolonização.

» 9. Sobre o projeto de RCM em causa, a DGT pronunciou-se no sentido de que nada havia a opor, até porque o mesmo ia de encontro ao sugerido por estão Direção -Geral, por forma a serem criadas as condições indispensáveis e necessárias à resolução de tais situações, relevando a necessidade do Ministério dos Negócios Estrangeiros e da Cooperação se fazer representar também no referido grupo de trabalho, atendendo à natureza do universo das situações e eventuais diligências diplomáticas que se mostrem necessárias.

» 10. Em 2005, por Despacho Conjunto n.º 107 /2005, de 4 de janeiro, dos então Senhores Ministros das Finanças e da Administração Pública, dos Negócios Estrangeiros e das Comunidades Portuguesas e da Segurança Social, da Família e da Criança, foi criado um grupo de trabalho que tem por objetivo estudar e propor soluções para as questões pendentes referentes aos cidadãos portugueses residentes nos antigos territórios ultramarinos, no período compreendido entre 25 de abril de 1974 e a data da transferência plena de soberania para os novos governos dos Estados sucessores, cujos direitos ou interesses legítimos tenham sido afetados pelos processos de descolonização.

» Em termos concretos, este grupo de trabalho possui as seguintes competências:

» a) efetuar um levantamento de toda a legislação, publicada depois de 25 de abril de 1974, com relevância para este processo;

» b) efetuar um levantamento rigoroso e devidamente comprovado das situações relativas aos cidadãos portugueses que, por causa do s processos de descolonização se viram afetados nos seus direitos;

» c) solicitar aos interessados a informação e os elementos de prova considerados relevantes para efeitos de apreciação das respetivas pretensões;

» d) propor a adoção de medidas que contribuam para a resolução de situações relacionadas com o processo de descolonização;

» e) propor as medidas legislativas que considere justificadas;

» f) elaborar um relatório final que contenha a discriminação dos estudos realizados e das soluções a adotar para a resolução das situações identificadas no processo de descolonização.

» 11. Apesar da sua criação não foram nomeados os membros constitutivos do referido grupo de trabalho, consequentemente esse grupo não chegou a exercer atividade. Entretanto tomou posse um novo governo, pelo que se aguarda orientação política.

» 12. No sentido de dar andamento a esta questão foi já elaborada a Informação DGT n.º 1304/051 de 01.09.2005, a qual aguarda despacho do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças. (Anexo II).

» III ─ QUESTÃO EM APREÇO

» 13. Antigo funcionário dos Caminhos de Ferro de Moçambique e pensionista do M........... de Moçambique, M […] remeteu carta ao Primeiro Ministro na data de 26.09.2005, solicitando uma solução para a situação em que se encontra e por via da qual deixou de receber a sua pensão mensal de € 20,00 desde junho de 1978.

» 14. Tal como já se referiu, está em causa se o Estado português deverá assegurar o pagamento dos encargos não satisfeitos pelo M........... de Moçambique aos seus contribuintes, dado tratar-se de uma entidade de direito moçambicano.

» IV - APRECIAÇÃO

» 15. O tratamento de todas as situações decorrentes do processo de descolonização, onde a situação em apreço se inclui, tem-se revestido de extremo cuidado porquanto, eventuais decisões avulsas podem criar precedentes que permitam o acionamento de ações judiciais contra o Estado.

» 16. A resolução dos diversos problemas de natureza financeira decorrentes do processo de descolonização, tem vindo a ser objeto de decisão política, de forma global e sistemática.

» 17. Por outro lado, em termos estritamente legais, constata-se também que as rubricas ¯Encargos com a descolonização e ¯Regularização de responsabilidades decorrentes de situações do passado, entre outros, são conceitos devidamente identificados na Lei Orçamental, e têm sido interpretados de forma restritiva e com contornos definidos, e utilizados para regularizar responsabilidades devidamente sistematizadas e que são objeto de enquadramento legal especifico.

» 18. Assim, foi sempre entendimento da DGT que, a resolução de todas estas situações deveria depender de uma iniciativa conjunta dos Ministérios das Finanças e da Administração Pública e dos Negócios Estrangeiros, com o objetivo de definir o universo das situações a regularizar e respetivos montantes envolvidos, produzindo -se de seguida a legislação adequada e enquadradora dessas situações e que permitisse, nomeadamente, a sua inclusão no conceito de ¯Encargos com a descolonização.

» 19. Conforme já referido, a DGT desconhece, até ao momento, o desenvolvimento subsequente à criação do referido grupo de trabalho, dado que não foram nomeados os seus membros constitutivos, consequentemente esse grupo não chegou a exercer atividade.

» 20. Considerando que entretanto tomou posse o XVII Governo Constitucional, aguarda-se orientação política sobre a situação, dado que a resolução destas questões carece de decisão política a tomar pelo governo, já que não poderá ser resolvida em termos técnicos.

» 21. No sentido de solucionar este e outros problemas idênticos foi já elaborada a Informação DGT n.º 1304/05, de 01.09.2005, a qual aguarda despacho do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças.

» IV - PROPOSTA

» Face ao exposto, e considerando que a matéria em questão é perfeitamente enquadrável no âmbito das competências atribuídas ao grupo de trabalho constituído pelo já referido Despacho Conjunto nº107/2005, de 4 de janeiro, cuja nomeação dos seus representantes se presume ainda não ter ocorrido, propõe -se:

» √ Levar ao conhecimento do Gabinete do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças que aposição da DGT sobre estes assuntos se encontra expressa na Informação n.º 1304/05, de 1 de setembro.

» √ Que o requerente seja informado de que, apesar da criação de um Grupo de Trabalho, nos termos do Despacho Conjunto n.º 107/2005, de 4 de janeiro (publicado no DR, II, n.º 24, de 03.02.2005), nesta fase do processo não é possível prestar qualquer informação adicional sobre as situações decorrentes da descolonização, nomeadamente sobre os subscritores do M........... de Moçambique […]».

KK) A Direção-Geral do Tesouro e Finanças publicou aviso no Diário de Notícias, em 20 de novembro e 19 de dezembro de 2008, informando a existência de um prazo para requerer a devolução de descontos a favor de organismos de previdência da ex-administração ultramarina, vindo esclarecer que os descontos a devolver respeitam aos descontos exclusivamente efetuados em Portugal, em período posterior à independência das ex-províncias Ultramarinas.

2. FACTOS NÃO PROVADOS

Não há factos alegados e a dar como não provados com interesse para a decisão a proferir nos presentes autos.

3. MOTIVAÇÃO

Nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 4 do artigo 607.º do Código de Processo Civil, deixa-se aqui consignado que a convicção do tribunal formou-se com base na análise crítica da documentação não impugnada junta aos autos pelas partes, bem como pelo depoimento prestado pelo autor, em sede de declarações de parte, na audiência final.

Aplicou-se ainda quer o princípio cominatório semipleno pelo qual se deram como provados os factos admitidos por acordo pelas partes, quer as regras gerais de distribuição do onus probandi.

Tudo nos termos melhor discriminados de seguida.

Assim, a factualidade constante das alíneas A) e B) do probatório resulta do carácter não controvertido que lhe é associado, decorrente do efeito cominatório semipleno, posto que, tendo sido alegada nos artigos 1.º e 2.º da petição inicial, não foi expressamente impugnada na contestação do réu Ministério das Finanças e, aliás, foi por este expressamente aceite (cf. artigo 16.º da aludida contestação) — cf. artigo 574.º, n.º 2, do Código de Processo Civil. Ademais, o ponto A) julga-se provado também por suporte documental, resultante do documento 1 junto à petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

Os factos enunciados nas alíneas C), D) e E) resultaram da instrução da causa [artigo 5.º, n.º 2, alínea a), do Código de Processo Civil], tendo sido coligidos com base em documentação junta aos autos (documentos 1 e 2 juntos à petição inicial, e documento 2 junto pelo autor com o instrumento processual de fls. 415 dos autos em paginação eletrónica) e no depoimento prestado pelo autor em sede de declarações de parte prestadas na audiência final.

Foi também o teor das declarações prestadas pelo autor na audiência final que possibilitou a este tribunal formar a sua convicção quanto à matéria de facto levada ao probatório nas alíneas R), S) e T). Quanto à primeira das alíneas referidas, também se atendeu ao teor do documento 3 junto à petição inicial.

A matéria constante do ponto F) consta de suporte documental junto aos autos (documento 1 junto à petição inicial) e foi aceite pelo réu (cf. artigos 6.º da petição inicial e 17.º da contestação).

A factualidade levada ao probatório na alínea G) dos factos provados constitui factualidade de conhecimento geral e notório (cf. artigo 412.º, n.º 1, do Código de Processo Civil).

A matéria levada ao probatório nas alíneas H), I), J), K), L) e N) resultou da análise ao documento 3 junto com a contestação do réu, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

As alíneas O) e P) do probatório estão provadas documentalmente (cf. documento 2 junto à petição inicial).

O facto enunciado na alínea Q) resulta do caráter não controvertido que lhe é associado.

O tribunal assentou a sua convicção quanto à factualidade enunciada nas alíneas M), U), X), AA), BB), CC), DD), HH) e JJ) do probatório na análise conjugada do teor dos documento 5 e 8 juntos com a contestação do réu.

Os pontos V) e W) dos factos provados estão provados documentalmente (cf. documento 10 junto com a contestação, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). Também as alíneas Y), Z), EE) e GG) dos factos provados estão provadas documentalmente, atento o teor, respetivamente, do documento 3 junto ao instrumento processual apresentado pelo autor a fls. 415 dos autos em paginação eletrónica, e dos documentos 6, 7 e 9 juntos com a contestação.

O tribunal formou a sua convicção com referência ao facto instrumental resultante da instrução da causa [cf. artigo 5.º, n.º 2, alínea a), do Código de Processo Civil] que foi levado ao probatório na alínea FF) dos factos provados na alusão efetuada no documento 3 junto com a petição inicial e, subsequentemente, na análise do documento disponível para consulta online in provedor-jus.pt impressão e junção aos autos se ordenará a final, em cumprimento do disposto no artigo 412.º, n.º 2, in fine, do Código de Processo Civil. Foi também por referência ao documento 3 junto à petição inicial que o tribunal formou a sua convicção quanto à matéria enunciada no ponto II) dos factos provados. Por último, o facto levado ao probatório na alínea KK) resulta da análise ao doc.11 junto com a contestação. ”.

DE DIREITO

Considerada a factualidade fixada, importa, agora, entrar na análise do fundamento do presente recurso jurisdicional.

A questão suscitada resume-se em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento de direito, em violação do princípio da separação de poderes, previsto no artigo 111.º da Constituição, por entender o Recorrente que o Tribunal a quo está a invadir a esfera do legislador, inexistindo regime legal ou norma jurídica que regule a matéria a que respeitam os autos e que sustente o reconhecimento do direito do Autor à pensão complementar de reforma, a partir de julho de 1978, não tendo o Tribunal se limitado a interpretar e a aplicar normas legais, por serem inexistentes, antes decidindo com base em juízos de conveniência, de oportunidade e de valoração, decretando o direito aplicável ao caso concreto.

Vejamos, enfrentando antes de mais os contornos fácticos do caso em presença.

O Autor, ora Recorrido, veio instaurar ação administrativa em que pede a condenação a reconhecer e a pagar as pensões de reforma complementar devidas pelos descontos efetuados junto do M........... de Moçambique, antes da independência da República Popular de Moçambique.

Encontra-se demonstrado que o Autor exerceu funções ao serviço da Direção dos Serviços de Postos, Caminhos de Ferro e Transportes de Moçambique, com as funções de maquinista até à reforma e que durante o exercício das suas funções, como funcionário público, provido por nomeação permanente nos quadros da Província, estava inscrito como sócio ordinário do M........... de Moçambique, para o qual descontou mediante quota no seu vencimento, para efeitos de perceção de pensão complementar acrescida de subvenção, desde 1954.

Em junho de 1974 o Autor já se encontrava em Portugal e foi considerado incapaz de continuar a exercer o cargo, por parecer da Junta Médica da Caixa Geral de Aposentações, homologado em 16/09/1974.

Tendo ocorrido a suspensão de transferências financeiras, a Agência Geral do Ultramar deixou de pagar as pensões complementares aos beneficiários sócios do Monteio de Moçambique residentes em Portugal desde fevereiro de 1975, informando o M........... em 14/01/1976 que o pagamento das pensões seria feito aos beneficiários apenas em Moçambique.

O Estado português pagou as pensões por conta do Estado de Moçambique até junho de 1978, tendo cessado o pagamento da pensão complementar ao Autor a partir de junho de 1978.

O Autor apresentou reclamações junto do Provedor de Justiça e junto do Ministério das Finanças e do Ministério dos Negócios Estrangeiros em Portugal, mas nunca apresentou as apresentou junto do M........... de Moçambique, nem junto do Estado moçambicano.

Mais resulta da factualidade apurada em juízo, interpretada conjugadamente, que o Autor tendo procedido aos descontos para efeitos da pensão complementar de reforma, por a isso estar legalmente obrigado, fê-lo para instituição de previdência criada pelo Estado português e que foi aposentado pelo Estado português através da Caixa Geral de Aposentações antes da independência da República Popular de Moçambique, além de que veio residir para Portugal antes dessa independência, nunca tendo perdido a nacionalidade portuguesa.

Resulta, por isso, dos factos apurados que o Autor é e sempre foi um cidadão português, que deixou a Província Ultramarina de Moçambique antes da sua independência como Estado soberano e que veio residir para Portugal, assim como, que viu constituído o seu direito à pensão de reforma antes da independência, através de decisão da Caixa Geral de Aposentações.

Tendo presente este enquadramento fáctico, importa agora analisar o fundamento do recurso, quanto o de o Tribunal a quo ter violado o princípio da separação de poderes, em violação do artigo 111.º da Constituição, por inexistir norma jurídica que dirime o litígio em presença e permita fundar a pretensão do Autor ao direito ao recebimento da pensão complementar de reforma.

O litígio em presença não se afigura simples do ponto de vista da determinação do direito aplicável, revestindo elevada complexidade técnico-jurídica, visto envolver relações entre dois Estados soberanos, o Estado português e o Estado moçambicano, em consequência da relação de sucessão entre os dois Estados, exigir a compreensão das obrigações de cada um dos Estados em relação ao Autor, atualmente (apenas) cidadão de um desses Estados, estando em causa relações jurídicas de efeitos duradouros e de constituição diferida no tempo, que exigem a confluência da interpretação e aplicação de normativos de Direito Internacional, Direito Constitucional e Direito Administrativo, com relevo para o direito previdencial convocado para o caso, considerando a natureza jurídica do M........... de Moçambique, enquanto pessoa coletiva de utilidade pública.

Tal a como a matéria de facto o demonstra, esta questão está pendente de resolução entre o Estado português há mais de quarenta anos e durante todo este tempo mereceu a atenção de várias autoridades nacionais, de vários Ministérios e também da Provedoria de Justiça, em termos pouco lineares, ora com avanços, ora com recuos de resolução.

A aturada análise da extensa matéria factual fixada na sentença sob recurso, sobre a qual não existe qualquer tipo de controvérsia entre as partes, aliada à amplíssima fundamentação de direito aduzida pelo Tribunal a quo, permitem de imediato afirmar a correção do decidido, não sendo de proceder o fundamento do recurso, quanto a decisão recorrida se traduzir em violação do princípio da separação de poderes, não excedendo os poderes que cabem os tribunais, de decidir segundo a lei e o direito, recusando-se que in casu, tenham sido formulados quaisquer juízos valorativos, relativos ao mérito do exercício da função administrativa ou sequer à criação do direito, em substituição do Estado legislador.

Vejamos.

A questão material controvertida consiste a de determinar se o Autor, ora Recorrido, tem direito a que a pensão complementar de reforma decorrente dos descontos efetuados durante a sua vida ativa para o M........... de Moçambique seja liquidada, processada e paga pelo Estado português, o que embora pudesse ter sido resolvido através de uma medida de política-legislativa, não deixa de revestir contornos jurídicos e de merecer a resposta do Direito, designadamente do Direito Administrativo.

No que respeita ao enquadramento jurídico do M........... de Moçambique e à relação jurídica estabelecida entre esta instituição e o Autor, importa ter em consideração o seguinte.

Como anteriormente aduzido, o Autor exerceu toda a sua atividade profissional ao serviço do Estado português, no território de Moçambique que então correspondia aos territórios ultramarinos coloniais.

Foi sob a vigência da Constituição da República Portuguesa de 1933, que proclamava como incumbência prioritária do Estado “[z]elar pela melhoria de condições das classes sociais mais desfavorecidas, obstando a que aquelas des[cessem] abaixo do mínimo de existência humanamente suficiente” (cf. artigo 6 .º, n.º 3 ), prevendo que o Estado deve “reconhecer as corporações morais ou económicas […] e promover ou auxiliar a sua formação” (artigo 14.º), que o legislador constitucional esclareceu que aquelas “corporações, associações ou organizações [deveriam visar] principalmente objetivos […] de assistência, beneficência ou caridade […] ou solidariedade de interesses, e ser[iam] reguladas, na sua constituição e exercício das suas funções, por normas especiais” (artigo 15.º), além de prever que “[o] Estado promov[ia] e favorec[ia] as instituições de solidariedade, previdência, cooperação e mutualidade” (artigo 41.º).

Sob o texto constitucional, o Estado português afirmou os deveres previdenciais e de assistência social, sendo criada a designada Previdência Social, através da criação de uma rede de instituições com preocupações sociais e previdenciais que evoluiu para o sistema de Segurança Social.

A Lei n.º 1884, de 16/03/1935, em obediência aos princípios corporativos estabelecidos na Constituição de 1933 e no estatuto do trabalho nacional, determinou as bases da previdência social e, em conjunto com diversos diplomas posteriores de regulamentação, lançou a estrutura para a criação de um sistema de seguros sociais obrigatórios, que, tendencialmente, deveriam abranger os trabalhadores por conta de outrem, das áreas do comércio, indústria e serviços.

Os trabalhadores do setor agrícola e do setor das pescas tiveram um enquadramento legal diferente, sendo enquadrados em sistemas de proteção social específica, geridos pelas casas do povo e casas dos pescadores.

À data, o âmbito material do sistema de previdência era limitado às prestações de doença, abrangendo os cuidados de saúde e subsídio de doença, assim como a invalidez, a velhice e a morte, geridas por caixas sindicais de previdência, na maioria dos casos, de âmbito nacional.

Este primeiro sistema de previdência social não deixava de ser limitado no seu âmbito de ação, vindo a ser reformado pela Lei n.º 2115, de 18/06/1962, depois regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 45.266, de 23/09/1963 e por outros diplomas posteriores.

Veio também a ser criada a Caixa Nacional da Previdência, composta pela Caixa Geral de Aposentações e pelo M........... dos Servidores do Estado.

É neste contexto que foi criado o M........... de Moçambique, através do diploma legislativo n.º 626, de 01/02/1939, que aprovou os seus Estatutos, instituição que foi depois reestruturada através do diploma legislativo n.º 2845, de 28/11/1968.

No que concerne à natureza jurídica do M........... de Moçambique, era uma associação de socorros mútuos, uma instituição de previdência social, configurado como uma pessoa coletiva de utilidade pública, segundo o artigo 1.º dos seus Estatutos.

Também segundo os seus Estatutos o M........... de Moçambique tinha a sua sede na cidade de Lourenço Marques, exercendo a sua ação por meio de delegações ou agências na Província e por filiais noutras parcelas do território nacional, com o fim de assistir os sócios residentes, nos fins de “pensões de sobrevivência e dotes; pensões de invalidez e reforma; subsídios de previdência ou as rendas vitalícias equivalentes; subsídios de luto; facilidades e garantias para resolução do problema habitacional dos sócios” (artigo 3.º dos Estatutos), entre outros previstos.

No que concerne aos sócios ou subscritores do M........... de Moçambique, eram obrigatoriamente inscritos como sócios ordinários, de acordo com o artigo 9.º, n.º 1, os “funcionários públicos civis, de ambos os sexos, dos quadros privativos da Província, providos por nomeação permanente ou por contrato, de harmonia com o Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, que não t[ivesse]m completado 40 anos na data da posse”, para além dos sócios voluntários.

Donde, para além dos descontos efetuados por via do estatuto de funcionário público, os associados ordinários do M........... de Moçambique descontavam ainda para esta entidade, para a obtenção de uma pensão complementar à pensão por aposentação.

Este regime determinada a obrigatoriedade de inscrição e de desconto no M........... de Moçambique, pelo que, o Autor teve de se inscrever obrigatoriamente no M........... de Moçambique e estando inscrito como sócio ordinário, descontava para aquela instituição a respetiva quota no seu vencimento.

A representação em Portugal do M........... de Moçambique competia à extinta Agência-Geral do Ultramar, organismo para o qual o M........... de Moçambique transferia as importâncias correspondentes à efetivação dos pagamentos referentes a pensões e rendas aos pensionistas residentes em território nacional, segundo o Decreto-Lei n.º 47 743, de 02/06/1967, do Ministério do Ultramar (artigo 131.º, n.ºs 3 e 6).

Por isso, tal como bem concluiu o Tribunal a quo:

“i) o M........... de Moçambique era uma instituição de previdência, criada ex lege, no exercício da potestas do Estado português;

ii) também por força do exercício da potestas do Estado português, o autor estava obrigatoriamente inscrito como sócio ordinário do M........... de Moçambique, ex vi legis (artigo 9.º, n.º 1, dos respetivos Estatutos);

iii) por fim, ainda no exercício da sua potestas, o Estado português, por via de diploma legislativo, obrigou o aqui autor a efetuar descontos do seu vencimento para o M........... de Moçambique, tendo em vista a contribuição para a perceção de uma pensão complementar de reforma, a perceber após cessação da atividade profissional.”.

Como antes aduzido, o Autor regressado a Portugal, requereu em 1974, antes da independência de Moçambique ocorrida em junho de 1975, a sua submissão a junta médica da Caixa Geral de Aposentações, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 43.º, n.º 1, alínea b), 89.º e 90.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 09/12 e enquanto aguardava a referida submissão à junta médica da Caixa Geral de Aposentações, pediu em junho de 1974 a suspensão dos descontos para o M........... de Moçambique até obter a aposentação.

Após submissão à junta médica, foi emitido parecer a 12/09/1974, que declarou o Autor incapaz para o exercício efetivo de funções, o qual foi homologado em 16/09/1974, sendo, em consequência, publicado no jornal oficial da Província Ultramarina de Moçambique de 08/05/1975 a contagem de tempo de serviço do Autor para efeitos de aposentação, contando todo o tempo de serviço prestado até 15/09/1974.

A independência de Moçambique só viria a ocorrer um mês depois, em 25/06/1975, pelo que constitui facto inegável que o Autor constituiu na sua esfera jurídica o direito à aposentação em momento anterior à independência da República Popular de Moçambique e num quadro de uma relação jurídica duradoura estabelecida com o Estado português, decorrente da sua inscrição e desconto obrigatório para uma instituição de previdência social.

Este enquadramento fáctico-jurídico é por si só determinante da razão que assiste ao Autor quanto ao direito a ver liquidada, processada e paga a pensão complementar de reforma para a qual descontou.

Porém, o Tribunal a quo estendeu a sua análise a determinar o momento em que se constituiu na esfera jurídica do Autor o direito à alegada perceção da pensão complementar da reforma.

Entre 1975 correspondente à data em que o Autor foi aposentado e a presente data, múltiplas vicissitudes vieram a ocorrer, como a matéria de facto apurada nos autos é bem reveladora e para a qual se remete, com destaque para a circunstância de o ora Recorrido ter interpelado diversas autoridades portuguesas sobre o assunto em contenda.

Merece também destaque a Provedoria de Justiça ter emitido a Recomendação n.º IP6/85(A3), de 29/06/1992, propondo que “o governo português assum[isse] o pagamento das pensões em causa, já que o longuíssimo período de contencioso com a República Popular de Moçambique, em relação ao assunto, ultrapass[ara] todos os limites considerados aceitáveis […]”, além de ter endereçado ao Autor o ofício datado de 10/07/1995, em que reitera considerar injusto “que, depois de gorados os processos de negociação em curso, no sentido da sua efetivação, ex-funcionários das referidas Instituições se [tenham visto] privados do pagamento de pensões para as quais contribuíram obrigatoriamente nos termos da legislação que lhes era aplicável [logo de seguida o Provedor de Justiça negou a possibilidade de essas situações] virem a ser abrangidas pelo Decreto-Lei n.º 335/90, de 29 de outubro e legislação complementar, […] no sentido de lhes ser reconhecido, no âmbito do sistema de segurança social português pensões correspondentes a esse tempo […]”.

Assim, decorridos mais de quarenta anos desde independência da República Popular de Moçambique e do momento constitutivo do direito do autor a perceber a pensão complementar de reforma, e ultrapassados mais de 35 anos desde que o Autor percebeu pela última vez a prestação mensal da pensão, nunca o Estado português, representado na presente instância pelo Ministério das Finanças disponibilizou a pensão a que o Autor tem direito.

Efetuado este percurso é fácil de ver como o Estado português não tem razão ao negar a sua responsabilidade pelo processamento e pagamento da pensão e do complemento da pensão que são devidos ao Autor, o que se estriba em razões de direito e não em valorações do foro da reserva da Administração ou de opções do Legislador, como defende o Recorrente.

Não tem razão o Ministério das Finanças na parte em que dirige a censura contra a sentença recorrida, pois decorre da lei que tendo sido efetuados os descontos para instituição portuguesa, sendo o Autor português e residente em território nacional e tendo sido reconhecido o seu direito à pensão pela Caixa Geral de Aposentações durante o período em que Portugal dispunha dos territórios ultramarinos, toda a relação jurídica de aposentação e de previdência estabelecida com o Autor tem como elementos de conexão o Estado português.

Quaisquer relações que se mantenham pendentes e por resolver entre Estados soberanos, decorrentes de eventuais obrigações incumpridas de transferências de verbas por algum Estado em relação ao outro, por consequência da independência da República de Moçambique, são relações estranhas e terceiras em relação ao Autor que, por isso, não prejudicam, nem podem colidir com os direitos constituídos na sua esfera jurídica.

A sucessão de Estados não afeta os direitos que tenham sido adquiridos ao abrigo do ordenamento jurídico originariamente cogente, ou seja, do direito constituído do Estado originário ou predecessor, não tendo a aptidão de extinguir os direitos constituídos na esfera jurídica dos cidadãos, nem as respetivas obrigações assumidas pelo Estado.

No caso em apreço, a questão de saber a qual dos Estados soberanos recai a obrigação de processamento e pagamento do complemento da pensão de reforma, se o Estado português ou moçambicano, nem sequer se coloca, estando por isso a resposta mais facilitada a favor do Autor, porquanto, nos termos antes expostos, o Autor viu esse direito ser constituído na sua esfera jurídica sob a soberania do Estado português, ser qualquer hiato ou sucessão, além de ser um cidadão nacional e residente em Portugal.

Daí que, em face das concretas circunstâncias de facto apuradas nos autos, se considere desnecessário o enquadramento do litígio à luz das regras de Direito internacional, decorrente das relações de sucessão entre Estados ou da criação de um novo Estado soberano.

Mas, mesmo que assim não fosse, tendo presente o princípio que os direitos dos cidadãos não podem ser prejudicados, afetados, comprimidos ou subtraídos pelo fenómeno de sucessão de Estados, considerando que o cidadão em causa, ora Recorrido, é nacional e residente do Estado originário, tendo adquirido o direito subjetivo reclamado ao abrigo do ordenamento jurídico do Estado originário e que após o fenómeno de sucessão de Estados, deixou de residir no território do Estado sucessor ou criado ex novum, passando a residir no território do Estado originário, sem ter a cidadania do Estado sucessor e sem nunca ter perdido a cidadania do Estado originário, deve afirmar-se a responsabilidade do Estado originário pela salvaguarda e proteção do direito constituído na esfera jurídica de um cidadão seu nacional.

Todas as demais relações de natureza obrigacional financeira, ao abrigo de institutos jurídicos como o da sub-rogação, o direito de regresso ou de outros instrumentos afins especificamente previstos no direito internacional, são relações entre o Estado português e a República Popular de Moçambique e/ou o M........... de Moçambique, a serem resolvidas pelos instrumentos de direito internacional ou numa esfera de diálogo político, mas a que o ora Autor é totalmente alheio, por não ser parte nessa relação jurídica.

Acresce que, não sendo de afastar a possibilidade de resolução do litígio em presença por via política, junto do Estado moçambicano, ou por via legislativa, através da emanação de regime legal, tal não obsta à resposta que é dada pela aplicação do Direito ao caso concreto, em sentido favorável à pretensão do Autor.

A discricionariedade legislativa que se reconhece existir ao Estado legislador, nunca poderia ser de molde a eximir as autoridades administrativas, entre as quais o aqui Recorrente, de responsabilidades no caso em apreço.

Assim, perante todo o exposto, considerando o fundamento do presente recurso jurisdicional e apurando-se que:

(i) o Autor foi um associado obrigatório de uma instituição de previdência social criada por ato normativo do Estado português e que,

(ii) por força da lei, descontou durante toda a sua vida ativa para essa instituição, assim como,

(iii) que tanto a vida ativa do Autor, como os descontos efetuados junto do M........... de Moçambique, como ainda, o direito à perceção da pensão complementar, constituída aquando da aposentação, se consumiram e consumaram, na íntegra, antes da independência da República Popular de Moçambique,

(iv) quando o único sujeito de direito internacional público existente no âmbito da relação jurídica entre o autor e o M........... de Moçambique era apenas o Estado português,

a que acresce a circunstância de

(v) o Autor ser cidadão português e nunca ter perdido a nacionalidade portuguesa, e ainda

(vi) ser residente em Portugal antes da declaração de independência da República de Moçambique,

tem de concluir-se que não só o direito ao complemento de pensão se adquiriu e consumiu integralmente perante o Estado português, como o cidadão em causa, ora Autor, é totalmente alheio, numa estrita perspetiva jurídica, ao Estado moçambicano.

Por isso, a resposta e a resolução do presente litígio é obtida unicamente através da interpretação dos factos e da aplicação do Direito, num quadro legal submetido a normas e princípios de direito administrativo, decorrente da relação jurídica de emprego público e respetiva relação consequente de previdência e de aposentação, estabelecidas com o Estado português.

O reconhecimento ao ora Recorrido, do direito à pensão complementar de reforma assenta na obrigação legal de ter efetuado o respetivo desconto, e tem como fundamento a lei emitida por uma pessoa coletiva de direito público internacional, no exercício pleno da sua soberania, o Estado português, atenta a publicação do diploma legislativo n.º 626, de 01/02/1939, que cria o M........... de Moçambique, posteriormente reestruturado através do diploma legislativo n.º 2845, de 28/11/1968, que aprovou os Estatutos do M........... de Moçambique, e atendendo às soluções normativas que do mesmo fluíram, de entre as quais o disposto no seu n.º 1 do artigo 9.º, sendo o M........... de Moçambique uma instituição de previdência, criada ex lege, no exercício da potestas do Estado português, estando também por força do exercício da potestas do Estado português, o Autor obrigatoriamente inscrito como sócio ordinário do M........... de Moçambique e no exercício da sua potestas, o Estado português, por via daquele diploma legislativo, obrigou o Autor a efetuar descontos do seu vencimento para o M........... de Moçambique, tendo em vista a contribuição para a perceção de uma pensão complementar de reforma, a perceber após cessação da atividade profissional, descontos esses que foram efetuados, na íntegra, ao serviço do Estado português, que era, à data, o único Estado soberano no âmbito da relação material controvertida.

Como se disse na sentença recorrida “foi o Estado português que editou normas vinculativas pelas quais obrigou o autor a efetuar descontos, durante a totalidade da sua vida ativa, junto de uma instituição de previdência social igualmente criada por ato legislativo do mesmo Estado. Trata-se, portanto, de uma obrigação de descontos que havia sido o próprio Estado a impulsionar.”, pelo que “procede, no essencial, a pretensão do autor em ver reconhecido o direito à pensão complementar de reforma a partir de julho de 1978, na qualidade de pensionista do M........... de Moçambique, fixada anteriormente à independência de Moçambique. Com isto, procedem igualmente os demais pedidos efetuados pelo autor, devendo o réu ser condenado a, subsequentemente, pagar ao autor as pensões anteditas, desde julho de 1978, cujo valor mensal, nessa data, era de PTE 4000$00 (€ 19,95), e ainda a atualizar anualmente o montante das pensões a partir de 1979, bem como a pagar ao autor os juros de mora à taxa legal sobre cada pensão complementar de reforma desde julho de 1978. Tanto a atualização do montante das pensões, como o cômputo dos juros moratórios, devidos desde a data da citação e até efetivo pagamento, à taxa legal, consubstanciam meras operações aritméticas, a que o réu se encontra obrigado em cumprimento da presente decisão (cf. artigo 205.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa e 158.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).”.

Por isso, não se mostra violado o princípio da separação de poderes, previsto no artigo 111.º da Constituição, por a solução do caso assentar nos normativos de Direito positivados e não na criação de Direito pelo Estado-julgador.

Pelo que, será de julgar improcedente o fundamento do presente recurso jurisdicional e em manter a sentença recorrida a qual interpretou e aplicou o Direito ao caso concreto, como é de Lei.

Termos em que se negará provimento ao recurso interporto pelo Ministério das Finanças.

Sumariando, nos termos do nº 7 do artº 663º do CPC, conclui-se da seguinte forma:

I. O M........... de Moçambique foi criado pelo diploma legislativo n.º 626, de 01/02/1939, que aprovou os seus Estatutos, instituição que foi depois reestruturada através do diploma legislativo n.º 2845, de 28/11/1968, sendo uma instituição de previdência social, configurada como uma pessoa coletiva de utilidade pública, segundo o artigo 1.º dos seus Estatutos.

II. Eram obrigatoriamente inscritos como sócios ordinários do M........... de Moçambique, de acordo com o artigo 9.º, n.º 1, os “funcionários públicos civis, de ambos os sexos, dos quadros privativos da Província, providos por nomeação permanente ou por contrato, de harmonia com o Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, que não t[ivesse]m completado 40 anos na data da posse”.

III. Este regime determinava a obrigatoriedade de inscrição e de desconto no M........... de Moçambique, tendo o ora Autor de se inscrever obrigatoriamente no M........... de Moçambique e, inscrito como sócio ordinário, descontava para aquela instituição a respetiva quota no seu vencimento.

IV. O M........... de Moçambique era uma instituição de previdência, criada ex lege, no exercício da potestas do Estado português e por força do exercício da potestas, o Autor estava obrigatoriamente inscrito como sócio ordinário do M........... de Moçambique, tendo o Estado português, por via de diploma legislativo, obrigado o Autor a efetuar descontos do seu vencimento para o M........... de Moçambique, tendo em vista a contribuição para a perceção de uma pensão complementar de reforma.

V. Tendo o Autor regressado a Portugal antes da independência da República Popular de Moçambique, passando a residir em Portugal, nunca tendo perdido a nacionalidade portuguesa, sendo um cidadão português e requereu e viu deferido o pedido de aposentação pela Caixa Geral de Aposentações, antes da independência, o Autor constituiu na sua esfera jurídica o direito à aposentação num quadro de uma relação jurídica duradoura estabelecida com o Estado português, decorrente da sua inscrição e desconto obrigatório para uma instituição de previdência social.

VI. Este enquadramento fáctico-jurídico é determinante da razão que assiste ao Autor quanto ao direito a ver liquidada, processada e paga a pensão complementar de reforma para a qual descontou, pois toda a relação jurídica de aposentação e de previdência estabelecida com o Autor tem como elementos de conexão o Estado português.

VII. Quaisquer relações que se mantenham pendentes e por resolver entre Estados soberanos, decorrentes de eventuais obrigações incumpridas de transferências de verbas por algum Estado em relação ao outro, por consequência da independência da República Popular de Moçambique, são relações estranhas e terceiras em relação ao Autor que não prejudicam, nem podem colidir com os direitos constituídos na sua esfera jurídica.

VIII. A sucessão de Estados não afeta os direitos que tenham sido adquiridos ao abrigo do ordenamento jurídico originariamente cogente, ou seja, do direito constituído do Estado originário, não tendo a aptidão de extinguir os direitos constituídos na esfera jurídica dos cidadãos, nem as respetivas obrigações assumidas pelo Estado.

IX. Todas as demais relações de natureza obrigacional financeira, ao abrigo de institutos jurídicos como o da sub-rogação, o direito de regresso ou de outros instrumentos afins especificamente previstos no direito internacional, são relações entre o Estado português e a República Popular de Moçambique e/ou o M........... de Moçambique, a serem resolvidas pelos instrumentos de direito internacional ou numa esfera de diálogo político, mas a que o ora Autor é totalmente alheio, por não ser parte nessa relação jurídica.

X. Não sendo de afastar a possibilidade de resolução do litígio em presença por via política, junto do Estado moçambicano, ou por via legislativa, através da emanação de regime legal, tal não obsta à resposta que é dada pela aplicação do Direito ao caso concreto, em sentido favorável à pretensão do Autor.

XI. A discricionariedade legislativa que se reconhece existir ao Estado legislador, nunca poderia ser de molde a eximir as autoridades administrativas de responsabilidades no caso em apreço.

XII. A resposta e a resolução do presente litígio é obtida através da interpretação dos factos e da aplicação do Direito, num quadro legal submetido a normas e princípios de direito administrativo, decorrente da relação jurídica de emprego público e respetiva relação consequente de previdência e de aposentação, estabelecidas com o Estado português, assente na obrigação legal emitida pelo Estado português de o Autor ter efetuado o desconto para efeitos de complemento de pensão.

XIII. Não se mostra violado o princípio da separação de poderes, previsto no artigo 111.º da Constituição, por a solução do caso assentar nos normativos de Direito positivados e não na criação de Direito pelo Estado-julgador.

Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e em manter na íntegra a sentença sob recurso.

Custas pelo Recorrente.

(Ana Celeste Carvalho - Relatora)

(Paulo Gouveia)

(Nuno Coutinho)